commit to user
12 BAB II
LANDASAN TEORI
A. Pelayanan Publik
Penyelenggaraan pelayanan publik merupakan upaya Negara untuk memenuhi kebutuhan dasar dan hak-hak sipil setiap warga Negara atas barang, jasa dan pelayanan administrasi yang disediakan oleh penyelenggara pelayanan publik. Kondisi obyektif menunjukkan bahwa penyelenggaraan pelayanan publik masih dihadapkan pada sistem pemerintahan yang belum efektif dan efisien serta kualitas Sumber Daya Manusia aparatur yang belum memadai. Hal ini terlihat masih banyaknya keluhan dan pengaduan dari masyarakat baik secara langsung maupun melalui media masa.
1. Definisi Pelayanan Publik
Pelayanan publik dalam Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara No. 25 tentang Pelayanan Publik Tahun 2004 berarti,
“segala kegiatan pelayanan yang dilaksanakan oleh penyelenggaraan pelayanan publik sebagai upaya pemenuhan kebutuhan penerima pelayanan maupun dalam rangka pelaksanaan ketentuan peraturan perundang-undangan”.
Menurut Pasolong, pelayanan pada dasarnya dapat didefinisikan sebagai aktivitas seseorang, kelompok dan/ atau organisasi baik langsung maupun tidak langsung untuk memenuhi kebutuhan. Menurut Monir dalam Pasolong mengatakan bahwa pelayanan adalah proses pemenuhan kebutuhan melalui aktivitas orang lain secara langsung. Sedangkan menurut Sinambela dalam Pasolong Pelayanan publik adalah sebagai setiap kegiatan yang dilakukan oleh pemerintah terhadap sejumlah manusia yang memiliki setiap kegiatan yang menguntungkan dalam hasilnya tidak terikat pada suatu produk secara fisik.
Berdasarkan berbagai pendapat di atas, penulis dapat
commit to user
13
menyimpulkan bahwa pelayanan publik adalah aktivitas/ kegiatan pemberian layanan yang dilakukan oleh suatu organisasi dalam upaya pemenuhan kebutuhan masyarakat dalam rangka mencapai tujuan tertentu, yaitu kesejahteraan masyarakat.
2. Asas-asas Pelaksanaan Pelayanan Publik
Pengertian asas-asas penyelenggaraan pelayanan publik adalah prinsip-prinsip dasar yang menjadi acuan dalam pengorganisasian, acuan kerja, serta pedoman penilaian kinerja bagi setiap lembaga penyelenggara pelayanan publik. Asas-asas yang dapat dikategorikan sebagai asas-asas umum administrasi publik yang baik (general principles of good administration) ini harus bersifat umum dan adaptif terhadap keunikan jenis-jenis pelayanan yang mungkin diselenggarakan secara publik.
Bersifat umum karena asas-asas ini secara langsung menyentuh hakikat pelayanan publik sebagai wujud dari upaya melaksanakan tugas pemerintah dalam pemenuhan kebutuhan masyarakat banyak dan atau tugas pelaksanaan perintah peraturan perundang-undangan. Bersifat adaptif, karena asas-asas ini harus dapat berfungsi sebagai acuan dalam setiap kegiatan administrasi Negara yang bersentuhan langsung dengan pemberian pelayanan kepada masyarakat umum, baik di bidang pelayanan administratif, pelayanan jasa, pelayanan barang, ataupun kombinasi dari pelayanan-pelayanan tersebut. Dengan sifat adaptif ini maka asas-asas ini dapat selalu dijabarkan lebih lanjut di dalam penetapan aturan-aturan teknis, baik yang menyangkut sistem, prosedur, standar kualitas, pelayanan keluhan, dan sebagainya dari setiap jenis pelayanan publik.
Menurut Mahmudi dalam memberikan pelayanan publik, instansi penyedia pelayanan publik harus memperhatikan asas pelayanan publik yaitu:
a) Transparansi
Pemberian pelayanan publik harus bersifat terbuka, mudah dan dapat diakses oleh semua pihak yang membutuhkan dan disediakan secara
commit to user
14 memadai serta mudah dimengerti.
b) Akuntabilitas
Pelayanan publik harus dapat dipertanggungjawabkan sesuai dengan ketentuan perundang-undangan.
c) Kondisional
Pemberian pelayanan publik harus sesuai dengan kondisi dan kemampuan pemberi dan penerima pelayanan dengan tetap berpegang pada prinsip efisiensi dan efektifitas.
d) Partisipasi
Mendorong peran serta masyarakat dalam menyelenggarakan pelayanan publik dengan memperhatikan aspirasi, kebutuhan dan harapan masyarakat.
e) Tidak Diskriminatif
Pemberian pelayanan publik tidak membedakan suku, ras, agama, golongan, gender, status sosial dan ekonomi.
f) Keseimbangan Hak dan Kewajiban
Pemberian pelayanan publik harus memenuhi hak dan kewajiban masing-masing pihak.
Pada dasarnya pelayanan publik dilaksanakan dalam suatu rangkaian kegiatan terpadu yang bersifat sederhana (dalam arti lugas, bukan dengan cara yang tradisional), terbuka, lancar, tepat, lengkap, wajar, dan terjangkau. Oleh sebab itulah menurut Ibrahim setidak- tidaknya mengandung unsur-unsur dasar (asas-asas) antara lain sebagai berikut:
a. Hak dan kewajiban, baik bagi pemberi dan penerima pelayanan publik tersebut, harus jelas dan diketahui dengan baik oleh masing-masing pihak, sehingga tidak ada keragu-raguan dalam pelaksanaannya.
b. Pengaturan setiap bentuk pelayanan umum harus disesuaikan dengan kondisi kebutuhan dan kemampuan masyarakat untuk membayar berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku,
commit to user
15
dengan tetap berpegang pada efisiensi dan efektivitasnya.
c. Mutu proses keluaran dan hasil pelayanan publik tersebut harus diupayakan agar dapat memberikan keamanan, kenyamanan, kelancaran, dan kepastian hukum yang dapat dipertanggung jawabkan.
d. Apabila pelayanan publik yang diselenggarakan oleh Instansi/
Lembaga Pemerintah/ Pemerintahan “terpaksa harus mahal”, maka Instansi/ Lembaga Pemerintah/ Pemerintahan yang bersangkutan berkewajiban “memberi peluang” kepada masyarakat untuk ikut menyelenggarakannya, sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Sedangkan menurut Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik bahwa penyelenggaraan pelayanan publik harus berasaskan, yakni :
1. Kepentingan umum
Adalah kepentingan orang banyak yang untuk mengaksesnya, tidak mensyaratkan beban tertentu. Kepentingan yang harus didahulukan dari kepentingan-kepentingan yang lain dengan tetap memperhatikan proporsi pentingnya dan tetap menghormati kepentingan-kepentingan lain.
2. Kepastian hukum
Pelaksanaan pelayanan publik dapat diselesaikan dalam kurun waktu yang telah ditentukan. Keadaan dimana perilaku manusia, baik individu, kelompok, maupun organisasi, terikat dan berada dalam koridor yang sudah digariskan oleh aturan hukum.
3. Kesamaan hak
Tidak diskriminatif dalam arti tidak membedakan suku, ras, agama, golongan, gender dan status ekonomi.
4. Keseimbangan hak dan kewajiban
Pemberi dan penerima pelayanan publik harus memenuhi hak dan kewajiban masing-masing pihak.
commit to user
16 5. Keprofesionalan
Suatu keahlian dan kemampuan dalam mengerjakan suatu pekerjaan dalam satu bidang.
6. Partisipatif
Mendorong peran serta masyarakat dalam penyelenggaraan pelayanan publik dengan memperhatikan aspirasi, kebutuhan dan harapan masyarakat.
7. Persamaan perlakuan atau tidak diskriminatif
Perlakuan yang didapat dari para pelayan publik sama rata dan tidak melihat dari strata sosial masyarakat tersebut.
8. Keterbukaan
Semua proses pelayanan wajib diinformasikan secara terbuka agar mudah diketahui dan dipahami masyarakat baik yang diminta ataupun tidak.
9. Akuntabilitas
Pelayanan publik harus dapat dipertanggung jawabkan sesuai dengan ketentuan perundang-undangan.
10. Fasilitas dan perlakuan khusus bagi kelompok
Fasilitas yang didapat setiap orang sama, tidak ada perlakuan khusus bagi kelompok tertentu.
11. Rentan
Pelayanan publiknya mudah terpengaruh oleh hal-hal yang mengakibatkan ketidakpercayaan masyarakat.
12. Ketepatan waktu
Target waktu pelayanan dapat diselesaikan dalam waktu yang telah ditentukan oleh unit penyelenggara pelayanan.
13. Kecepatan, kemudahan dan kejangkauan
Tempat dan lokasi serta sarana pelayanan yang memadai, mudah dijangkau oleh masyarakat, dapat memanfaatkan teknologi telekomunikasi informatika.
commit to user
17
Dari asas-asas tersebut terlihat bahwa dalam pelaksaaannya pelayanan publik ditujukan kepada semua masyarakat termasuk masyarakat dengan kebutuhan khusus. Pelayanan publik yang terbaik adalah pelayanan yang dapat menjangkau semua elemen masyarakat.
Dengan keadaan tersebut pelayanan publik akan mempermudah masyarakat dalam aktivitasnya.
