TINJAUAN PUSTAKA. Istilah kebijakan (policy) menurut Perserikatan Bangsa-Bangsa diartikan

TINJAUAN PUSTAKA

K e b i j a k a n d a n Analisis K e b i j a k a n

Istilah kebijakan (policy) menurut Perserikatan Bangsa-Bangsa diartikan sebagai pedoman untuk bertindak. Kebijakan dalam makna tersebut merupakan suatu deklarasi mengenai suatu dasar pedoman bertindak, suatu arah tindakan tertentu, suatu program mengenai aktivitas-aktivitas tertentu atau suatu rencana. Pedoman tersebut dapat berbentuk sangat sederhana atau kompleks, bersifat umum atau khusus, luas atau sempit dan sebagainya (Wahab, 1997).

Sementara itu Anderson (dalam Wahab, 1997) merumuskan bahwa kebijakan merupakan langkah tindakan yang secara sengaja dilakukan oleh seorang aktor atau sejumlah/sekelompok aktor berkenaan dengan adanya masalah atau persoalan tertentu yang dihadapi. Aktor dirnaksud adalah pejabat atau instansi pemerintah atau seorang atau sekelompok orang yang diberi wewenang baik secara hukum maupun berdasarkan kesepakatan bersama untuk menentukan atau membuat suatu kebijakan, aktor ini sering disebut sebagai pembuat kebijakan (policy makers). Pengertian ini memberikan implikasi bahwa: 1) kebijakan selalu mempunyai tujuan tertentu atau merupakan tindakan yang berorientasi pada tujuan; 2) kebijakan berisi tindakan- tindakan atau pola-pola tindakan pejabat-pejabat pemerintah; 3) kebijakan merupakan apa yang benar-benar dilakukan oleh pemerintah, bukan apa yang pemerintah bermaksud akan melakukan sesuatu atau menyatakan akan melakukan sesuatu; 4) kebijakan dapat bersifat positif dala~n arti merupakan beberapa bentuk tindakan pemerintah mengenai suatu masalah tertentu atau bersifat negatif dalam arti

merupakan keputusan pejabat pemerintah untuk tidak melakukan sesuatu; dan 5) kebijakan didasarkan atau selalu dilandaskan pada peraturan-peraturan perundang- undangan dan bersifat memaksa (otoritatif). (Wahab, 1997; Islamy, 2000).

Dengan demikian suatu kebijakan senantiasa dimmuskan oleh orang-orang yang memiliki wewenang dalam sistem politik, yakni para ketua adat, para ketua suku, para eksekutif, para legislator, para hakim, para administrator, para monarki dan lain sebagainya. Mereka ini yang dalam kesehariannya terlibat dalam urusan- urusan politik dari suatu sistem politik dan dianggap oleh sebagian besar warga sistem politik tersebut sebagai pihak yang bertanggung jawab dan berhak mengambil tindakan-tindakan tertentu sepanjang tindakan-tindakan tersebut masih berada dalam batas-batas peran dan kewenangan mereka. Peranan kebijakan dalam sebuah program pembangunan adalah sebagai pedoman atau kerangka acuan yang menjelaskan lebih rinci mengenai dasar, maksud dan tujuan pelaksanaan program pembangunan tersebut (Priharyono dan Rahardjo, 1998).

Analisis kebijakan merupakan sebuah disiplin ilmu terapan yang menggunakan berbagai inetode penelitian dan argumen untuk menghasilkan dan memindahkan informasi yang reievan dengan kebijakan sehingga dapat dimanfaatkan ditingkat politik dalam rangka memecahkan masalah-masalah kebijakan (Dunn, 1999). Quade (dalam Dunn, 1999) memberikan deskripsi mengenai analisis kebijakan sebagai setiap jenis analisis yang menghasilkan dan menyajikan informasi sehingga dapat menjadi dasar bagi para pengambil kebijakan di dalam menguji pendapat-pendapat mereka. Dalan~ analisis kebijakan, kata analisis digunakan dalam pengertian yang paling umum; kata tersebut secara tidak langsung menunjukkan pengunaan intuisi

dan pertimbangan dan mencakup, tidak hanya pengujian kebijakan dengan pemecahan masalah ke dalam komponen-komponennya tetapi juga merencanakan dan mencari sintesis atas alternatif-alternatif baru.

