SATU TAHUN PELAKSANAAN JAMINAN KESEHATAN NASIONAL

(1)

1

(2)

(3)

1

SATU TAHUN PELAKSANAAN JAMINAN KESEHATAN NASIONAL

Direktorat Perlindungan dan Kesejahteraan Masyarakat

Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan Pembangunan Nasional

2015

(4)

2

SATU TAHUN PELAKSANAAN JAMINAN KESEHATAN NASIONAL Hak Cipta © Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/

Badan Perencanaan Pembangunan Nasional

Direktorat Perlindungan dan Kesejahteraan Masyarakat

Cetakan I, Agustus2015

Pengarah : Rahma Iryanti

Penanggung Jawab : Vivi Yulaswati Editor : Chairul Rijal

Dinar Dana Kharisma Ekaning Wedarantia Penulis : Nur Nisahairini

Diterbitkan oleh:

Direktorat Perlindungan dan Kesejahteraan Masyarakat Kementeriaan PPN/Bappenas

Jln. Taman Suropati No.2, Jakarta 10310 Telp./Faks. +62 21 3149187

Email: [email protected] Website: www.bappenas.go.id ISBN : 978-602-17638-3-4

(5)

3

Kata Sambutan

Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN) bertujuan untuk memberikan jaminan terpenuhinya kebutuhan dasar hidup yang layak bagi setiap peserta dan/atau anggota keluarganya. Untuk memastikan tujuan tersebut, Undang-Undang Sistem Jaminan Sosial Nasional No. 40 Tahun 2004 mengamanatkan diselenggarakannya lima program Jaminan Sosial Nasional, yaitu Jaminan Kesehatan, Jaminan Kematian, Jaminan Kecelakaan Kerja, Jaminan Hari Tua, dan Jaminan Pensiun.

Jaminan kesehatan merupakan kebutuhan dasar utama yang paling diperlukan oleh semua penduduk, dengan dasar tersebut UU No.24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial mendorong Program Jaminan Kesehatan untuk lebih dahulu di implementasikan mulai 1 Januari 2014. Pelaksanaan Program Jaminan Sosial lainnya akan menyusul diimplementasikan mulai 1 Juli 2015.

Sesuai dengan amanat pada Perpres No. 12 Tahun 2013, kepesertaan Program Jaminan Kesehatan Nasional (JKN) di targetkan mencapai cakupan semesta pada tahun 2019. RPJMN 2015-2019 telah menyusun berbagai arahan dan strategi untuk mencapai cita-cita mulia ini.

Kepesertaan semesta dibutuhkan untuk memastikan terselenggaranya Program JKN yang berkesinambungan karena memiliki kumpulan risiko yang baik sehingga risiko pembiayaan yang dibutuhkan lebih mudah diprediksi.

Selaras dengan itu, Buku Satu Tahun Pelaksanaan Jaminan Kesehatan Nasional ini mencoba memotret dinamika yang terjadi pada satu tahun awal implementasi program Jaminan Kesehatan Nasional, serta memberikan masukan dan terobosan yang berlandaskan bukti empiris untuk mewujudkan Kepesertaan Semesta Jaminan Kesehatan Nasional 2019. Buku ini sekaligus diharapkan bisa menjadi cermin pelajaran berharga bagi Program Jaminan Sosial lainnya dalam lingkup SJSN yang akan diselenggarakan mulai 1 Juli 2015.

Semoga buku ini bermanfaat dalam mendukung upaya pemerintah untuk memberikan jaminan terpenuhinya kebutuhan dasar hidup yang layak dan mendorong perbaikan kualitas hidup bagi seluruh penduduk Indonesia.

Jakarta, Juni 2015 Direktur Perlindungan dan Kesejahteraan Masyarakat Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan Pembangunan Nasional

Dr. Vivi Yulaswati, M.Sc.

(6)

4

Daftar Isi

Kata Sambutan ... 1

Daftar Isi ... 4

Daftar Gambar ... 6

Daftar Tabel ... 8

BAB I PENDAHULUAN ... 9

1.1 Latar Belakang ... 9

1.2 Tujuan ... 11

BAB II 12 SEJARAH JAMINAN KESEHATAN DI INDONESIA ... 12

2.1 Era Sebelum Krisis 1998... 12

2.2 JPS BK ... 13

2.2 Lahirnya SJSN dan Askeskin ... 14

2.3 Penyempurnaan Askeskin Menjadi Jamkesmas^,, ... 16

2.4 Menjamurnya Jamkesda, ... 18

2.5 Revitalisasi SJSN ... 19

2.4.1 Penyempurnaan peraturan ... 19

2.4.1 Lahirnya JKN dan BPJS Kesehatan ... 21

BAB III 24 Satu Tahun Pelaksanaan Jaminan Kesehatan Nasional ... 24

3.1 Perluasan Kepesertaan ... 24

3.1.1 Kepesertaan JKN dan perkembangan terakhir ... 24

3.1.2 Permasalahan kepesertaan PPU ... 32

3.1.3 Permasalahan kepesertaan PBPU ... 34

3.1.4 Permasalahan Integrasi Program Jaminan Kesehatan Daerah (Jamkesda) ... 41

3.2 Ketersediaan dan Kualitas Layanan Kesehatan ... 43

3.2.1 Ketersediaan sarana dan tenaga kesehatan ... 45

3.2.2 Disparitas Antar Daerah ... 49

3.2.3 Koordinasi Manfaat ... 51

3.2.3 Inklusifitas Manfaat dan Akses JKN ... 56

3.3 Kesinambungan Keuangan ...57

3.3.1 Perkembangan Kondisi Keuangan Terakhir ...57

3.3.2 Permasalahan Adverse Selection ... 59

(7)

5

3.3.3 Kesinambungan Pembayaran Iuran ... 60

3.3.4 Fraud ... 60

3.4 Organisasi dan Manajemen BPJS Kesehatan ... 64

3.4.1 Permasalahan Organisasi dan Manajemen BPJS Kesehatan ... 64

3.4.2 Keluhan ... 65

3.5 Peran Pemerintah ... 66

3.5.1 Koordinasi Lintas Sektor dan Support Terhadap BPJS ... 66

3.5.2 Kelengkapan dan Relevansi Regulasi ... 70

3.5.3 Pendanaan ... 73

BAB IV PENUTUP ... 74

4.1 Kesimpulan ... 74

4.2 Langkah Pengembangan ... 75

5.2.1 Perluasan kepesertaan... 75

5.2.2 Ketersediaan dan kualitas layanan ... 76

5.2.3 Kesinambungan Keuangan ... 76

5.2.4 Organisasi dan manajemen BPJS Kesehatan ... 77

5.2.5 Peran Pemerintah... 77

(8)

6

Daftar Gambar

Gambar 1. Peserta Berbagai Skema Jaminan Kesehatan di Indonesia Juni 2013 ... 10

Gambar 2. Penahapan Kepesertaan JKN ... 26

Gambar 3. Cakupan Kepesertaan JKN Tahun 2014 (Jiwa) ... 27

Gambar 4. Komposisi Kepesertaan JKN Per Triwulan 2014 ... 27

Gambar 5. Cakupan Kepesertaan JKN2014 Berdasarkan Jumlah Penduduk Per Provinsi ... 29

Gambar 6. Penduduk non JKN Menurut Jenis Kepesertaan di 8 Provinsi dengan Penduduk Non JKN Terbesar ... 29

Gambar 7. Cakupan Kepesertaan PPU dan PBPU Nasional, Desember 2014 ... 30

Gambar 8. % Cakupan Kepesertaan JKN 2014 per Provinsi ... 31

Gambar 9. Pencapaian Target Kepesertaan PBPU di Beberapa Daerah, 2014 ... 35

Gambar 10. Pemilihan Kelas Perawatan Peserta PBPU di Provinsi Bali dan Maluku Utara, 2014 ... 35

Gambar 11. Rasio Pendaftar PBPU Berdasarkan Usia di BPJS Kesehatan Cabang Ternate, 2014 ... 36

Gambar 12. Perbandingan Ratio Pemanfaatan Layanan Kesehatan, 2014 ... 36

Gambar 13. Rentang Pemanfaatan Layanan Kesehatan Tingkat Lanjut oleh PBPU dengan Waktu Pendaftaran Sebagai Peserta ... 37

Gambar 14. Jumlah Anggota Keluarga yang Terdaftar pada JKN ... 37

Gambar 15. Pembayaran Iuran PBPU ... 38

Gambar 16. Roadmap BPJS Kesehatan ... 46

Gambar 17. Faskes Primer Kerjasama BPJS Kesehatan, 2014... 47

Gambar 18. Rumah Sakit Kerjasama BPJS Kesehatan, 2014 ... 48

Gambar 19. Ketersediaan dan Kebutuhan Faskes Primer Berdasarkan Kebutuhan Peserta JKN dan Seluruh Penduduk, 2014 (komparasi terhadap standar 1 : 5.000) ... 49

Gambar 20. Gambaran Kesenjangan Kebutuhan dan Ketersediaan Faskes Primer di Provinsi Gorontalo, 2014 ... 50

Gambar 21. Ketersediaan dan Kebutuhan Tempat Tidur di Faskes Lanjutan Berdasarkan Kebutuhan Peserta JKN dan Seluruh Penduduk, 2014 (Standar 1 TT : 1000 peserta) ... 51

