18 BAB II LANDASAN TEORI
A. Pemerintahan Daerah
Konsep pemerintahan daerah merupakan penerjemahan konsep sistem pemerintahan local government yang pada intinya memiliki tiga pengertian, yaitu: pertama pemerintah lokal, kedua berarti kegiatan yang dilakukan pemerintahan lokal, dan ketiga berarti wilayah lokal.2
Dalam ketiga pengertian pemerintah daerah memiliki beberapa pengertian. Pada pengertian pertama, Pemerintah lokal lebih menunjuk kepada Organisasi/ Badan/ Lembaga yang berfungsi menyelenggarakan suatu sistem pemerintahan. Dalam konteks ini, pemerintah lokal atau pemerintah daerah menitik beratkan kepada organisasi yang memimpin dan pelaksanaan kegiatan suatu pemerintahan daerah. Pengertian tersebut dalam konteks pemerintahan di Indonesia lebih menunjuk kepada Kepala daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah atau yang lebih dikenal dengan eksekutif. Kedua lembaga ini yang menggerakkan kegiatan pemerintahan daerah sehari-hari. Kedua lembaga tersebut lebih dimaknai sebagai Pemerintah Daerah (local government atau local authority)3.
Pemerintahan lokal pada pengertian kedua merujuk kepada suatu kegiatan pemerintahan yang dilaksanakan oleh eksekutif yang dalam sistem pemerintahan Indonesia merujuk kepada Buapti/Walikota dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota.
Pemerintah Daerah dalam melaksanakan penyelenggaraan pemerintahan daerah, melakukan kegiatan-kegiatan pengaturan. Kegiatan ini merupakan fungsi penting yangpada hakikatnya merupakan fungsi untuk pembuatan kebijakan pemerintahdaerah yang dijadikan dasar atau arah dalam menyelenggarakan pemerintahan. Hal tersebut sama dengan fungsi pemerintah pusat yang meliputi fungsi legislatif, fungsi eksekutif dan fungsi yudikatif. Hanif menyebutkan pemerintahan daerah (local government) hanya melaksanakan fungsi legislatif dan fungsi eksekutif sedangkan fungsi yudikatif tetap ditangani pemerintah pusat.
Fungsi atau peran legislatif yang dilaksanakan oleh pemerintah daerah pada hakikatnya merupakan suatu fungsi dari pembuatan kebijakan pemerintahan daerah. Jadi bukan fungsi
2 Hanif Nurcholis. (2007). Teori dan Praktik Pemerintahan dan Otonomi daerah. Jakarta: Gramedia Widiasarana Indonesia hlm 24
3Ibid halaman 24
19
legislatif seperti halnya fungsi parlemen, di mana dalam konteks Indonesia fungsi ini dilaksanakan oleh Dewan Perwakilan Rakyat. Fungsi yudikatif dipegang oleh badan-badan peradilan.4
Hoessein dalam Hanif berpendapat istilah legislatif dan eksekutif juga tidak lazim digunakan pada local government. Istilah yang lazim digunakan pada local government adalah fungsi pembuatan kebijakan (policy making function) dan fungsi pelaksanaan kebijakan (policy executing function). Fungsi pembentukan kebijakan dilakukan oleh pejabat yang dipilih melalui pemilu,sedangkan fungsi pelaksanaan kebijakan dilakukan oleh pejabat yang diangkat/birokrat lokal oleh pejabat yang dipilih melalui sistem pemilihan umum.5
Pemerintahan lokal pada pengertian ketiga lebih menunjuk pada wilayah pemerintahan atau daerah otonom. Dalam konteks Indonesia, sebagaimana yang disebutkan dalam Undang-Undang Pemerintahan Daerah daerah otonom adalah daerah yang memiliki hak untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan yang telah diserahkan oleh Pemerintah Pusat kepada daerah menjadi urusan rumah tangganya. Daerah otonom ini terbentuk selepas terbentuknya pola otonomi daerah walaupun sebelumnya pada era Orde Baru daerah otonom hanya diberikan kepada daerah-daerah yang kini dikenal dengan Daerah Isitimewa. Hak mengatur ini diwujudkan dengan pembuatan peraturan daerah yang pada intinya kebijakan umum pemerintahan daerah dari daerah otonom tersebut, sedang hak untuk mengurus rumah tangga daerah diwujudkan dalam kegiatan-kegiatan yang berkenaan dengan pelaksanaan pemerintahan, pelaksanaan pembangunan, dan pembinaan masyarakat.6
Pasal 1 ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945 Hasil Amandemen menentukan bahwa :“
Negara Indonesia ialah Negara kesatuan yang berbentuk Republik “. Pasal 4 ayat(1) Undang- Undang Dasar 1945 Hasil Amandemen menyebutkan : “Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar”. Lebih lanut dalam Pasal 18 ayat (1) Undang-Undang Dasar Hasil Amandemen mengemukakan bahwa:
Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerahprovinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan
kota itu mempunyai pemerintahan daerahyang diatur dengan Undang-Undang.
