1
Bab pendahuluan ini dimaksudkan untuk menjelaskan urgensi permasalahan penelitian yang diuraikan dengan sistematika (1) latar belakang, (2) rumusan masalah, (3) pertanyaan penelitian, (4) tujuan penelitian, (5) manfaat penelitian, (6) ruang lingkup penelitian, (7) keaslian penelitian, dan (8) sistematika penulisan.
1.1. Latar Belakang
Sejak tahun 1999, Pemerintah Indonesia mulai memberikan kebijakan kepada setiap pemerintah daerah untuk melakukan desentralisasi. Dengan adanya kebijakan untuk melakukan desentralisasi maka pemerintah daerah diberi hak untuk mengelola daerahnya secara otonom. Namun, selama ini pelaksanaan dan penerapan otonomi daerah yang memiliki tujuan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat di setiap daerah secara merata ke seluruh daerah, belum mencapai hasil yang diharapkan. Daerah lebih memaknai desentralisasi pada tataran administratif dengan isu politik. Selain itu, terjadi kurangnya kerjasama dan koordinasi tingkat regional dan munculnya egosentrisme masing-masing daerah semakin menjauhkan perhatian pemerintah daerah dari isu-isu regional dan pembangunan daerah.
Pada prakteknya, penerapan otonomi daerah di Indonesia memiliki beberapa kelemahan, salah satunya yaitu adanya otonomi daerah yang
▸ Baca selengkapnya: latar belakang porak
(2)memberikan kebebasan kepada setiap daerah untuk mengelola daerahnya masing-masing maka mengakibatkan menurunnya peran provinsi sebagai wakil pemerintah pusat. Menurunnya peran provinsi maka berdampak pada intensitas koordinasi manajemen regional yang semakin rendah. Dengan penguatan otonomi di tingkat kabupaten atau kota maka kendali pemerintah provinsi sebagai koordinator pembangunan lintas wilayah kabupaten atau kota juga semakin menurun. Akibatnya wilayah perbatasan kurang mendapat perhatian untuk pembangunan. Masing masing pemerintah daerah merasa semua harus dan bisa ditentukan serta dilakukan sendiri-sendiri tanpa melibatkan wilayah yang berbatasan. Dampaknya menjadi timbul berbagai permasalahan dalam pembangunan regional yang dibiarkan berkembang tanpa kerjasama dalam penanganan bersama. Hal tersebut tentunya berdampak pada munculnya inefisiensi, menurunnya kualitas dan produktivitas pembangunan daerah.
Pada pelaksanaan otonomi daerah di Indonesia, ternyata memunculkan masalah-masalah lain yaitu terdapat beberapa daerah yang tidak memiliki sumber daya baik sumber daya alam, sumber daya manusia, dan sumber daya buatan. Sumber daya tersebut dibutuhkan dalam melakukan pengelolaan, pembangunan dan penyelenggaraan daerah. Oleh karena itu, daerah memerlukan daerah lain dalam bentuk kerjasama untuk menghasilkan sesuatu yang diinginkan dan hasilnya dapat dicapai sesuai tujuan. Apabila daerah satu dengan daerah lain memiliki tujuan yang sama dan daerah-daerah tersebut memiliki keterbatasan sumber daya dan anggaran maka kerjasama dan koordinasi menjadi solusi terbaik untuk melakukan efisiensi penggunaan anggaran daerah. Dengan kerjasama antar
daerah maka dapat menjadi salah satu alternatif inovasi berdasarkan pertimbangan efisiensi, efektivitas, sinergis dan saling menguntungkan terutama dalam bidang-bidang yang menyangkut kepentingan lintas wilayah dan perbatasan. Masalah-masalah yang dihadapi daerah dapat dilihat pada Gambar 1.1.