3. Hakikat Pelayanan Publik
Hakikat pelayanan publik menurut Rahmayanty adalah pemberian pelayanan prima kepada masyarakat yang merupakan perwujudan kewajiban aparatur pemerintah sebagai abdi masyarakat. Sedangkan menurut Sedarmayanti, hakikat pelayanan publik yaitu:
a. Meningkatkan mutu dan produktivitas pelaksanaan tugas dan fungsi pemerintah di bidang pelayanan publik.
b. Mendorong upaya pengefektifan sistem dan tata laksana pelayanan, sehingga pelayanan publik dapat diselenggarakan lebih berdaya guna dan berhasil guna.
c. Mendorong tumbuhnya produktivitas, prakarsa, dan peran serta masyarakat dalam derap langkah pembangunan serta dalam upaya meningkatkan kesejahteraan masyarakat luas.
Sementara itu, menurut Ibrahim, hakikat pelayanan publik atau pelayanan umum (pelayanan oleh pemerintah kepada masyarakat luas) antara lain:
a. Meningkatkan mutu atau kualitas dan kuantitas/ produktivitas pelaksanaan tugas dan fungsi instansi (lembaga) pemerintah/
pemerintahan di bidang pelayanan umum.
b. Mendorong segenap upaya untuk mengefektifkan dan mengefisiensikan sistem dan tata laksana pelaksanaan, sehingga pelayanan umum dapat diselenggarakan secara lebih berdaya guna dan berhasil guna.
c. Mendorong tumbuhnya kreativitas, prakarsa dan peran serta
commit to user
18
partisipasi masyarakat dalam pembangunan serta meningkatkan kesejahteraan masyarakat luas.
Berdasarkan beberapa pengertian dan uraian diatas, dapat disimpulkan bahwa hakikat pelayanan publik adalah pelayanan prima kepada masyarakat sebagai suatu kewajiban. Dalam hal ini, penyelenggaraan pelayanan publik perlu memperhatikan dan menerapkan prinsip, standar, pola penyelenggaraan, biaya pelayanan khusus, biro jasa pelayanan, tingkat kepuasan masyarakat, pengawasan penyelenggaraan, penyelesaian pengaduan dan sengketa serta evaluasi kinerja penyelenggaraan pelayanan publik. Pemberian pelayanan prima kepada masyarakat merupakan perwujudan aparatur pemerintah sebagai abdi masyarakat.
4. Standar Pelayanan Publik
Setiap penyelenggara pelayanan publik harus memiliki standar pelayanan dan dipublikasikan sebagai jaminan adanya kepastian bagi penerima pelayanan. Standar pelayanan merupakan ukuran yang dibakukan dalam penyelenggaraan pelayanan publik yang wajib ditaati oleh pemberi dan atau penerima pelayanan. Menurut Rahmayanty standar pelayanan sekurang-kurangnya meliputi:
1. Prosedur pelayanan
Prosedur pelayanan yang dibakukan bagi pemberi dan penerima pelayanan termasuk pengaduan.
2. Waktu penyelesaian
Waktu penyelesaian yang ditetapkan sejak saat pengajuan permohonan sampai dengan penyelesaian pelayanan termasuk pengaduan.
3. Biaya pelayanan
Biaya/ tarif pelayanan termasuk rinciannya yang ditetapkan dalam proses pemberian pelayanan.
commit to user
19 4. Produk pelayanan
Hasil pelayanan yang akan diterima sesuai dengan ketentuan yang telah ditetapkan.
5. Sarana dan prasarana
Penyediaan sarana dan prasarana pelayanan yang memadai oleh penyelenggara pelayanan publik.
6. Kompetensi petugas pemberi pelayanan publik
Kompetensi petugas pemberi pelayanan harus ditetapkan berdasarkan pengetahuan, keahlian, keterampilan, sikap dan perilaku yang dibutuhkan.
Pelayanan publik harus mempunyai kriteria yang BAIK. BAIK artinya, Bermutu, Akuntabel, Inovatif, dan Kreatif. Menurut Surjadi, kriteria pelayanan yang memuaskan atau yang disebut dengan pelayanan prima, banyak ragamnya menurut pakar, namun esensi pelayanan prima pada dasarnya mencakup empat prinsip, yaitu CETAK, yang terdiri dari Cepat, Tepat, Akurat, dan Berkualitas. CETAK dalam hal ini maksudnya adalah :
1. Pelayanan harus cepat.
Dalam hal ini pelanggan tidak membutuhkan waktu tunggu yang lama.
2. Pelayanan harus tepat.
Ketepatan dalam berbagai aspek, yaitu : aspek waktu, biaya prosedur, sasaran, kualitas maupun kuantitas serta kompetensi petugas.
3. Pelayanan harus akurat.
Produk pelayanan tidak boleh salah, harus ada kepastian, kekuatan hukum, tidak meragukan keabsahannya.
4. Pelayanan harus berkualitas.
Produk pelayanannya tidak seadanya sesuai dengan keinginan pelanggan, memuaskan, berpihak, dan untuk kepentingan pelanggan.
Berdasarkan uraian diatas, maka standar pelayanan menjadi faktor kunci dalam upaya meningkatkan kualitas pelayanan publik. Dapat
commit to user
20
dikatakan bahwa standar pelayanan publik merupakan suatu tolak ukur yang dipergunakan sebagai pedoman penyelenggaraan pelayanan dan acuan penilaian kualitas pelayanan sebagai komitmen atau janji dari penyelenggara pelayanan kepada masyarakat untuk memberikan pelayanan yang berkualitas.
Pelayanan publik adalah segala bentuk kegiatan pelayanan umum yang dilaksanakan oleh instansi pemerintah pusat di daerah lingkungan Badan Usaha Milik Negara atau Daerah dalam barang atau jasa baik dalam rangka upaya pemenuhan kebutuhan masyarakat maupun dalam rangka pelaksanaan ketertiban-ketertiban.22 Menurut Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 63 Tahun 2003 :23
1. Pelayanan Publik adalah segala kegiatan pelayanan yang dilaksanakan oleh penyelenggara pelayanan publik sebagai upaya pemenuhan kebutuhan penerima pelayanan maupun pelaksanaan ketentuan Peraturan Perundang-undangan.
2. Penyelenggara Pelayanan Publik adalah Instansi Pemerintah.
3. Instansi Pemerintahan adalah sebutan kolektif meliputi satuan kerja/
satuan organisasi Kementerian, Departemen, Lembaga Pemerintah Non Departemen, Kesekretariatan Lernbaga Tertinggi dan Tinggi Negara, dan Instansi Pemerintah lainnya, baik Pusat maupunDaerah termasuk Badan Usaha Milik Negara, Badan Hukum Milik Negara dan Badan Usaha Milik Daerah.
4. Unit Penyelenggara Pelayanan Publik adalah unit kerja pada Instansi Pemerintah yang secara langsung memberikan pelayanan kepada penerima pelayanan publik.
5. Pemberi Pelayanan Publik adalah pejabat/ pegawai instansi pemerintah yang melaksanakan tugas dan fungsi pelayanan publik sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
22 Robert, Pelayanan Publik, PT. GRamedia Pustaka Utama, Jakarta, 2006, hlm. 131
23 Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 63 Tahun 2003 tentang Pedoman Umum Penyelengaraan Pelayanan Publik Lamp. C, Pengertian Umum
commit to user
21
6. Penerima Pelayanan Publik adalah orang, masyarakat, instansi pemerintah dan badan hukum yang menerima pelayanan dari instansi pemerintah.
B. Pengertian Kebijakan Publik
Pengertian dan substansi tentang kebijakan publik secara langsung ataupun tidak langsung telah dikenal luas dimasyarakat, seiring dengan berbagai fenomena dan kegiatan yang terjadi didalam pemerintahan. Terdapat banyak pendapat yang dikemukakan oleh para ahli dengan definisi yang beragam. Kebijakan publik menurut Thomas R. Dye didefinisikan sebagai
“Whatever governments chooses to do or not to do”.Kebijakan publik adalah apa yang pemerintah pilih untuk melakukan atau tidak melakukan sesuatu.24
Pengertian ini menunjukkan bahwasannya pemerintah memiliki kewenangan untuk melakukan pilihan terhadap kebijakan mana yang akan dilakukan atau tidak, tergantung pada permasalahan yang timbul atau capaian yang ingin dituju dari kebijakan yang dibuat tersebut. Sementara, pengertiankebijakan yang dikemukakan oleh Anderson dalam Nugroho mendefinisikan kebijakan sebagai “A relative stable, purposive course of action followed by an actor or set of actor in dealing with a problem or matter of concern.” Kebijakan merupakan arah tindakan yang mempunyai maksud yang ditetapkan oleh seorang aktor atau sejumlah aktor dalam mengatasi suatu masalah atau persoalan.25
Carl I. Friedrick dalam Nugroho menjelaskan kebijakan publik sebagai serangkaian tindakan yang diusulkan seseorang, kelompok atau pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu, dengan ancaman dan peluang yang ada, di mana kebijakan yang duisulkan tersebut ditujukan untuk memanfaatkan potensi sekaligusmengatasi hambatan yang ada dalam rangka mencapai tujuan tertentu.26