4 Hanif et.al hlm 25
5Ibid halam 26
6Ibid halaman 30
20
Ketentuan dalam peraturan perundang-undangan diatas, dapat dikatakan bahwa konsep pembagian kekuasaan di Indonesia menerapkan pembagian secara vertikal atau dengan rumusan lain dapat disimpulkan terdapat pembagian kekuasaan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah.7 Pengertian pemerintah dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia adalah sistem menjalankan wewenang dan kekuasaan mengatur kehidupan sosial, ekonomi dan politik suatu negara atau bagian-bagiannya. Jika kita ambil pengertian secara terminologi, Pemerintah adalah penguasa suatu negara (bagian negara), sedangkan pemerintahan dapat dikatakan segala urusan yang dilakukan oleh negara dalam menyelenggarakan kesejahteraan masyarakat dan kepentingan negara. Perkataan pemerintah dapat kita ambil kesimpulan meliputi sekurang-kurangnya tiga pengertian :
1. Pemerintah sebagai gabungan dari semua badan kenegaraan yang berkuasa memerintah dalam arti kata luas. Pemerintah yang meliputi badan legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Pemerintah dalam pengertian ini disebut overhead government atau authorities atau penguasa
2. Pemerintah sebagai badan kenegaraan tertinggi yang berkuasa memerintah di wilayah suatu negara. Contohnya: Raja, Presiden, dan lain-lain.
3. Pemerintah sebagai organ eksekutif, dalam arti Kepala Negara bersama mentri- menterinya8
Menurut Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana yang dimaksud dengan Pemerintahan Daerah adalah sebagai berikut:
Pemerintahan Daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintah daerah dan DPRD menurut asas otonomi daerah dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi yang seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia tahun 1945.
Pemerintah daerah dalam rangka menyelenggarakan urusan pemerintahan memiliki hubungan yang erat dengan pemerintah pusat dan dengan pemerintahan daerah atau pemerintah daerah satu dengan pemerintah daerah yang lainya. Hubungan yang dimaksud meliputi hubungan mengenai kwewenangan, keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam, dan sumber daya lainya.
7Muhammad Fauzan. Hukum Pemerinatahan Daerah kajian tentang Hubungan Keuangan antara pusat dan daerah, Yogyakarta:UII Press,2006,hlm 36
8Abu Daud Busroh ,Asas-asas Hukum Tata Negara, Ghalia Indonesia, Jakarta, 1983, hlm.114.
21
“Hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya lainya dilaksanakan secara adil dan merata. Hubungan-hubungan tersebut dapat menimbulkan hubungan administrasi dan hubungan antarsusunan kewilayahan.”9
Pada Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, Indonesia masih menerapakan suatu pola residual power atau open arrangement. Pola residual power ini meliputi urusan pemerintah yang dibagi menjadi tiga urusan yakni urusan pemerintah absolut, urusan pemerintah konkruen dan urusan pemerintahan umum sebagaimana yang disebutkan dalam Pasal 9 Undang-Undang Nomor 23 tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Dalam pasal yang sama, dijelaskan bahwa urusan pemerintah absolut adalah urusan pemerintah yang sepenuhnya menjadi kewenangan pemerintah pusat seperti politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal, dan agama, sedangkan urusan pemerintah konkruen adalah Urusan Pemerintahan yang dibagi antara Pemerintah Pusat dan Daerah provinsi dan Daerah kabupaten/kota.
Urusan pemerintahan umum adalah Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Presiden sebagai kepala pemerintahan. Dalam Undang-UndangNomor 23 Tahun 2014 DPRD masih sama kedudukannya dengan Undang-UndangNomor 32 Tahun 2004 yakni sebagai bagian dari penyelenggara pemerintahan daerah. Permasalahan dalam urusan pemerintahan selain persoalan filosofis dalam urusan pemerintah pusat dan daerah seperti diatas diatur dalam Undang-UndangNomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah juga terdapat perbedaan yuridis.
Perbedaan yuridis yang dimaksud adalah perbedaan yang tertuang dalam bentuk pasal- pasal yang mengatur hal-hal yang tidak diatur dalam peraturan perundang-undangan sebelumnya. Perbedaan secara yuridis ini sangat terlihat dengan tidak adanya Pasal-Pasal yang mengatur tentang penyelenggaraan pemilihan kepala daerah. Pengaturan mengenai pemilihan daerah sebelumnya telah diatur dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota namun peraturan ini telah dibatalkan oleh Mahkamah Konstitusi dan telah diganti dengan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang- Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Kepala Daerah. Pemisahan peraturan perundang-undangan mengenai Pemerintahan Daerah dengan peraturan perundang-undangan mengenai pemilihan kepala daerah dimaksudkan agar kedua undang-undang tersebut dapat
9HAW Widjaja, Penyelenggaraan Otonomi di Indonesia, Jakarta, PT Raja Grafindo Persada. 2005.hlm.154
22
berjalan secara maksimal sesuai dengan isu sentralnya dalam masing-masing perundangan.
Pemisahan penyelenggaraan pemerintahan daerah dan pilkada juga dimaksudkan untuk mempertegas posisi dan perbedaan Gubernur dan Walikota/Bupati. Hal ini dikarenakan Gubernur yang dipilih melalui mekanisme pemilihan langsung. Secara sepihak kewenangannya dikooptasi dengan menempatkan Gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat.
Penulis berpendapat, posisi Gubernur dalam pemerintahan Indonesia dikategorikan sebagai
“unit antara”.
Ciri khas dari “unit antara” dalam penyelenggaraan pemerintahannya bersinggungan dengan kegiatan dekonsentrasi daripada sistem desentralisasi. Gubernur memiliki status ganda yakni kepala daerah yang dipilih langsung oleh rakyat, namun juga sebagai wakil pemerintah daerah. Hal ini sangat berbeda jauh dengan Walikota dan Bupati yang sama-sama dipilih oleh rakyat namun berstatus daerah otonom yang mengedepankan prinsip atau asas desentralisasi. Unit antara ini oleh Prof Dr Ni’matul Huda disebut juga dengan desentralisasi asimetris.
B. Asas Penyelenggaraan Pemerintah Daerah
Pemerintah daerah merupakan subsistem dari negara kesatuan Republik Indonesia.