Ranney dalam Soeharyo (1996) menyatakan bahwa analisis kebijakan perlu dilakukan berdasarkan tiga alasan, yaitu 1) alasan ilmiah (scientrfic reason), studi kebijakan dimaksudkan untuk mengetahui asal (origin), dan proses sesuatu kebijakan, serta konsekuensinya bagi masyarakat; 2) alasan profesional (projjessiotzal reason), pengetahuan faktual mempakan prasyarat bagi pemberian saran dan penanganan problem-problem masyarakat; dan 3) alasan politis (political reason), studi kebijakan diarahkan untuk menjamin bahwa pemerintah mengambil kebijakan yang tepat (appropriate) untuk mencapai tujuan yang benar (right). Studi kebijakan sangat diperlukan untuk memperbaiki kualitas kebijakan pemerinah. Analisis kebijakan dapat menghasilkan informasi dan argumen-argumen yang masuk aka1 mengenai; 1) Nilai yang pencapaiannya mempakan tolak ukur utama untuk melihat apakah

masalah telah teratasi; 2) fakta yang keberadaannya dapat membatasi atau

, meningkatkan pencapaian nilai-nilai; dan 3) tindakan yang penerapannya dapat

menghasilkan pencapaian nilai-nilai. Dengan kata lain analisis kebijakan bertujuan untuk menyediakan kepada para pengambil keputusan, informasi yang dapat digunakan untuk menguji pertimbangan-pertimbangan yang mendasari setiap pemecahan masalah.

Dunn (1999) menjelaskan bahwa analisis kebijakan memiliki suatu prosedur umum bempa: 1) pemantauan (deskripsi) memungkinkan dihasilkannya informasi tentang sebab-sebab masa lalu dan akibat dari kebijakan; 2) peramalan (prediksi)

menghasilkan informasi mengenai konsekuensi yang akan datang dari suatu kebijakan; 3) evaluasi mencakup produksi informasi tentang nilai atau kegunaan dari kebijakan yang lalu dan yang akan- datang; 4) rekomendasi (preskripsi) memungkinkan untuk menghasilkan informasi tentang kemungkinan bahwa serangkaian tindakan yang akan datang akan mendatangkan akibat-akibat yang bemilai; dan 5) perumusan masalah, membantu menemukan asumsi-asumsi, menentukan tujuan-tujuan yang memungkinkan nlemadukan pandangan-pandangan yailg bertentangan, dan merancang peluang-peluang kebijakan yang baru. Selain prosedur m u m tersebut, analisis kebijakan juga menggunakan berbagai metode pengkajian untuk menghasilkan informasi mengenai masalah-masalah kebijakan, masa depan kebijakan, tindakan kebijakan, hasil kebijakan dan pelaksanaan kebijakan.

Masalah-masalah kebijakan (policy problem) merupakan nilai, kebutuhan atau kesempatan yang belum terpenuhi, yang dapat diidentifikasi, untuk kemudian diperbaiki atau dicapai melalui tindakan publik. Pengetahuan mengenai inasalah apa yang memerlukan pemecahan membutuhkan informasi mengenai kondisi yang mendahului permasalahan maupun mengenai informasi tentang nilai yang pencapaiannya dapat mendorong pada penyelesaian permasalahan. Masa depan kebijakan (policy future) adalah konsekuensi dari serangkaian tindakan untuk pencapaian nilai-nilai dan merupakan penyelesaian terhadap suatu masalah. Informasi mengenai kondisi yang menimbulkan masalah adalah sangat penting dalain mengindentifikasikan masa depan kebijakan.