Gambar 22. Konsep Pelaksanaan Program Koordinasi Manfaat JKN dengan Asuransi Kesehatan Tambahan ... 53

Gambar 23. Mekanisme Klaim Koordinasi Manfaat di RS Faskes BPJS Kesehatan ... 55

Gambar 24. Mekanisme Klaim Koordinasi Manfaat di RS Non Faskes BPJS Kesehatan ... 55

Gambar 25. Rasio Klaim Pelayanan Kesehatan JKN, Januari-Desember 2014 ... 58

Gambar 26. Perbandingan Rerata Biaya Pelayanan Kesehatan dengan Rerata Pendapatan Iuran JKN 2014 ... 58

Gambar 27. Kasus RJTL dengan Jumlah Kunjungan >2 Kali/Bulan, Januari – Mei 2014 ... 62

Gambar 28. Persentase Kasus Berdasarkan Severity Level, 2014... 63

Gambar 29. Keluhan Peserta JKN yang Disampaikan ke BPJS Kesehatan, 2014 ... 66

Gambar 30. Alur Penegakan Kepatuhan bagi PPU yang Belum Mendaftar di BPJS Kesehatan Provinsi Gorontalo ... 67

(9)

7

Gambar 31. Alur Penegakan Kepatuhan bagi PPU yang Menunggak Iuran di BPJS Kesehatan Provinsi Gorontalo ... 67 Gambar 32. Leaflet Sosialisasi JKN oleh Dinas Kesehatan Provinsi Jawa Tengah ... 69

(10)

8

Daftar Tabel

Tabel 1. Daftar Peraturan Pelaksana UU SJSN dan UU BPJS yang Diterbitkan Pada Tahun

2013 ... 20

Tabel 2. Daftar Peraturan Jaminan Kesehatan Nasional Tahun 2014 ... 22

Tabel 3. Kelompok Kepesertaan JKN ... 24

Tabel 4. Besaran Iuran Jaminan Kesehatan Nasiona ... 25

Tabel 5. Cakupan Kepesertaan JKN Kelompok Pemberi Kerja di 8 Provinsi Non-JKN terbesar, Desember 2014 ... 30

Tabel 6. Cakupan Kepesertaan JKN Berdasarkan Target Kepesertaan BPJS Kesehatan dan Keseluruhan Tenaga Kerja Non-PNS, Desember 2014 ... 33

Tabel 7. Tingkat Utilisasi JKN, 2014 ... 44

Tabel 8. Kebutuhan dan Ketersediaan Tenaga Kesehatan di Faskes Primer, 2014 ... 46

Tabel 9. Kebutuhan dan Ketersediaan Tenaga Kesehatan di Rumah Sakit Pemerintah, 2014 ... 46

Tabel 10. Kredensialing Fasilitas Tingkat Pertama (FKTP) BPJS Kesehatan Gorontalo, 2014 ... 48

Tabel 11. Matriks Koordinasi Manfaat JKN, 2014 ... 54

Tabel 12 Besaran Rasio Klaim Per Kelompok Kepesertaan, 2014... 59

Tabel 13. Kolektabilitas Iuran JKN per Desember 2014 (Dalam Juta Rupiah) ... 60

Tabel 14. Jumlah Kasus, Total Klaim, dan Unit Cost RJTL BPJS Kesehatan Gorontalo ... 63

Tabel 15. Jumlah Kasus, Total Klaim, dan Unit Cost RITL BPJS Kesehatan Gorontalo... 63

Tabel 16. Strategi Integrasi Jamkesda dengan JKN di Provinsi Jawa Barat ... 70

Tabel 17. Daftar Peraturan JKN yang dirumuskan pada tahun 2014 ... 71

Tabel 18. Peraturan Lain terkait JKN yang dikeluarkan oleh Kementerian/Lembaga terkait Tahun 2014 ... 72

Tabel 19. Penerimaan Iuran JKN Per Desember 2014 ... 73

(11)

9

BAB I PENDAHULUAN

1.1 L

ATAR

B

ELAKANG

1 Januari 2014 merupakan titik awal fase baru upaya perbaikan kesehatan penduduk Indonesia.

Melalui UU SJSN (UU No. 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional), UU BPJS (UU No. 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial), dan Perpres Jaminan Kesehatan (Perpres No. 12 Tahun 2013 jo Perpres No.111 Tahun 2013 tentang Jaminan Kesehatan), Program Jaminan Kesehatan Nasional (JKN) secara resmi diimplementasikan untuk memberikan jaminan kepada peserta agar dapat memperoleh manfaat pemeliharaan kesehatan dan perlindungan dalam memenuhi kebutuhan dasar kesehatan.¹ Program JKN diselenggarakan oleh Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Kesehatan (BPJS Kesehatan) yang merupakan transformasi dari PT Askes (Persero)

JKN diselenggarakan secara nasional dengan prinsip asuransi sosial dan prinsip ekuitas.² Melalui prinsip asuransi sosial, kepesertaan JKN bersifat wajib bagi seluruh penduduk. Dengan prinsip ini diharapkan akan terjadi gotong royong antar peserta dalam dua hal. Pertama, gotong royong risiko sakit dari penduduk sehat kepada penduduk sakit. Kedua, gotong royong risiko pengeluaran kesehatan yang besar/katastropik dari penduduk kaya kepada penduduk miskin.

Dengan demikian, hal ini akan mendukung terselenggaranya prinsip ekuitas (kesamaan dalam memperoleh pelayanan sesuai dengan kebutuhan medis), sehingga tidak ada lagi masyarakat yang memiliki halangan, khususnya halangan finansial, untuk mengakses pelayanan kesehatan.

Program ini diperkirakan akan memberikan banyak perubahan terhadap sistem kesehatan di Indonesia, seperti pada manajemen pembiayaan, manajemen pelayanan kesehatan, manajemen informasi, koordinasi lintas sektor, dan lainnya. Lebih jauh, sistem ini diperkirakan juga akan berpengaruh terhadap aspek lain di luar sistem kesehatan itu sendiri, seperti aspek ekonomi;

aspek usaha, aspek ketenagakerjaan, dan aspek pengupahan; aspek penanggulangan kemiskinan dan perlindungan sosial; sampai dengan aspek pendataan dan pencatatan kependudukan.

Peserta JKN per 1 Januari 2014 adalah peserta program-program jaminan kesehatan yang dialihkan secara langsung ke program JKN, yaitu peserta Jamkesmas, Askes PNS, Jaminan Kesehatan TNI/POLRI, dan JPK Jamsostek. Mulai saat itu pula, BPJS Kesehatan membuka pendafataran bagi setiap penduduk yang ingin mendaftar JKN, baik perorangan, melalui perusahaan, ataupun melalui pemerintah daerah sebagai Penerima Bantuan Iuran (PBI) daerah.

BPJS Kesehatan memperkirakan jumlah peserta JKN per 1 Januari 2014 sebanyak 48,2% dari total penduduk Indonesia³, atau sebanyak 110,4 juta jiwa. Perpres Jaminan Kesehatan mengamanahkan seluruh penduduk Indonesia telah terdaftar sebagai peserta JKN atau mencapai Universal Health Coverage (UHC) pada tahun 2019.

1Pasal 20, UU No. 40 Tahun 2004 tentang sistem Jaminan Sosial Nasional

2Pasal 19, UU No. 40 Tahun 2004 tentang sistem Jaminan Sosial Nasional

3Lampiran Pidato Presiden. Badan Perencana Pembangunan Nasional/Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional. 2014

(12)

10

Gambar 1. Peserta Berbagai Skema Jaminan Kesehatan di Indonesia Juni 2013

Sumber: Mukti, Ali Ghufran. Presentasi: Indonesia o n Its Path to Universal Health Coverage - Expanding Coverage for Informal Sector. 2013

Sebagai program yang baru mulai diimplementasikan, Program JKN menghadapi banyak tantangan. Pertama, terkait perluasan kepesertaan. Lebih dari separuh penduduk Indonesia belum tercakup dalam program JKN. Tantangan perluasan kepesertaan terbesar bukan lah pada penduduk miskin karena 36% (86,4 juta jiwa) penduduk termiskin telah dibayarkan iuran JKN- nya oleh Pemerintah Pusat melalui Kementerian Kesehatan. Tantangan terbesar justru ada pada penduduk mampu, terutama yang sehat, untuk turut serta dalam program ini. Penduduk kelompok ini tidak layak untuk menerima bantuan iuran namun diperkirakan memiliki kemauan (willingness) yang rendah untuk membayar iuran dan bergabung dalam program JKN karena berbagai faktor. Selain itu kelompok penduduk ini kebanyakan berada pada sektor informal, sehingga dari sisi administrasi akan cukup sulit untuk mendaftarkan dan mengelola keanggotaan JKN mereka.

Kedua, penyiapan pelaksanaan program JKN belum diimbangi dengan persiapan di sektor pelayanan kesehatan. Lonjakan peserta JKN sangat berpengaruh terhadap kunjungan dan penggunaan layanan kesehatan di fasilitas kesehatan (faskes) yang bekerja sama dengan BPJS Kesehatan. Jika tidak diantisipasi dan ditangani dengan baik, dapat menimbulkan kekacauan pelayanan kesehatan yang akan sangat berpengaruh terhadap kualitas layanan.