Dalam pelaksanaan tugas-tugas pemerintah daerah agar dapat terselenggara dengan baik maka perlu diperhatikan asas-asas yang menjadi landasan dan pedoman pengaturannya sesuai dengan Pasal 18 Undang-Undang Dasar 1945 setelah amandemen. Muhamad Fauzan dalam bukunya yang berjudul Hukum Pemerintahan Daerah Kajian tentang Hubungan Keuangan Antara Pusat dan Daerah menjabarkan bahwa sistem, penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia didasarkan pada 3 (tiga) asas, yaitu:
1. Asas Desentralisasi dan Dekosentrasi
Asas Desentralisasi adalah sebuah asas dimana terjadi sebagian atau seluruh penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Desentralisasi bertujuan untuk memperlancar terlaksananya urusan pemerintahan agar tidak terjadi penumpukan kekuasaan di pemerintah pusat dan mampu menciptakan pelayanan masyarakat yang ekonomis, efektif dan berkualitas. Dalam proses desentralisasi akan dijumpai proses pembentukan daerah yang berhak mengatur dan mengurus
23
kepentingan daerahnya, disertai dengan pendelegasiankewenangan-kewenangan atau kekuasaan atas pengelolaan urusan atau kegiatan tertentu. 10
Dekonsentrasi adalah suatu pelimpahan wewenang pemerintah oleh pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu. Pada hakikatnya dekonsentrasi sama dengan desentralisasi, yang membedakan adalah karakter mekanisme pelaksanaanya. Pada desentralisasi,pemencaran kekuasaan terletak pada bidang kenegaraan khususnya kewenangan, sedangkan dekonsentrasi pemencaran kekuasaan terbatas pada bidang kepegawaian atau administrasi. Pemerintah pusat masih memegang penuh kekuasaan dan kewenangan di daerah, hal tersebut dikarenakan konsep dekonsentrasi adalah pelimpahan kekuasaan, berbeda dengan konsep desentralisasiyang berupa penyerahan wewenang.
2. Asas Otonomi
Asas otonomi bukanlah suatu proses “pemerdekaan” daerah dalam arti kemerdekaan dalam arti suatu kedaulatan yang terpisah, atau dengan kata lain otonomi dapat diartikan bukan sebagai adanya kebebasan penuh secara absolut dari suatu daerah namun suatu proses untuk memberikan kesempatan kepada daerah untuk bisa berkembang sesuai dengan potensi yang dimiliki.11 Kata lain adalah otonomi harus bermakna sebagai jalan untuk mengoptimalisasi segala potensi lokal, baik alam, lingkungan maupun kebudayaan yang dimiliki oleh daerah. Optimalisasi bukanlah suatu kegiatan eksploitasi, melainkan sebuah proses yang memungkinkan daerah bisa mengembangkan diri, dan mengubah kehidupan masyarakat daerah menjadi lebih baik.
3. Asas Pembantuan
Tugas pembantuan adalah penugasan dari pemerintah kepada daerah dan atau desa dari pemerintah provinsi kepada Kabupaten/Kota atau Desa dari pemerintah Kabupaten/Kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu. Hakikat dari urusan yang dilaksanakan dalam konsep tugas pembantuan menjadi urusan pemerintahan yang menugaskan dan daerah yang melaksanakan tugas bertanggung jawab atas pelaksanaan
10Muhammad Fauzan, Op. Cit.hlm 45
11Wijaya.HAW.Otonomi Daerah.Grafindo. Jakarta.2005.hlm 76
24
tugasnya saja. Dasar hukum Pemerintah daerah menggunakan asas otonomi dan tugas pembantuan dalam penyelenggaraan pemeritahan daerah sebagaimana diatur dalam Pasal 18 ayat (2) UUD 1945, yaitu:“Pemerintah daerah propinsi, daerah Kabupaten dan Kota mengatur dan mengurus sendiri pemerintahan menurut azss otonomi dan tugas pembantuan”.
C. Otonomi Daerah
Kata Otonomi berasal dari bahasa Yunani “outonomos/outonomia” yang berarti keputusan sendiri (self-ruling), secara terperinci otonomi dapat mengandung beberapa pengertian sebagai berikut :
a. Otonomi adalah suatu kondisi atau ciri untuk tidak dikontrol oleh pihak lain ataupun kekuasaan luar.
b. Otonomi adalah bentuk pemerintahan sendiri (self government) yaitu hak untuk memerintah atau menentukan nasib sendiri (the right of self government; self determation).
c. Pemerintah sendiri yang dihormati, diakui dijamin tidak ada kontrol oleh pihak lain terhadap fungsi daerah (local internal affairs) atau terhadap minoritas suatu bangsa.
d. Pemerintahan otonomi memiliki pendapatan yang cukup untuk menentukan nasibnya sendiri, memenuhi kesejahteraan hidup maupun mencapai tujuan hidup secara adil (self determation, self sufficiency, self relience).
e. Pemerintahan otonomi memiliki supremasi/dominasi kekuasaan (supremacy ofauthority) atau hukum (rule) yang dilaksanankan sepenuhnya oleh pemegang kekuasaan di daerah.12
Dalam tataran teoritis dikenal dengan adanya pembagian kekuasaan secara horisontal dan vertikal. Pembagian kekuasaan secara horizontal adalah pembagian kekuasaan yang kekuasaan dalam suatu Negara yang dibagi dan diserahkan kepada tiga badan. Ketiga badan tersebut mempunyai kedudukan sejajar yakni kekuasaan eksekutif yang diserahkan kepada pemerintah, kekuasaan legislatif kepada parlemen, dan kekuasaan yudikatif kepada badan
12 Sidik Jatmika, Otonomi Daerah Prespektif Hubungan Internasional, Bigraf Publishing, Yogyakarta, 2001, hlm. 1.
25
peradilan. Sedangkan pembagian kekuasaan secara vertikal, yaitu suatu pembagian kekuasaan antara pemerintah pusat dengan suatu pemerintah lainnya yang lebih rendah.13
Setelah Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dianggap sudah tidak berlaku dan diganti dengan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 menjelaskan pengertian tentang otonomi daerah yang terdapat pada Pasal 1 ayat (6),(7),(8),(9),(11),(12) yang berbunyi:
6. Otonomi Daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan Pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.