24 Thomas R. Dye, Understanding Public Policy, Engelewood Chief, New Jersey Prentince-Hall Inc, 1987, hlm. 3
25 Riant Nugroho, Public Policy, Elex Media Komputindo, Jakarta, 2009, hlm. 83.
26 Ibid., 83.
commit to user
22
Senada dengan hal diatas Dye dalam Widodo mengemukakan bahwa dalam sistem kebijakan terdapat tiga elemen yaitu:
a. Stakeholders kebijakan,
b. Pelaku kebijakan (policy contents), dan c. Lingkungan kebijakan (policy).27
Berdasarkan teori tersebut dapat disimpulkan bahwasannya suatu kebijakan dibuat oleh pemerintah untuk mencapai tujuan tertentu yang didalamnya terdapat pelaku pelaku yang terlibat dalam mengatasi masalah yang timbul dari lingkungannya. Sebagaimana yang diungkapkan oleh Anderson dalam Islamy Dalam Widodo, elemen yang terkandung dalam kebijakan publik antara lain mencakup beberapa hal berikut :28
1. Kebijakan selalu mempunyai tujuan atau berorientasi pada tujuan tertentu.
2. Kebijakan berisi tindakan ataupola tindakan pejabat-pejabat pemerintah.
3. Kebijakan adalah apa yang benar-benar dilakukan oleh pemerintah dan bukan apa yang bermaksud akan dilakukan.
4. Kebijakan publik bersifat positif (merupakan tindakan pemerintah mengenai suatu masalah tertentu) dan bersifat negatif (keputusan pejabat pemerintah untuk tidak melakukan sesuatu).
5. Kebijakan publik (positif) selalu berdasarkan pada peraturan perundangan tertentu yang bersifat memaksa (otoritatif).
Pembuatan kebijakan publik dimaksudkan untuk mengatasi masalah masalah yang timbul di masyarakat, merumuskan masalah merupakan salah satu tahapan dalam pembuatan kebijakan, sehingga merumuskan masalah merupakan hal pokok dalam pembuatan kebijakan. Dunn menjelaskan beberapa ciri penting dari masalah kebijakan antara lain : 29
1. Saling Ketergantungan dari masalah kebijakan. Masalah-masalah kebijakan di dalam suatu bidang kadang-kadang mempengaruhi kebijakan
27 Thomas R. Dye, Op. Cit
28 Joko Widodo, Analisis Kebijakan Publik, Banyumedia, Jakarta, 2008, hlm. 13
29 William N. Dunn, Pengantar Analisis Kebijakan Publik, Edisi Kedua, Gadjah Mada, Yogyakarta, 2003, hlm. 214-216
commit to user
23
di dalam bidang lain. Ackoff dalam Dunn mengemukakan bahwa dalam kenyataan masalah-masalah kebijakan bukan merupakan kesatuan yang berdiri sendiri, mereka merupakan bagian dari seluruh sistem masalah yang paling baik diterangkan sebagai meses, yaitu, suatu sistem kondisi eksternal yang menghasilkan ketidakpuasan diantara segmen-segmen yang berbeda.
2. Subyektivitas dari masalah kebijakan. Kondisi eksternal yang menimbulkan suatu permasalahan didefinisikan, diklasifikasikan, dijelaskan dan dievaluasi secara selektif. Meskipun terdapat suatu anggapan bahwa masalah bersifat objektif, data yang sama mengenai suatu masalah dapat diinterpretasikan secara berbeda.
3. Sifat Buatan dari masalah. Masalah-masalah kebijakan hanya mungkin ketika manusia membuat penilaian mengenai keinginan untuk mengubah beberapa situasi masalah. Masalah kebijakan merupakan hasil/ produk penilaian subyektif manusia; masalah kebijakan itu juga bisa diterima sebagai definisi-definisi yang sah dari kondisi sosial yang obyektif; dan diubah secara sosial.
4. Dinamika masalah kebijakan. Terdapat banyak solusi untuk suatu masalah sebagaimana terdapat banyak definisi terhadap masalah tersebut. Masalah dan solusi berada dalam perubahan-perubahan yang konstan; dan karenanya msalah tidak secara konstan terpecahkan. Solusi terhadap masalah dapat menjadi usang meskipun masalah itu sendiri belum usang.
Kebijakan publik dalam mengatasi suatu masalah juga mengandung berbagai konsep. Anderson dalam LAN dalam Widodo mengartikan kebijakan publik sebagai “Suatu respon dari sistem politik terhadap demands/claim dan support yang mengalir dari lingkungannya”.30
Dalam pembuatan kebijakan untuk mengatasi masalah yang timbul di masyarakat, kebijakan tersebut berisi nilai nilai yang selaras dengan nilai nilai
30 Widodo, Op. Cit., hlm. 13.
commit to user
24
yang berlaku di dalam masyarakat yang akan dikenai dampak langsung ataupun tidaklangsung dari kebijakan, seperti dikemukakan David Easton dalam Dye dalam Subarsono bahwasannya “Ketika pemerintah membuat kebijakan publik, ketika itu pula pemerintah mengalokasi nilai nilai kepada masyarakat, karena setiap kebijakan mengandung seperangkat nilai di dalamnya”.31
Senada dengan hal tersebut, Harold Laswell dan Abraham Kaplan dalam Dye dalam Subarsono, berpendapat bahwa “Kebijakan publik hendaknya berisi tujuan, nilai-nilai, dan praktika-praktika sosial yang ada dalam masyarakat”.32
Kebijakan publik tidak boleh bertentangan dengan nilai nilai dan praktik-praktik sosial yang ada dalam masyarakat, agar tidak terjadi penolakan ataupun resistensi pada saat diimplementasikan. Thoha mengidentifikasi dua aspek yang terkandung dalam kebijakan publik.
Pertama, lahirnya kebijakan publik merupakan bagian dari dinamika sosial yang berarti bahwa proses kebijakan tidakberada dalam ruang hampa dan berdiri sendiri.
Sebagai produk dan aktivitas pemerintahan, kebijakan terkait dengan perubahan masyarakat. Dampaknya adalah meningkatnya kebutuhan maupun permasalahan yang dihadapi oleh masyarakat dan dalam dinamikanya mengerucut menjadi isu publik sehingga mendorong lahirnya suatu produk kebijakan. Kedua, kompleksitas kebutuhan publik dan permasalahan yang menyertainya menjadi titik total bagi ditetapkannya kebijakan untuk mengatasi konflik kepentingan serta memberikan insentif kepada berbagai kelompok DPRD maupun kelompokkelompok kepentingan yang berasal dari sektor swasta serta lembaga swadaya masyarakat (LSM). Tiap-tiap kelompok kepentingan ini memiliki hubungan atau berinteraksi dengan aktor/elit
31 A.G Subarsono, Analisis Kebijakan Publik, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2008, hlm. 22
32 Ibid
commit to user
25
kebijakan dengan tujuan untuk mempengaruhi pilihan-pilihan kebijakan yang akan ditetapkan. 33
Dari sejumlah definisi yang telah diuraikan diatas, dapat disimpulkan bahwasannya kebijakan publik merupakan serangkaian kegiatan atau proses dalam mengatasi masalah publik yang didalamnya mengandung konsep atau nilai-nilai yang selaras dengan konsep dan nilai yang dianut oleh masyarakat.
Kebijakan publik disusun melalui tahapan-tahapan tertentu, dimana terdapat seorang atau sekumpulan aktor di setiap tahapan-tahapan penyusunan kebijakan publik tersebut. Menurut Dunn dalam tahapan-tahapan kebijakan publik terdiri dari :
1. Tahap penyusunan agenda. Para pejabat yang dipilih dan diangkat menempatkan masalah apada agenda publik. Sebelumnya masalahmasalah ini berkompetisi terlebih dahulu untuk dapat masuk ke dalam agenda kebijakan. Pada, akhirnya beberapa masalah masuk ke agenda kebijakan para perumus kebijakan.
2. Tahap formulasi kebijakan. Masalah yang telah masuk ke agenda kebijakan kemudian dibahas oleh para pembuat kebijakan. Masalah- masalah tadi didefinisikan untuk kemudian dicari pemecahan masalah terbaik. Pemecahan masalah tersebut berasal dari berbagai alternatif yang ada. Pada tahap ini masing-masing alternatif bersaing untuk dapat dipilih sebagai kebijakan yang diambil untuk memecahkan masalah.
3. Tahap adopsi kebijakan. Dari beberapa alternatif kebijakan yang ditawarkan oleh para perumus kebijakan, pada akhirnya salah satu alternatif kebijakan tersebut diadopsi dengan dukungan dari mayoritas legislatif, konsensus antara direktur lembaga atau keputusan peradilan.
4. Tahap implementasi kebijakan. Kebijakan yang telah diambil dilaksanakan oleh unit-unit administrasi yang memobilisasikan sumberdaya finansial dan manusia.
33 Miftah Thoha, Dimensi-dimensi Prima Ilmu Administrasi Negara, PT. Grafindo Persada, Jakarta, 1992, hlm. 45
commit to user
26
5. Tahap penilaian kebijakan. Pada tahap ini kebijakan yang telah dijalankan akan dinilai atau dievaluasi untuk melihat sejauh mana kebijakan yang dibuat. Ditentukan ukuran-ukuran atau kriteriakriteria yang menjadi dasar untuk menilai apakah kebijakan publik telah meraih dampak yang diinginkan.
