1
BAB I
PENDAHULUAN
1.1 Latar BelakangPerbatasan kota adalah tempat pengaruh kota dengan daerah tetangga berinteraksi. Interaksi tersebut terjadi karena garis batas kota yang bersifat maya, sehingga mudah dilalui oleh pengaruh kota dan daerah tetangga dan sebaliknya. Pada beberapa tempat, garis tersebut berupa tanda-tanda lalu lintas yang diletakkan di tepi jalan, patok-patok yang diletakkan di tempat tertentu, dan pintu-pintu gerbang daerah. Sifat tersebut berbeda dengan garis batas negara yang berupa dinding masif dan pagar berduri yang dijaga ketat tentara penjaga perbatasan, sehingga tidak mudah dilalui oleh pengaruh negara tetangga. Garis batas negara hanya dapat dilalui berdasarkan perjanjian antar negara yang berlandaskan konvensi perbatasan internasional.
Kota dan daerah tetangga memanfaatkan interaksi antar daerah di perbatasan kota untuk memenuhi kepentingannya sendiri, kepentingan bersama dengan daerah tetangga, dan atau wilayah yang lebih luas, misalnya provinsi atau nasional (Visser, 2003; Seyler, 1974). Jika kota dan daerah tetangga memanfaatkannya bersama melalui kerja sama antar daerah, mereka mendapatkan keuntungan bersama. Sebaliknya, jika kota atau daerah tetangga memanfaatkannya untuk kepentingannya sendiri, interaksi yang terjadi hanya menguntungkan kota tersebut dan mungkin merugikan daerah tetangga, sehingga menyebabkan konflik antar daerah. Interaksi antar daerah juga digunakan untuk menyelesaikan berbagai permasalahan lintas batas daerah.
Karena mempertemukan otonomi kota dan daerah tetangga, interaksi antar daerah di perbatasan kota beragam. Keragaman tersebut dipengaruhi oleh sifat otonomi daerah yang berlaku di negara tempat daerah tersebut berada. Otonomi daerah yang fleksibel dapat mendorong interaksi yang intensif dan dinamis dalam bentuk kerja sama antar daerah. Sebaliknya, otonomi daerah yang kaku dapat menyebabkan daerah mementingkan dirinya sendiri, sehingga mendorong kompetisi dan bahkan konflik antar daerah (Basolo, 2003).
Di Indonesia, interaksi antar daerah pada umumnya dan kerja sama antar daerah pada khususnya, dilakukan berdasarkan UU Nomor 23/ 2014 tentang Pemerintahan Daerah, yang menjelaskan bahwa landasan kerja sama antar daerah di Indonesia adalah otonomi daerah. Otonomi daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk
2 mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Otonomi tersebut menggunakan azas desentralisasi dan dekonsentrasi.
Menurut Crook dan Manor (1998); dan Agrawal dan Ribot (1999), desentralisasi adalah penyerahan kekuasaan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah dalam hierarki politik-administrasi dan kewilayahan. Di Indonesia, desentralisasi diwujudkan dalam bentuk penyerahan urusan pemerintahan oleh pemerintah pusat kepada daerah otonom berdasarkan asas otonomi, untuk mengatur urusan pemerintahan daerah, termasuk pengelolaan sarana dan prasarana publik dan pengelolaan sumber daya dan pendanaan, sesuai dengan peraturan urusan pemerintahan yang didesentralisasikan.
Menurut Bilouseac dan Zaharia (2009), dekonsentrasi adalah relokasi dan penyebaran secara geografis lembaga-lembaga pemegang kekuasan pengawasan pemerintah pusat ke daerah. Di Indonesia, dekonsentrasi diwujudkan dalam bentuk pelimpahan kewenangan pemerintah pusat kepada gubernur sebagai wakil pemerintah dan atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu, untuk menjembatani dan memperpendek rentang kendali pelaksanaan tugas dan fungsi pelayanan daerah pusat terhadap urusan pemerintahan kabupaten dan kota. Menurut UU Nomor 23/ 2014, urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan provinsi adalah apabila penggunaannya, manfaat atau dampak negatifnya bersifat lintas batas kabupaten/ kota, serta penggunaan sumber dayanya lebih efisien apabila dilakukan oleh daerah provinsi. Jelaslah, bahwa urusan interaksi antara kota dan tetangganya sebenarnya adalah kewenangan gubernur.
Meskipun demikian, menurut UU Nomor 23/ 2014, dengan berlandaskan otonomi daerah, kabupaten/ kota dapat mengadakan kerja sama dengan daerah lain berdasarkan pertimbangan efisiensi dan efektivitas pelayanan publik serta saling menguntungkan, dalam rangka meningkatkan kesejahteraan rakyat. Bahkan, kerja sama dengan daerah lain dapat menjadi wajib, bila merupakan kerja sama antar daerah yang berbatasan untuk urusan pemerintahan yang memiliki eksternalitas lintas daerah; dan penyediaan layanan publik yang lebih efisien jika dikelola bersama. Disamping itu, kerja sama dapat dikategorikan sukarela, bila dilaksanakan oleh daerah-daerah untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan daerah yang dipandang lebih efektif dan efisien dengan bekerja sama.
Menurut UU Nomor 23/ 2014, apabila kabupaten/ kota yang saling berbatasan tidak dapat melaksanakan kerja sama wajib, pemerintah pusat dan atau gubernur sebagai wakil
3 pemerintah pusat dapat mengambil alih. Dengan kewenangan dekonsentrasinya, gubernur dapat memberikan bantuan dalam pelaksanaan kerja sama antar daerah di wilayah administrasinya. Demikian pula, gubernur berkewajiban menyelesaikan perselisihan antar kabupaten/ kota dalam wilayahnya. Jika gubernur tidak dapat menyelesaikan perselisihan tersebut, menteri berkewajiban mengambil alih. Keputusan menteri berkaitan dengan penyelesaian perselisihan bersifat final.
Sebagaimana dijelaskan di atas, perbatasan kota adalah salah satu lokasi penerapan kebijakan kerja sama antar daerah yang bersifat wajib, karena memiliki penyelenggaraan urusan pemerintahan yang bersifat eksternalitas lintas daerah secara langsung. Pada perbatasan kota yang belum berkembang, seperti masih berupa hutan, tegalan atau persawahan; urusan tersebut tidak kompleks, karena interaksi yang terjadi tidak intensif. Tetapi pada perbatasan kota yang telah menjadi kawasan perkotaan, urusan tersebut bersifat intensif dan kompleks karena melibatkan berbagai bentuk urusan dan pelaku lintas batas daerah.
Karakteristik pengelolaan di perbatasan kota berbeda dengan di kawasan pusat kota. Di kawasan pusat kota, pengaruh kebijakan hanya berasal dari kebijakan daerah sendiri, sedangkan di perbatasan kota, pemerintah kota harus mempertimbangkan pengaruh kebijakan daerah tetangga. Konsekuensinya, di dalam pengelolaannya, pemerintah kota tidak hanya harus memperhatikan kebijakannya sendiri, tetapi juga pengaruhnya terhadap daerah tetangga. Demikian pula sebaliknya, pemerintah daerah tetangga kota juga harus memperhatikan kebijakan kota, disamping kebijakannya sendiri.
Karena memiliki otonominya sendiri, pemerintah kota dan demikian pula daerah tetangga cenderung menolak intervensi dan pengaruh daerah tetangga. Penolakan ini menyebabkan interaksi antar daerah di perbatasan kota cenderung rawan konflik antar daerah. Oleh karena itu, di perbatasan kota, interaksi antar daerah bersifat mendua, karena tidak hanya berpotensi bagi kerja sama, tetapi juga rawan konflik antar daerah. Konsekuensinya, sikap kota dan daerah tetangga juga mendua. Jika kota dan daerah tetangga memandang kawasan perbatasan berpotensi memberikan manfaat bersama, maka mereka dapat bersepakat membangun sinergi kerja sama untuk kepentingan bersama. Sebaliknya, jika mereka memandang bahwa potensi tersebut hanya untuk kepentingan daerahnya sendiri, maka mereka saling berebut untuk mendapatkan potensi tersebut. Hal yang demikian menyebabkan kawasan tersebut rawan konflik antar daerah.