7. Asas Otonomi adalah prinsip dasar penyelenggaraan Pemerintahan Daerah berdasarkan Otonomi Daerah.
8. Desentralisasi adalah penyerahan urusan Pemerintahan oleh Pemerintah Pusat kepada daerah otonom berdasarkan Asas Otonomi.
9. Dekonsentrasi adalah pelimpahan sebagian Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Pemerintah Pusat kepada Gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat, kepada instansi vertikal di wilayah tertentu, dan/atau kepada Gubernur dan Bupati/Wali Kota sebagai penanggung jawab urusan pemerintahan umum.
10. Tugas Pembantuan adalah penugasan dari Pemerintah Pusat kepada daerah otonom untuk melaksanakan sebagian urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Pemerintah Pusat atau dari Pemerintah Daerah Provinsi kepada Daerah Kabupaten/Kota untuk melaksanakan sebagian urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah Provinsi.
11. Daerah Otonom yang selanjutnya disebut Daerah adalah kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas-batas wilayah yang berwenang mengatur dan mengurus Urusan Pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Sunarso mengungkapkan ada alasan Indonesia menggunakan sistem pembagian kekuasaan vertikal adalah :14
a. Kemampuan pemerintah berikut perangkatnya yang ada di daerah terbatas;
13 Muhamad Fauzan, Op.cit, hlm. 35-36.
14http://staff.uny.ac.id/sites/default/files/pendidikan/Dr.Sunarso,M.Si./BukuPSPDaerah.pdf. tanggal akses 9 Februari 2018
26 b. Wilayah negara sangat luas ;
c. Pemerintah tidak mungkin mengetahui seluruh dan segala macam kepentingan dan kebutuhan rakyat yang tersebar diseluruh pelosok negara;
d. Hanya rakyat setempatlah yang mengetahui kebutuhan kepentingan dan masalah yang dihadapi dan hanya mereka yang mengetahui bagaimana cara yang sebaik-baiknya untuk memenuhi kebutuhan tersebut;
e. Dilihat dari segi hukum, Undang-Undang Dasar 1945 Pasal 18 menjamin adanya daerah dan wilayah;
Di lain pihak Syamsul Bachri, berpendapat bahwa pemberian otonomi bukan hanya sekedar persoalan penambahan urusan atau persoalan perimbangan keuangan antara Pusat dan Daerah, akan tetapi yang penting adalah: (1) adanya otoritas (authority) yang secara esensial menimbulkan hak untuk mengatur dan mengurus otonomi daerah, (2) Pemerintah Daerah dan segenap lembaga-lembaga Daerah memiliki full authority, full responsibility dan full accountability, dan (3) Tak ada lagi problem birokrasi klasik dan pemerintahan sentralistik15.
Lebih lanjut, Otonomi merupakan realisasi dari pengakuan, bahwa kepentingan dan kehendak rakyatlah satu-satu sumber untuk menentukan sistem dan jalannya pemerintahan negara. Otonomi daerah adalah bagian keseluruhan dari usaha mewujudkan kedaulatan rakyat dalam pemerintahan.Pemberian otonomi kepada daerah, bukanlah semata-mata persolan sistem dan cara penyelenggaraan administrasi pemerintahan. Otonomi merupakan realisasi dari pengakuan, bahwa kepentingan dan kehendak rakyatlah satu-satu sumber untuk menentukan sistem dan jalannya pemerintahan negara.Dengan demikian otonomi daerah adalah bagian keseluruhan dari usaha mewujudkan kedaulatan rakyat dalam pemerintahan.16
Pasal 1 huruf c Undang-undang Nomor 5 Tahun 1974 secara tegas menyatakan bahwa otonomi daerah adalah hak dan wewenang dan kewajiban daerah untuk mengatur dan mengurus rumahtangganya sendiri sesuai dengan peraturan perundangan-undangan yang berlaku. Sistem otonomi yang dianut oleh Undang-undang Nomor 5 Tahun 1974 ini adalah prinsip otonomi yang nyata dan bertanggungjawab. Dalam Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 yang telah diganti dengan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang
15 Syamsul Bachri, Otonomi Daerah Dalam Prospektif Struktur dan Fungsi Struktur dan Fungsi Birokrasi Daerah, Makalah yang disajikan dalam Seminar Nasional Otda Dalam Prospektif Indonesia Baru, Makassar, 1999, hlm. 11
16Ibid halaman 22
27
Pemerintahan Daerah, ketentuan ini memberikan gambaran bahwa otonomi daerah itu merupakan wewenang dari daerah.17
Pengertian otonomi daerah yang melekat dalam keberadaan pemerintahan daerah, juga sangat berkaitan dengan desentralisasi. Pemerintahan daerah, desentralisasi maupun otonomi daerah, adalah bagian dari suatu kebijakan dan praktek penyelenggaraan pemerintahan yang bertujuan demi terwujudnya kehidupan masyarakat yang tertib, maju dan sejahtera, setiap orang bisa hidup tenang, nyaman, wajar oleh karena memperoleh kemudahan dalam segala hal di bidang pelayanan masyarakat.18 Manfaat otonomi di tingkat lokal (pemerintahan daerah) adalah untuk memperkecil intervensi pemerintah pusat kepada daerah. Dalam negara kesatuan (unitarisme) otonomi daerah itu diberikan oleh pemerintah pusat (central government) sedangkan pemerintah hanya menerima penyerahan dari pemerintah pusat.