Ketiga, terkait kesinambungan keuangan program JKN. Sejak ditetapkannya besaran iuran JKN, beberapa pihak, termasuk BPJS Kesehatan, berpendapat bahwa besaran iuran tersebut belum sesuai dengan tarif pembiayaan kesehatan yang akan dikeluarkan. Kemudian, saat ini pendaftaran JKN oleh peserta perorangan lebih banyak didominasi oleh mereka yang membutuhkan pelayanan kesehatan dengan biaya cukup besar dalam waktu dekat sehingga kemungkinan terjadinya adverse selection sangat sulit dihindari.

Keempat, terkait sinkronisasi program Jaminan Kesehatan Daerah (Jamkesda) pada tingkat provinsi/kabupaten/kota untuk dapat beroperasi dan mendukung JKN. Pelaksanaan Jamkesda saat ini memiliki skema, mekanisme, sasaran, serta besaran anggaran yang sangat variatif antar daerah. Ke depannya Jamkesda harus diarahkan untuk dapat mengikuti dan mendukung JKN yang dikelola BPJS Kesehatan. Sebagai contoh Pemerintah daerah bisa mengalokasikan dana Jamkesda untuk memberikan bantuan iuran JKN kepada masyarakat yang dianggap layak, seperti halnya yang dilaksanakan Pemerintah Pusat untuk penduduk miskin dan tidak mampu.

Sesuai roadmap JKN, diharapkan, seluruh Jamkesda telah berintegrasi pada tahun 2016. Pada

Askes PNS

7% TNI/POLRI 1%

Jamkesmas 35%

JPK Jamsostek 3%

Jamkesda/PJKMU 18%

Jaminan Perusahaan 7%

Asuransi Swasta 1%

Penduduk Tanpa Jaminan

28%

(13)

11

tahun 2013, peserta program Jamkesda di seluruh wilayah Indonesia sebanyak 45 juta jiwa⁴. Sedangkan berdasarkan data per Desember 2013, baru sejumlah 11,2 juta jiwa peserta Jamkesda yang berkomitmen akan berintegrasi ke JKN.

Keempat, hal yang disebutkan di atas adalah sebagian kecil dari sederet tantangan yang harus dihadapi dalam satu tahun implementasi Program JKN. Terlepas dari itu, JKN merupakan program yang sangat dibutuhkan terutama untuk memastikan pemenuhan hak setiap penduduk untuk mendapatkan layanan kesehatan yang berkualitas⁵ serta memperbaiki status kesehatan. Perbaikan status kesehatan tentunya akan sangat berpengaruh terhadap kualitas pembangunan Indonesia secara umum. Oleh karena itu, kontribusi setiap pihak untuk terus memperbaiki setiap celah dari penyelenggaraan program JKN sangat diharapkan.

1.2 T

UJUAN

Tujuan utama penulisan buku ini adalah untuk memberikan informasi berdasarkan bukti (evidence-based information) kepada pembaca mengenai penyelenggaraan Program JKN pada satu tahun pertama pengimplementasiannya. Diharapkan pula, buku ini dapat menjadi sumber informasi dan memberikan rekomendasi bagi para pemangku kepentingan dalam merumuskan berbagai kebijakan untuk perbaikan pelaksanaan program JKN maupun program-program jaminan sosial lainnya.

4Pusat Pembiayaan dan Jaminan Kesehatan Kemenkes. Data Peserta Jamkesda. 2013

5Cek UU pasal 28 H

(14)

12

BAB II

SEJARAH JAMINAN KESEHATAN DI INDONESIA

2.1 E

RA

S

EBELUM

K

RISIS

1998

⁶

Cikal bakal pelaksanaan asuransi kesehatan di Indonesia telah mulai pada tahun 1960 melalui amanat UU Pokok Kesehatan (UU No. 6 Tahun 1960 tentang Pokok-Pokok Kesehatan) yang mengamanatkan dikembangkannya “dana sakit” dengan tujuan menyediakan akses pelayanan kesehatan untuk seluruh rakyat. Namun karena pada masa itu situasi perekonomian Indonesia masih belum stabil, amanat UU Pokok Kesehatan ini belum dapat dilaksanakan secara nasional.

Beberapa perusahaan besar dan pemerintah memberikan jaminan kesehatan kepada karyawannya secara self insured dengan mengganti biaya pelayanan kesehatan yang dikeluarkan oleh karyawan.

Di tahun 1968, upaya pengembangan asuransi kesehatan mulai dilaksanakan secara sistematis.

Pemerintah mengupayakan dibentuknya asuransi kesehatan bagi Pegawai Negeri Sipil (PNS) dan keluarganya. Ini merupakan pelaksanaan asuransi sosial pertama karena mewajibkan seluruh PNS (kelompok penduduk tertentu) untuk ikut serta dalam program, manfaat pelayanan ditetapkan oleh undang-undang dan berlaku umum untuk seluruh peserta, serta iuran ditetapkan berdasarkan % gaji/upah.

Pada awalnya, asuransi kesehatan bagi PNS ini dikelola oleh suatu badan di Kementerian Kesehatan dengan nama Badan Penyelenggara Dana Pemeliharaan Kesehatan (BPDPK). Namun karena lembaga ini berada di bawah kementerian, lembaga ini menjadi tidak fleksibel dalam melakukan pengelolaan jaminan kesehatan bagi peserta. Dengan demikian, pemerintah mengonversi BPDPK menjadi Perusahaan Umum Husada Bakti (PHB) di tahun 1984. Perubahan menjadi PHB ini masih dirasa kurang fleksibel untuk pengembangan dengan pihak luar negeri.

Akhirnya, pada tahun 1992, PHB berubah menjadi PT Asuransi Kesehatan (Persero) berdasarkan Peraturan Pemerintah nomor 6 Tahun 1992. Karena bentuk inilah, PT Askes akhirnya mampu memperla\uas produk asuransi kepada sektor swasta dengan menjual produk asuransi kesehatan komersia melalui anak perusahaan PT Inhealth.Asuransi Sosial bagi pekerja sektor formal swasta dimulai sejak tahun 1985 dimana Perusahaan Asuransi Tenaga Kerja (Astek) yang kini bernama PT Jamsostek mulai melakukan pilot project untuk Program Jaminan Pemeliharaan Kesehatan (JPK) Tenaga Kerja di Lima Provinsi yang mencakup 70.000 tenaga kerja. Setelah lima tahun uji coba, Program JPK ini mulai diimplementasikan di seluruh Indonesia. Program ini juga secara hukum di perkuat dengan dimasukkannya ke dalam UU Jaminan Sosial Tenaga Kerja pada tahun 1992. Namun sayangnya, dalam UU tersebut terdapat klausul yang membolehkan perusahaan yang telah memberikan Jaminan Kesehatan yang lebih baik bagi pekerjanya, tidak lagi wajib ikut serta dalam program tersebut (opting out), sehingga pertumbuhan peserta JPK Jamsostek tiap tahunnya tidak terlalu besar.

6 Thabrany, H. Asuransi Kesehatan Nasional. Pamjaki.2011

(15)

13

2.2 JPS BK

Pada tahun 1998, Indonesia mengalami krisis keuangan yang cukup besar dan mengguncang kestabilan ekonomi masyarakat. Masa tersebut merupakan masa yang sangat berat, terutama bagi masyarakat kurang mampu, harga barang meningkat drastis, perusahaan-perusahaan mengalami kebangkrutan, dan tidak sedikit pekerja mengalami Pemutusan Hubungan Kerja (PHK). Untuk melindungi masyarakat miskin, Pemerintah Indonesia mengembangkan sebuah Paket Skema Jaring Pengaman Sosial (JPS) yang salah satunya memberikan subsidi pelayanan kesehatan melalui Jaring Pengaman Sosial Bantuan Kesehatan (JPS-BK). Program ini dirancang untuk memudahkan penduduk miskin mengakses layanan kesehatan di fasilitas kesehatan Pemerintah, termasuk layanan tambahan berupa pemberian makanan tambahan dan layanan Keluarga Berencana (KB).

Yang cukup menarik dari program ini, JPS-BK merupakan skema bantuan sosial kesehatan pertama di Indonesia yang ditargetkan untuk kategori penduduk tertentu dengan kriteria- kriteria spesifik. Di era sebelumnya, subsisi/bantuan sosial kesehatan diberikan kepada langsung kepada penyedia layanan kesehatan untuk menurunkan tariff pelayanan kesehatan.

Target penerima JPS-BK ditentukan dari kategori yang dimiliki oleh Badan Kependudukan dan Keluarga Berencana Nasional (BKKBN). BKKBN membagi rumah tangga menjadi empat tingkat kesejahteraan, yaitu: Pra Sejahtera, Sejahtera I, Sejahtera II, dan Sejahtera III. Penerima program JPS BK dipilih dari keluarga yang termasuk dalam kategori pra sejahtera, yaitu sejumlah 7,4 juta rumah tangga peserta atau setara dengan 15% dari total populasi penduduk di Indonesia. Penduduk yang terpilih sebagai peserta JPS-BK akan menerima kartu sebagai bukti kepesertaan dan mendapatkan manfaat berupa pelayanan kesehatan di puskesmas dan rumah sakit milik pemerintah.