4 Agar potensi daerah-daerah tersebut menjadi sinergi melalui kerja sama antar daerah, dan terhindar dari konflik antar daerah, interaksi antara kota dan daerah tetangga di perbatasan kota perlu dilakukan melalui perencanaan antar daerah. Perencanaan antar daerah adalah perencanaan yang dilakukan oleh dua atau lebih daerah di dalam lingkup regional, yang mempertemukan kepentingan bersama (Seyler, 1974). Di Amerika Serikat, perencanaan antar daerah telah menjadi agenda reformasi kota sejak era tahun 1850-an, dan mendapat perhatian serius sejak 1950-an (Visser, 2002). Perencanaan ini dilakukan diantaranya karena adanya saling ketergantungan antara kota dan daerah tetangga untuk mendukung fungsi pelayanan wilayah metropolitan.
Karena menyangkut pertimbangan terhadap otonomi daerah lain, implementasi perencanaan antar daerah membutuhkan pendekatan khusus. Berdasarkan penelitian yang dilakukannya di Jerman dan Perancis, Wollmann (2010) menyatakan bahwa terdapat 2 ragam pendekatan interaksi antar daerah di suatu negara. Jenis pertama adalah pendekatan berbasis teritorial atau wilayah administrasi, yang dicirikan oleh interaksi yang menjunjung tinggi otonomi masing-masing daerah. Pendekatan ini banyak digunakan di negara-negara di Eropa, seperti di Jerman yang berbentuk federal; dan Perancis yang berbentuk negara kesatuan.
Jenis kedua adalah pendekatan berbasis fungsi (functional) yang mengedepankan pemenuhan fungsi pelayanan daerah terhadap kebutuhan masyarakat. Pendekatan ini berupaya membangun keterpaduan fungsi pelayanan lintas batas daerah, yang dicirikan oleh penetapan lembaga khusus untuk mengurusi pelayanan lintas batas daerah. Feiock (2009) menyebut pendekatan yang banyak digunakan pada kawasan-kawasan metropolitan di Amerika ini sebagai pendekatan kelembagaan kolektif, karena dilakukan oleh sebuah lembaga yang dibentuk secara khusus untuk menangani urusan lintas batas daerah tertentu.
Disamping kedua pendekatan tersebut, Wollmann (2010) menjelaskan bahwa terdapat pendekatan ketiga, yaitu pendekatan berbasis wilayah administrasi yang dikembangkan dengan memasukkan pendekatan fungsi pada pendekatan berbasis kewilayahan, melalui pembentukan lembaga khusus yang menangani semua kebutuhan urusan pelayanan lintas batas daerah. Dengan kata lain, pendekatan institusional kolektif tidak hanya melingkupi satu urusan saja, tetapi beberapa urusan sekaligus (Feiock, 2009). Pendekatan ini banyak digunakan tidak hanya di Jerman dan Perancis, tetapi di hampir seluruh negara di Eropa.
5 Berdasarkan UU Nomor 23/ 2014, interaksi antar daerah, khususnya kerja sama antar daerah, menjadi kewenangan kepala daerah dengan persetujuan dewan perwakilan rakyat daerah. Dengan kata lain, interaksi harus dilakukan dengan mempertimbangkan otonomi masing-masing daerah. Berdasarkan pendapat Wollmann (2010), interaksi yang demikian menggunakan pendekatan berbasis wilayah administrasi. Di Indonesia, pendekatan tersebut dilakukan melalui pembentukan Tim Koordinasi Kerja sama Daerah (TKKSD) pada masing-masing daerah. Tugas tim tersebut adalah mempersiapkan dan menyusun rencana kesepakatan dan program kerja sama antar daerah untuk disampaikan kepada kepala daerah, sedangkan pelaksanaan rencana dilakukan oleh SKPD dari masing-masing daerah, dan atau melalui pembentukan lembaga kerja sama antar daerah. Pada umumnya, tim tersebut berada di bawah pimpinan sekretaris daerah dan beranggotakan berbagai satuan kerja pemerintahan daerah (SKPD) dan pihak lain terkait.
Meskipun telah diatur melalui peraturan formal bahwa interaksi antar daerah menggunakan pendekatan berbasis wilayah administrasi, tetapi pada prakteknya semua pendekatan yang dijelaskan oleh Wollmann (2010) digunakan di dalam praktek kerja sama antar daerah di Indonesia. Pendekatan berbasis administrasi wilayah merupakan pendekatan formal, yang direncanakan oleh TKKSD, dan dilaksanakan oleh SKPD terkait pada masing-masing daerah atau oleh lembaga kerja sama antar daerah yang mengurusi urusan lintas batas daerah, sedangkan pendekatan berbasis fungsi digunakan pada pelayanan umum lintas batas daerah yang dikelola langsung oleh masing-masing daerah dengan mengedepankan pemenuhan kebutuhan masyarakat.
Salah satu kawasan di Indonesia yang memiliki ragam interaksi antar daerah di perbatasan kota yang relatif lengkap adalah Joglosemar. Joglosemar adalah salah satu kawasan megalopolitan di Indonesia yang memiliki wilayah sebagian di Provinsi Jawa Tengah (Jateng) dan sebagian di Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY). Kawasan tersebut memiliki 4 kota di Provinsi Jateng, yaitu Kota Semarang, Surakarta, Magelang dan Salatiga; dan sebuah kota di DIY, yaitu Kota Yogyakarta.
Joglosemar terdiri dari 3 klaster pusat pertumbuhan andalan, baik secara lokal, regional maupun nasional (Noviani, 2010). Klaster pertama adalah Klaster Kota Semarang yang tergabung dalam kerja sama antar daerah Kedungsepur, yang dikelilingi oleh empat kabupaten yang ada di sekitarnya, yaitu kabupaten-kabupaten Kendal, Semarang, Purwodadi dan Demak, serta sebuah kota yaitu Kota Salatiga. Klaster kedua adalah Klaster
6 Kota Surakarta yang tergabung dalam kerja sama antar daerah Subosukawonosraten, yang dikelilingi oleh enam kabupaten, yaitu kabupaten-kabupaten Sukoharjo, Karanganyar, Boyolali, Wonogiri, Sragen dan Klaten. Klaster ketiga terdapat di DIY, yaitu Klaster Kota Yogyakarta yang dikenal sebagai Kawasan Kartamantul, yang dikelilingi oleh 2 kabupaten, yaitu Kabupaten Sleman dan Bantul. Secara khusus, Kota Magelang tergabung dalam Sekber Kedu Plus, yang dikelilingi oleh Kabupaten Magelang dan Purworejo.
Menurut Warsono (2009), kerja sama antar daerah pada masing-masing klaster tersebut memiliki karakteristik yang berbeda-beda. Meskipun telah memiliki visi kerja sama yang jelas, kerja sama di kawasan Kedungsepur bersifat cenderung koordinatif, belum menggunakan konsep manajemen regional di dalam pengelolaan pelayanan publik lintas batas daerah; dengan ruang lingkup misi kegiatan yang sangat makro; dan memiliki intensitas kegiatan antar daerah yang rendah. Kerja sama di kawasan Subosukawonosraten dan Kartamantul telah berjalan berlandaskan visi dan misi yang jelas; konsep manajemen regional untuk memenuhi kebutuhan pelayanan publik lintas batas daerah; dan memiliki intensitas kegiatan antar daerah yang tinggi.