Dari berbagai kepustakaan dapat diungkapkan bahwa kebijakan publik dalam kepustakaan International disebut sebagai public policy, yaitu suatu aturan yang mengatur kehidupan bersama yang harus ditaati dan berlaku mengikat seluruh warganya. Pakar kebijakan publik mendefinisikan bahwa kebijakan publik adalah segala sesuatu yang dikerjakan atau tidak dikerjakan oleh pemerintah, mengapa suatu kebijakan harus dilakukan dan apakah manfaat bagi kehidupan bersama harus menjadi pertimbangan yang holistik agar kebijakan tersebut mengandung manfaat yang besar bagi warganya dan berdampak kecil dan sebaiknya tidak menimbulkan persoalan yang merugikan, walaupun demikian pasti ada yang diuntungkan dan ada yang dirugikan, disinilah letaknya pemerintah harus bijaksana dalam menetapkan kebijakan.34
Aturan atau peraturan tersebut secara sederhana kita pahami sebagai kebijakan publik, jadi kebijakan publik ini dapat kita artikan suatu hukum.
Akan tetapi tidak hanya sekedar hukum namun kita harus memahaminya secara utuh dan benar. Ketika suatu isu yang menyangkut kepentingan bersama dipandang perlu diatur, maka formulasi isu tersebut menjadi kebijakan publik yang harus dilakukan dan disusun serta disepakati oleh para pejabat yang berwenang. Ketika kebijakan publik tersebut ditetapkan menjadi suatu kebijakan publik, apakah menjadi Undang-undang, apakah menjadi Peraturan Pemerintah, atau Peraturan Presiden, termasuk Peraturan Daerah maka kebijakan publik tersebut berubah menjadi hukum yang harus ditaati.
34 http://abdiprojo.blogspot.co.id/2010/04/pengertian-kebijakan-publik.html, diakses pada tanggal 29 Oktober 2016, jam 23:00 WIB
commit to user
27
Pakar kebijakan publik Thomas R. Dye mendefinisikan kebijakan publik adalah segala sesuatu yang dikerjakan pemerintah, mengapa merka melakukan, dan hasil yang membuat sebuah kehidupan bersama tampil.35 Selanjutnya tercatat tiga model yang diusulkan Thomas R. Dye, yaitu model pengamatan terpadu, model demokratis, dan model strategis. Terkait dengan organisasi, kebijakan menurut George R. Terry dalam bukunya Principles of Management adalah suatu pedoman yang menyeluruh, baik tulisan maupun lisan yang memberikan suatu batas umum dan arah sasaran tindakan yang akan dilakukan pemimpin. Kebijakan secara umum menurut Said Zainal Abidin dapat dibedakan dalam tiga tingkatan, yaitu :
1. Kebijakan umum, yaitu kebijakan yang menjadi pedoman atau petunjuk pelaksanaan baik yang bersifat positif ataupun yang bersifat negatif yang meliputi keseluruhan wilayah atau instansi yang bersangkutan.
2. Kebijakan pelaksanaan,yaitu kebijakan yang menjabarkan kebijakan umum. Untuk tingkat pusat, Peraturan Pemerintah tentang pelaksanaan suatu Undang-undang.
3. Kebijakan tekhnis, yaitu kebijakan operasional yang berada di bawah kebijakan pelaksanaan.
Dengan demikian, kebijakan publik sangat berkait dengan administrasi negara ketika public actor mengkoordinasi seluruh kegiatan dengan tugas dalam rangka memenuhi kebutuhan masyarakat melalui berbagai kebijakan publik/ umum untuk memenuhi kebutuhan masyarakat dan negara.
C. Pengertian Pegawai Negeri Sipil
Di dalam masyarakat yang selalu berkembang, manusia senantiasa mempunyai kedudukan yang makin penting, meskipun Negara Indonesia menuju kepada masyarakat yang berorientasi kerja, yang memandang kerja
35 http://artikel-makalah-belajar.blogspot.co.id/2012/01/kebijakan-publik.html, diakses pada tanggal 17 November 2016, jam 01:12 WIB
commit to user
28
adalah sesuatu yang mulia, tidaklah berarti mengabaikan manusia yang melaksanakan kerja tersebut.
Demikian juga halnya dalam suatu organisasi, unsur manusia sangat menentukan sekali karena berjalan tidaknya suatu organisasi ke arah pencapaian tujuan yang ditentukan tergantung kepada kemampuan manusia untuk menggerakkan organisasi tersebut ke arah yang telah ditetapkan.
Manusia yang terlibat dalam organisasi ini disebut juga pegawai. Untuk lebih jelasnya akan dikemukakan pendapat beberapa ahli mengenai defenisi pegawai.
Manusia yang terlibat dalam organisasi disebut juga pegawai sebagaimana pendapat A.W. Widjaja yang mendefinisikan pegawai adalah orang-orang yang dikerjakan dalam suatu badan tertentu, baik di lembaga- lembaga pemerintah maupun dalam badan-badan usaha.36
Pengertian Pegawai menurut Undang-undang Nomor 43 Tahun 1999 Tentang Perubahan Atas Undang-undang Nomor 8 tahun 1974 tentang Pokok-pokok Kepegawaian, yaitu :
1. Pegawai Negeri adalah unsur aparatur Negara, abdi Negara, dan abdi masyarakat yang dengan kesetiaan dan ketaatan kepada Pancasila dan Undang-undang Dasar 1945, Negara dan Pemerintah, menyelenggarakan tugas pemerintahan dan pembangunan.
2. Pegawai Negeri adalah mereka yang telah memenuhi syarat-syarat yang ditentukan dalam peraturan Perundang-undangan yang berlaku, diangkat oleh pejabat yang berwenang, dan diserahi tugas dalam sesuatu jabatan Negeri atau diserahi tugas Negara lainnya yang ditetapkan berdasarkan sesuatu peraturan Perundang-undangan dan digaji menurut peraturan Perundang-undangan yang berlaku.37
Dari definisi di atas dapat diketahui bahwa pegawai merupakan modal pokok dalam suatu organisasi, baik itu organisasi pemerintah maupun
36 A.W. Widjaja, Administrasi Kepegawaian Daerah, Rajawali Press, Jakarta, 2006, hlm. 113
37 Soewarno Handayaningrat, Administrasi Pemerintahan Dalam Pembangunan Nasional, Gunung Agung, Jakarta, 1999, hlm. 147
commit to user
29
organisasi swasta. Dikatakan bahwa pegawai merupakan modal pokok dalam suatu organisasi karena berhasil tidaknya suatu organisasi dalam mencapai tujuannya tergantung pada pegawai yang memimpin dalam melaksanakan tugas-tugas yang ada dalam organisasi tersebut.
Pegawai yang telah memberikan tenaga maupun pikirannya dalam melaksanakan tugas ataupun pekerjaan, baik itu organisasi pemerintah maupun organisasi swasta akan mendapat imbalan sebagai balas jasa atas pekerjaan yang telah dikerjakan. Hal ini sesuai dengan pendapat Musanef yang mengatakan bahwa, “Pegawai adalah orang-orang yang melakukan pekerjaan dengan mendapat imbalan jasa berupa gaji dan tunjangan dari pemerintah atau badan swasta.”38
Selanjutnya Musanef memberikan definisi pegawai sebagai pekerja atau worker adalah, “Mereka yang secara langsung digerakkan oleh seorang manajer untuk bertindak sebagai pelaksana yang akan menyelenggarakan pekerjaan sehingga menghasilkan karya-karya yang diharapkan dalam usaha pencapaian tujuan organisasi yang telah ditetapkan.”39
Dari definisi di atas dapat ditarik suatu kesimpulan bahwa pegawai sebagai tenaga kerja atau yang menyelenggarakan pekerjaan perlu digerakkan sehingga mereka mempunyai keterampilan dan kemampuan dalam bekerja yang pada akhirnya akan dapat menghasilkan karya-karya yang bermanfaat untuk tercapainya tujuan organisasi. Karena tanpa kemampuan dan keterampilan pegawai sebagai pelaksana pekerjaan maka alat-alat dalam organisasi tersebut akan merupakan benda mati dan waktu yang dipergunakan akan terbuang dengan percuma sehingga pekerjaan tidak efektif.
Dari beberapa defenisi pegawai yang telah dikemukakan para ahli tersebut di atas, dapat disimpulkan bahwa istilah pegawai mengandung pengertian sebagai berikut:
38 Musanef, Manajemen Kepegawaian di Indonesia, Gunung Agung, Jakarta, 1984, hlm. 4
39 Ibid, hlm. 4
commit to user
30
1. Menjadi anggota suatu usaha kerja sama (organisasi) dengan maksud memperoleh balas jasa atau imbalan kompensasi atas jasa yang telah diberikan.
2. Pegawai di dalam sistem kerja sama yang sifatnya pamrih.
3. Berkedudukan sebagai penerima kerja dan berhadapan dengan pemberi kerja (majikan).
4. Kedudukan sebagai penerima kerja itu diperoleh setelah melakukan proses penerimaan.
5. Akan mendapat saat pemberhentian (pemutusan hubungan kerja antara pemberi kerja dengan penerima kerja)
Pegawai Negeri terdiri dari Pegawai Negeri Sipil (PNS) dan anggota Tentara Nasional Indonesia (TNI) dan Anggota Kepolisian Negara Republik Indonesia. Pegawai Negeri Sipil sendiri terdiri dari Pegawai Negeri Sipil Pusat, Pegawai Negeri Sipil Daerah, dan Pegawai Negeri Sipil lain yang ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah.