Di tingkat pusat, JPS-BK dikelola oleh Kementerian Kesehatan (Kemenkes). Atas instruksi dari Kemenkes, setiap kabupaten/kota membentuk tim badan pelaksana untuk mengelola dana program. Dengan demikian, puskesmas menerima dana kapitasi dari lembaga ini dan rumah sakit mengirimkan berkas klaim ke lembaga ini pula untuk mendapatkan penggantian biaya.

Pada lima tahun awal pengimplementasiannya, JPS-BK didukung melalui pendanaan dari Asian Development Bank (ADB). Pda tahun 2002, program ini berubah nama menjadi Program Penanggulangan Dampak Pengurangan Subsidi Energi Bidang Kesehatan (PDPSE-BK) dan didanai langsung oleh pemerintah Indonesia melalui realokasi dana subsidi BBM. Tahun 2003, program ini kembali mengalami perubahan nama menjadi Program Kompensasi Pengurangan Subsidi Bahan Bakar Minyak Bidang Kesehatan (PKPS-BBM Bidkes). Sejak perubahan ini, pola pembayaran tidak lagi melalui sistem reimbursement melainkan rumah sakit diberikan sejumlah dana langsung untuk melayani penerima program.

(16)

14

2.2 L

AHIRNYA

SJSN

DAN

A

SKESKIN⁷

Inisiasi lahirnya SJSN sudah dimulai sejak tahun 2000 ketika Presiden saat itu, Abdurrahman Wahid, mencetuskan pengembangan konsep SJSN. Selanjutnya, konsep undang-undang yang mendasari pelaksanaan konsep ini mulai dibuat dengan nama Undang-Undang Jaminan Sosial.

Sejalan dengan pemerintahan, DPR juga meluncurkan inisiatif untuk segera dibentuk Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Nasional untuk mewujudkan masyarakat Indonesia yang sejahtera. Tahun 2001, Presiden Periode Selanjutnya, Megawati Soekarno Putri, membentuk pokja SJSN yang merumuskan Naskah Akademik RUU SJSN.

Disela-sela perumusan RUU SJSN, MPR melakukan amandemen UUD 1945 pada tahun 2002.

Salah satu pasal yang diamandemen adalah pasal 34 ayat (1) dan (2) yang mengamanatkan dikembangkannya sebuah Sistem Jaminan Sosial Nasional. Berdasarkan amandemen tersebut, pemerintah dan DPR akhirnya mengesahkan UU No. 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional.

Lika-liku perjalanan RUU SJSN untuk disahkan menjadi UU SJSN begitu panjang. Setelah mendapat perubahan dan penyempurnaan sebanyak 56 kali, akhirnya UU No. 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional resmi ditandatangani pada 19 Oktober 2004. SJSN dibangun untuk memberikan jaminan terpenuhinya kebutuhan dasar hidup yang layak bagi peserta dan/atau anggota keluarganya dengan asas kemanusiaan, asas manfaat, dan asas keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia.

Program jaminan sosial yang diamanatkan untuk diimplementasikan terdiri dari lima program yaitu Jaminan Kesehatan, , Jaminan Kecelakaan Kerja, Jaminan Hari Tua, Jaminan Pensiun, dan Jaminan Kematian. Untuk menjalankan program-program tersebut, UU SJSN mengamanatkan dibentuknya Dewan Jaminan Sosial Nasional (DJSN) dan Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS). DJSN akhirnya terbentuk pada 24 September 2008 melalui Keppres No. 110 tahun 2008 tentang pengangkatan anggota DJSN. Namun, pembahasan mengenai RUU BPJS berlangsung sangat alot dan belum terumuskan sampai tenggat peralihan UU SJSN di tahun 2009. Akibat pembahasan RUU BPJS yang alot ini pula, sekitar 21 peraturan pelaksanaan turunan yang didelegasikan pun luput dari perhatian. Harapan terlaksananya program-program jaminan sosial dalam waktu dekat menjadi tertunda.

Untuk mengisi kekosongan waktu dan semangat melaksanakan UU SJSN, pemerintah melalui Kementerian Kesehatan dan PT Askes untuk sementara meluncurkan Program Asuransi Kesehatan Indonesia (Askeskin) atau biasa juga disebut dengan Program Jaminan Pemeliharaan Kesehatan bagi Masyarakat Miskin di tahun 2005. Sebuah program perlindungan kesehatan bagi masyarakat miskin yang seluruh iurannya dibiayai oleh pemerintah. Tujuan pelaksanaan program Askeskin adalah terselenggaranya program Jaminan pemeliharaan bagi masyarakat miskin secara berhasil guna dan berdaya guna. Secara lebih spesifik, kegiatan ini dilakukan dengan maksud:

7 Kharisma. DD. Evaluation of Indonesia,s Jamkesmas and Jamkesda Free Health Care Programs: Impact on health Sevices Utilization and Out of Pocket Expenditure. Tutfs University. 2013

(17)

15

i. Terlaksananya registrasi masyarakat miskin yang tepat sasaran sebagai peserta program Askeskin;

ii. Terlaksananya pelayanan kesehatan yang efisien dan efektif dalam meningkatkan pemanfaatan dan taraf kesehatan masyarakat miskin;

iii. Terlaksananya pengelolaan keuangan yang akuntabel dan efisien dalam program jaminan pemeliharaan kesehatan bagi masyarakat miskin.

Berbeda dengan program sebelumnya (JPS-BK), Askeskin dikelola langsung oleh Pemerintah Pusat melalui kerja sama dengan PT Askes yang telah berpengalaman mengelola jaminan kesehatan bagi Pegawai Negeri Sipil (PNS). Pemerintah membayarkan iuran peserta kepada PT Askes, selanjutnya PT Askes bertanggung jawab melaksanakan program mulai dari manajemen kepesertaan, pelayanan kesehatan, pembayaran klaim, sampai dengan pelaporan kegiatan.

Kegiatan pelayanan kesehatan dilaksanakan berdasarkan prinsip managed care yang mengintegrasikan pelayanan kesehatan dengan pembiayaan kesehatan sehingga tercapai mutu pelayanan yang optimal dan sesuai kebutuhan. Prinsip ini memungkinkan pelayanan kesehatan dapat dimanfaatkan secara terstruktur dan berjenjang di mulai dari pelayanan kesehatan primer sampai dengan pelayanan kesehatan tingkat lanjut. Peserta bisa memanfaatkan layanan kesehatan di faskes yang lebih tinggi (faskes sekunder atau tersier) selama memenuhi syarat pelayanan yang ditandai adanya surat rujukan dari dokter di faskes primer. Cakupan manfaat yang disediakan dalam program ini komprehensif, meliputi pelayanan promotif, preventif, kuratif, dan rehabilitatif. Pelayanan dapat diberikan melalui pelayanan UGD, Rawat jalan, maupun rawat inap di kelas III.

Meskipun memiliki sasaran yang sama dengan JPS-BK, Askeskin memberlakukan sistem penargetan yang berbeda. Setiap pemerintah daerah diberikan kebebasan memilih peserta program sebanyak kuota yang telah ditentukan berdasarkan data Survey Sosial Ekonomi Nasional (Susenas) tahun 2004. Pada awalnya, peserta Askeskin berjumlah 36,4 juta jiwa.

Namun, karena pencabutan subsidi BBM yang cukup besar, jumlah rumah tangga miskin meningkat, dan hampir seluruh Pemerintah Daerah mengajukan peserta tambahan.

Berdasarkan tambahan permintaan ini, jumlah peserta Askeskin meningkat hingga 60 juta jiwa.

Dalam memberikan pelayanan bagi peserta Askeskin, pemerintah menyediakan sejumlah dana yang bersumber dari APBN dengan besar Iuran Rp5.000/orang/bulan. Sebagai pengelola, PT Askes berhak memanfaatkan 5% dari total iuran yang dibayarkan sebagai manajemen fee.

Berdasarkan perlaksanaan Program Askeskin selama 3 tahuh (2005-2008) terdapat beberapa hal penting yang dapat dijadikan catatan evaluasi, diantaranya:

- Pendataan peserta yang tidak tepat sasaran;

- Kurangnya pemahaman implementor (Kemenkes, PT Askes, Dinkes Prov/Kab/Kota, RS, maupun Puskesmas) terhadap program yang dijalankan;

- Jumlah klaim yang terus meningkat dan terbatasnya dana yang dimiliki pemerintah akibat belum adanya mekanisme pengendalian program seperti kendali biaya dan kendali mutu;

- Keterlambatan pembayaran klaim akibat minimnya tenaga verifikator yang dimiliki PT Askes;

(18)

16

- Kurangnya jumlah dan kapasitas faskes pemberi pelayanan kesehatan;

- Belum jelasnya Struktur organisasi pelaksanaan Askeskin di daerah;

- Peran ganda PT Askes sebagai pengelola dana dan pembayar klaim.

2.3 P

ENYEMPURNAAN

A

SKESKIN

M

ENJADI

J

AMKESMAS^8,9,10

Di tahun 2008, pemerintah kembali mengubah format pelaksanaan program perlindungan kesehatan yang dijalankan. Dengan semangat memperbaiki mekanisme penyelenggaraan program sebelumnya, Kementerian Kesehatan (Kemenkes) mengambil alih pengelolaan Program Askeskin dan mengubah nama program tersebut menjadi Jaminan Kesehatan Masyarakat (Jamkesmas). Meskipun terjadi perubahan nama, hal ini tidak merubah tujuan program untuk memberikan perlindungan kesehatan bagi masyarakat miskin di Indonesia.