Kota-kota di Joglosemar memiliki ragam pendekatan interaksi antar daerah di perbatasan kota yang berbeda-beda, sebagaimana yang dijelaskan Wollmann (2010). Contoh penggunaan pendekatan berbasis wilayah administrasi adalah pada penyediaan air bersih lintas batas daerah yang dilakukan oleh Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) Kota Surakarta ke perbatasan kota di wilayah daerah-daerah tetangga. Perencanaan antar daerah ini ditandai oleh adanya interaksi antar lembaga teknis daerah, dalam hal ini adalah PDAM Kota Surakarta dengan PDAM daerah-daerah tetangga Kota Surakarta di dalam mengelola distribusi air bersih lintas batas daerah. Prosedur perencanaan antar daerah antar lembaga-lembaga tersebut dilakukan dengan mempertimbangkan kewenangan masing-masing PDAM.
Contoh pendekatan berbasis fungsi adalah pada pengelolaan pemanfaatan lintas daerah air baku Mata Air Senjoyo di perbatasan Kota Salatiga. Meskipun mata air tersebut berada di wilayah Kabupaten Semarang, tetapi PDAM Kota Salatiga telah memanfaatkannya sebagai sumber air baku utama sejak jaman penjajahan Belanda, tanpa dilandasi oleh perjanjian kerja sama antar daerah yang formal. Dengan latar belakang pemanfaatan fungsi yang bersifat lintas batas daerah telah berlangsung lama dan sebagai bagian dari kewajiban sosial daerah di dalam memenuhi kebutuhan masyarakat yang lebih
7 luas, Pemerintah Kabupaten Semarang membiarkan pemanfaatan tersebut oleh PDAM Kota Salatiga dan beberapa pemanfaat yang lain, tanpa dilandasi kerja sama formal.
Contoh penerapan pendekatan berbasis administrasi wilayah yang dikembangkan adalah pembentukan lembaga kerja sama yang mengurusi urusan lintas batas daerah, seperti Sekber Kartamantul, yang menjembatani kerja sama lintas batas Kota Yogyakarta, Kabupaten Bantul dan Sleman; Sekber Kedungsepur, yang menjembatani kerja sama Kabupaten Kendal, Kabupaten Demak, Kabupaten Semarang, Kota Salatiga, Kota Semarang dan Kabupaten Grobogan; dan Badan Kerja sama Antar Daerah (BKAD) Subosukowonosraten, yang menjembatani kerja sama Kota Surakarta, Kabupaten Boyolali, Wonogiri, Sragen dan Klaten. Lembaga-lembaga tersebut dibentuk atas prakarsa dari daerah-daerah anggotanya, dan tidak berada di bawah kendali pemerintah provinsi.
Pada interaksi-interaksi antar daerah tersebut, pemerintah provinsi sering tidak dilibatkan. Pelibatan intensif pemerintah provinsi hanya dilakukan ketika terjadi permasalahan, seperti pada konflik penetapan garis batas daerah di Kawasan Mertoyudan, di perbatasan Kecamatan Kota Magelang Selatan, Kota Magelang dengan Kecamatan Mertoyudan, Kabupaten Magelang. Konflik tersebut berlanjut pada tidak adanya koordinasi pengembangan kawasan tersebut. Meskipun telah melibatkan Pemerintah Provinsi Jateng dan pusat, hingga saat ini penyelesaian konflik tersebut belum tuntas.
Sebenarnya, dibalik konflik antar daerah di Kawasan Mertoyudan terdapat kompetisi antar daerah. Interaksi kompetisi lebih menonjol dibandingkan dengan konflik. Konflik frontal tidak terlihat secara kasat mata di kawasan tersebut, tetapi terlihat pada berbagai pertemuan antar instansi kedua daerah, sedangkan akibat interaksi yang bersifat kompetisi tersebut terlihat dalam bentuk pembangunan fisik kawasan yang intensif. Masing-masing daerah memberikan ijin kepada investor untuk membangun berbagai bangunan perdagangan dan jasa di kawasan tersebut, seperti pertokoan, pusat perbelanjaan, mal, dan hotel. Masing-masing penerintah daerah juga mendukung pembangunan kawasan dengan menyediakan berbagai prasarana umum, seperti jalur pedestrian, pertamanan, lampu-lampu, jaringan pembuangan sampah dan drainase.
Ragam interaksi antar daerah yang terjadi di perbatasan kota-kota Joglosemar tersebut menunjukkan bahwa pada prakteknya, keragaman interaksi antar daerah di perbatasan kota tergantung dari bagaimana daerah memandang dan menempatkan kedudukan otonomi daerah di dalam interaksi antar daerah, dan bagaimana mereka
8 bersikap terhadap daerah tetangga mereka. Pada beberapa kasus, interaksi tersebut berhasil menciptakan sinergi melalui kerja sama antar daerah, tetapi pada beberapa kasus lain menyebabkan konflik antar daerah.
Sebagian besar ragam interaksi antar daerah yang terjadi di perbatasan kota-kota Joglosemar berupa kolaborasi antar daerah, karena berupaya menekankan interaksi antar daerah untuk mengembangkan solusi atas suatu permasalahan yang dihadapi mereka bersama. Healey (2006), Margerum (2002), Trimbrur (1989), dan Innes (2004) mengatakan bahwa perencanaan yang berupaya mengakomodasikan dan mempertemukan perbedaan pihak-pihak terkait untuk mengembangkan solusi bersama disebut perencanaan kolaboratif. Sedangkan tindakan mempertemukan antar pihak terkait untuk mengembangkan solusi bersama tersebut disebut kolaborasi. Innes (2004) mengatakan bahwa melalui kolaborasi, pihak-pihak yang dilibatkan dapat berbagi dan membangun keberdayaan untuk menyampaikan dan mewujudkan aspirasi mereka, untuk mengembangkan solusi bersama. Sandercock (2004) mengatakan bahwa perencanaan kolaboratif digunakan untuk mengatasi permasalahan pelibatan masyarakat yang tidak efektif.
Pada saat ini, perencana menggunakan perencanaan kolaboratif pada perencanaan yang melibatkan pihak-pihak terkait dengan kepentingan dan kebutuhan umum, seperti antara pemerintah, swasta dan masyarakat (Healey, 2006; Margerum, 2002). Perencana juga menggunakan perencanaan kolaboratif pada interaksi antar daerah, khususnya pada kerja sama antar daerah di kawasan perkotaan, seperti di kawasan metropolitan (McCarthy, 2007). Penerapan teori perencanaan kolaboratif pada perencanaan antar daerah telah berkembang cukup lama, khususnya di negara-negara di maju di Eropa dan Amerika Serikat, tetapi ragam penerapannya berbeda-beda di setiap negara, tergantung dari bentuk dan sistem pemerintahan daerahnya, terjadi masuk di Indonesia.
Menurut Brand dan Gaffikin (2007), selama ini pendekatan perencanaan kolaboratif sering diterapkan pada lingkungan yang berpotensi kerja sama, yaitu lingkungan yang dipengaruhi oleh beberapa pihak yang bermaksud bekerja sama, tetapi menghadapi permasalahan karena adanya perbedaan diantara mereka. Melalui perencanaan kolaboratif, mereka diwadahi untuk saling berinteraksi, sehingga dapat melihat dan mengeksplorasi perbedaan tersebut secara konstruktif dan mencari solusi yang melampaui keterbatasan pemahaman mereka bagi pengembangan lingkungan tersebut secara bersama. Disamping itu, perencanaan kolaboratif juga dapat diterapkan pada lingkungan rawan konflik antar
9 daerah. Melalui perencanaan kolaboratif, pihak-pihak yang sedang bersitegang atau berkonflik diwadahi untuk saling berinteraksi, sehingga dapat melihat dan mengeksplorasi permasalahan yang mereka hadapi secara konstruktif dan mencari solusi yang melampaui keterbatasan pemahaman mereka.