Aksi kebijakan (policy action) mempakan suatu gerakan atau serangkaian gerakan yang dituntun oleh alternatif kebijakan yang dirancang untuk mencapai hasil di masa depan yang bernilai. Hasil kebijakan (policy outcome) mempakan konsekuensi yang teramati dari aksi kebijakan. Sedangkan pelaksanaanfkinerja kebijakan (policy performance) mempakan derajat di mana hasil kebijakan yang ada, memberi kontribusi terhadap pencapaian nilai-nilai.

Analisis kebijakan dapat dipandang sebagai proses penelitian yang melibatkan lima komponen informasi kebijakan yang dipindahan dari satu posisi ke posisi berikutnya melalui pengunaan pelbagai metode analisis kebijakan, seperti digambarkan pada kerangka kerja di bawah ini:

Gambar 2. Analisis kebijakan yang berorientasi masalah (Dunn, 1999) Cagar Alarn dan Suaka Margasatwa

Cagar alanl (Natuurmonumenten/Nature reserve), yaitu sebidang lahan yang dijaga untuk melindungi fauna dan flora yang ada di dalamnya. Di dalam cagar alain

tidak diperbolehkan adanya segala jenis eksploitasi (Soemanvoto, 1997). Cagar alam adalah suatu kawasan suaka alam yang mempunyai kekhasan, baik tumbuhan, s a w , maupun ekosistemnya, dan mem*yai fungsi pokok sebagai tempat perlindungan

clan pengawetan proses keanekaan jenis satwa clanlatau tumbuhan dan/atau

ekosistemnya, yang diperuntukkan bagi kepentingan sumber plasma nutfah, ilmu pengetahuan, pendidikan, kebudayaan dan kebanggaan nasional. Menurut UU No 5 tahun 1990 yang dimaksud dengan cagar alam adalah ka~vasan suaka alam yang karena keadaan alamnya mempunyai kekhasan tumbuhan dan/atau satwa dan ekosistemnya atau ekosistem tertentu yang perlu ddindungi dan perkembangannya berlangsung secara alami (Dephut, 1990). Dengan kata lain di dalam cagar alam tidak dlperbolehkan adanya campur tangan manusia terhadap kawasan tersebut.

Pengertian cagar menurut Poerwadarminta dalam Soemawoto (1997) adalah benda atau sesuatu yang dijadikan tanggungan pinjaman atau hutang atau cadangan. Sedangkan pencagaran adalah (1) pembuatan sesuatu untuk menjadi suatu tanggungan, jaminan, atau cadangan; (2) usaha atau perbuatan untuk menyisihkan sebagian flora atau fauna

untuk

dijadikan cadangan apabila yang lain sudah tidak mampu lagi untuk didayagunakan (Dewobroto, et al., 1995). Berdasarkan ha1 tersebut, maka cagar alam merupakan suatu pinjaman dari generasi mendatang kepada generasi sekarang yang suatu saat hams dikembalikan atau mempakan tanggungan atau penjaminan dari generasi sekarang untuk generasi mendatang.

Pembentukan cagar alam mempunyai tujuan untuk melindungi alam dan

menjaga proses alami dalam kondisi yang tidak terganggu dengan maksud untuk memperoleh contoh-contoh ekologis yang mewakili lingkungan alami, yang dapat