Pegawai Negeri Sipil sebagai Aparatur Negara, abdi masyarakat, wajib setia dan taat kepada Pancasila sebagai falsafah dan ideologi Negara, kepada Undang-undang Dasar Negara 1945, hukum Negara, dan politik Pemerintahan. Sejalan dengan itu, Pegawai Negeri Sipil berkewajiban memberikan contoh yang baik dalam mentaati dan melaksanakan segala peraturan dan Perundang-undangan yang berlaku. Di dalam melaksanakan peraturan Perundang-undangan, pada umumnya kepada Pegawai Negeri diberikan tugas kedinasan untuk melaksanakan dengan baik. Pada pokoknya pemberian tugas kedinasan itu adalah merupakan kepercayaan dari atasan yang berwenang dengan harapan bahwa tugas itu nantinya akan dilaksanakan dengan sebaik-baiknya. Maka, Pegawai Negeri Sipil dituntut penuh pengabdian, dan tanggung jawab dalam melaksanakan tugas kedinasan.
1. Jenis-jenis Pegawai Negeri Sipil
Pasal 2 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 43 Tahun 1999 Tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1974
commit to user
31
Tentang Pokok-Pokok Kepegawaian, yang menjelaskan Pegawai Negeri terdiri dari :
a. Pegawai Negeri Sipil
b. Anggota Tentara Nasional Indonesia
c. Anggota Kepolisian Negara Republik Indonesia Pegawai Negeri Sipil terdiri dari :
1. Pegawai Negeri Sipil Pusat
a) Yang bekerja sama pada departemen, lembaga pemerintah non departemen, kesekretariatan, lembaga tertinggi/tinggi negara, instansi vertikal di daerah-daerah dan kepaniteraan pengadilan.
b) Yang bekerja pada perusahaan jawatan misalnya perusahaan jawatan kereta api, pegadaian dan lain-lain.
c) Yang diperbantukan atau dipekerjakan pada Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota.
d) Yang berdasarkan suatu peraturan perundang-undangan dan diperbantukan atau dipekerjakan pada badan lain seperti perusahaan umum, yayasan dan lainnya.
e) Yang menyelenggarakan tugas negara lainnya, misalnya hakim pada Pengadilan Negeri/ Pengadilan Tinggi dan lain-lain.
2. Pegawai negeri sipil daerah
Pegawai Negeri Sipil daerah diangkat dan bekerja pada Pemerintahan Daerah Otonom baik pada Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/ Kota.
3. Pegawai negeri sipil lain yang ditetapkan dengan peraturan pemerintah Masih dimungkinkan adanya pegawai negeri sipil lainnya yang akan ditetapkan dengan peraturan pemerintah, misalnya kepala-kepala Kelurahan dan pegawai negeri di kantor sesuai dengan UU No.43 Tahun 1999 Tentang Perubahan Atas Undang-Undang No.8 Tahun 1974 Tentang Pokok-Pokok Kepegawaian.
commit to user
32
Dari uraian-uraian tersebut di atas dapat disimpulkan bahwa yang menyelenggarakan tugas-tugas negara atau pemerintahan adalah Pegawai negeri, karena kedudukan Pegawai Negeri adalah sebagai abdi negara dan abdi masyarakat, juga pegawai negeri merupakan tulang punggung pemerintah dalam proses penyelenggaraan pemerintahan maupun dalam melaksanakan pembangunan nasional.
2. Tugas dan Fungsi Pegawai Negeri Sipil
Pegawai negeri adalah unsur aparatur negara, abdi negara dan abdi masyarakat yang penuh dengan kesetiaan dan ketaatan kepada Pancasila, UUD 1945, Negara dan Pemerintah menyelenggarakan tugas pemerintahan dan pembangunan. Sehubungan dengan kedudukan Pegawai Negeri maka baginya dibebankan kewajiban-kewajiban yang harus dilaksanakan dan sudah tentu disamping kewajiban baginya juga diberikan apa-apa saja yang menjadi hak yang didapat oleh seorang pegawai negeri.
Pada Pasal 4 Undang-Undang No.43 Tahun 1999 Tentang Perubahan Atas Undang-Undang No.8 Tahun 1974 Tentang Pokok-Pokok Kepegawaian setiap pegawai negeri wajib setia dan taat kepada Pancasila, UUD 1945, Negara dan Pemerintahan. Pada umumnya yang dimaksud dengan kesetiaan dan ketaatan adalah suatu tekad dan kesanggupan dari seorang pegawai negeri untuk melaksanakan dan mengamalkan sesuatu yang ditaati dengan penuh kesadaran dan tanggung jawab.
Pegawai Negeri Sipil sebagai aparatur negara, abdi masyarakat wajib setia dan taat kepada Pancasila, sebagai falsafah dan idiologi negara, kepada UUD 1945, kepada Negara dan Pemerintahan. Biasanya kesetiaan dan ketaatan akan timbul dari pengetahuan dan pemahaman yang mendalam, oleh sebab itulah seorang Pegawai Negeri Sipil wajib mempelajari dan memahami secara mendalam tentang Pancasila, UUD 1945, Hukum Negara dan Politik Pemerintahan.
commit to user
33
Dalam Pasal 5 Undang-Undang No.8 Tahun 1974 (pasal ini tidak diubah oleh UU No.43 Tahun 1999) Tentang Pokok-Pokok Kepegawaian disebutkan setiap pegawai negeri wajib mentaati segala peraturan perundangan yang berlaku dan melaksanakan kedinasan yang dipercayakan kepadanya dengan penuh pengabdian kesadaran dan tanggung jawab. Pegawai Negeri Sipil adalah pelaksana pearturan perundang-undangan, sebab itu maka seorang Pegawai Negeri Sipil wajib berusaha agar setiap peraturan perundang-undangan ditaati oleh anggota masyarakat.
Sejalan dengan itu pegawai negeri sipil berkewajiban memberikan contoh yang baik dalam mentaati dan melaksanakan segala peraturan dan perundang-undangan yang berlaku. Di dalam melaksanakan peraturan perundang-undangan, pada umumnya kepada pegawai negeri diberikan tugas kedinasan untuk melaksanakan dengan baik. Pada pokoknya pemberian tugas kedinasan itu adalah merupakan kepercayaan dari atasan yang berwenang dengan harapan bahwa tugas itu nantinya akan dilaksanakan dengan sebaik-baiknya. Maka Pegawai Negeri Sipil dituntut penuh pengabdian, kesadaran dan tanggung jawab dalam melaksanakan tugas kedinasan.
Disamping kewajiban-kewajiban seperti tersebut di atas, dalam UU No.43 Tahun 1999 juga disebutkan hak-hak pegawai negeri yaitu menurut Pasal 7 Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999 Tentang Pokok-pokok Kepegawaian, setiap pegawai negeri berhak memperoleh gaji yang layak sesuai dengan beban pekerjaan dan tanggung jawab. Pada dasarnya setiap pegawai negeri beserta keluarganya harus hidup layak dari gajinya, sehingga dengan demikian ia dapat memusatkan perhatian dan kegiatannya melaksanakan tugas yang dipercayakan kepadanya. Gaji adalah sebagai balas jasa atau penghargaan atau hasil karya seseorang dalam menunaikan tugas sesuai dengan bidang pekerjaannya masing-masing.
Dewasa ini sistem penggajian terhadap Pegawai Negeri Sipil diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 30 Tahun 2014 Tentang Pengaturan
commit to user
34
Gaji Pegawai Negeri Sipil. Sistem penggajian yang dapat mendorong kegirahan bekerja untuk mencapai prestasi kerja yang optimal adalah sistem skala ganda, yaitu pemberian gaji kepada seorang pegawai negeri bukan saja didasarkan pada pangkat, tapi juga didasarkan pada besarnya tanggung jawab yang dipikul dan prestasi kerja yang dicapai. Disamping itu dalam menentukan besarnya gaji tergantung dari pada faktor kemampuan keuangan negara. Sebab walau sudah diperkirakan standard hidup pegawai negeri tidak dapat dilaksanakan kalau kemampuan keuangan negara tidak memadai. Hal lain yang patut diperhatikan adalah keadaan/ tempat dimana pegawai negeri itu diperlukan.
Dalam rangka penegakan disiplin di kalangan pegawai negeri masalah gaji dipandang sebagai faktor yang paling berpengaruh. Karena jika gaji yang diterima oleh seorang pegawai negeri dirasakan tidak mampu memenuhi kebutuhan/kesejahteraan keluarganya ini akan mendorong pegawai tersebut untuk mencari sampingan, yang lama kelamaan menjadi satu kebiasaan, sehingga memberi dampak negatif.
D. Pengertian Sistem Aplikasi Pelayanan Kepegawaian On-Line (SAPK On- Line)
Sistem Aplikasi Pelayanan Kepegawaian atau yang biasa disingkat SAPK pada awalnya diatur pada Peraturan Kepala Badan Kepegawaian Negara Nomor 20 Tahun 2008 tentang Pedoman Pemanfaatan Sistem Aplikasi Pelayanan Kepegawaian Secara On Line (SAPK On Line). Peraturan Kepala BKN ini pada awalnya hanya berlaku intern pada ruang lingkup BKN saja. Kemudian dikeluarkan Peraturan kepala badan kepegawaian negara Nomor 18 Tahun 2010 yang berlaku untuk seluruh Pegawai Negeri Sipil di Indonesia.