Sebagaimana telah dijelaskan di depan, karakteristik perbatasan kota memiliki sifat mendua, yaitu berpotensi bagi interaksi pengembangan kerja sama dan sekaligus rawan konflik antar daerah. Sifat tersebut sesuai dengan karakteristik kedua lingkungan penerapan perencanaan kolaboratif sebagaimana dijelaskan oleh Brand dan Gaffikin (2007). Sifat yang pertama sesuai dengan karakteristik lingkungan berpotensi kerja sama, sedangkan sifat yang kedua selaras dengan karakteristik lingkungan rawan konflik. Dengan demikian, ditinjau dari perencanaan kolaboratif, perbatasan kota adalah lingkungan mendua, yang berpotensi kerja sama dan sekaligus rawan konflik.
Berdasarkan penelusuran dan kajian literatur yang dilakukan selama penulisan disertasi ini, belum ditemukan buku atau artikel yang menjelaskan secara terperinci dan utuh penggunaan perencanaan kolaboratif di perbatasan kota yang bersifat mendua tersebut. Konsep penerapan perencanaan kolaboratif di lingkungan mendua dibutuhkan untuk dapat menjelaskan kolaborasi antar daerah di perbatasan kota-kota di Indonesia pada umumnya dan khususnya di Joglosemar, khususnya dikaitkan dengan implementasi kebijakan pada UU Nomor 23/ 2104 yang mewajibkan daerah-daerah yang berbatasan yang memiliki eksternalitas urusan pemerintahan antar daerah, untuk melakukan kerja sama antar daerah.
Kota-kota Joglosemar dipilih sebagai obyek penelitian, karena hasil penelitian pendahuluan dan grand tour menunjukkan bahwa kawasan tersebut memiliki ragam interaksi antar daerah yang berupa interaksi kolaborasi antar daerah yang bervariasi dan relatif lengkap, sehingga mampu memberikan bukti-bukti empirik yang sesuai dengan kebutuhan penelitian. Konseo dan teori yang dihasilkan dari penelitian disertasi ini diharapkan dapat menjelaskan kompleksitas perencanaan kolaboratif pada kolaborasi antara kota dan daerah tetangga, termasuk bagaimana dan mengapa terjadi ragam kolaborasi antar daerah, baik yang bersifat kerja sama maupun konflik antar daerah.
Berdasarkan pembahasan tersebut, secara singkat dapat dirumuskan bahwa secara umum, penelitian disertasi ini diperlukan untuk membangun konsep perencanaan kolaboratif di lingkungan mendua di perbatasan kota, berdasarkan praktek kolaborasi antar
10 daerah yang terjadi di perbatasan kota-kota Joglosemar di Indonesia. Sedangkan secara khusus, konsep tersebut dapat memperkaya teori perencanaan kolaboratif.
1.2 Posisi Penelitian
Penelitian disertasi ini dilatarbelakangi oleh dua jenis perkembangan pengetahuan. Jenis pertama adalah perkembangan pengetahuan empirik yang berkaitan dengan kolaborasi antar daerah di perbatasan kota di Indonesia. Secara empirik, penelitian disertasi ini diawali dari kebijakan Pemerintah Indonesia untuk mewadahi banyaknya kolaborasi antar daerah, termasuk antara kota dan daerah tetangga sebagai upaya untuk membangun sinergi potensi bersama melalui kerja sama antar daerah. Kebijakan tersebut diakomodasikan dalam UU nomor 23/ 2014, diantaranya dengan mewajibkan daerah yang saling berbatasan untuk bekerja sama dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan yang memiliki eksternalitas lintas daerah dan merupakan penyediaan layanan publik yang lebih efisien jika dikelola bersama.
Kerja sama antar daerah itu sendiri pada dasarnya merupakan kegiatan menginteraksikan otonomi-otonomi daerah, sedangkan otonomi daerah yang dimiliki oleh suatu daerah merupakan implementasi azas desentralisasi, yaitu kewenangan pemerintah daerah untuk menentukan arah kebijakan daerahnya sendiri. Dengan demikian, kegiatan kerja sama antar daerah adalah kegiatan menginteraksikan hak, wewenang, dan kewajiban untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masing-masing daerah yang bekerja sama. Agar dapat berjalan dengan baik, kegiatan tersebut harus memperhatikan prosedur birokrasi dan adiministrasi, serta melibatkan berbagai pihak, baik khususnya yang terkait dengan urusan kewenangan pemerintahan daerah.
Di perbatasan kota, khususnya yang telah berkembang menjadi kawasan perkotaan, kolaborasi antar daerah terjadi secara intensif, ditunjukkan oleh kegiatan penduduknya yang beragam, berintensitas lebih tinggi dan berlangsung terus menerus, jika dibandingkan dengan kawasan perbatasan yang berupa kawasan bukan perkotaan, seperti kawasan tegalan atau hutan. Di kawasan tersebut terdapat kegiatan sosial dan ekonomi yang bersifat eksternalitas lintas batas daerah, misalnya dalam bentuk pemanfaatan bersama sumber daya, sarana dan prasarana umum. Disamping itu, interaksi yang terjadi juga bersifat kompleks, karena melibatkan banyak pihak; berbagai kelompok dan lapisan; individu dan kelompok masyarakat; berbagai pemerintahan dari daerah yang berbeda; dan dengan berbagai tujuan dan kepentingan yang berbeda.
11 Karena bersifat intensif dan kompleks, kawasan perkotaan di perbatasan kota bersifat mendua. Pada satu sisi, kawasan tersebut bersifat kolaboratif, karena memiliki potensi bagi pengembangan sinergi yang besar, yang dapat dimanfaatkan untuk membangun kerja sama antar daerah. Sumber daya, sarana dan prasarana umum yang dimanfaatkan bersama melalui kerja sama antar daerah yang saling berbatasan dapat menimbulkan sinergi bagi pembangunan di kawasan perbatasan. Dengan kata lain, melalui pendekatan perencanaan kolaboratif, perbedaan tersebut dapat dimanfaatkan untuk membangun kerja sama antar daerah untuk mencapai solusi atas permasalahan yang dihadapi oleh kota dan daerah tetangga.
Pada sisi yang lain, sebagai tempat berinteraksinya otonomi kota dan daerah tetangga, kawasan perbatasan bersifat rawan konflik antar daerah. Apabila kebijakan daerah-daerah tersebut bermaksud dan memiliki kepentingan yang berbeda, interaksi harus direncanakan secara seksama, untuk menghindari terjadinya benturan kepentingan, yang berakibat pada konflik antar daerah. Pada sisi ini, pendekatan perencanaan kolaboratif dapat dimanfaatkan untuk menekan sifat rawan konflik, dan bahkan dapat merubahnya menjadi berpotensi bagi kerja sama. Pada kawasan perbatasan yang sedang mengalami konflik antar daerah, perencanaan kolaboratif dapat dimanfaatkan untuk membangun solusi atas konflik tersebut.
Untuk melaksanakan interaksi otonomi antar daerah di perbatasan kota yang bersifat mendua tersebut, diperlukan pendekatan kolaborasi yang memperhatikan azas-azas otonomi daerah, yaitu azas desentralisasi dan atau dekonsentrasi. Jika berlandaskan azas dekonsentrasi, kolaborasi antar daerah harus melibatkan gubernur sebagai wakil pemerintah yang memiliki beberapa beberapa urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintah provinsi terkait dengan dekonsentrasi, diantaranya adalah urusan yang tidak dapat dilaksanakan oleh pemerintah kabupaten/ kota; urusan yang bersifat lintas batas kabupaten/ kota; serta urusan lainnya yang ditetapkan melalui peraturan. Jika menggunakan azas desentralisasi, pelaksanaan kolaborasi antar daerah dilaksanakan langsung antara pemerintah daerah yang satu dengan daerah tetangga.