Gambar 1.1. Kerangka Urgensi Masalah Daerah
Bentuk-bentuk kerjasama menurut Taylor dalam Tarigan (2009) ada lima yaitu (1) kerjasama tidak tertulis (handshake agreement), (2) kontrak servis (fee
Kebijakan Otonomi Daerah sejak tahun 1999
Hak mengelola aset dan sumber daya oleh masing-masing daerah
Keterbatasan Anggaran
Menurunnya kualitas dan produktivitas pembangunan daerah
Kesenjangan sumber daya di setiap daerah (adanya daerah
yang surplus dan ada daerah yang defisit)
Terjadi inefisiensi pembangunan
daerah
Melemahnya koordinasi tingkat regional dan munculnya egosentrisme
masing-masing daerah
Adanya kemungkinan duplikasi pelayanan yang diberikan di daerah yang
berdekatan URGENSI MASALAH
Menimbulkan Konflik Solusi
Manfaat/ Keuntungan
for service contracts/service agreements), (3) pengusahaan bersama (joint agreements), (4) pembentukan otoritas bersama (jointly-formed authorities), dan (5) badan bersama (regional bodies). Bentuk perjanjian kerjasama menurut Rosen dalam Keban (2007:33) adalah (1) perjanjian tidak tertulis, dan (2) perjanjian tertulis. Bentuk kerjasama pengaturan adalah (1) consortia, (2) joint purchasing, (3) equipment sharing, (4) cooperative construction, (5) joint services, dan (6) contract services. Bentuk kerjasama antar daerah di Indonesia menurut Winarso (2002) yaitu (1) inter-jurisdictional agreement, (2) inter-municipal service contract, dan (3) project-based inter-jurisdictional co-operation.
Kerjasama di Indonesia sangat beragam bentuk dan karakteristik. Muncul trend daerah-daerah yang melakukan kerjasama membentuk lembaga kerjasama antar daerah. Lembaga-lembaga kerjasama antar daerah di Indonesia yaitu sekretariat bersama, badan kerjasama, regional managemen dan asosiasi. Salah satu daerah yang membentuk lembaga kerjasama antar daerah adalah Kota Surakarta dan kabupaten yang menjadi satelit Kota Surakarta yaitu Kabupaten Boyolali, Kabupaten Sukoharjo, Kabupaten Karanganyar, Kabupaten Wonogiri, Kabupaten Sragen, dan Kabupaten Klaten.
Pada tahun 1946, Pemerintah membentuk Karesidenan Surakarta yang terdiri dari Kota Surakarta, Kabupaten Boyolali, Kabupaten Sukoharjo, Kabupaten Karanganyar, Kabupaten Wonogiri, Kabupaten Sragen, Kabupaten Klaten. Pada tahun 1950, Karesidenan Surakarta di hapus, tetapi untuk mengintegrasikan pembangunan Kota Surakarta dan kota satelitnya maka dibentuklah Subosukawonosraten. Kota Surakarta berperan sebagai penggerak
(motor) utama bagi kabupaten se-Subosukawonosraten karena Kota Surakarta menjadi pusat kegiatan yang lebih maju dibandingkan kabupaten se-Subosukawonosraten. Akibatnya Kota Surakarta dan kabupaten di Subosukawonosraten saling membutuhkan dalam pelayanan publik. Dari adanya rasa saling membutuhkan dalam pelayanan publik antara Kota Surakarta dan kota satelitnya maka pada tahun 2002 dibentuklah lembaga kerjasama yang dinamakan sebagai Badan Kerjasama Antar Daerah (BKAD) Subosukawonosraten.
Secara keruangan, wilayah Subosukawonosraten berbentuk monosentris, dan sekaligus polysentris. Bentuk wilayah monosentris dan polysentris dapat mempengaruhi kerjasama antar daerah. Bentuk wilayah yang monosentris di Subosukawonosraten adalah Kota Surakarta sebagai kota inti yang dikelilingi oleh daerah pinggiran perkotaan. Daerah pinggiran perkotaan adalah daerah yang berbatasan langsung dengan kota inti. Daerah pinggiran perkotaan yang berbatasan langsung dengan Kota Surakarta adalah Kabupaten Sukoharjo, Kabupaten Karanganyar, dan Kabupaten Boyolali. Bentuk wilayah yang monosentris ini, kota inti memiliki peran yang paling besar dibandingkan wilayah pinggiran perkotaan. Kota inti yang memiliki peran paling besar dibandingkan wilayah pinggiran perkotaan, maka dapat dikatakan bahwa bentuk monosentris tersebut menyebabkan terjadinya kerjasama yang tidak sepadan antara kota inti dengan daerah wilayah pinggiran.