Sistem Aplikasi Pelayanan Kepegawaian (SAPK) adalah sistem pelayanan kepegawaian yang terintegrasi dan terhubung secara on-line dengan seluruh instansi untuk memberikan pelayanan kepegawaian. SAPK digunakan dalam berbagai proses layanan kepegawaian seperti penetapan
commit to user
35
NIP, pencetakan surat keputusan pengangkatan CPNS, pemberian nota persetujuan/ pertimbangan teknis kenaikan pangkat, penetapan dan pencetakan surat keputusan pemberhentian dengan hak pensiun dan updating data mutasi.
SAPK ini merupakan suatu sistem pelayanan yang melayani para pegawai yang khususnya pada penetapan NIP, pencetakan surat keputusan pengangkatan CPNS, pemberian nota persetujuan/ pertimbangan tekhnis kenaikan pangkat, penetapan dan penetapan surat keputusan pemberhentian dengan hak pensiun dan updating data mutasi yang terintegrasi dan terhubung secara on-line.
E. Pengertian E-Government
E-Government merupakan kependekan dari Electronic Government.
E-Government adalah salah satu bentuk atau model sistem pemerintahan yang berlandaskan pada kekuatan teknologi digital, dimana semua pekerjaan administrasi, pelayanan terhadap masyarakat, pengawasan dan pengendalian sumber daya milik organisasi yang bersangkutan, keuangan, pajak, retribusi, karyawan dan sebagainya dikendalikan dalam satu sistem. E-Government merupakan perkembangan baru dalam rangka peningkatan layanan publik yang berbasis pada pemanfaatan teknologi informasi dan komunikasi sehingga layanan publik menjadi lebih transparan, akuntabel, efektif dan efisien.
Menurut Richardus Eko Indrajit40, E-Government merupakan suatu mekanisme interaksi baru antara pemerintah dengan masyarakat dan kalangan lain yang berkepentingan, dengan melibatkan penggunaan teknologi informasi (terutama internet) dengan tujuan memperbaiki mutu (kualitas) pelayanan. E-Government adalah penyelenggaraan kepemerintahan berbasiskan elektronik untuk
Meningkatkan kualitas layanan publik secara efisien, efektif dan
40 Richardus Eko Indrajit, Membangun Aplikasi E-Government, PT Elek Media Komputindo, Jakarta, 2002, hlm. 36
commit to user
36
interaktif. Dimana pada intinya E-Government adalah penggunaan teknologi informasi yang dapat meningkatkan hubungan antara pemerintah dan pihak- pihak lain (penduduk, pengusaha, maupun instansi lain). Indrajit mengatakan, berbeda dengan defenisi E-Commerce maupun E-Business yang cenderung universal, E-Government sering digambarkan atau dideskripsikan secara cukup beragam oleh masing-masing individu atau komunitas. Hal ini disebabkan karena berbagai hal :
a. Walaupun sebagai sebuah konsep E-Government memiliki prinsip-prinsip dasar yang universal, namun karena setiap negara memiliki skenario implementasi atau penerapannya yang berbeda, maka definisi dari ruang lingkup E-Government pun menjadi beraneka ragam.
b. Spektrum implementasi aplikasi E-Government sangatlah lebar mengingat sedemikian banyaknya tugas dan tanggung jawab pemerintah sebuah negara yang berfungsi untuk mengatur masyarakatnya melalui berbagai jenis interaksi dan transaksi.
c. Pengertian dan penerapan E-Government di sebuah negara tidak dapat dipisahkan dengan kondisi internal baik secara makro maupun mikro dari negara yang bersangkutan, sehingga pemahamannya teramat sangat ditentukan oleh sejarah, budaya, pendidikan, pandangan politik, kondisi ekonomi, dari negara yang bersangkutan.
d. Visi, misi, strategi pembangunan sebuah negara yang sangat unik mengakibatkan terjadinya beragam pendekatan dan skenario dalam proses pengembangan bangsa sehingga berpengaruh terhadap penyusunan prioritas pengembangan bangsa.
Definisi E-Government menurut Anwar dan Oetojo menyatakan bahwa E-Government adalah penggunaan teknologi informasi dan komunikasi dalam penyelenggaraan pemerintah oleh lembaga pemerintah untuk meningkatkan kinerja dan hubungan antar pemerintah dan pihak lain.41
41 Anwar, M. Khoirul, dan Oetojo S, Asianti, SIMDA : Aplikasi Sistem Informasi Manajemen Bagi Pemerintah di Era Otonomi Daerah, Yogyakarta, Pustaka Pelajar, 2004
commit to user
37
Definisi E-Government menurut Bank Dunia menunjuk pada penggunaan teknologi informasi oleh instansi pemerintah (misalnya wide area networks, internet, dan mobile computing) yang mempunyai kemampuan untuk mentransformasikan hubungan dengan masyarakat, bisnis, serta pemangku kepentingan lainnya dari pemerintah berdasar Inpres Nomor 3 Tahun 2003.
Pengembangan dan implementasi E-Government sebagai konsep pelayanan yang menggunakan teknologi informasi dapat dilaksanakan melalui 4 (empat) tingkatan, yaitu :
a. Tingkat persiapan
1) Pembuatan situs informasi di setiap lembaga;
2) Penyiapan SDM;
3) Penyiapan sarana akses yang mudah misalnya menyediakan sarana multipurpose community center, warnet, dan lain-lain;
4) Sosialisasi situs informasi baik untuk internal maupun untuk publik.
b. Tingkat pematangan
1) Pembuatan situs informasi publik interaktif;
2) Pembuatan antarmuka keterhubungan antar lembaga lain.
c. Tingkat pemantapan
1) Pembuatan situs transaksi pelayanan publik;
2) Pembuatan interoperabilitas aplikasi maupun data dengan lembaga lain.
d. Tingkat pemanfaatan
Pembuatan aplikasi untuk pelayanan yang bersifat G2G (Governement To Government), G2B (Govenrment To Bussiness), dan G2C (Government To Citizen) yang terintegrasi.
Bentuk interaksi sistem E-Government yang terintegrasi E-Network, yaitu sebagai berikut :
1. G2G (Governement To Government), melibatkan berbagai data dan melakukan pertukaran elektronik antara pelaku pemerintah. Hal ini melibatkan pertukaran baik intra dan antar di tingkat nasional, serta
commit to user
38
pertukaran antara tingkat nasional, provinsi, dan daerah.
2. G2B (Govenrment To Bussiness), melibatkan transaksi bisnis tertentu (misalnya pembayaran terkait dengan penjualan, pembelian barang dan jasa) serta penyediaan jalur layanan yang difokuskan untuk bisnis.
3. G2C (Government To Citizen), melibatkan inisiatif yang dirancang untuk memfasilitasi interaksi masyarakat dengan oemerintah sebagai konsumen pelayanan publik dan sebagai warga negara. Ini termasuk interaksi terkait dengan pelayanan publik serta partisipasi dalam konsultasi dan proses pengambilan keputusan.
Manfaat dan fungsi E-Government menurut Akadun terbagi menjadi dua, yaitu pertama, sarana memperbaiki manajemen internal, yaitu sebagai sarana pendukung untuk pengambilan keputusan. Lalu yang kedua adalah untuk meningkatkan pelayanan publik yang terhubung secara sinergis dan terintegrasi lewat teknologi dan jaringan internet.
Implementasi E-Government yang tepat di negara berkembang dipercaya dapat memperbaiki kualitas kehidupan masyarakat di suatu negara secara khusus, dan masyarakat dunia secara umum.42 Kelengkapan dan keterbukaan informasi pada E-Government yang dapat diakses akan mendorong terciptanya Good Governance dalam pemerintahan melalui peningkatan transparansi dan akuntabilitas pada lembaga-lembaga layanan publik. E-Government juga diharapkan dapat meningkatkan produktivitas dan efisiensi birokrasi, sehingga dapat meningkatkan kreatifitas dan inovasi, baik dari pihak penyelenggara peleyanan publik ataupun bagi masyarakat.
Perkembangan Teknologi Informasi dan Komunikasi (TIK) yang sedemikian pesat telah mempengaruhi kehidupan manusia, terutama mengubah karakteristik hubungan dengan manusia, bisnis, bahkan dengan pemerintah. Pemerintah menggunakan Teknologi Informasi dan Komunikasi
42 Nindry Septya Pranita, dkk, Inovasi Administrasi Kepegawaian Dengan Sistem Aplikasi Pelayanan Kepegawaian (SAPK) Dalam Mewujudkan Good Governance (Studi Pada Badan Kepegawaian Daerah Kota Batu), Jurnal Administrasi Publik (JAP) Vol. 3 No. 12 hal. 2008-2013, Jurusan Administrasi Publik, Fakultas Ilmu Administrasi, Universitas Brawijaya, hlm. 2010
commit to user
39
(TIK) dalam proses pemerintahan untuk meningkatkan efisiensi, transparansi, dan akuntabilitas penyelenggara pemerintahan.