Pada prakteknya, bentuk kolaborasi antar daerah tergantung dari cara pandang daerah terhadap interaksi antar daerah. Mereka tidak selalu melibatkan peran pemerintah provinsi sebagai pemegang kewenangan azas dekonsentrasi, tetapi dapat pula menggunakan azas desentralisasi. Akibatnya, beberapa interaksi melibatkan peran pemerintah provinsi, dan
12 beberapa interaksi lainnya dilakukan antar daerah secara langsung. Disamping itu, beberapa interaksi yang lain melibatkan lembaga kerja sama antar daerah yang dibentuk secara khusus.
Tujuan perencanaan antar daerah, khususnya yang terjadi pada kolaborasi antar daerah di perbatasan kota di Indonesia, adalah membangun dan mengembangkan kolaborasi untuk mengembangan sinergi potensi-potensi antar daerah, agar dapat dimanfaatkan untuk kerja sama pengembangan perbatasan kota. Untuk mencapai tujuan tersebut, perencanaannya harus berlandaskan teori perencanaan kolaboratif yang sesuai dengan karakter kawasan tersebut yang bersifat mendua. Dengan kata lain, untuk menjelaskan kolaborasi antar daerah di perbatasan kota di Indonesia dibutuhkan teori perencanaan kolaboratif antar daerah di lingkungan mendua.
Jenis pengetahuan yang kedua adalah perkembangan pengetahuan teoritik. Pembahasan perkembangan teoritik dimaksudkan untuk memahami teori yang terkait dengan perkembangan pengetahuan empirik. Sebagaimana dijelaskan di atas, teori yang dibutuhkan adalah teori perencanaan kolaboratif antar daerah di lingkungan mendua, sedangkan berdasarkan penelusuran dan kajian literatur yang telah dilakukan, pada saat penulisan disertasi ini, belum ditemukan teori yang dapat menjelaskan secara jelas dan terperinci perencanaan kolaboratif antar daerah di lingkungan mendua, yaitu lingkungan yang berpotensi kerja sama dan sekaligus rawan konflik, khususnya di perbatasan kota-kota di Indonesia. Teori-teori yang berkembang pada saat ini yang terkait dengan kebutuhan teoritik tersebut adalah teori perencanaan antar daerah dan teori perencanaan kolaboratif yang dikembangkan berdasarkan pengalaman di negara-negara lain.
Dari pandangan teoritik, interaksi dan perencanaan antar daerah, adalah salah satu upaya menjalankan dan mengembangkan perwilayahan perkotaan (urban regionalization), yaitu penterpaduan fungsi kawasan perkotaan yang melintasi batas wilayah administrasi (Friedmann dan Weaver, 1979; Hein, Keys dan Robbins, 1974), dengan tujuan untuk membangun sinergi perkotaan (Jonas, 2012, McDowel, 1974). Perwilayahan perkotaan adalah konsep yang diajukan pertama kali oleh Jean Gottmann pada tahun 1961, yang menjelaskan bahwa kota-kota besar di Amerika Serikat harus memulai melakukan interaksi dengan daerah tetangga, khususnya dalam penyediaan air bersih.
Pada era tahun 1980-an, gagasan tersebut diwujudkan dalam berbagai bentuk kerja sama antar daerah, baik yang berupa kerja sama informal, kontrak pelayanan antar daerah,
13 dan pemanfaatan bersama berbagai sumber daya (John, Riehm, dan McFarland, 2006). Pada era 1990-an, Pemerintah Federal Amerika Serikat mengijinkan terbentuknya berbagai bentuk kerja sama formal, baik yang berupa dewan pemerintah daerah, badan wilayah pelayanan tunggal pemerintah federal, maupun kerja sama perencanaan dan pembangunan distrik negara bagian (John, Riehm, dan McFarland, 2006). Pada saat ini, kebijakan kerja sama perwilayahan perkotaan tersebut telah melahirkan beberapa pemerintahan metropolitan yang mengelola pelayanan publik wilayah kota besar dan daerah tetangga. Di negara-negara lain, bentuk-bentuk perwujudan perwilayahan perkotaan berbeda-beda, tergantung dari sistem otonomi daerah yang mereka gunakan.
Untuk menjabarkan pendekatan perwilayahan perkotaan ke dalam perencanaan antar daerah di perbatasan kota, seperti disarankan dari rumusan kajian perkembangan pengetahuan empirik, dibutuhkan teori perencanaan kolaboratif. Teori perencanaan kolaboratif adalah pendekatan praktis teori perencanaan komunikatif, yang menekankan pada proses membangun solusi atas permasalahan yang dihadapi bersama oleh pihak-pihak yang terlibat (O'Leary dan Vij, 2012; O’Flynn dan Wanna, 2008; Healey, 2006). Gray (1989) menyatakan bahwa tindakan kolaboratif adalah proses interaksi antar pihak-pihak yang melihat suatu permasalahan dari sisi yang berbeda, menggali perbedaan diantara mereka, dan mencari solusi bersama. Solusi itu sendiri adalah suatu penyelesaian bersama yang diadopsi oleh semua pihak yang terlibat di dalam perencanaan setelah didiskusikan dan dinegosiasikan.
Pencapaian solusi bersama menjadi fokus di dalam perencanaan kolaboratif, karena tidak hanya untuk berbagi informasi, tetapi juga berbagi ide, gagasan, potensi, kewenangan kekuasaan, dan kekuatan politik, untuk menciptakan tindakan inovatif dan kreatif untuk dilaksanakan oleh masing-masing pihak yang terlibat. Pada prakteknya, untuk mencapai solusi tersebut, perencana membutuhkan berbagai pendekatan yang sesuai dengan karakteristik kolaborasi antar daerah. Strategi yang dapat disebut strategi kolaborasi tersebut adalah pendekatan yang berfungsi untuk mengarahkan tindakan kolaborasi pada implementasi perencanaan kolaboratif (Imperial, 2005).
Booher dan Innes (2002) menjelaskan salah satu pendekatan perencanaan kolaboratif adalah melakukan negoisasi power melalui pengembangan jejaring untuk mencapai pemufakatan. Pada kolaborasi antar daerah, pendekatan negoisasi power tersebut berupa negoisasi kewenangan daerah sebagai konsekuensi kebijakan otonomi daerah, sedangkan
14 substansi power yang sering dinegoisasikan adalah kekuatan modal, kewenangan kekuasaan administrasi, dan kemampuan untuk menekan.
Agger dan Löfgren (2008) dan Chaskin (2005) mengemukakan pendekatan perencanaan kolaboratif berbasis demokrasi yang memandang bahwa pemufakatan harus dibangun secara demokratis. Munculnya perencanaan kolaboratif itu sendiri dilatarbelakangi oleh kebutuhan terhadap pendekatan perencanaan yang demokratis, sedangkan sifat tersebut di dalam pendekatan kolaborasinya dapat dilihat dari adanya akses yang diberikan kepada peserta terkait dengan obyek yang direncanakan, proses musyawarah yang diikuti peserta, adaptasi di dalam proses musyawarah, akuntabilitas dan transparansi proses perencanaan, dan kejelasan tujuan bantuan dan pemberdayaan.
Pendekatan perencanaan kolaboratif yang lain dikemukakan oleh Wollmann (2012) dan Visser (2002), yang disebut pendekatan berbasis kultur, yaitu pendekatan yang membangun pemufakatan dengan mempertimbangkan struktur, kebutuhan fungsi, dan kesatuan kelompok lingkungan. Untuk menjalankan pendekatan tersebut, Visser (2002) menyatakan perlunya memperhatikan nilai-nilai interaksi antara pemerintah dan masyarakat, kepercayaan dan asumsi pihak-pihak yang terlibat, kecenderungan pandangan dalam berinteraksi, pengalaman tindakan interaksi, dan aturan dalam berinteraksi.