Bentuk wilayah yang polysentris di Subosukawonosraten adalah Kota Surakarta sebagai kota inti dengan beberapa kota satelit. Kota satelit yang mengelilingi Kota Surakarta dalam satu wilayah Subosukawonosraten yaitu
Kabupaten Boyolali, Kabupaten Sukoharjo, Kabupaten Karanganyar, Kabupaten Wonogiri, Kabupaten Sragen, dan Kabupaten Klaten. Kota inti dan kota satelit memiliki peran yang sama dan seimbang. Peran yang sama dan seimbang antara kota inti dan kota satelit, maka dapat dikatakan bahwa bentuk wilayah yang polysentris menyebabkan terjadinya kerjasama yang sepadan antara kota inti dengan kota satelit.
Kerjasama antara satu atau lebih pemerintah kota atau daerah merupakan perwujudan dari perencanaan kolaboratif. Hal ini disebabkan karena dalam kerjasama antar daerah maupun dalam perencanaan kolaboratif, menekankan pada pemecahan masalah yang ditangani secara bersama-sama dengan melibatkan interaksi semua pelaku antar daerah untuk mencapai tujuan bersama. Oleh karena itu, dalam kerjasama antar daerah terjadi kolaborasi oleh setiap daerah untuk mewujudkan keberhasilan kerjasama secara bersama-sama. Healey (1997) menjelaskan teori proses perencanaan kolaboratif sebagai proses yang dimulai dari proses identifikasi, proses kelembagaan, proses persetujuan, proses implementasi hingga proses evaluasi. Ansell dan Gash (2007) menyebutkan proses perencanaan kolaboratif yaitu dialog bersama, membangun kepercayaan, komitmen, pemahaman bersama, pencapaian hasil. Dengan latar belakang adanya kerjasama di wilayah Subosukawonosraten yang diwadahi oleh Badan Kerjasama Antar Daerah dengan bentuk wilayah Subosukawonsraten yang monosentris sekaligus polysentris maka peneliti merasa tertarik untuk melakukan penelitian tentang “Proses Perencanaan Kolaboratif dalam Pelayanan Publik. Studi Kasus: Badan Kerjasama Antar Daerah (BKAD) Subosukawonosraten”.
1.2. Rumusan Masalah
Rumusan masalah dari penelitian ini adalah perkembangan teori-teori bentuk kerjasama dan proses perencanaan kolaboratif yang sudah ada hingga penelitian ini mulai dilakukan, belum ada satu teori yang menjelaskan fenomena empiris dan keunikan kerjasama seperti yang terjadi di Subosukawonosraten yang berbentuk sepadan sekaligus berbentuk tidak sepadan. Teori bentuk kerjasama dan proses perencanaan kolaboratif yang sudah ada, menjelaskan kerjasama yang sepadan antarpelaku. Oleh karena itu, belum ada teori yang menjelaskan mengenai bentuk kerjasama dan proses perencanaan kolaboratif pada kerjasama yang tidak sepadan. Selain itu, terjadi fenomena empiris yaitu bentuk keruangan wilayah Subosukawonosraten yang monosentris sekaligus polysentris dapat mempengaruhi kerjasama Subosukawonosraten. Kerjasama Subosukawonosraten yang bentuk keruangannya monosentris mengakibatkan satu wilayah inti memiliki dominasi peran sebagai penggerak (motor) utama sehingga wilayah pinggirannya berperan sebagai pendukung. Pada kerjasama Subosukawonosraten dengan bentuk keruangan monosentris ini, Kota Surakarta berperan sebagai kota inti dan penggerak utama bagi wilayah pinggirannya yaitu Kabupaten Boyolali, Kabupaten Sukoharjo, dan Kabupaten Karanganyar. Oleh karena itu, kerjasama antara kota inti dengan wilayah pinggiran merupakan kerjasama tidak sepadan. Untuk kerjasama Subosukawonosraten yang bentuk keruangannya polysentris mengakibatkan kerjasama antara kota inti (Kota Surakarta) dan kota satelit (Kabupaten Boyolali, Kabupaten Sukoharjo, Kabupaten Karanganyar, Kabupaten
Wonogiri, Kabupaten Sragen, dan Kabupaten Klaten) memiliki peran yang seimbang. Oleh karena itu, kerjasama tersebut merupakan kerjasama sepadan. Adanya gap antara teori (teori-teori belum dapat menjelaskan tentang kerjasama tidak sepadan/ monosentris) dan fenomena-fenomena empiris ini maka menarik untuk dilakukan penelitian.
