1
BAB I PENDAHULUAN
Penelitian ini berfokus pada penggunaan sistem pengukuran kinerja dan faktor-faktor organisasional yang dapat berpengaruh terhadap akuntabilitas dan kinerja organisasi sektor publik di Indonesia. Secara khusus, penelitian ini ingin memberikan bukti empiris melalui pendekatan kuantitatif dan kualitatif terkait berbagai fenomena yang berhubungan dengan kinerja dan akuntabilitas pada Satuan Kerja Perangkat Daerah di Daerah Istimewa Yogyakarta. Penelitian ini menggunakan teori institusional khususnya isomorfisma dan memakai metode skuensial eksplanatori dalam menjelaskan fenomena yang terjadi. Penjabaran detil dari setiap bagian dalam penelitian ini di organisasikan dalam bentuk bab yang terdiri dari: pendahuluan (bab I), tinjauan literatur dan pengembangan hipotesis (bab II), metoda penelitian (bab III), analisis data dan pembahasan (bab IV), serta kesimpulan dan implikasi (bab V).
1.1 Latar Belakang
New Public Management (NPM) yang diperkenalkan di Eropa sejak tahun
1980-an telah banyak diadopsi oleh organisasi sektor publik terutama lembaga pemerintah. Konsep NPM menjadi salah satu alternatif dalam pengelolaan organisasi sektor publik yang selama ini dianggap belum berhasil. Tuntutan masyarakat yang besar terhadap transparansi dan akuntabilitas juga telah merubah paradigma lama menjadi paradigma baru dalam pengelolaan organisasi sektor publik di Indonesia. Hal inilah yang menjadi salah satu faktor pendorong
2 penerapan konsep NPM. Semangat reformasi penerapan NPM menjadi sebuah perubahan besar dalam kondisi pasar yang sangat kompetitif saat ini. Reformasi terhadap konsep NPM menurut Christensen dan Laegreid (2014) pada umumnya memiliki tujuan yang sama, yaitu: (1) untuk meningkatkan efisiensi sektor publik; (2) meningkatkan respon dari lembaga-lembaga publik terhadap klien mereka (masyarakat); dan (3) meningkatkan akuntabilitas.
Akbar et al. (2012) mengungkapkan bahwa penerapan NPM bisa meningkatkan akuntabilitas dan transparansi pemerintah, sehingga diperlukan informasi kinerja yang lebih relevan dan dapat diperbandingkan. Pengukuran kinerja merupakan salah satu kunci sukses bagi organisasi sektor publik dalam mencapai tujuan. Beberapa penelitian mengungkapkan bahwa melalui pengukuran dan pengelolaan kinerja yang baik dan sesuai, organisasi akan mendapatkan berbagai manfaat, yaitu: (1) dapat memotivasi karyawan pada semua level yang ada dalam organisasi; (2) menciptakan sebuah budaya peningkatan kinerja; (3) merumuskan, mengimplementasikan dan mengkaji strategi organisasi; serta (4) dapat meningkatkan kinerja organisasi secara keseluruhan (Micheli dan Mari, 2014). Oleh karena itu, untuk mengelola dan mengukur kinerja dengan baik, organisasi memerlukan suatu sistem pengukuran kinerja. LOGOTRI (2003) seperti yang dikutip oleh Akbar et al. (2012) mengungkapkan bahwa sistem pengukuran kinerja merupakan sebuah alat yang penting bagi organisasi sektor publik terutama pemerintah untuk mengukur aktifitas-aktifitas yang ada dan juga memberikan umpan balik dalam suatu proses manajemen untuk membantu meningkatkan kinerja masa depan.
3 Sistem pengukuran kinerja merupakan salah satu elemen kunci dalam praktik penerapan NPM. Namun, praktik NPM yang menekankan pada peran sistem pengukuran kinerja dalam penetapan target, evaluasi kinerja, dan pemberian insentif masih menyisakan permasalahan (Spekle dan Verbeeten, 2014). Ada dua alasan utama yang menyebabkan permasalahan tersebut terjadi. Pertama adalah bahwa fokus eksklusif NPM pada peran sistem pengukuran kinerja di dalam akuntabilitas dan pemberian insentif terlalu sempit. Beberapa literatur mengatakan bahwa sistem pengukuran kinerja dapat melayani berbagai macam tujuan berbeda serta dapat diterapkan dengan berbagai cara yang berbeda. Sehingga dengan mengabaikan peran lain tersebut, NPM telah mengabaikan konsekuensi kinerja dari cara-cara alternatif dalam penggunaan sistem pengukuran kinerja (Spekle dan Verbeeten, 2014).