Brand dan Gaffikin (2007) menyatakan bahwa pada umumnya implementasi pendekatan perencanaan kolaboratif dilakukan pada lingkungan yang berpotensi bagi pengembangan kolaborasi. Pada lingkungan yang demikian, perencana berperan sebagai fasilitator untuk menggali dan mengangkat sifat dasar tersebut dan memanfaatkannya untuk membangun kerja sama pihak-pihak yang terkait. Meskipun demikian, Brand dan Gaffikin (2007) juga menyatakan bahwa perencanaan kolaboratif tetap dapat dilakukan pada lingkungan yang di dalamnya terdapat pihak-pihak yang memiliki pandangan yang berbeda, seperti perbedaan ideologi, politik, kewenangan dan kebijakan. Untuk menghadapi kawasan yang demikian, perencana berperan sebagai evaluator yang menilai terjadinya interaksi kolaboratif yang bersifat demokrasi diskursif, beroperasi di domain publik yang otonom dan memberikan banyak wacana yang menawarkan alternatif; dan mendorong refleksi kritis, non-koersif, berdasarkan prinsip-prinsip kemanusiaan dan universalitas.
Mirip dengan pendapat Brand dan Graffikin (2007), Booher dan Innes (2010) dan MacCallum (2012) mengungkapkan perlunya memperhatikan perencanaan kolaboratif pada
15 lingkungan yang kompleks, yang memiliki ketidakjelasan keterkaitan antara pelaku yang terlibat dan konteks lingkungannya. Untuk mengatasinya, mereka menyarankan perlunya memperhatikan variasi kepentingan, hubungan ketergantungan antar kepentingan dan dialog yang jujur. Pada prakteknya, pendekatan perencanaannya perlu dirubah dari pendekatan yang bersifat kompetitif menjadi pendekatan kolaboratif. Pada perencanaan kolaboratif yang kompleks, peran perencana dapat bersifat sebagai fasilitator atau evaluator. Sebagai fasilitator, perencana berperan mempertemukan kompleksitas perbedaan diantara pihak-pihak yang terlibat, dan menyerahkan kepada pihak-pihak tersebut untuk membangun solusinya. Sebagai evaluator, perencana bertindak sebagai penilai yang menetapkan benar dan salah atas perbedaan tersebut.
Perbatasan kota merupakan kawasan yang berpotensi kerja sama yang sekaligus rawan konflik, serta memiliki kompleksitas yang relatif tinggi. Di kawasan ini otonomi daerah-daerah yang saling berbatasan saling bertemu dan berinteraksi, sehingga berpotensi bagi pengembangan kerja sama, tetapi juga rawan terhadap konflik antar daerah. Kawasan tersebut juga bersifat kompleks, karena menyangkut berbagai kepentingan dan melibatkan berbagai pihak dari kota dan daerah tetangga. Dengan demikian, penelitian disertasi ini dapat memberikan kontribusi pengayaan terhadap teori perencanaan kolaboratif, khususnya yang berkaitan dengan pendekatan penerapannya di perbatasan kota, yang bersifat mendua. Disamping kajian terhadap teori perencanaan kolaboratif, untuk mendukung penjelasan kolaborasi antar daerah di perbatasan kota, kajian terhadap teori perbatasan, seperti yang dijelaskan oleh Lugo (1997), Newman (2003), Blatter (2006), dan Guo (2005), perlu dilakukan, sebagai landasan untuk menjelaskan karakteristik perbatasan kota. Teori perbatasan adalah teori yang mengkaji perbatasan sebagai tempat bertemunya dua atau lebih unsur. Secara khusus, konsep perbatasan yang terkait dengan kawasan perbatasan adalah konsep tentang perbatasan wilayah, seperti yang dijelaskan oleh Rumford (2006) dan Guo (2005). Mereka menjelaskan bahwa karakteristik perbatasan wilayah tergantung dari pola pertemuan kewenangan dari masing-masing wilayah yang saling berbatasan.
Disamping itu, untuk mendukung penggunaan teori perencanaan kolaboratif, dibutuhkan beberapa konsep terkait, seperti manajemen perkotaan, seperti yang dijelaskan oleh Chakrabarty (2001) dan McGill (1998); teori mediasi, seperti yang dijelaskan oleh Riskin (1996), dan Diehl dan Lepgold (2003); serta teori manajemen kolaborasi dan konflik, seperti yang dijelaskan oleh Thomas (1976, 1992), dibutuhkan untuk mendukung
16 penjelasan proses perencanaan antar daerah, khususnya yang berkaitan dengan mediasi, kolaborasi dan konflik. Teori-teori tersebut digunakan untuk menjelaskan proses interaksi yang terjadi pada proses perencanaan kolaboratif, baik yang bersifat mempertemukan secara langsung pihak-pihak yang berinteraksi, maupun yang melibatkan mediasi.
Konsep perencanaan antar daerah di kawasan perkotaan, seperti dijelaskan oleh Chen dan Thurmaier (2009), Visser, (2002), dan Seyler (1974), masih bersifat umum. Pada penerapannya, seperti yang dilakukan di Amerika Serikat (Feiock, 2009); dan negara-negara di Eropa (Wollmann, 2010), konsep tersebut menjadi lebih spesifik untuk masing-masing negara, sehingga tidak tepat jika dipergunakan untuk menjelaskan fenomena yang terjadi di Indonesia. Meskipun demikian, konsep tersebut dapat dipergunakan sebagai landasan untuk membangun konsep perencanaan antar daerah yang spesifik di perbatasan kota di Indonesia.
Di Indonesia, interaksi dan perencanaan antar daerah di perbatasan kota bervariasi, tergantung dari banyak hal yang mempengaruhinya, seperti bagaimana cara pandang masing-masing daerah terhadap interaksi antar daerah di perbatasannya, sikap daerah terhadap daerah tetangga, dan pendekatan manajemen pembangunan yang digunakan. Berdasarkan penelusuran dan kajian literatur yang dilakukan hingga saat ini, belum ada teori yang dapat mendiskripsikan secara khusus dan terperinci tentang perencanaan kolaboratif antar daerah di perbatasan kota di Indonesia.
Warsono (2009) pernah melakukan penelitian tentang variasi manajemen kerja sama antar daerah di Provinsi Jateng. Penelitian tersebut dilakukan dalam konteks kolaborasi antar daerah secara umum dan dilakukan dalam kerja sama yang telah memiliki suatu bentuk kelembagaan. Salah satu hasil dari penelitian tersebut adalah konsep variasi kerja sama antar daerah dan alasan yang menyebabkannya. Meskipun demikian, penelitian tersebut belum menjelaskan perencanaan kolaboratif dan ragam pendekatan kolaborasi antar daerah pada kolaborasi antar daerah di perbatasan kota yang bersifat mendua.
Teori perencanaan kolaboratif di lingkungan mendua yang dikembangkan di dalam penelitian disertasi ini adalah teori praksis perencanaan kolaboratif yang dibangun berdasarkan penelitian terhadap penerapan teori tersebut di perbatasan kota-kota Joglosemar, yang merupakan lingkungan mendua. Teori perencanaan kolaboratif tersebut dapat memperkaya teori perencanaan kolaboratif yang diterapkan di lingkungan berpotensi kerja sama, yang berbasis power, sebagaimana dijelaskan oleh Booher dan Innes (2002);
17 berbasis demokrasi, sebagaimana dijelaskan oleh Agger dan Löfgren (2008), dan Chaskin (2005); dan berbasis kultur, sebagai mana dijelaskan oleh Wollmann, (2012), dan Visser (2002). Hasil penelitian ini juga memperkaya teori perencanaan kolaboratif pada lingkungan rawan atau sedang berkonflik, sebagaimana dikemukakan oleh Healey (2006), dan Brand dan Gaffikin (2007), karena kasus-kasus penelitian ini yaitu perbatasan-perbatasan kota, bersifat rawan atau sedang konflik. Disamping itu, teori tersebut juga dapat memperkaya teori perencanaan kolaboratif di lingkungan yang kompleks, sebagaimana pernah dikemukakan oleh Booher dan Innes (2010), karena kasus-kasus penelitian ini adalah lingkungan yang kompleks, yaitu tempat bertemunya otonomi-otonoomi daerah kota dan daerah tetangga.