Budi Rianto dan kawan-kawan mengatakan sedikitnya ada empat indikator keberhasilan E-Government, yaitu :
1. Ketersediaan data dan informasi pada pusat data.
2. Ketersediaan data dan informasi bagi kebutuhan promosi daerah.
3. Ketersediaan aplikasi E-Government pendukung pekerjaan kantor dan pelayanan publik.
4. Ketersediaan aplikasi dialog publik dalam rangka meningkatkan komunikasi antar pemerintah, antara pemerintah dengan sektor swasta dan masyarakat melalui aplikasi e-mail, SMS ataupun teleconference.
Menurut Indrajit (2002:5) manfaat yang diperoleh dengan diterapkannya konsep E-Government bagi suatu negara, antara lain :43
1. Memperbaiki kualitas pelayanan pemerintah kepada para stakeholder-nya (masyarakat, kalangan bisnis, dan industri) terutama dalam hal kinerja efektivitas dan efisiensi di berbagai bidang kehidupan bernegara.
2. Meningkatkan trasnparansi, kontrol, dan akuntabilitas penyelenggaraan pemerintah dalam rangka penerapan konsep Good Governance.
3. Mengurangi secara signifikan total biaya administrasi, relasi, dan interaksi yang dikeluarkan pemerintah maupun stakeholder-nya untuk keperluan aktivitas sehari-hari.
4. Memberikan peluang bagi pemerintah untuk mendapatkan sumber-sumber pendapatan baru melalui interaksinya dengan pihak-pihak berkepentingan.
5. Menciptakan suatu lingkungan masyarakat baru yang dapat secara tepat menjawab berbagai permasalahan yang dihadapi sejalan dengan berbagai perubahan global dan trend yang ada.
6. Memberdayakan masyarakat dan pihak-pihak lain sebagai mitra pemerintah dalam proses pengambilan berbagai kebijakan publik secara merata dan demokratis.
43 Richardus Eko Indrajit, Op. Cit, hlm. 5
commit to user
40
Dalam lampiran Inpres Nomor 3 Tahun 2003 tentang Kebijakan dan Strategi Nasional Pengembangan E-Government, dengan mempertimbangkan kondisi saat ini, pencapaian tujuan strategis E-Government perlu dilaksanakan melalui enam strategi yang berkaitan erat yaitu sebagai berikut : a. Mengembangkan sistem pelayanan yang handal, terpercaya serta
terjangkau masyarakat luas. Sasarannya antara lain, perluasan dan peningkatan kualitas jaringan koomunikasi ke seluruh wilayah Negara.
Sasaran lain adalah pembentukan portal informasi dan pelayanan publik yang dapat mengintegrasikan sistem manajemen dan proses kerja instansi pemerintah.
b. Menata sistem manajemen dan proses kerja pemerintah agar dapat mengadopsi kemajuan teknologi informasi secara cepat.
c. Memanfaatkan teknologi informasi secara optimal. Sasaran yang ingin dicapai adalah standarisasi yang berkaitan dengan interopabilitas pertukaran dan transaksi informasi antar portal pemerintah. Standarisasi dan prosedur yang berkaitan dengan manejeman dokumen dan informasi elektronik.
d. Meningkatkan peran serta dunia usaha dan mengembangkan industri telekomunikasi dan teknologi informasi. Sasaran yang ingin dicapai adalah adanya partisipasi dunia usaha dalam mempercepat pencapaian tujuan strategis E-Government.
e. Mengembangkan kapasitas sumber daya manusia. Baik pemerintah maupun masyarakat.
f. Melaksanakan pengembangan secara sistematis melalui tahapan yang realistis dan terukur dalam pengembangan E-Government, dapat dilaksanakan dengan empat tingkatan, yaitu : persiapan, pematangan, pemantapan, dan pemanfaatan.
F. Teori Kebijakan Publik
commit to user
41
Menurut Perserikatan Bangsa-bangsa, kebijaksanaan itu diartikan sebagai pedoman untuk bertindak. Kebijaksanaan dalam maknanya seperti ini mungkin berupa suatu deklarasi mengenai suatu dasar pedoman bertindak bertindak, suatu arah tindakan tertentu, suatu program mengenai aktifitas- aktifitas tertentu atau suatu rencana. Carl Friedriech dalam Solichin, yang menyatakan bahwa kebijaksanaan adalah suatu tindakan yang mengarah pada tujuan yang diusulkan oleh seseroang, kelompok atau pemerintah dalam lingkungan tertentu sehubungan dengan adanya hambatan-hambatan tertentu seraya mencari peluang-peluang untuk mencapai tujuan atau mewujudkan sasaran yang diinginkan.44
Kebijakan publik berasal dari bahasa asing, yaitu “Public Policy” ada yang menterjemahkan menjadi “kebijakan” dan ada juga yang menterjemahkan sebagai “kebijaksanaan”. Sedangkan ada beberapa ahli yang memberikan pengertian mengenai kebijakam publik. Pengertian kebijakan publik menurut Thomas R. Dye adalah “Whatever Governments choose to do not or not to do”. Kebijakan publik adalah segala sesuatu yang dikerjakan dan yang tidak dikerjakan oleh Pemerintah.45 Kebijakan publik pada dasarnya adalah suatu keputusan yang dimaksudkan untuk mengatasi kesalahan tertentu, melakukan kegiatan tertentu, atau untuk mencapai tujuan tertentu yang dilakukan oleh instansi yang mempunyai wewenang dalam rangka penyelenggaraan tugas pemerintahan Negara dan pembangunan, berlangsung dalam satu kebijakan tertentu. Dalam kehidupan administrasi negara, secara formal keputusan tersebut lazimnya dituangkan dalam berbagai bentuk peraturan perundang-undangan.
Bila pemerintah memilih untuk melakukan sesuatu maka harus ada tujuannya dan kebijakan itu meliputi seluruh tindakan Pemerintah, bukan semata-mata merupakan pernyataan keinginan pemerintah atau pejabat pemerintah saja. Termasuk didalamnya sesuatu yang tidak dilaksanakan oleh
44 Solichin Abdul Wahab, Analisis Kebijaksanaan, PT. Bumi Aksara, 2008, hlm. 2
45 http://ratuagung78.blogspot.co.id/2010/08/teori-kebijakan-publik.html, diakses pada tanggal 17 November 2016, jam 08:59 WIB
commit to user
42
Pemerintah, karena yang tidak dilakukan oleh Pemerintah mempunyai akibat yang sama besarnya dengan sesuatu yang dilakukan oleh Pemerintah.46
Kebijakan Publik dibuat bukannya tanpa maksud dan tujuan. Maksud dan tujuan dari kebijakan publik adalah untuk memecahkan masalah atau mencari solusi alternatif dari masalah yang menjadi isu bersama yang berkembang di masyarakat. Oleh karena itu, tidak semua masalah yang berkembang di masyarakat bisa melahirkan satu kebijakan publik. Hanya masalah publik yang dapat menggerakkan orang banyak untuk ikut memikirkan dan mencari solusi yang bisa menghasilkan suatu kebijakan publik. Serta kebijakan publik pastinya tidak akan memberikan kepuasan kepada seluruh masyarakat, akan tetapi pasti masih ada masyarakat yang merasa tidak puas terhadap suatu kebijakan publik yang dibuat, hanya saja prosentase antara masyarakat yang merasa puas dan tidak puas haruslah jauh lebih banyak masyarakat yang merasa puas daripada yang tidak puas.
Implikasi kebijakan publik adalah sebagai berikut :47
a. Bentuk awalnya adalah merupakan penetapan tindakan-tindakan pemerintah;
b. Kebijakan publik tidak cukup hanya dilaksanakan dalam bentuk-bentuk teks formal, namun juga harus dilaksanakan atau diimplementasikan secara nyata;
c. Kebijakan publik harus memiliki tujuan dan dampak-dampak baik jangka panjang maupun jangka pendek, yang telah dipikirkan secara matang terlebih dahulu;
d. Pada akhirnya segala proses yang ada adalah diperuntukkan bagi pemenuhan kepentingan masyarakat.
Ada 3 (tiga) alasan mempelajari kebijakan negara menurut Anderson dan Thomas R. Dye dalam Solichin :48
46 Jamal Wiwoho, Hukum Dan Kebijakan Publik, Bahan Kuliah Pasca Sarjana Ilmu Hukum, Universitas Sebelas Maret Surakarta, 2011
47 Setiono, Hukum Dan Kebijakan Publik, Bahan Kuliah Matrikulasi, Pascasarjana FH UNS, Surakarta, 2008, hlm. 3
commit to user
43
1. Dilihat dari sudut alasan ilmiah (scientific reason)
Kebijakan negara dipelajari dengan maksud untuk memperoleh pengetahuan yang lebih medalam mengenai hakikat dan asal mula kebijakan negara berikut proses-proses yang mengantarkan perkembangannya, serta akibat-akibatnya pada masyarakat.
2. Dilihat dari sudut alasan profesional (professional reason)
Studi kebijakan negara dimaksudkan untuk menerapkan pengetahuan ilmiah di bidang kebijakan negara guna memecahkan masalah-masalah sosial sehari-hari. Sehubungan dengan ini, terkandung suatu pemikiran bahwa apabila kita mengetahui tentang faktor-faktor yang membentuk kebijaksanaan negara, atau akibat-akibat yang ditimbulkan oleh kebijakan- kebijakan tertentu, maka wajar jika kita dapat memberikan suatu sumbangan yang berupa nasehat yang bermanfaat agar bagaimana individu, kelompok, atau pemerintah dapat bertindak sedemikian rupa guna mencapai tujuan mereka.