dimanfaatkan bagi keperluan studi ilmiah, pemantauan lingkungan, pendidikan, dan pemeliharaan sumberdaya plasma nutfah &lam suatu keadaan dinamis dan berevolusi (MacKmnon, et al., 1993). Cagar alam dibedakan menjadi: 1) cagar alam yang khusus ditetapkan untuk kepentingan monitoring gejala alam; 2) cagar alam yang ditetapkan untuk kepentingan perlindungan ekosistem tertentu; dan 3) cagar alam yang ditetapkan untuk kepentingan perlindungan flora atau fauna, atau flora dan fauna (Dephut, 1996). Prinsip dasar dalam pengelolaan cagar alam adalah tidak diperkenankan adanya kegiatan pendayagunaan potensi dan pembangunan sarana dan prasarana, kecuali kegiatan danlatau pembangunan sarana dan prasarana yang dapat mendukung kegiatan monitoring dan perlindungan kawasan. Pendayagunaan potensi cagar alam diupayakan sedemikian rupa agar tidak mengurangi luas kawasan, tidak mengganggu fungsi kawasan, dan tidak memasukkan jenis tumbuhan atau satwa yang tidak asli. Tujuan manajemen suatu cagar alam adalah melindungi kehidupan alamiah dalam suatu kawasan yang tidak terganggu, dengan harapan didapatnya perwakilan ekologis dari lingkungan dan perkembangan kondisinya. Untuk tercapainya tujuan kegiatan tersebut, setiap kegiatan penelitian harus terencana dengan baik dan dilaksanakan secara hati-hati untuk meminimkan gangguan. Berkaitan dengan manajemen tersebut, IUCN (1978) dalam Santosa (1999) mengemukakan beberapa knteria manajemen sebagai berikut: 1) kawasan tertutup bagi masuknya pengunjung, untuk rekreasi maupun untuk tourisme; 2) proses alamiah yang tejadi bebas dari pengaruh keikutsertaan manusia secara langsung; dan 3) proses yang terjadi, yang merubah sistem ekologis clan ciri-ciri fisiologis, pada setiap waktu sebagai akibat

tejadinya keb+arp, qqyysi, serqngan

_{_}

hm%

b&,i,

gempa bumi dan lain-lain

hanyalah tejadi secara alamiah bukan karena gangguan manusia. Selain ha1 tersebut

di

atas diperlukan penelitian potensi kembali (reevaluasi) suatu cagar alam secara berkala, sehingga hasil tersebut dapat dlrekomendasikan untuk menentukan bentuk manajemen yang diperlukan.

Suaka margasatwa merupakan suatu kawasan suaka alam yang ditetapkan sebagai tempat hidup margasatwa yang mempunyai nilai khas bagi ilmu pengetahuan dan kebudayaan serta merupakan kekayaan dan kebanggaan nasional. Menurut UU No. 5 tahun 1990 yang dimaksud dengan suaka margasatwa adalah kawasan suaka alam yang mempunyai ciri khas berupa keanekaragaman danlatau keunikan jenis satwa yang untuk kelangsungan hidupnya dapat dilakukan pembinaan terhadap habitatnya (Dephut, 1990).

Suaka margasatwa dltetapkan untuk menjamin kondisi alami yang perlu bagi perlindungan spesies, kumpulan spesies, komunitas hayati, atau ciri-ciri fisik lingkungan yang penting secara nasional, munglun diperlukan campur tangan manusia yang spesifik untuk menjaga kelestariannya, pengambilan beberapa sumberdaya secara terkendali diperkenankan (MacKinnon, et al., 1993). Perbedaan utama antara cagar alam dengan suaka margasatwa adalah bahwa di suatu kawasan cagar alam hanya dapat dilakukan kegiatan untuk kepentingan penelitian, pendidikan, pengembangan ilmu pengetahuan dan kegiatan yang menunjang budidaya. Sedangkan kawasan suaka margasatwa berfungsi untuk melestarikan keanekaragaman atau keunikan jenis satwa dan dapat dilakukan pembinaan habitatnya,

untuk

tujuan penelitian, pendidikan dan wisata terbatas (Primack, R.B., et nl., 1998). Berarti di kawasan suaka margasatwa masih diperkenankan kegiatan wisata terbatas, selain

bolehnya campur tangan manusia dalam pengelolaan yang intensif Tujuan pelestarian kawasan cagar alam clan suaka margasatwa serta kegiatan apa saja yang dilarang di kedua kawasan ini dapat dilihat dalam tabel 1 dan

2.

Tabel 1. Tujuan Pelestarian yang Sesuai menurut Kategori Internasional Suatu

Catatan:

1. Tujuan utama untuk pengelolaan kawasan dan sumberdaya 2. Tidak perlu utarna tetapi selalu masuk dalam tujuan penting

3. Masuk sebagai tujuan bila dapat dipergunakan serta kapan saja sumberdaya dan