1.3. Pertanyaan Penelitian
Berdasarkan latar belakang dan rumusan masalah di atas, penelitian ini hendak menjawab pertanyaan berikut:
a. Bagaimana proses perencanaan kolaboratif pada kerjasama monosentris (tidak sepadan) dan polysentris (sepadan) dalam pelayanan publik pada kasus badan kerjasama antar daerah Subosukawonosraten dengan output keruangan?
b. Faktor-faktor apa yang mempengaruhi proses perencanaan kolaboratif pada kerjasama monosentris (tidak sepadan) dan polysentris (sepadan) tersebut?
1.4. Tujuan Penelitian
Tujuan dari penelitian ini adalah sebagai berikut:
a. Mendeskripsikan proses perencanaan kolaboratif pada kerjasama monosentris (tidak sepadan) dan polysentris (sepadan) dalam pelayanan publik pada kasus badan kerjasama antar daerah Subosukawonosraten dengan output keruangan. b. Menemukan faktor-faktor yang mempengaruhi proses perencanaan kolaboratif
1.5. Manfaat Penelitian
Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat:
a. Untuk memberi masukan kepada Pemerintah se-Subosukawonosraten dalam melakukan kerjasama antar daerah maupun perencanaan kolaboratif.
b. Memperkaya khasanah pengetahuan tentang proses perencanaan kolaboratif dalam pelayanan publik dan sebagai bagian dari referensi pada penelitian berikutnya.
c. Dapat bermanfaat bagi perkembangan ilmu pengetahuan dan bagi penulis sendiri maupun bagi orang lain.
1.6. Ruang Lingkup Penelitian
Ruang lingkup penelitian ini meliputi ruang lingkup substansial dan wilayah atau spasial. Ruang lingkup substansial berguna untuk membatasi isi-isi dan pembahasan dari penelitian ini. Ruang lingkup wilayah atau spasial berguna untuk membatasi lokasi yang diambil dalam penelitian ini. Ruang lingkup substansial dan wilayah/ spasial dapat dijelaskan sebagai berikut:
1.6.1. Ruang Lingkup Substansial
Dalam penelitian ini, penulis membatasi pembahasan mengenai kerjasama antar daerah yang difasilitasi oleh Badan Kerjasama Antar Daerah (BKAD) Subosukawonosraten. Pembahasan dalam penelitian ini mencakup kerjasama
layanan transportasi dan kerjasama layanan wisata terpadu. Kajian dalam penelitian ini menekankan pada proses perencanaan kolaboratif, dan faktor-faktor yang mempengaruhi proses perencanaan kolaboratif dalam pelayanan publik antara pemerintah kota dan kabupaten se-Subosukawonosraten.