Secara normatif, pelimpahan kewenangan pemerintah pusat kepada pemerintah daerah untuk dilaksanakan disebut dengan desentralisasi. Desentralisasi sebagai suatu sistem yang dipakai dalam sistem pemerintahan merupakan kebalikan dari sentralisasi.Dalam sistem sentralisasi, kewenangan pemerintah baik di pusat maupun di daerah, dipusatkan dalam tangan pemerintah pusat.19.
Dalam sistem penyelenggaraan pemerintahan negara yang menganut prinsip pemencaran kekuasaan secara vertikal, membagi kewenangan kepada pemerintah daerah bawahan dalam bentuk penyerahan kewenangan. Penerapan prinsip ini melahirkan model pemerintahan daerah yang menghendaki adanya otonomi dalam penyelenggaraannya. Dalam sistem ini, kekuasaan negara terbagi antara “pemerintah pusat” disatu pihak,dan
“pemerintahan daerah” di lain pihak. Penerapan pembagian kekuasaan dalam rangka penyerahan kewenangan otonomi daerah, antara negara yang satu dengan negara yang lain tidak sama, termasuk Indonesia yang menganut sistem negara kesatuan.20
17 Bagir Manan, Fungsi dan Materi Peraturan Perundang-Undangan, Makalah, disamapaikan pada Penataran Dosen Pendidikan dan Latihan Kemahiran Hukum BKS-PTN Bidang Hukum Se-Wilayah Barat, Fakultas Hukum Universitas Lampung, Bandar Lampung, tanggal 11 November 1994, hlm. 2.
18 Pardjoko, Filosofi Otonomi Daerah Dikaitkan Dengan Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Nomor 25 Tahun 1999, Makalah Falsafah Sains (PPs 702), Program Pasca Sarjana/S3, Institut Pertanian Bogor, February 2002, hlm. 1.
19Soetidjo, “Hubungan Pemerintahan Pusat dan Pemerintahan Daerah, Rineka Cipta, Jakarta 1990, hlm.13.
20 Bambang Yudoyono, Makalah Telaah Kritis Implementasi UU No. 22/1999: Upaya Mencegah Disintegrasi Bangsa, disampaikan pada Seminar dalam rangka Kongres ISMAHI, Bengkulu 22 Mei 2000.
28
Mafaat desentralisasi seperti yang dikemukakan oleh Benyamin Hoessein adalah pembentukan daerah otonomi dan/atau penyerahan wewenang tertentu kepadanya oleh pemerintah pusat. Philip Mawhood dalam Hossein menyatakan desentralisasi adalah pembagian dari sebagian kekuasaan pemerintah oleh kelompok yang berkuasa di pusat terhadap kelompok-kelompok lain yang masing-masing memiliki otorisasi dalam wilayah tertentu disuatu negara.21
Tujuan desentralisasi secara umum oleh Smith dibedakan atas 2 (dua) tujuan utama yakni tujuan politik dan ekonomi. Secara politis, tujuan desentralisasi antara lain untuk memperkuat pemerintah daerah, untuk meningkatkan keterampilan dan kemampuan politik para penyelenggara pemerintah dan masyarakat, dan untuk mempertahankan integritas nasional. Sedangkan secara ekonomi, tujuan dari desentralisasi, antara lain adalah untuk meningkatkan kemampuan pemerintah daerah dalam menyediakan public good and service, serta untuk meningkatkan efisiensi dan efektifitas pembangunan ekonomi di daerah.22
Suatu hal yang wajar dalam tataran kajian teoritis jika otonomi daerah sangat ditentukan oleh seberapa jauh wewenang telah didesentralisasikan oleh Pemerintah Pusat ke Pemerintah Daerah. Dalam studi Pemerintahan Daerah, para analis pemerintahan daerah sering menggunakan istilah desentralisasi dan otonomi daerah secara bersamaan walaupun jika ditelaah lebih lanjut terdapat perbedaan walaupun sangat tipis dari definisi tersebut.
Otonomi Daerah di Indonesia dilaksanakan dalam rangka desentralisasi di bidang pemerintahan. Desentralisasi itu sendiri setidak-tidaknya mempunyai 3 (tiga) tujuan.
Pertama, tujuan politik, yakni demokratisasi kehidupan berbangsa dan bernegara pada tataran infrastruktur dan suprastruktur politik.
Kedua, tujuan administrasi, yakni efektivitas dan efisiensi proses-proses administrasi pemerintahan sehingga pelayanan kepada masyarakat menjadi lebih cepat, tepat, transparan serta murah. Ketiga, tujuan sosial ekonomi, yakni meningkatnya taraf kesejahteraan masyarakat.23 Implementasi kebijakan otonomi secara efektif dilaksanakan di Indonesia sejak 1 Januari 2001, memberikan proses pembelajaran berharga, terutama esensinya dalam kehidupan membangun demokrasi, kebersamaan, keadilan, pemerataan, dan keanekaragaman daerah dalam kesatuan melalui dorongan pemerintah untuk tumbuh dan
21 Siswanto Sunarno, Hukum Pemerintahan Daerah di Indonesia, Sinar Grafika, Jakarta, 2006, hlm. 44.
22Ibid
23Sadu Wasistiono, Dilema Upaya Efisiensi Birokrasi Daerah, CLGI, Jatinangor, 2003, hlm. 1.