Perubahan pengelolaan program perlindungan kesehatan di era Jamkesmas dilakukan untuk meningkatkan pengendalian biaya pelayanan kesehatan, peningkatan mutu layanan, transparansi dan akuntabilitas penyelenggaraan program, melalui:

1. Pemisahan peran pembayar dengan verifikator. Kemenkes menempatkan pelaksana verifikator independen di RS dan melakukan pembayaran langsung dari kas negara ke faskes. Verifikator independen ini juga berperan untuk mempercepat proses verifikasi klaim sehingga masalah keterlambatan pembayaran klaim pada program Askeskin dapat tertangani.

2. Pembentukan mekanisme pembayaran Indonesia-Diagnostic Related Groups (INA-DRG) sebagai instrumen pengendalian biaya dan mutu pelayanan. Melalui sistem ini, rumah sakit dibayarkan secara paket berdasarkan diagnosis penyakit pasien. Mulai tahun 2012 sistem INA-DRG mengalamai berbagai perbaikan dan berganti nama menjadi INA-CBGs;

3. Pembentukan Tim Pengelola dan Tim Koordinasi di tingkat Pusat, Provinsi, dan Kabupaten/Kota;

4. Kerjasama dengan PT Askes terbatas pada pelaksanaan pengelolaan kepesertaan dan telaah utilisasi bulanan berdasarkan laporan dari Kemenkes.

Peserta program Jamkesmas ditetapkan sebanyak 76,4 juta jiwa penduduk miskin dan kurang mampu yang tersebar di seluruh wilayah Indonesia. Angka tersebut berasal dari perhitungan Badan Pusat Statistik (BPS) berdasakan Pendataan Sosial Ekonomi (PSE) 2005. BPS juga telah menentukan kuota peserta untuk masing-masing kabupaten/kota. Pada tahun 2008, Kemenkes memberikan wewenang kepada Pemda untuk menentukan penduduknya yang berhak menjadi peserta Jamkesmas dengan menggunakan 14 indikator kemisikinan yang telah ditetapkan oleh BPS.

Tahun 2013, Kemenkes melakukan pemutakhiran data peserta Jamkesmas. Data peserta ini berasal dari hasil kegiatan Pendataan Program Perlindungan Sosial (PPLS) yang dilaksanakan oleh BPS pada bulan Juli-Desember 2011 (PPLS 2011). PPLS 2011 dilakukan terhadap 24,5 juta

9Sejarah UU SJSN. Kliping Berita terkait SJSN.

10Damayanti, K. Evaluasi Implementasi Kebijakan Asuransi Kesehata =n Masyarakat Miskin (Askeskin) dan Prospek Implementasi Jaminan Kesehatan Masyarakat. Lembaga administrasi Negara RI. 2009.

(19)

17

rumah tangga atau sekitar 96 juta individu yang merupakan 40% penduduk dengan status kesejahteraan terendah di Indonesia. Dari hasil pendataan tersebut, pemerintah menetapkan 21,8 juta keluarga atau 86,4 juta jiwa penduduk sebagai daftar penerima baru program Jamkesmas.¹¹

Dalam operasionalisasi Jamkesmas, Pemda memiliki peran yang sangat besar, menggantikan peran yang sebelumnya dilakukan oleh Kantor Cabang PT Askes, yaitu: pendataan peserta (pada tahun 2008), koordinasi pelaksanaan dan pembinaan program, advokasi, sosialisasi, rekruitmen dan pelatihan verifikator independen, monitoring dan evaluasi program, kajian/survey, pembayaran honor/investasi dan operasional, perencanaan dan pengembangan program, serta mengaplikasikan SIM Jamkesmas. Dengan demikian, perubahan dari Program Askeskin menjadi Jamkesmas membutuhkan persiapan dan kontribusi yang sangat besar dari pemda.

Selain kontribusi pemda terhadap penyelenggaraan Jamkesmas itu sendiri, Kemenkes juga membuka peluang bagi Pemda untuk turut berkontribusi memberikan jaminan kepada masyarakat miskin sesuai kemampuan daerah masing-masing berupa:

1. Memberikan jaminan kesehatan bagi masyarakat miskin yang tidak termasuk dalam kepesertaan Jamkesmas;

2. Menanggung selisih harga di luar jenis paket dan tarif pelayanan kesehatan Jamkesmas;

3. Menanggung biaya transportasi rujukan dan rujukan balik pasien Jamkesmas dari RS kabupaten/kota ke RS yang ditunjuk;

4. Menanggu ng biaya transportasi pendamping pasien rujukan Jamkesmas baik rawat jalan maupun rawat inap;

5. Menanggulangi kekurangan dana operasional Puskesmas.

Enam tahun penyelenggaraan program Jamkesmas menyimpan dinamika yang begitu besar baik di masyarakat, pemerintahan, maupun pemberi pelayanan kesehatan. Permasalahan yang paling sering muncul adalah mengenai kesalahan penargetan peserta Jamkesmas, baik pada kepesertaan 2008 maupun kepesertaan 2013. Pada kepesertaan 2008, dimana penentuan peserta diserahkan kepada pemda, muncul isu adanya penentuan peserta secara nepotisme oleh para pejabat lingkungan sehingga terjadi exclusion error (penduduk yang seharusnya mendapatkan, namun tidak mendapatkan program) dan inclusion error (penduduk yang seharusnya tidak mendapatkan, justru mendapatkan program)¹².

Pada kepesertaan 2013, isu kesalahan penargetan tetap mengemuka meskipun PPLS 2011 telah digunakan dan kesalahan penargetan jauh menurun dibandingkan tahun 2008. Kesalahan penargetan ini disinyalir terjadi karena data peserta telah berusia dua tahun. Dalam kurun waktu tersebut, kemungkinan terjadinya dinamika kondisi kependudukan dan sosial ekonomi di masyarakat sudah sangat besar. Selain itu, pelaksanaan metodologi pendataan penduduk miskin di lapangan juga masih memerlukan penyempurnaan.

11 http://www.tnp2k.go.id/id/data-indikator/basis-data-terpadu-1/

(20)

18

Permasalahan lainnya terkait penyelenggaraan Jamkesmas:

1. Penduduk miskin dan kurang mampu yang telah ditetapkan sebagai peserta Jamkesmas masih banyak yang belum mengetahui hak karena belum menerima kartu ada belum mendapatkan sosialisasi penggunaan kartu.

2. Permasalahan lain yang juga sangat menyorot perhatian publik adalah rendahnya kepuasan peserta Jamkesmas akibat masih terbatasnya jumlah sarana dan prasarana pelayanan kesehatan, sulitnya mengakses pelayanan kesehatan, diskriminasi pelayanan kesehatan dengan pasien non Jamkesmas, sulitnya persyaratan administrasi untuk mendapatkan pelayanan kesehatan, dan masih adanya iur biaya yang harus dibayarkan peserta. Namun, pada tahun 2012 pemerintah (melalui PMK N0. 40 Tahun 2012 tenang Pedoman Pelaksanaan Jamkesmas) tidak lagi mengizinkan adanya iur apapun biaya bagi peserta Jamkesmas sehingga permasalahan tersebut sudah jauh menurun.¹³

3. Ketidakpuasan fasilitas kesehatan, terutama RS, karena aturan pelaksanaan Jamkesmas yang kerap kali berubah-ubah¹⁴ tanpa adanya sosialisasi, serta besaran reimbursement (penggantian biaya) yang dianggap belum sesuai oleh masyarakat. Hal ini pula yang menyebabkan timbulnya berbagai macam permasalahan pelayanan kesehatan peserta Jamkesmas.

2.4 M

ENJAMURNYA

J

AMKESDA¹⁵

,

¹⁶

Jaminan Kesehatan Daerah (Jamkesda) adalah program jaminan kesehatan yang didanai oleh pemerintah daerah baik pemerintah provinsi ataupun pemerintah kab/kota. Oleh sebab itu, rancangan program Jamkesda sangat bervariasi bergantung dari keinginan dan kemampuan fiskal daerah masing-masing. Variasi rancangan program mencakup aspek kepesertaan, penyelenggaraan, manfaat, portabilitas, sampai besaran iuran. Hal inilah yang menyebabkan pemenuhan hak penduduk akan jaminan kesehatan melalui Jamkesda menjadi tidak seragam.

Sebagian besar Jamkesda diberikan kepada penduduk miskin yang belum tercakup Jamkesmas.

Namun tidak sedikit Pemda yang memperluas kepesertaan Jamkesda bagi seluruh penduduk selama belum memiliki jaminan kesehatan. Sistem pendataan juga sangat bervariasi. Sebagian Jamkesda memiliki kepesertaan tertutup, memiliki sistem penargetan peserta , dan database penduduk miskin target peserta yang lengkap. Namun ada pula yang kepesertaannya bersifat terbuka sehingga seluruh penduduk bisa mendapatkan manfaat Jamkesda selama kuota belum terisi penuh dan dapat memenuhi persyaratan yang diajukan.

Berdasarkan data kepesertaan Jamkesda yang dimiliki Pusat Pembiayaan dan Jaminan Kesehatan Kementerian Kesehatan RI tahun 2013, terdapat 45 juta jiwa penduduk yang tercakup pada kurang lebih 350 Program Jamkesda.