1.6.2. Ruang Lingkup Wilayah atau Spasial
Ruang lingkup wilayah atau spasial berguna untuk membatasi wilayah penelitian yang dikaji. Ruang lingkup wilayah yang diambil adalah satu pemerintah kota dan enam kabupaten se-Subosukawonosraten yaitu Kota Surakarta, Kabupaten Boyolali, Kabupaten Sukoharjo, Kabupaten Karanganyar, Kabupaten Wonogiri, Kabupaten Sragen, dan Kabupaten Klaten.
1.7. Keaslian Penelitian
Penelitian ini membahas mengenai proses perencanaan kolaboratif dalam pelayanan publik dengan mengambil studi kasus Badan Kerjasama Antar Daerah Subosukawonosraten. Penelitian ini mengkaji proses-proses perencanaan kolaboratif dan faktor-faktor yang mempengaruhi proses perencanaan kolaboratif pada kasus kerjasama pelayanan publik yang sepadan (polysentris) dan kerjasama pelayanan publik yang tidak sepadan (monosentris). Penelitian sebelumnya belum ada yang membahas mengenai proses perencanaan kolaboratif terutama dalam pelayanan publik dengan kasus kerjasama yang sepadan dan tidak sepadan antarpelaku. Namun, sudah ada penelitian yang membahas mengenai kerjasama
antar daerah tetapi berbeda substansi maupun lokasi sehingga belum ada penelitian yang lebih memfokuskan pada perencanaan kolaboratif dalam pelayanan publik se-Subosukawonosraten. Keaslian penelitian ini dapat dilihat berdasarkan perbandingan penelitian sebelumnya yang dapat dijabarkan dalam Tabel 1.1.
Tabel 1.1. Keaslian Penelitian
No. Peneliti Judul Fokus Lokus
1. Hardi Warsono (2009) Regionalisasi dan Manajemen Kerjasama Antar Daerah (Studi Kasus Dinamika Kerjasama Antar Daerah yang Berdekatan di Jawa Tengah)
Proses pembentukan region, perkembangan lembaga kerjasama regional, faktor
pendorong pembentukan regionalisasi, faktor pendukung dan penghambat
proses perkembangan kerjasama dan format kelembagaan kerjasama Jawa Tengah 2. R. Budhi Harso Suwarno (2010) Kerjasama Antar Daerah melalui skema Kartamantul dalam Penanganan dan Pengelolaan Air Limbah (Studi Kasus IPAL Sewon)
Faktor yang mempengaruhi keberlangsungan kerjasama
antar daerah dalam penanganan dan pengelolaan
air limbah. Peran sekretariat bersama yang ditinjau dari
tingkat kemanfaatan dan dukungan dari lembaga teknis
daerah yang terlibat
Kota Yogyakarta, Kabupaten Sleman dan Kabupaten Bantul 3. Marcel Yan Alfredo Souhoka (2010) Pengelolaan Sarana dan Prasarana Drainase Kartamantul
Kebijakan dan dukungan Pemerintah dalam kerjasama
pengelolaan sarana dan prasarana khususnya drainase
Kota Yogyakarta, Kabupaten Sleman dan Kabupaten Bantul Penelitian mengenai kerjasama antar daerah pernah diteliti oleh Hardi Warsono pada tahun 2009 tentang Regionalisasi dan Manajemen Kerjasama Antar Daerah (Studi Kasus Dinamika Kerjasama Antar Daerah yang Berdekatan di Jawa Tengah). Penelitian ini mengkaji proses pembentukan region (regionalisasi),
perkembangan lembaga kerjasama regional Jawa Tengah, faktor pendorong pembentukan regionalisasi, faktor pendukung dan penghambat proses perkembangan kerjasama dan format kelembagaan kerjasama Regional Jawa Tengah. Oleh karena itu, dapat dipahami bahwa inti dari penelitian Hardi Warsono adalah meneliti tentang proses regionalisasi dan kelembagaan di Provinsi Jawa Tengah.