Kedua, fokus NPM pada peran sistem pengukuran kinerja yang berorientasi pada insentif hanya akan bisa bekerja dan berjalan dengan baik dalam kondisi kontraktibilitas1 tinggi (Spekle dan Verbeeten, 2014), yaitu: (1) terdapat
tujuan yang jelas dan tidak ambigu dari suatu organisasi, (2) kinerja bisa diukur melalui cara yang konsisten dengan pencapaian tujuan organisasi, dan (3) para pelaku organisasi mengetahui dan mengontrol proses transformasi serta mampu memrediksi kemungkinan hasil (outcome) dari berbagai alternatif tindakan. Jika ketiga kondisi tersebut tidak bisa terpenuhi secara kumulatif, ukuran-ukuran kinerja hanya akan memberikan sebuah representasi parsial dari tujuan utama
1
Kontraktibilitas merupakan kata serapan yang peneliti gunakan dalam bahasa Indonesia yang berasal dari kata contractibility (Spekle dan Verbeeten, 2014). Untuk selanjutnya, peneliti akan menggunakan kata kontraktibilitas dalam penelitian ini.
4 organisasi, sehingga penekanan terhadap target hasil akan memiliki konsekuensi disfungsional. Hal tersebut dikarenakan bahwa adanya insentif mendorong pelaku organisasi untuk berfokus pada pencapaian terget daripada pencapaian tujuan organisasi (Spekle dan Verbeeten, 2014).
Penelitian ini berfokus pada penggunaan sistem pengukuran kinerja dan faktor-faktor organisasional yang dapat berpengaruh terhadap akuntabilitas dan kinerja organisasi sektor publik di Indonesia. Terdapat tiga peran penting dari sistem pengukuran kinerja yang telah diidentifikasi, yaitu penggunaan sistem pengukuran kinerja untuk tujuan operasional, penggunaan sistem pengukuran kinerja untuk tujuan insentif, dan penggunaan sistem pengukuran kinerja untuk tujuan eksploratoris (Spekle dan Verbeeten, 2014). Sedangkan faktor-faktor organisasional yang digunakan dalam penelitian ini adalah kontraktibilitas, komitmen manajemen, dan mandat legislatif (Spekle dan Verbeeten, 2014; Akbar
et al., 2012).
Spekle dan Verbeeten (2014) dalam penelitiannya mengatakan bahwa penggunaan sistem pengukuran kinerja untuk tujuan insentif seperti yang dianjurkan oleh NPM dapat meningkatkan kinerja pada suatu organisasi yang memiliki kontraktibilitas tinggi. Selain itu, penelitian mereka juga menemukan bahwa penggunaan eksploratoris dari sistem pengukuran kinerja cenderung dapat meningkatkan kinerja organisasional. Begitu juga dengan pengggunaan operasional yang dalam penelitian Hansen dan Van der Stede (2004) disebut sebagai perencanaan operasional dapat meningkatkan kinerja unit organisasi.
5 Dilain pihak, Akbar et al. (2012) meneliti tentang pengukuran kinerja di Indonesia dan mengatakan bahwa faktor-faktor organisasional yaitu kesulitan mengembangkan indikator kinerja, pengetahuan teknis, komitmen manajemen, dan mandat legislatif memiliki pengaruh positif terhadap pengembangan indikator kinerja. Hasil penelitiannya juga menemukan bahwa komitmen manajemen, mandat legislatif, dan kemampuan organisasi memiliki pengaruh signifikan terhadap akuntabilitas eksternal.
Penelitian terkait dengan sistem pengukuran kinerja sudah banyak dilakukan. Namun, penelitian-penelitian sebelumnya hanya sebatas meneliti tentang pengembangan indikator pengukuran kinerja ataupun informasi kinerja pada organisasi sektor publik (misalnya Primarisanti (2013); Permana (2012); Akbar et al. (2012); Wijaya (2012); Yowi (2011)). Sementara output akhir yang diharapkan dari penggunaan sistem pengukuran kinerja yaitu peningkatan kinerja organisasi (Spekle dan Verbeeten, 2014) belum banyak dilakukan di Indonesia. Selain itu, beberapa hasil penelitian yang telah dilakukan masih mengalami perdebatan dan cenderung inkonklusif, khususnya terkait dengan variabel-variabel yang berhubungan dengan pengukuran kinerja, akuntabilitas, dan kinerja organisasi.
Oleh karena itu, penelitian ini mencoba untuk menguji secara empiris dan memberikan bukti kuantitatif dan kualitatif terhadap perdebatan yang terjadi. Penelitian ini mendasarkan pada teori institusional dengan mengembangkan sebuah model hubungan antara faktor-faktor organisasional, penggunaan sistem pengukuran kinerja, akuntabilitas, dan kinerja organisasi sektor publik. Konteks
6 penelitian ini menjadi sangat penting melihat realitas yang terjadi pada lembaga pemerintah yang cenderung melaporkan kinerja yang baik secara berlebihan dan memperkecil informasi tentang kegagalan program (Nurkhamid, 2008). Laporan kinerja yang disampaikan dalam bentuk Laporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (LAKIP) selama ini mengalami bias. Bias tersebut muncul karena kinerja yang disampaikan tidak seperti kenyataan di lapangan sehingga dapat menyesatkan publik sebagai pengguna informasi dan pada akhirnya berakibat pada ekspektasi yang berlebihan terhadap lembaga pemerintah. Selain itu, pengadopsian dan penerapan sistem pengukuran kinerja merupakan sebuah upaya untuk mencapai efisiensi dan efektifitas organisasi serta dapat meningkatkan akuntabilitas dan pelayanan publik. Ada pertanyaan penting yang perlu dipahami bersama dalam konteks ini, yaitu apakah penggunaan sistem pengukuran kinerja dan faktor-faktor organisasional benar-benar dapat meningkatkan akuntabilitas dan kinerja secara substantif bagi organisasi sektor publik di Indonesia? Pertanyaan tersebut muncul karena dalam teori institusional dikatakan bahwa alasan utama yang mendasari perubahan organisasi adalah hanya sekedar untuk mendapatkan legitimasi daripada meningkatkan kinerja secara substantif (Ashworth et al., 2009).