Manfaat pelayanan yang diberikan oleh Jamkesda juga sangat bervariasi. Bagi Jamkesda dengan anggaran dana yang cukup besar, cakupan manfaat yang diberikan bersifat

13 Damayanti, K. Evaluasi Implementasi Kebijakan Asuransi Kesehata =n Masyarakat Miskin (Askeskin) dan Prospek Implementasi Jaminan Kesehatan Masyarakat. Lembaga administrasi Negara RI. 2011.

14 Suparman, dkk. Implementasi Kebijakan Jamkesmas di Kabupaten Bone. Universitas Hasanuddin. 2013

16 Dewan Jaminan Sosial Nasional. Strategi Integrasi Jamkesda ke Jaminan Kesehatan Nasional. Jakarta. 2014

(21)

19

komprehensif atau bisa menyamai cakupan manfaat yang diberikan oleh Jamkesmas, meskipun portabilitas sebagian besar Jamkesda masih terbatas sehingga tidak dapat memberikan pelayanan kesehatan di luar wilayahnya Seperti pada Jamkesda BaliSedangkan bagi Jamkesda yang dilaksanakan oleh daerah dengan kapasitas fiskal rendah, manfaat yang diberikan terbatas. Beberapa Jamkesda tersebut belum mampu membiayai penyakit-penyakit katastropik yang sesungguhnya sangat dibutuhkan peserta. Ada pula Jamkesda yang memberikan batas maksimum jaminan sehingga peserta harus mengeluarkan biaya sendiri (Out of Pocket) jika pelayanan yang dibutuhkan lebih dari batas maksimum jaminan seperti pada Jamkesda Kabupaten Halmahera Barat.

Untuk memberikan jaminan kesehatan yang sama bagi seluruh penduduk Indonesia, Jamkesda diarahkan untuk dapat berintegrasi dengan JKN sesuai dengan arahan Pasal 6A Perpres No.12 Tahun 2013 Jo Perpres No. 111 Tahun 2013 Tentang Jaminan Kesehatan yang berbunyi:

“Penduduk yang belum termasuk sebagai peserta Jaminan Kesehatan dapat diikutsertakan dalam Program Jaminan Kesehatan pada BPJS Kesehatan oleh Pemerintah daerah Provinsi atau Pemerintah daerah Kabupaten/Kota”

Berdasarkan hasil kesepakatan para pembuat kebijakan dalam Peta Jalan Jaminan Kesehatan Nasional 2012-2019, seluruh Program Jamkesda diharapkan telah berintegrasi dengan JKN paling lambat tiga tahun sejak Program JKN dilaksanakan atau pada 31 Desember 2016. Integrasi Jamkesda ke JKN berarti pemerintah daerah mendaftarkan peserta jamkesdanya ke dalam program JKN melalui BPJS Kesehatan. Besaran iuran yang harus dibayarkan sama dengan besaran iuran bagi PBI yang diatur dalam Perpres Jaminan Kesehatan (Perpres No.12 Tahun 2013 jo Perpres No.111 Tahun 2013).

2.5 R

EVITALISASI

SJSN

¹⁷

2.4.1 Penyempurnaan peraturan

Seperti yang telah dibahas pada bagian sebelumnya, perjalanan menuju terwujudnya jaminan sosial di Indonesia sempat terkendala oleh perumusan RUU Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS) yang membutuhkan waktu lama untuk proses perumusannya. Aspek yang menjadi pembahasan utama, diantaranya adalah terkait bentuk badan hukum dan jumlah BPJS yang akan mengoperasikan programnya. Rancangan UU BPJS resmi diundangkan menjadi UU No. 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (UU BPJS). UU BPJS mengamanatkan pembentukan dua BPJS. BPJS pertama adalah BPJS Kesehatan yang mengelola program Jaminan Kesehatan dan merupakan transformasi dari PT Askes. BPJS Kedua adalah BPJS Ketenagakerjaan yang mengelola Jaminan Kecelakaan Kerja (JKK), Jaminan Hari Tua (JHT), dan Jaminan Pensiun (JP), dan Jaminan Kematian (JKm). BPJS Ketenagakerjaan merupakan transformasi dari PT Jamsostek, PT Taspen, dan PT Asabri. Namun, pengalihan PT Taspen dan PT Asabri menjadi BPJS Ketenagakerjaan diberikan kesempatan hingga tahun 2029 untuk menyelesaikan kewajibannya kepada peserta yang dikelolanya.

Banyak proses yang dilakukan untuk mempersiapkan pelaksanaan SJSN dan mulai beroperasinya BPJS Kesehatan dan BPJS Ketenagakerjaan pada 1 Januari 2014 dan 1 Juli 2015.

17 Sejarah perjalanan UU SJSN

(22)

20

Diantaranya adalah penyusunan peraturan perundangan turunan, seperti Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, dan peraturan lainnya, serta langkah awal persiapan perubahan-perubahan yang telah ditentukan oleh peraturan perundangan tersebut. Untuk mempermudah pembahasan dan pelaksanaan tugas, Menko Kesra Kabinet Indonesia Bersatu Jilid II, Agung Laksono memutuskan pembentukan enam pokja (kelompok kerja) yang terdiri atas empat Pokja BPJS Kesehatan dan dua Pokja BPJS Ketenagakerjaan.

Empat pokja BPJS Kesehatan bertugas membahas dan merumuskan penyelenggaraan JKN terkait fasilitas kesehatan, sistem rujukan dan infrastruktur, pembiayaan, transformasi keuangan, transformasi kelembagaan dan program, regulasi, serta sumber daya manusia dan capacity building. Sedangkan Pokja BPJS Ketenagakerjaan bertugas untuk membahas dan merumuskan pembiayaan, iuran, manfaat, regulasi, transformasi, kelembagaan, dan program kerja.

Selain peraturan perundangan yang secara resmi akan dijadikan pedoman dalam penyelenggaraan Jaminan Sosial, keenam pokja dengan dikomandoi oleh DJSN, juga menyepakati Peta Jalan Menuju Jaminan Kesehatan Nasional 2012-2019 dan Peta Jalan Penyelenggaraan Jaminan Sosial Bidang Ketenagakerjaan 2013-2019. Peta jalan ini dirumuskan untuk memberikan pedoman, arahan, dan langkah-langkah bagi seluruh pemangku kepentingan dalam proses penyiapan dan penyelenggaraan Program Jaminan Sosial.

Tabel 1. Daftar Peraturan Pelaksana UU SJSN dan UU BPJS yang Diterbitkan Pada Tahun 2013

No. Nomor Tentang

Peraturan Pemerintah

1. PP No. 82 Tahun 2013 Modal Awal Untuk Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Kesehatan

2. PP No. 83 Tahun 2013 Modal Awal Untuk Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Ketenagakerjaan

3. PP No. 84 Tahun 2013

Perubahan Kesembilan Atas Peraturan Pemerintah No. 14 Tahun 1993 Tentang Penyelenggaraan Program Jaminan Sosial Tenaga Kerja

4. PP No. 85 Tahun 2013 Tata Cara Hubungan Antar Lembaga Badan Penyelenggara Jaminan Sosial

5. PP No. 86 Tahun 2013

Tata Cara Pengenaan Sanksi Administratif Kepada Pemberi Kerja Selain Penyelenggara Negara dan Setiap Orang, Selain Pemberi Kerja, Pekerja, dan Penerima Bantuan Iuran Dalam Penyelenggaraan Jaminan Sosial

6. PP No. 87 Tahun 2013 Pengelolaan Aset Jaminan Sosial Kesehatan 7. PP No. 88 Tahun 2013

Tata Cara Pengenaan Sanksi Administratif Bagi Anggota Dewan Pengawas dan Anggota Direksi Badan Penyelenggara Jaminan Sosial

8. PP No. 89 Tahun 2013

Pencabutan Peraturan Pemerintah Nomor 69 Tahun 1991 Tentang Pemeliharaan Kesehatan Pegawai Negeri Sipil, Penerima Pensiun, Veteran, Perintis Kemerdekaan Beserta Keluarganya

9. PP No. 90 Tahun 2013

Pencabutan Peraturan Pemerintah Nomor 28 Tahun 2003 Tentang Subsidi Dan Iuran Pemerintah Dalam Penyelenggaraan Asuransi Kesehatan Bagi Pegawai Negeri Sipil Dan Penerima Pensiun

(23)

21

10. PP No. 99 Tahun 2013 Pengelolaan Aset Jaminan Sosial Ketenagakerjaan Peraturan Presiden

11.

Perpres 12 Tahun 2013 Jo Perpres 111 Tahun 2013

Jaminan Kesehatan

12. Perpres 107 Tahun 2013

Pelayanan Kesehatan Tertentu Berkaitan dengan Kegiatan Operasional Kementerian Pertahanan, Tentara Nasional Indonesia, dan Kepolisian Negara Republik Indonesia 13. Perpres 108 Tahun

2013 Bentuk dan Isi Laporan Pengelolaan Program Jaminan Sosial 14. Perpres 109 Tahun

2013 Penahapan Kepesertaan Program Jaminan Sosial 15. Perpres 110 Tahun 2013

Gaji Atau Upah dan Manfaat Tambahan Lainnya Serta Insentif Bagi Anggota Dewan Pengawas dan Anggota Direksi Badan Penyelenggara Jaminan Sosial

Peraturan Menteri

16.