Penelitian lain yang berkaitan dengan kerjasama antar daerah adalah penelitian dari R. Budhi Harso Suwarno pada tahun 2010 tentang Kerjasama Antar Daerah melalui skema “Kartamantul” dalam Penanganan dan Pengelolaan Air Limbah dengan Studi Kasus IPAL Sewon. Penelitian ini menekankan pada apa yang mempengaruhi keberlangsungan kerjasama antar daerah dalam penanganan serta pengelolaan air limbah dan bagaimana peran dari sekretariat bersama (sekber) yang ditinjau dari tingkat kemanfaatan dan dukungan dari lembaga-lembaga teknis daerah yang terlibat. Oleh karena itu, inti dari penelitian R. Budhi Harso Suwarno adalah kerjasamanya hanya menekankan pada bidang air limbah dalam hal penanganan dan pengelolaannya di Kartamantul.
Penelitian lainnya yang meneliti mengenai kerjasama antar daerah adalah penelitian dari Marcel Yan Alfredo Souhoka pada tahun 2010 dengan judul Pengelolaan Sarana dan Prasarana Drainase Kartamantul (Kota Yogyakarta, Kabupaten Sleman dan Kabupaten Bantul). Penelitian Marcel Yan Alfredo Souhoka ini menekankan kebijakan-kebijakan atau dengan dukungan-dukungan Pemerintah Kota Yogyakarta, Kabupaten Sleman dan Kabupaten Bantul dalam mendukung kerjasama pengelolaan sarana dan prasarana khususnya drainase.
Penelitian Hardi Warsono, R. Budhi Harso Suwarno, dan Marcel Yan Alfredo Souhoka berbeda dengan penelitian ini. Selain dari lokasi yang berbeda dengan penelitian ini, penelitian Hardi Warsono, R. Budhi Harso Suwarno, dan Marcel Yan Alfredo Souhoka menekankan pada kajian kerjasama antar daerah, sedangkan penelitian ini lebih menekankan kajian proses perencanaan kolaboratif pada kerjasama antar daerah.
1.8. Sistematika Penulisan
Sistematika penulisan dari penelitian ini adalah sebagai berikut: Bab I Pendahuluan
Bab ini menjelaskan latar belakang, rumusan masalah, pertanyaan penelitian, tujuan penelitian, manfaat penelitian, ruang lingkup penelitian dan keaslian penelitian.
Bab II Tinjauan Pustaka
Bab ini menjelaskan teori-teori dari berbagai literatur dan referensi yang digunakan sebagai pengetahuan dasar sebelum melakukan penelitian. Dengan teori-teori tersebut didapatkan proposisi sehingga berguna sebagai petunjuk dalam melakukan penelitian ini.
Bab III Metode Penelitian
Bab ini menjelaskan pendekatan dan metode penelitian yang dipilih serta langkah-langkah untuk melakukan penelitian ini mulai dari pencarian data pengumpulan data hingga analisis yang digunakan
Bab IV Gambaran Umum Wilayah Penelitian
Bab ini menjelaskan kondisi umum wilayah penelitian yang meliputi sejarah, wilayah, iklim, topografi, kependudukan, kondisi perekonomian kabupaten/ kota di Subosukawonosraten. Selain itu, bab ini juga memberikan penjelasan mengenai gambaran umum Badan Kerjasama Antar Daerah (BKAD) Subosukawonosraten yang meliputi sejarah, dasar pembentukan dan struktur organisasi.
Bab V Temuan dan Pembahasan
Bab ini menjelaskan temuan-temuan yang didapatkan dari hasil pencarian dan pengumpulan data yang kemudian dianalisis dan dilakukan pembahasan untuk menjawab pertanyaan penelitian.
Bab VI Kesimpulan dan Saran
Bab ini menjelaskan ringkasan dan intisari dari temuan dan pembahasan yang telah dilakukan pada penelitian ini. Bab ini juga menjelaskan ringkasan temuan, kontribusi teoritik, implikasi kebijakan pemerintah dan rekomendasi penelitian lebih lanjut.