1.2 Tujuan dan Pertanyaan Penelitian
Berdasarkan penjelasan dari latar belakang tersebut, maka tujuan utama penelitian ini adalah memberikan bukti kuantitatif dan kualitatif dan menguji secara empiris serta mengembangkan sebuah model hubungan faktor-faktor organisasional, penggunaan sistem pengukuran kinerja, akuntabilitas, dan kinerja
7 organisasi sektor publik. Secara khusus, penelitian ini ingin menjawab pertanyaan berikut:
1. Apakah penggunaan sistem pengukuran kinerja untuk tujuan operasional, insentif, dan eksploratoris memiliki pengaruh terhadap kinerja organisasi sektor publik?
2. Apakah kontraktibilitas, akuntabilitas, dan komitmen manajemen memiliki pengaruh terhadap kinerja organisasi sektor publik?
3. Apakah komitmen manajemen dan mandat legislatif memiliki pengaruh terhadap akuntabilitas?
4. Apakah isomorfisma institusional terjadi dalam praktik penerapan sistem pengukuran kinerja dan akuntabilitas pada organisasi sektor publik?
1.3 Kontribusi Penelitian
Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan beberapa kontribusi kepada pihak-pihak yang berkepentingan. Pertama, secara teoritik penelitian ini menambah khasanah pengetahuan di bidang literatur akuntansi manajemen sektor publik khususnya terkait dengan akuntabilitas, pengukuran kinerja, maupun teori institusional dengan menghubungkan tiga mekanisme isomorfisma yaitu: koersif, mimetik dan normatif. Kedua, penelitian ini memberikan kontribusi pada metodologi penelitian dengan menunjukkan manfaat yang besar terhadap penggunaan metode penelitian campuran daripada hanya menggunakan satu pendekatan penelitian. Ketiga, dari sisi praktik, penelitian ini memberikan kontribusi kepada organisasi sektor publik terutama lembaga pemerintah di Indonesia untuk menerapkan sistem pengukuran kinerja yang sesuai agar tercapai
8 efisiensi dan efektifitas organisasi. Hasil penelitian ini juga bisa memberikan rekomendasi kepada pemerintah untuk meningkatkan akuntabilitas dan pelayanan publik sehingga terwujud kesejahteraan sosial yang lebih cepat di Indonesia.
1.4 Sistematika Penulisan
Penulisan penelitian ini disajikan dalam lima bab, yaitu sebagai berikut: Bab I : Pendahuluan
Bab ini menyajikan gambaran umum yang mendasari dilakukannya penelitian yang meliputi: latar belakang, tujuan dan pertanyaan penelitian, kontribusi penelitian, dan sistematika penulisan.
Bab II : Tinjauan Literatur dan Pengembangan Hipotesis
Bab ini menguraikan tentang tinjauan literatur yang berkaitan dengan teori institusional, konsep penggunaan sistem pengukuran kinerja, akuntabilitas, maupun faktor-faktor organisasional dalam menyusun pengembangan hipotesis. Selain itu, bab ini juga memaparkan tentang model penelitian yang diajukan.
Bab III : Metoda Penelitian
Bab ini menguraikan metoda penelitian yang digunakan untuk menjawab masalah penelitian yang terdiri dari desain penelitian dan pengumpulan data, populasi dan sampel, variabel dan pengukuran variabel, instrumen penelitian, serta teknik analisis data dan pengujian hipotesis.
Bab IV : Hasil Penelitian dan Pembahasan
Bab ini menguraikan tentang hasil analisis data penelitian yang mencakup hasil uji coba instrumen penelitian, tingkat respon kuisioner
9 penelitian, bias tidak merespon, gambaran umum responden, hasil analisis data dan pengujian hipotesis penelitian, serta pembahasan dan diskusi.
Bab V : Kesimpulan dan Implikasi
Bab ini menguraikan tentang kesimpulan, implikasi penelitian yang teridiri dari implikasi teoritik, implikasi metodologi, dan implikasi praktik. Bab ini juga memaparkan mengenai keterbatasan penelitian dan saran.