Peraturan Menteri Keuangan No. 205 Tahun 2013

Tata Cara Penyediaan, Pencairan, dan Pertanggungjawaban Dana Iuran Jaminan Kesehatan Penerima Penghasilan dari Pemerintah

17.

Tata Cara Penyediaan, Pencairan, dan Pertanggungjawaban Dana Iuran Jaminan Kesehatan Penerima Penghasilan Penerima Bantuan Iuran

18.

Besaran Persentase Dana Operasional untuk Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Kesehatan Tahun 2014

19.

Besaran Persentase Dana Operasional untuk Badan

Penyelenggara Jaminan Sosial Ketenagakerjaan Tahun 2014

20.

Peraturan Menteri Kesehatan N0. 69 Tahun 2013

Standar Tarif Pelayanan Kesehatan Pada Fasilitas Kesehatan Tingkat Pertama dan Fasilitas Kesehatan Tingkat Lanjutan dalam Penyelenggaraan Program Jaminan Kesehatan 21.

Peraturan Menteri Kesehatan N0. 71 Tahun 2013

Pelayanan Kesehatan Pada Jaminan Kesehatan Nasional

2.4.1 Lahirnya JKN dan BPJS Kesehatan

Setelah peraturan pelaksana UU BPJS dan UU SJSN disahkan, pada 1 Januari 2014, resmi diluncurkan BPJS Kesehatan dan BPJS Ketenagakerjaan. BPJS Kesehatan langsung beroperasi secara penuh melalui Program JKN, sedangkan BPJS Ketenagakerjaan masih mengerjakan tugas pokok dan fungsi PT Jamsostek namun dengan bentuk kelembagaan BPJS, sampai dengan 1 Juli 2015. Presiden RI ke enam, Susilo Bambang Yudhoyono, meresmikan pendirian BPJS Kesehatan dan BPJS Ketenagakerjaan serta meluncurkan Program JKN.

Pada 1 Januari 2014, Program JKN mencakup sekitar 121 juta jiwa penduduk Indonesia yang setara dengan 48% penduduk Indonesia. Ini merupakan lompatan besar yang dilakukan Indonesia. Ditargetkan pada tahun 2019 seluruh penduduk Indonesia telah tercakup pada program ini.

(24)

22

Untuk semakin menguatkan pelaksanaan Program JKN, terus dilakukan perumusan peraturan- peraturan pelaksana yang diperlukan. Bahkan beberapa peraturan yang telah ditetapkan di tahun 2013 dan dirasa belum sesuai dengan kondisi di lapangan, langsung mendapatkan perbaikan di tahun 2014 seperti yang terjadi pada peraturan mengenai tarif layanan kesehatan.

Tabel 2. Daftar Peraturan Jaminan Kesehatan Nasional Tahun 2014

Peraturan Presiden

1. Perpres No. 32 Tahun 2014

Pengelolaan dan Pemanfaatan Dana Kapitasi Jaminan

Kesehatan Nasional Pada Fasilitas Kesehatan Tingkat Pertama Milik Pemerintah Daerah

Jaminan Pemeliharaan Kesehatan Ketua, Wakil Ketua, dan Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Badan Pemeriksa Keuangan, Komisi Yudisial, Hakim Mahkamah Konstitusi, Hakim Agung Mahkamah Agung, Menteri, Wakil Menteri, dan Pejabat Tertentu

Pedoman Penyusunan Peta Jalan Penyelenggaraan Jaminan Sosial Bidang Kesehatan dan Bidang Ketenagakerjaan Peraturan Menteri

4.

Peraturan BPJS

Kesehatan No. 1 Tahun 2014

Penyelenggaraan Jaminan Kesehatan

5.

Peraturan BPJS

Unit Pengendali Mutu Pelayanan dan Penanganan Pengaduan Peserta

6.

Peraturan BPJS

Tata Cara dan Mekanisme Kerja Pengawasan dan Pemeriksaan Atas Kepatuhan dalam Penyelenggaraan Program Jaminan Kesehatan

7.

Peraturan BPJS Kesehatan No. 4 Tahun 2014

Tata Cara Pendaftaran dan Pembayaran Peserta Perorangan Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Kesehatan

8.

Peraturan Menteri Kesehatan No. 19 Tahun 2014

Penggunaan Dana Kapitasi Jaminan Kesehatan Nasional untuk Jasa Pelayanan Kesehatan dan Dukungan Biaya Operasional Pada Fasilitas Kesehatan Tingkat Pertama Milik Pemerintah Daerah

9.

Petunjuk Teknis Sistem Indonesian Case Base Groups (INA- CBGS)

10.

Peraturan Menteri Kesehatan No. 28

Tahun 2014 Pedoman Pelaksanaan Program Jaminan Kesehatan Nasional

11.

Pelayanan Kesehatan dalam Program Jaminan Pemeliharaan Kesehatan Bagi Ketua, Wakil Ketua, dan Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Badan Pemeriksa Keuangan, Komisi Yudisial, Hakim Mahkamah Konstitusi, Hakim Agung Mahkamah Agung, Menteri, Wakil Menteri dan Pejabat Tertentu.

12.

Standar Tarif Pelayanan Kesehatan dalam Penyelenggaraan Program Jaminan Kesehatan

(25)

23

13.

Standar Tarif Pelayanan Kesehatan pada Fasilitas Kesehatan Tingkat Pertama dan Fasilitas Kesehatan Tingkat Lanjutan dalam Penyelenggaraan Program Jaminan Kesehatan 14.

Besaran Persentase Dana Operasional Badan Penyelengara Jaminan Sosial Kesehatan Tahun 2015

(26)

24

BAB III

S

ATU

T

AHUN

P

ELAKSANAAN

J

AMINAN

K

ESEHATAN

N

ASIONAL

3.1 P

ERLUASAN

K

EPESERTAAN

3.1.1 Kepesertaan JKN dan perkembangan terakhir

Sebagaimana namanya, Jaminan Kesehatan Nasional (JKN) merupakan jaminan perlindungan kesehatan yang diperuntukan bagi seluruh rakyat Indonesia tanpa terkecuali. Setiap penduduk Indonesia dan Warga Negara Asing (WNA) yang tinggal di Indonesia minimal enam bulan harus mendaftar sebagai peserta JKN. Ketentuan ini sesuai dengan prinsip pelaksanaan asuransi sosial yang diadopsi oleh JKN, yaitu kepesertaan wajib. Secara teoritis jika seluruh penduduk telah terdaftar pada asuransi sosial, maka risiko sakit penduduk tersebut dapat diprediksi mendekati risiko sakit yang ideal dari suatu kumpulan. Dengan demikian, proyeksi pembiayaan kesehatan yang dihasilkan dapat mendekati kondisi aktual. Hal ini terjadi karena berjalannya prinsip gotong-royong dari peserta yang sakit ke peserta yang sehat, dari peserta yang tua ke peserta yang muda, dan dari peserta yang kaya ke peserta yang miskin.

Untuk memastikan pembiayaan yang sehat dan berkesinambungan, peserta juga diharuskan berkontribusi melalui pembayaran iuran. Besaran dan mekanisme pembayaran iuran disesuaikan dengan jenis kelompok kepesertaan peserta JKn yang dibagi menjadi:

1. Peserta Penerima Bantuan Iuran (PBI). Peserta PBI merupakan peserta JKN yang iurannya dibayarkan oleh pemerintah, baik pusat maupun daerah. Sebagian besar peserta PBI adalah penduduk miskin dan tidak mampu. Peserta PBI Pusat ditetapkan oleh Menteri Sosial. Pada tahun 2014 ditetapkan 86,4 juta jiwa penduduk miskin dan tidak mampu, atau sekitar 36% penduduk termiskin, sebagai peserta PBI. Data peserta PBI bersumber dari Basis Data Terpadu (BDT) hasil Pendataan Program Perlindungan Sosial Tahun 2011.

Peserta PBI Daerah didaftarkan oleh pemerintah daerah melalui mekanisma Jamkesda.

Peserta PBI daerah adalah penduduk yang belum dicakup oleh JKN, dan tidak semuanya miskin. Beberapa daerah menyediakan bantuan iuran bagi seluruh rakyatnya tanpa kecuali di daerahnya masing-masing.

2. Peserta Bukan PBI. Peserta bukan PBI dibagi lagi menjadi tiga kategori berdasarkan jenis pekerjaan, yaitu (1) pekerja penerima upah (PPU) dan anggota keluarganya, (2) pekerja bukan penerima upah (PBPU) dan anggota keluarganya, serta (3) bukan pekerja (BP) dan anggota keluarganya.

Tabel 3. Kelompok Kepesertaan JKN No. Kelompok

Kepesertaan Definisi Mekanisme Pendaftaran

1. PBI 1. Orang yang tergolong fakir miskin dan orang tidak mampu

2. Kelompok masyarakat lain yang diputuskan Pemerintah Daerah untuk memperileh bantuan iuran

1. PBI Pusat ditetapkan oleh Menteri Sosial.

2. PBI Daerah ditetapkan oleh Kepala Daerah.

3. Iuran dibayarkan oleh pemerintah langsung kepada BPJS

Kesehatan.