29
berkembangnya prakarsa awal (daerah dan masyarakatnya) menuju kesejahteraan masyarakat. Prinsip dasar otonomi daerah dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah secara konsepsional adalah: pendelegasian kewenangan (delegation of autority), pembagian pendapatan (income sharing), kekuasaan (dicreation), keanekaragaman dalam kesatuan (uniformity in unitry), kemandirian lokal, pengembangan kapasitas daerah (capacity building).24
Otonomi daerah sendiri, sebagai suatu konsep yang dituangkan di dalam undang- undang Pemerintahan Daerah diartikan sebagai hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan.25 Penyelenggaraan otonomi seringkali dikaitkan dengan desentralisasi, yang sering diartikan sebagai pelimpahan atau pembagian kewenangan (kekuasaan) pemerintah pusat kepada pemerintah daerah (local government). Dalam hal ini pengertian local government bisa mempunyai dua arti.Pertama, local government yang mendasarkan pada asas dekonsentrasi.Kedua, local state government dalam arti local self autonomous government.26 Dalam pencapaian tujuan otonomi daerah harus diperhatikan beberapa unsur yang amat penting.
Unsur-unsur tersebut menurut Syaukani, antara lain memantapkan kelembagaan, peningkatan kemampuan aparatur pemerintah daerah, dan kemampuan finansial (keuangan) daerah untuk membiayai pembangunan. Oleh karena itu, pemerintah daerah dituntut dapat memperbaiki dan mengembangkan unsur-unsur itu sehingga mampu menangani berbagai persoalan yang mungkin terjadi dalam penyelenggaraan otonomi daerah.27Dari berbagai batasan tentang otonomi daerah tersebut diatas, dapat dipahami bahwa sesungguhnya otonomi merupakan realisasi dari pengakuan pemerintah bahwa kepentingan dan kehendak rakyatlah yang menjadi satu-satunya sumber untuk menentukan pemerintahan negara.
Dengan kata lain otonomi menurut Kuntana Magnar, yaitu “memberikan kemungkinan yang lebih besar bagi rakyat untuk turut serta dalam mengambil bagian dan tanggung jawab
24Bewa Ragawino, Desentralisasi Dalam Kerangka Otonomi Daerah di Indonesia, Unpad, Bandung, 2003, hlm. 7
25Setyo Pamungkas, Investasi di Era Otonomi Daerah, MIH UKSW, 2010, hlm. 1.
26Tri Ratnawati, Desentralisasi dan Hubungan Pemerintah Pusat dan Daerah di Indonesia, dalam Sidik Jatmika, Otonomi Daerah: Perspektif Hubungan Internasional, BIGRAF Publishing, Yogyakarta, 2000, hlm. 18-28.
27Syaukani, Menatap Harapan Masa Depan Otonomi Daerah. Gerbang Dayaku, Kaltim, 2001, hlm. 179.
30
dalam proses pemerintahan”28 Dilain pihak, Bagir Manan menjelaskan bahwa otonomi mengandung tujuan-tujuan, yaitu:
1) Pembagian dan pembatasan kekuasaan. Salah satu persoalan pokok dalam negara hukum yang demokratik, adalah bagaimana disatu pihak menjamin dan melindungi hak-hak pribadi rakyat dari kemungkinan terjadinya hal-hal yang sewenang- wenang. Dengan memberi wewenang kepada daerah untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri, berarti pemerintah pusat membagi kekuasaan yang dimiliki dan sekaligus membatasi kekuasaannya terhadap urusan-urusan yang dilimpahkan kepada kepala daerah;
2) Efisiensi dan efektivitas pelaksanaan tugas-tugas pemerintahan. Adalah terlalu sulit bahkan tidak mungkin untuk meletakkan dan mengharapkan Pemerintah Pusat dapat menjalankan tugas dengan sebaik-baiknya terhadap segala persoalan apabila hal tersebut bersifat kedaerahan yang beraneka ragam coraknya. Oleh sebab itu untuk menjamin efisiensi dan efektivitas dalam melaksanakan tugas dan kewajibannya, kepada daerah perlu diberi wewenang untuk turut serta mengatur dan mengurus pelaksanaan tugas-tugas pemerintahan dalam lingkungan rumah tangganya, diharapkan masalah-masalah yang bersifat lokal akan mendapat perhatian dan pelayanan yang wajar dan baik;
3) Pembangunan-pembangunan adalah suatu proses mobilisasi faktor-faktor sosial, ekonomi, politik maupun budaya untuk mencapai dan menciptakan perikehidupan sejahtera;
4) Dengan adanya pemerintahan daerah yang berhak mengatur dan mengurus urusan dan kepentingan rumah tangga daerahnya, partisipasi rakyat dapat dibangkitkan dan pembangunan benar-benar diarahkan kepada kepentingan nyata daerah yang bersangkutan, karena merekalah yang paling mengetahui kepentingan dan kebutuhannya.29
Otonomi Daerah di Indonesia dilaksanakan dalam rangka desentralisasi di bidang pemerintahan. Desentralisasi itu sendiri setidaktidaknya mempunyai tiga tujuan. Pertama, tujuan politik, yakni demokratisasi kehidupan berbangsa dan bernegara pada tataran