3. Dilihat dari sudut alasan politis (Political Reason)
Mempelajari kebijakan negara pada dasarnya dimaksudkan agar pemerintah dapat menempuh kebijakan yang tepat, guna mencapai tujuan yang tepat pula. Dengan kata lain, studi kebijakan negara dalam hal ini dimaksudkan untuk memyempurnakan kebijakan negara yang dibuat oleh pemerintah.
Berdasarkan keseluruhan uraian maupun pengertian yang disebutkan diatas, maka dapat diartikan bahwa pengertian kebijakan publik adalah apa- apa yang diputuskan oleh Pemerintah untuk dikerjakan maupun tidak dikerjakan oleh pemerintah baik yang berbentuk Perundang-undangan tertulis maupun tidak tertulis.
Dalam realita kehidupan bermasyarakat, istilah kebijakan sering digunakan dan dipertukarkan maknanya dengan tujuan, program, keputusan, hukum, proposal, patokan, dan maksud besar tertentu. Oleh karena itu,
48 Ibid, hlm. 12-13
commit to user
44
penyelenggaraan kebijakan yang dilakukan oleh pemerintah daerah tidak lepas daripada tindak lanjut dari kebijakan yang diambil dari pemerintah pusat maupun kebijakan desentralisasi dan tugas perbantuan yang dilaksanakan oleh pemerintah provinsi dalam rangka pemerataan pembangunan dan peningkatan kesejahteraan masyarakat khususnya aparatur pemerintah yang diarahkan kepada peningkatan pelayanan kepada masyarakat pada umumnya
Kebijakan harus memiliki tujuan guna memecahkan masalah, mengandung nilai-nilai yang diharapkan dan dipahami dalam masyarakat tertentu, dan dilaksanakan secara terarah. Siapa yang membuat kebijakan akan menentukan apakah kebijakan itu kebijakan publik atau bukan. Hak ini artinya jika kebijakan itu dibuat oleh lembaga-lembaga pemerintahan, maka kebijakan itu adalah kebijakan publik. Jika bukan dari lembaga-lembaga pemerintah maka ia bukanlah kebijakan publik. Hal inilah yang kemudian melahirkan ragam atau kategori kebijakan, yang pada pokoknya menekankan pada sasaran dan untuk hal apa suatu kebijakan dikeluarkan oleh pemerintah.
Oleh karena itu, kebijakan merupakan dimensi yang luas karena kebijakan tidak hanya dipahami sebagai tindakan yang dilakukan oleh pemrintah, tetapi juga oleh kelompok maupun individu. Selain itu, gagasan bahwa kebijakan mencakup perilaku yang mempunyai maksud layak mendapatkan perhatian dan sekaligus harus dilihat sebagai bagian definisi kebijakan publik yang penting, sekalipun maksud tujuan dari tindakan- tindakan pemerintahan memberikan hambatan-hambatan dan kesempatan- kesempatan terhadap kebijakan yang diusulkan untuk menggunakan dan mengatasi dalam rangka mencapai suatu tujuan, atau realisasi suatu sasaran atas suatu maksud tertentu.
G. Teori Sistem Hukum
Sebuah sistem menurut Lawrence M. Friedman adalah sebuah unit yang beroperasi dengan batas-batas tertentu. Sistem bisa bersifat mekanis,
commit to user
45
organis, atau sosial.49 Inti dari sistem ini adalah mengubah input menjadi output. Struktur sistem hukum mirip dengan program komputer yang besar, yang dimuati kode untuk menangani jutaan problem yang diumpankan setiap hari ke dalam mesin.50 Ia kemudian mengatakan bahwa suatu sistem hukum dalam operasi aktualnya merupakan sebuah organisme kompleks dimana struktur, substansi, dan kultur berinteraksi. Penjelasannya sebagai berikut : 1. Struktur hukum
Struktur hukum adalah salah satu dasar dan elemen paling nyata dari sistem hukum. Struktur sebuah sistem adalah kerangka badan yang menjadi bentuk permanennya, tubuh institusional dari sistem tersebut.
2. Substansi hukum
Substansi hukum (Peraturan-peraturan) adalah elemen lain dari struktur hukum. Substansi hukum tersusun dari peraturan-peraturan dan ketentuan mengenai bagaimana institusi-institusi itu harus berperilaku.
3. Budaya hukum
Budaya hukum, atau dalam istilah lain disebut kultur hukum, adalah elemen sikap dan nilai sosial. Sikap dan nilai sosial. Sikap dan penilaian yang dilakukan oleh pemimpin dan anggotanya yang digunakan sebagai landasan berperilaku bagi mereka yang menuju sesuai tujuan hukum menggambarkan sejumlah fenomena yang mengacu pada beberapa hal, yakni : pertama, pemahaman publik mengenai pola-pola sikap dan perilaku terhadap sistem hukum. Kedua, bagaimana pemahaman mereka mengenai hukum secara umum. Ketiga, dalam komunitas masyarakat tertentu terjadi perbedaan cara pandang mengenai hukum merupakan suatu kebiasaan yang mempengaruhi cara pandang dan penilaian terhadap hukum dan darimana hukum tersebut berasal.
49 Lawrence M. Friedman, Sistem Hukum : Perspektif Ilmu Sosial, Cetakan ke-4, Nusa Media, Bandung, 2011, hlm. 6
50 Ibid, hlm. 14
commit to user
46 H. Kerangka Berfikir
Keterangan :
Sistem Aplikasi Pelayanan Kepegawaian On Line (SAPK On Line) adalah sistem pelayanan kepegawaian yang terintegrasi dan terhubung secara on-line dengan seluruh instansi Pemerintah untuk memberikan pelayanan kepegawaian. Kenaikan Pangkat merupakan penghargaan yang diberikan kepada Pegawai Negeri Sipil, diberikan atas pengabdian Pegawai Negeri Sipil yang bersangkutan terhadap Negara. Kenaikan Pangkat Pegawai Negeri Sipil ini berkaitan dengan kenaikan penghasilan Pegawai Negeri Sipil tersebut untuk mensejahterakan keluarganya, meningkatkan motivasi, dan meningkatkan etos kerja. Periode Kenaikan Pangkat Pegawai Negeri Sipil ditetapkan pada tanggal 01 April dan 01 Oktober setiap tahun, kecuali ditentukan lain dalam Peraturan Pemerintah. Kenaikan Pangkat ini berlaku bagi Pegawai Negeri Sipil di lingkungan Pemerintah Pusat maupun Pegawai Negeri Sipil di lingkungan Pemerintah Daerah.
Sistem Aplikasi Pelayanan Kepegawaian (SAPK) On-Line
E-Government Kenaikan Pangkat Pegawai Negeri Sipil
Pelaksanaan Kebijakan Yang Ideal Di Pemerintah Kabupaten Karanganyar
commit to user
47
Dikarenakan pada saat ini Teknologi Informasi dan Komunikasi (TIK) semakin berkembang pesat, maka pelayanan di Pemerintahan juga harus berbasis komputer (internet). E-Government merupakan upaya untuk mengembangkan penyelenggaraan kepemerintahan yang berbasis internet, media elektronik dalam rangka meningkatkan kualitas layanan publik secara efektif dan efisien. Dalam hal Kenaikan Pangkat Pegawai Negeri Sipil di lingkungan Pemerintah Kabupaten Karanganyar, seringkali database kepegawaian tidak sinkron dengan database kepegawaian yang ada di BKN atau data tidak up to date. Hal ini karena masih ada beberapa pelayan publik yang masih menyimpan data tersebut secara Off-Line (menggunakan SIMPEG) bukan secara on-line (menggunakan SAPK On-Line), sehingga pelaksanaan E-Government yang seharusnya sudah dilaksanakan dengan baik dan ideal menjadi tidak maksimal. Dalam tesis ini Penulis melakukan penelitian pada Pemerintah Kabupaten Karanganyar khususnya terkait dengan Kenaikan Pangkat Pegawai Negeri Sipil untuk mewujudkan E- Government di lingkungan Pemerintah Kabupaten Karanganyar (Badan Kepegawaian Daerah Kabupaten Karanganyar) dan untuk mengkaji formulasi yang ideal dalam pelaksanaan kebijakan SAPK On-Line tersebut yang akan Penulis jelaskan dan jabarkan pada bagian lain dalam tesis ini.
I. Penelitian Yang Relevan
1. Penelitian tesis oleh Ramsah Hasanuddin, judul Analisis Kualitas Pelayanan Kenaikan Pangkat Pegawai Negeri Sipil (Studi Di BKPPD Kota Metro Provinsi Lampung), program Pasca Sarjana Magister Administrasi Publik Universitas Gajah Mada Yogyakarta, tahun 2011.
Rumusan Masalah :
1. Bagaimana kualitas pelayanan kenaikan pangkat PNS yang dilakukan oleh BKPPD Kota Metro?
2. Faktor-faktor apa saja yang mempengaruhi kualitas pelayanan kenaikan pangkat PNS yang dilakukan oleh BKPPD Kota Metro?