(27)

25 No. Kelompok

Kepesertaan Definisi Mekanisme Pendaftaran

2. Bukan PBI a. PPU dan

keluarganya

Setiap orang yang bekerja pada pemberi kerja dengan menerima gaji atau upah.

Contoh: PNS, TNI, Polri, Pejabat Negara, Pegawai Pemerintah Non-PNS, Pegawai Swasta, Pegawai BUMN, dll

1. Pemberi Kerja wajib mendaftarkan dirinya, pekerjanya, beserta anggota keluarganya.

2. Iuran dibayarkan sebagian oleh pemberi kerja dan sebagian lagi oleh pekerja.

b. PBPU dan keluarganya

Setiap orang yang bekerja atau berusaha atas risiko sendiri. Contoh:

pekerja di luar hubungan kerja, pekerja mandiri, dll

1. PBPU wajib mendaftarkan diri dan keluarganya.

2. Iuran dibayarkan sepenuhnya oleh PBPU.

c. BP dan keluarganya

Yang tergolong bukan pekerja adalah investor, pemberi kerja, penerima pensiun, veteran, perintis kemerdekaan, dan bukan pekerja lain yang mampu membayar iuran

1. BP wajib mendaftarkan diri dan keluarganya.

2. Iuran dibayarkan sepenuhnya oleh BP kecuali bagi penerima pensiun, veteran, perintis kemerdekaan.

Sumber: Perpres No. 12 Tahun 2013 jo Perpres No. 111 Tahun 2013 tentang Jaminan Kesehatan

Tabel 4. Besaran Iuran Jaminan Kesehatan Nasiona

Jenis Kepesertaan Besaran Iuran Pembayar

a. Penerima Bantuan Iuran (PBI) Rp19.225 Pemerintah b. Pekerja Penerima Upah

i. PNS, TNI, Polri, Pegawai Pemerintah Non PNS

5% 3% Pemerintah

2% Pekerja ii. Pegawai BUMN, Swasta, dll

 2014 – Juli 2015

 Juli 2015

4,5%

5%

4% Pengusaha 0,5% Pekerja 4% Pengusaha 1% Pekerja c. Pekerja Bukan Penerima Upah Kelas III : Rp25.500*

Kelas II : Rp42.500*

Kelas I : Rp59.500*

Pekerja

d. Bukan Pekerja

i. Penerima Pensiun Pemerintah 5% 3% Pemerintah

2% Pekerja ii. Veteran dan Perintis Kemerdekaan

beserta ahli warisnya

5% Pemerintah

iii. Bukan pekerja lainnya yang mampu membayar iuran

Kelas III : Rp25.500*

Kelas II : Rp42.500*

Kelas I : Rp59.500*

Yang bersangkutan

*Peserta berhak memilih sendiri kelas perawatan yang diinginkan

(28)

26

2014 2015 2016 2017 2018 2019

Program JKN dirancang untuk mencakup seluruh penduduk (Universal Health Coverage/UHC) di tahun 2019. Untuk mencapai harapan tersebut, Perpres Jaminan Kesehatan telah menetapkan tahapan kepesertaan JKN seperti di bawah ini.

Gambar 2. Penahapan Kepesertaan JKN

Mulai tanggal 1 Januari 2014, peserta JKN adalah peserta program jaminan kesehatan yang dialihkan ke program JKN, yaitu peserta program Jamkesmas (PBI JKN), anggota TNI/ PNS dilingkungan Kementerian Pertahanan dan keluarganya, anggota Polri/PNS di lingkungan Polri dan anggota keluarganya, peserta PT Askes, dan peserta JPK Jamsostek yang diperkirakan berjumlah 110,4 juta jiwa (43,78% penduduk).

Peserta lainnya dapat melakukan pendaftaran JKN mulai 1 Januari 2014 di kantor BPJS Kesehatan terdekat dengan batas waktu:

1. Pemberi kerja pada Badan Usaha Milik Negara (BUMN), usaha besar, usaha menengah, dan usaha kecil paling lambat 1 Januari 2015;

2. Pemberi kerja pada usaha mikro paling lambat 1 Januari 2016;

3. Pekerja bukan penerima upah dan bukan pekerja paling lambat 1 Januari 2019.

Upaya peningkatan peserta JKN telah dilaksanakan oleh BPJS Kesehatan sejak belum bertransformasi. Pada akhir tahun 2013, BPJS Kesehatan, yang pada saat itu masih bernama PT Askes, melakukan kesepakatan dengan beberapa Jamkesda yang berencana mengintegrasikan programnya dengan JKN pada tanggal 1 Januari 2014. Total peserta Jamkesda yang telah melakukan kesepakatan tersebut mencapai 11,2 juta jiwa. Dengan penambahan tersebut, Peserta JKN per 1 Januari diproyeksikan 121,6 juta jiwa (48,2% penduduk).

121,6 juta peserta program BUMN, Usaha Besar, sedang,

kecil

Usaha Mikro

Pekerja Bukan Penerima Upah dan Bukan Pekerja 1 Jan

2015 1 Jan

2016 1 Jan

2019

CAKUPAN SEMESTA

JKN

(29)

27

Gambar 3. Cakupan Kepesertaan JKN Tahun 2014 (Jiwa)

Sumber: BPJS Kesehatan, 2014

Pada tahun 2014, kepesertaan JKN di Indonesia terus meningkat setiap triwulannya sehingga terjadi pertumbuhan peserta sebanyak 23 juta jiwa atau setara dengan 9,1% penduduk. Pada triwulan I, jumlah peserta BPJS Kesehatan baru mencapai 119.404.294 jiwa (47,4%). Angka ini meleset dari proyeksi peserta JKN di awal tahun 2014 yang berjumlah 121,6 juta jiwa. Belum tercapainya angka tersebut disebabkan karena hanya sebagian Jamkesda yang telah berkomitmen melakukan integrasi, merealisasikan rencananya di awal tahun 2014. Selain itu, banyak BU swasta peserta eks JPK Jamsostek yang belum melakukan pendafataran ulang ke BPJS Kesehatan.

Kepesertaan JKN terus meningkat pada triwulan II sampai dengan triwulan IV. Kenaikan kepesertaan JKN terbesar terjadi pada triwulan I yang mencapai 9 juta jiwa. Pada triwulan selanjutnya, pertumbuhan peserta JKN berkisar 4,3 juta - 5,1 juta jiwa per triwulan atau setara dengan 1,73% - 2,04% dari total penduduk. Dengan pertumbuhan tersebut, akhir Desember 2014, peserta JKN berjumlah 133,4 juta jiwa atau 52,9% dari total penduduk Indonesia.

Gambar 4. Komposisi Kepesertaan JKN Per Triwulan 2014

Sumber: BPJS Kesehatan, 2014 110,400,000

119,404,294

124,553,040

128,913,679

133,423,653

1 Januari 2014 Triwulan I Triwulan II Triwulan III Triwulan IV Total Peserta

(47,4%)

(52,9%) (51,1%)

(49,4%)

(43,8%)

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1-Jan Triwulan I Triwulan II Triwulan III Triwulan IV

Belum Tercakup Bukan Pekerja (BP) PBPU

PPU Non PNS PPU PNS PBI Daerah PBI Pusat 34%

1.9%

56,2%

1,6% 4%

5.7%

2,8%

5,2%

34%

3,6%

3.5%

47,1%

(30)

28

Selama tahun 2014, perluasan kepesertaan JKN berhasil meningkatkan angka cakupan peserta sebanyak 9,1%. Kepesertaan PBPU dan PBI-Daerah mengalami pertumbuhan tertinggi yaitu sebesar 3,6% dan 3,5%. kepesertaan sektor formal non-PNS hanya tumbuh sekitar 1,2%.

Sedangkan kepesertaan PPU PNS dan BP mengalami pertumbuhan di bawah 0,5%.

Gambar 5 menunjukkan jumlah penduduk di tiap provinsi beserta cakupan kepesertaan JKN- nya. Sepuluh besar provinsi dengan jumlah penduduk terbesar yang belum tercakup JKN (non- JKN) adalah Provinsi Jawa Barat, Jawa Timur, Jawa Tengah, Sumatera Utara, Banten, Sumatera Selatan, Sulawesi Selatan, Riau, Lampung, dan Kalimantan Barat. Total penduduk non-JKN pada 10 Provinsi tersebut mencapai 90 juta jiwa penduduk (76,7%) dari total penduduk 118 juta jiwa.

Dengan demikian, upaya percepatan perluasan kepesertaan di sepuluh wilayah tersebut menjadi penting untuk memastikan tercapainya UHC di tahun 2019.

Jika diestimasi lebih lanjut dengan data Survey Tenaga Kerja Nasional (Sakernas), di delapan provinsi dengan penduduk non-JKN terbesar (Gambar 6), dapat diperkirakan bahwa kebanyakan penduduk non-JKN berasal dari sektor formal (PPU). Di Provinsi Banten, jumlah PPU non JKN ini mencapai 78,7%. Sedangkan, di tiga wilayah lainnya proporsi penduduk PBPU dan PPU yang belum terdaftar pada JKN jumlahnya hampir sama. Provinsi Sulawesi Selatan dan Provinsi Riau tidak memiliki data sakernas terkait status pekerjaan sehingga tidak bisa diikutsertakan dalam analisis.