Teori perencanaan kolaboratif di lingkungan mendua pada disertasi ini dikembangkan melalui penelitian terhadap ragam interaksi antar daerah yang berbentuk kolaborasi antar daerah di perbatasan kota-kota Indonesia, khususnya di Joglosemar. Kawasan tersebut dipilih karena memiliki ragam kolaborasi yang lengkap, yang dapat memenuhi kebutuhan pencapaian tujuan penelitian ini. Kawasan tersebut merupakan kawasan megalopolitan yang sebagian terletak di Provinsi Jateng dan sebagian lainnya di DIY, yang memiliki lima kota di Provinsi Jateng, yaitu kota-kota Semarang, Surakarta, Magelang dan Salatiga; dan sebuah di DIY, yaitu Kota Yogyakarta.
Untuk lebih memperjelas kedudukan permasalahan empirik dan teoritik tersebut, perlu ditetapkan posisi penelitian yang dapat menunjukkan posisi dan kedudukan hasil penelitian yang dapat dicapai terhadap pengetahuan empirik dan pengetahuan teoritik yang ada yang terkait dengannya. Tujuannya adalah untuk menunjukkan peluang pengembangan teori melalui penelitian disertasi ini. Dengan kata lain, posisi penelitian ini ditentukan dengan mengkaji teori-teori pada bidang-bidang terkait dengan lingkup penelitian yang berkembang hingga saat ini. Teori tersebut adalah teori perencanaan kolaboratif antar daerah di perbatasan kota.
Posisi penelitian disertasi dapat menunjukkan kebutuhan teori yang dapat menjelaskan kejadian empirik ragam interaksi antar daerah di perbatasan kota-kota Indonesia. Teori tersebut secara khusus dapat menjelaskan sifat kawasan perbatasan kota yang bersifat mendua, yaitu berpotensi kerja sama dan sekaligus rawan konflik antar daerah. Untuk lebih jelasnya, posisi penelitian dapat dilihat pada gambar berikut ini:
18 G a m b ar 1. P osisi penelitian Su m b er: h as il ka ji an p en eli ti Je nis Pe re nc a n a (H eal ey , 1991) . K er ja sa m a ant ar da er ah di p er b at as an K o ta b er si fat w ajib apa b il a m em il ik i ek st erna lita s lint as da erah d an p en y ed iaan l ay anan pub lik y an g lebih ef is ie n ji ka dik elola b er sam a. De se n tr al isa si me mb er ik an ke w ena ng an ke p ad a d ae ra h ko ta da n kab upat en un tuk b ek er ja sa m a anta r da er ah. Dek ons ent ra si di se ra hk an k epad a gub ernu r un tuk mem b ant u k erja sa m a da n ur us an l in ta s ba ta s ka bupat en/ k o ta . Da erah b elu m o p ti m al mela kukan k er ja s am a w ajib d en g an da er ah te tan gga. P em er int ah pr o v in si be lu m o p tim al m em b antu k er ja sa m a u ru san lint as ba ta s k abupat en/ k o ta . K aw as an p er k ota an di p er b ata san k o ta ad al ah l in g kun g an mendua , k are na be rp o te n si s ine rg i ke rj a sa m a d an ra w an ko nf li k a n tar dae ra h . P end ekat an k o lab o ra si an ta r d aer ah di ka w as an p er k o ta an d i p er b ata san k o ta te rgantu n g c ar a pandan g dan kap as ita s ma si n g kabup at en / k o ta . Te o ri P erb at as a n (B la tter , 2006 ; N ewm an , 2003, 2006a, 2006b; J o h n son dan M ich ael se n , 1997) . P erb at as an W il a y a h (R um fo rd , 2006; Gu o, 2004; New m an , 2003) . M a na je m en Me di a si (R is kin , 1996; Di eh l dan L ep g o ld, 2003) . R a g a m k o la b o ra si dan s tr a te g i k o la bor a si an tar d a era h d i p erb atasa n kot a -k ot a J o g losem ar. M a na je m en K o la bo ra si d a n Ko nf li k (T h o m as . 1976 , 1 992) . M a na je m en Pe rk o ta a n (C h akr abar ty , 2001; M cGi ll , 1998) . Teori P eren can aan K o la b o rati f (O 'L ear y dan Vi j, 2012; O ’F lynn , dan Wan na , 20 08; H eal ey , 2006; F o re st er , 198 9) . Ke but uh a n t eor i p er en ca n a a n k o la bor a tif d i li n g k ung a n m endu a ya n g b erp o te n si k er ja sa m a d a n rawa n k o n fli k a n ta r d a era h d i k a w a sa n p er k o ta a n di pe rb a ta sa n k o ta . Per tany aan pe ne li ti a n : “ Se pe rt i ap a rag am k o la bo ra si a n ta r d aer ah d i pe rb at as an k o ta -k o ta Jo glo se m ar , ba ga im an a s trate gi kol ab or asi a n ta r d aer ah nya , s er ta m eng apa dem ik ian ?” P eren can a a n An tar Daerah (W ollm an n , 2010; F ei o ck, 2009; Ch en d an T h ur ma ie r-200 9; Vi ss er , 2002; Seyl er , 1974) . R egi on a lis as i P erk ot aa n (J on as , 2012; B as o lo , 2003; F ri ed m an n dan Weav er , 1979) . O ton o m i Daera h (C h ri st o ph er S tev en s an d A li son Wr ig h t, 2002 ; Cr ook d an M an o r, 19 98; A g ra wal dan Ri bot, 1999) . K o la b o ra si Be rb as is K u lt ur (W ollm an n , 2012; Vi ss er , 2002) . K o la b o ra si Be rb as is D em o k ra si (A gg er dan L ö fg re n , 2008; Ch as ki n , 2005) . K o la bo ra si di L ing k u n g a n Rawa n k o nfli k (B ra n d dan Gaf fi k in , 2007) . K o la b o ra si Be rb as is Po w er (B oo h er dan I n n es , 2002) . L in gkun gan ra w an ko nf li k . K o la bo ra si di Ling k ung a n M endua ( ? ). K o la bo ra si da la m Ko m p le k si ta s (B oo h er dan I n n es , 2010) . L in gkun gan b erp o te n si k er ja sa m a an ta r d aer ah .
19 Berdasarkan latar belakang empirik dan teoritiknya, sebagaimana tergambar pada diagram posisi penelitian, belum ada teori spesifik yang menjelaskan perencanaan kolaboratif di perbatasan kota-kota Joglosemar yang mendua, maka pertanyaan utama penelitian disertasi ini dapat dirumuskan sebagai berikut:
Seperti apa ragam kolaborasi antar daerah di perbatasan kota-kota Joglosemar, bagaimana strategi kolaborasi antar daerahnya, serta mengapa demikian?