28 Magnar Kuntana, Op.Cit., hlm. 27.
29Ibid halaman 29
31
infrastruktur dan suprastruktur politik. Kedua, tujuan administrasi, yakni efektivitas dan efisiensi proses-proses administrasi pemerintahan sehingga pelayanan kepada masyarakat menjadi lebih cepat, tepat, transparan serta murah. Ketiga, tujuan sosial ekonomi, yakni meningkatnya taraf kesejahteraan masyarakat. Adanya otonomi daerah mewujudkan suatu daerah otonom dimana daerah tersebut mempunyai hak untuk mengatur dan menjalankan rumah tangganya sendiri. Indikator suatu daerah otonom melaksanakan urusannya sendiri adalah ia berhak menjalankan urusan yang ruang lingkupnya atau dampaknya hanya di daerahnya saja dan bukan berdampak nasional. Daerah dapat mengatur urusannya kecuali Pertahanan dan Keamanan, Politik Luar Negeri, Peradilan atau Hukum, Agama dan Moneter.30
Prinsip pemberian otonomi daerah yang dapat dijadikan pedoman dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah tercantum dalam Penjelasan Umum Undang- undang Nomor 23 Tahun 2014 yang berupa :31
1. Penyelenggaraan otonomi daerah dilaksanakan dengan memperhatikan aspek demokrasi. Keadilan, pemerataan, serta potensi dan keanekaragaman daerah.
2. Pelaksanaan otonomi daerah didasarkan pada ekonomi luas, nyata, dan bertanggung jawab.
3. Pelaksanaan otonomi daerah yang luas dan utuh diletakkan pada daerah kabupaten dan daerah kota, sedang pada daerah propinsi merupakan otonomi yang terbatas.
4. Pelaksanaan otonomi daerah harus sesuai dengan konstitusi Negara sehingga tetap terjamin hubungan yang serasi antara pusat dan daerah serta antar daerah.
5. Pelaksanaan otonomi daerah harus lebih meningkatkan kemandirian daerah otonom,dan karenanya dalam daerah kabupaten dan kota tidak ada lagi wilayah administrasi.
6. Pelaksanaan otonomi daerah harus lebih meningkatkan peranan dan fungsi badan legislative daerah, baik fungsi legislatif, fungsi pengawasan maupun fungsi anggaran atas penyelenggaraan pemerintahan daerah.
30HAW.Widjaya, Otonomi Daerah dan Daerah Otonom, Jakarta: Raja Grafindo Persada.2004. hlm 24
31 Penjelasan Umum Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah
32
7. Pelaksanaan asas dekonsentrasi diletakkan pada daerah propinsi dalam kedudukannya sebagai wilayah administrasi untuk melaksanakan kewenangan pemerintahan tertentu yang diserahkan kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah.
8. Asas tugas pembantuan diberikan dari pemerintah kepada daerah serta dari pemerintah dan daerah kepada desa.
Demikian pula di kawasan-kawasan khusus yang dibina oleh pemerintah atau pihak lain, seperti badan otorita, kawasan pelabuhan, kawasan perumahan, kawasan industri, kawasan perkebunan, kawasan pertambangan, kawasan kehutanan, kawasan perkotaan baru, kawasan pariwisata, dan semacamnya berlaku ketentuan peraturan daerah otonom.32
D. Kecamatan dan Camat a. Kecamatan
Pemberlakuakn Undang-Undang Nomor 22 tahun 1999 yang direvisi dengan Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, pemerintah kecamatan mengalami perubahan status, dari semula sebagai “perangkat wilayah’ dalam asas dekonsentrasi menjadi “perangkat daerah” dalam asas desentralisasi. Dalam Pasal 120 Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004, Perangkat Daerah Kabupaten/Kota terdiri atas sekretariat daerah, sekretariat DPRD, Dinas daerah, lembaga teknis daerah, kecamatan dan kelurahan. Hal ini ditegaskan kembali dalam Pasal 1 Peraturan Pemerintah Nomor 72 Tahun 2005 bahwa Kecamatan adalah wilayah kerja camat sebagai perangkat daerah Kabupaten dan daerah Kota.
Konsekuensi dari perubahan status tersebut adalah Camat bukan lagi sebagai kepala wilayah namun sebagai perangkat daerah Di wilayah kecamatan, camat hanyalah sebagai perangkat daerah yang memiliki kedudukan yang sama dengan perangkat daerah lainnya yang ada di kecamatan seperti kepala cabang dinas, kepala UPTD, dan sebagainya. Dengan demikian, camat tidak dengan serta merta memegang kewenangan penuh untuk menjalankan urusan-urusan pemerintahan umum yang meliputi pengawasan, koordinasi serta kewenangan pemerintah daerah lainnya.
32Op.cit hlm 26
33
Wilayah kecamatan hanya menjadi wilayah kerja dari kantor kecamatan yang merupakan salah satu perangkat daerah unsur lini pemerintahan daerah. Daerah Kecamatan bukan lagi menjadi wilayah kekuasaan camat sebagai kepala atau penguasa wilayah.
Daerah kecamatan hanyalah batas spasial bagi operasionalisasi camat sebagai perangkat daerah.
Dalam Pasal 126 ayat (2) Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004, kewenangan yang dimiliki oleh kecamatan merupakan pelimpahan sebagian wewenang Bupati atau Walikota untuk menangani sebagian urusan otonomi daerah. Selain itu, sebagaimana diatur dalam dalam Pasal 126 ayat (3) Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004, Kecamatan juga bertugas untuk menyelenggarakan tugas umum pemerintahan yang meliputi:
1. mengkoordinasikan kegiatan pemberdayaan masyarakat;
2. mengkoordinasikan upaya penyelenggaraan ketentraman dan ketertiban umum;
3. mengkoordinasikan penerapan dan penegakan peraturan perundang-undangan;
4. mengkoordinasikan pemeliharaan prasarana dan fasilitas pelayanan umum;
5. mengkoordinasikan penyelenggaraan kegiatan pemerintahan di tingkat kecamatan;
6. membina penyelenggaraan pemerintahan Desa dan/atau kelurahan;
7. melaksanakan pelayanan masyarakat yang menjadi ruang lingkup tugasnya dan/atau yang belum dapat dilaksanakan pemerintahan Desa atau kelurahan.