Pertanyaan utama tersebut dapat dijabarkan lebih terperinci menjadi pertanyaan-pertanyaan penelitian sebagai berikut:
1. Seperti apa (what) ragam kolaborasi antar daerah di perbatasan kota-kota Joglosemar yang mendua?
2. Bagaimana (how) strategi kolaborasi antar daerah di perbatasan kota-kota Joglosemar yang mendua?
3. Mengapa (why) terjadi kerja sama dan konflik antar daerah di perbatasan kota-kota Joglosemar?
1.3 Tujuan Penelitian
Latar belakang penelitian disertasi ini adalah kebutuhan teori perencanaan kolaboratif antar daerah yang dapat menjelaskan ragam kolaborasi dan strategi kolaborasi antar daerah di perbatasan kota-kota Joglosemar. Sementara itu, teori yang terkait langsung dengannya, yaitu teori perencanaan kolaboratif masih bersifat umum, sehingga belum dapat memenuhi kebutuhan tersebut. Berdasarkan latar belakang tersebut, tujuan penelitian ini adalah sebagai berikut:
1. Menjelaskan ragam kolaborasi dan strategi kolaborasi antar daerah di perbatasan kota-kota Joglosemar yang mendua.
2. Menguraikan penyebab kerja sama dan konflik antar daerah di perbatasan kota-kota Joglosemar.
3. Memperkaya teori perencanaan kolaboratif berdasarkan perumusan teori perencanaan kolaboratif dan strategi kolaborasi antar daerah di perbatasan kota-kota Joglosemar.
20
1.4 Manfaat Penelitian
Teori perencanaan kolaboratif yang diperkaya melalui penelitian perencanaan kolaboratif dan strategi kolaborasi antar daerah di perbatasan kota-kota Joglosemar bermanfaat untuk:
1. Secara akademik, hasil penelitian memperkaya teori dan pengetahuan perencanaan kolaboratif melalui pengetahuan yang diperoleh dari penelitian terhadap kasus-kasus perencanaan kolaboratif dan strategi kolaborasi antar daerah di perbatasan kota-kota Indonesia pada umumnya, dan khususnya Joglosemar.
2. Secara praktis, teori perencanaan kolaboratif yang telah diperkaya melalui penelitian perencanaan kolaboratif , kolaborasi dan strategi kolaborasi antar daerah di perbatasan kota-kota Joglosemar ini dapat dipergunakan sebagai landasan untuk pengembangan kerja sama antar daerah, mencegah dan mengatasi konflik kota dan daerah tetangga di perbatasan kota-kota Joglosemar pada khususnya, dan Indonesia pada umumnya yang memiliki persamaan atau kemiripan karakteristik dan permasalahan dengan obyek penelitian ini.
1.5 Keaslian Penelitian
Sebagai tempat berinteraksinya kota dan daerah tetangga, perbatasan kota menarik banyak peneliti dari berbagai bidang ilmu, dengan berbagai tema. Tetapi, karena penelitian-penelitian tersebut dilakukan secara parsial dan inkremental, hasilnya belum mampu menjelaskan perencanaan antar daerah di kawasan tersebut secara komprehensif.
Secara umum, tema-tema penelitian tentang perbatasan kota, khususnya yang dilakukan di Indonesia dapat dikelompokkan menjadi:
1. Teknis penentuan dan penegasan batas wilayah
Penelitian terhadap teknik penentuan batas wilayah daerah banyak dilakukan pada bidang teknik geodesi, seperti yang dilakukan oleh Irwansyah (2010), Setiawan (2009), Prakoso (2008), Lukman (2007), dan Zaki (2006). Pada umumnya, penelitian-penelitian tersebut bertujuan menentukan garis batas daerah melalui teknik pemetaan.
21 Konflik dalam penentuan batas kota telah dilakukan oleh beberapa peneliti, diantaranya adalah yang dilakukan oleh Kristiyono (2008) pada penelitian tentang konflik dalam penegasan batas daerah antara Kota Magelang dengan Kabupaten Magelang; Nurbadri (2008) pada konflik batas wilayah Kabupaten Tebo dengan Kabupaten Bungo; Hasyim dan kawan-kawan (2010) pada konflik perebutan wilayah antara Kabupaten Halmahera Barat dan Kabupaten Halmahera Utara; dan Manik (2006) melalui penelitiannya tentang konflik perbatasan pemerintah daerah Kabupaten Mimika dengan Kabupaten Paniai dan Puncak Jaya di Provinsi Papua. Temuan penelitian-penelitian tersebut menunjukkan bahwa konflik di kawasan perbatasan daerah terjadi karena belum ditetapkannya batas wilayah daerah yang jelas dan pasti, baik secara peraturan administatif maupun bukti fisik di lapangan. Wujud konflik tersebut dapat berupa konflik kewenangan pengaturan pembangunan; antar warga; dan antar suku.
3. Kerja sama antar daerah
Penelitian tentang kerja sama antar daerah berkaitan dengan kinerja lembaga kerja sama antar daerah, seperti yang dilakukan oleh Warsono (2009) yang meneliti manajemen regional dalam kerja sama antar daerah di Provinsi Jateng; Hanggoro (2008) yang meneliti pelayanan pendidikan di kawasan perbatasan daerah pada kerja sama antar daerah di Kawasan Pawonsari; Priyanto (2009), yang meneliti efektivitas Sekretariat Bersama (Sekber) Kartamantul dalam mengkoordinasikan pembangunan infrastruktur perkotaan di daerah lintas batas di sekitar Kota Yogyakarta; dan Cahyani (2007) meneliti pengembangan kerja sama pengelolaan pembangunan wilayah perbatasan provinsi, yaitu pada kawasan perbatasan Kabupaten Sragen dan Kabupaten Ngawi. Temuan penelitian-penelitian tersebut menunjukkan bahwa peran mediasi yang dilakukan oleh lembaga kerja sama antar daerah sangat penting di dalam mengembangkan kerja sama antar daerah.
4. Pelayanan sarana dan prasarana di kawasan perbatasan daerah
Pelayanan sarana dan prasarana lintas batas daerah di kawasan perbatasan daerah juga merupakan tema yang menarik banyak peneliti, diantaranya adalah yang dilakukan oleh Basyarat (2006), yang mengevaluasi lokasi TPA Sampah Leuwinanggung di Kota Depok; Triono (2009) yang meneliti sinkronisasi pelayanan transportasi di perbatasan melalui kerja sama Kota Surabaya dan Kabupaten Sidoarjo; dan Warsono (1997) yang meneliti kajian sarana Kawasan Wisata Dieng. Temuan penelitian-penelitian tersebut
22 menunjukkan bahwa sebagai fasilitator, lembaga kerja sama antar daerah dan pemerintah provinsi sangat penting dalam pelayanan lintas batas daerah.
Berdasarkan hasil penelusuran pustaka hingga saat ini, dapat disimpulkan bahwa penelitian-penelitian perbatasan kota cenderung bersifat parsial. Hasl-hasil penelitian tersebut belum menjelaskan secara komprehensif bagaimana teori perencanaan kolaboratif di perbatasan kota yang bersifat mendua. Dengan kata lain, penelitian terhadap perencanaan kolaboratif di perbatasan kota, khususnya di Indonesia yang bersifat mendua, belum pernah dilakukan.
Dengan demikian, penelitian disertasi tentang ragam kolaborasi antar daerah di kawasan perbatasan kota secara komprehensif perlu dilakukan. Secara khusus, penelitian disertasi ini memperkaya pengetahuan dan teori perencanaan kolaboratif, melalui perumusan teoritik dari penelitian terhadap kolaborasi antara kota dan daerah tetangga di perbatasan kota yang spesifik, mendalam, terperinci dan menyeluruh. Teori perencanaan kolaboratif yang diperkaya melalui penelitian disertasi ini dapat menjadi landasan untuk menjelaskan kolaborasi antar daerah di perbatasan kota, baik yang berupa kerja sama, maupun konflik antar daerah. Disamping itu, teori tersebut juga dapat dipergunakan sebagai landasan pada penyusunan strategi kolaborasi antar daerah, baik pada perencanaan antar daerah, maupun manajemen perkotaan untuk membangun dan mengembangkan kawasan perbatasan kota.