Dalam Pasal 127 Undang-Undang No. 32 tahun 2004 disebutkan bahwa kelurahan dibentuk di wilayah kecamatan dengan Peraturan Daerah yang berpedoman pada Peraturan Pemerintah. Dalam Pasal 127 ayat (4) bahwa Lurah diangkat oleh Bupati/ Walikota atas usul Camat dan dalam ayat (5) ditegaskan dalam melaksanakan tugasnya, Lurah bertanggungjawab kepada Bupati/ Walikota melaui Camat. Dalam melaksanakan tugas dan fungsinya, lurah melakukan koordinasi dengan Camat dan instansi vertikal yang berada di wilayah kerjanya (Pasal 7 Peraturan Pemerintah 73 Tahun 2005). Dalam Pasal 23 Peraturan Pemerintah 73 Tahun 2005 disebutkan Pembinaan teknis dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan kelurahan dan lembaga kemasyarakatan dilakukan oleh Pemerintah Kabupaten/Kota dan Camat.
34 b. Tugas Pokok dan Fungsi Camat
Peraturan perundang-undangan mengenai dasar hukum Camat dalam menyelenggaraan pemerintahan tertuang dalam Undang-Undang 23 tahun 2014 Pasal 225 ayat (1) yang menyebutkan tugas dan fungsi camat antara lain:
a. Menyelenggaraan urusan pemerintahan umum sebagaimana dimaksud dalam Pasal 25 ayat (6);
b. Mengoordinasikan kegiatan pemberdayaan masyarakat;
c. Mengoordinasikan upaya penyelenggaraan ketenteraman dan ketertiban umum;
d. Mengoordinasikan penerapan dan penegakan Perda dan Perkada;
e. Mengoordinasikan pemeliharaan prasarana dan sarana pelayanan umum;
f. Mengoordinasikan penyelenggaraan kegiatan pemerintahan yang dilakukan oleh Perangkat Daerah di Kecamatan;
g. Membina dan mengawasi penyelenggaraan kegiatan Desa dan/atau kelurahan;
h. Melaksanakan urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah kabupaten/kota yang tidak dilaksanakan oleh unit kerja Perangkat Daerah kabupaten/kota yang ada di Kecamatan; dan
i. Melaksanakan tugas lain sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
Tugas Pokok dan Fungsi Camat lebih rinci diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 19 Tahun 2008 mengenai tugas dan wewenang Camat, baik untuk kewenangan yang bersifat atributif maupun pedoman untuk kewenangan yang bersifat delegatif. Kewenangan delegatif Camat disusun berdasarkan kriteria eksternalitas dan efisiensi dalam melakukan tugas.
Ketentuan lebih lanjut mengenai pelaksanaan tugas dan wewenang Camat diatur dengan peraturan Bupati/Walikota.
E. Tinjauan Pembinaan dan Pengawasan 1. Pembinaan
Pembinaan adalah usaha yang dilakukan oleh pemerintah dalam rangka untuk mencapai tujuan penyelenggaraan pemerintahan agar berjalan secara efektif dan efisien sesuai rencana yang ditetapkan. Dalam Peraturan Pemerintah Nomor19 Tahun 2008 tentang Kecamatan, pembinaan adalah pemberian pedoman, standar pelaksanaan,
35
bimbingan, pendidikan dan pelatihan, konsultasi, supervisi, monitoring, pengawasan umum dan evaluasi pelaksanaan penyelenggaraan pemerintahan.
Camat di dalam melakukan kegiatan pembinaan di desa yang menjadi wilayah kerjanya, tidak hanya terbatas pada hasil yang telah dicapai namun juga bertujuan agar dapat menumbuhkan suatu perkembangan dan peningkatan kesejahteraan masyarakat di wilayah tersebut perlu diadakan suatu tindakan penyuluhan-penyuluhan yang memancing kreativitas dari masyarakat tersebut tumbu sehingga masyarakat dapat memperbaiki keadaan dalam kehidupannya yang lebih baik dari sebelumnya.
Pembinaan merupakan salah satu tugas yang mendukung kinerja Camat karena tujuannya adalah meningkatkan keterampilan dan pengetahuan agar makin lama makin baik dari sebelumnya. Pembinaan yang dilakukan oleh Camat mencakup bimbingan, pelatihan dan bantuan. Dalam pelaksanaannya, pemerintah Kecamatan memberikan pengarahan baik secara perorangan maupun kelompok dan memilih cara pemecahan masalah yang dihadapi. Pembinaan juga diarahkan untuk menciptakan aparat yang lebih efisien, efektif, bersih dan berwibawa serta mampu melaksanakan tugas umum, pemerintahan dan pembangunan dengan sebaik-baiknya serta dilandasi semangat dan sikap pengabdian pada masyarakat, Bangsa dan Negara.
Dalam pembinaan, kemampuan aparat pemerintah untuk merencanakan, melaksanakan, mengawasi dan mengendalikan pembangunan perlu ditingkatkan.
Pembinaan, penyempurnaan dan pendaya gunaan perangkat pemerintah baik di tingkat pusat maupun ditingkat daerah perlu dilakukan terus menerus sehingga dapat meningkatkan kemampuan pengabdian, disiplin dan keteladanan.
2. Pengawasan
Dalam perspektif akademis, Sarwoto mengatakan bahwa:”Pengawasan adalah kegiatan manajer yang mengusahakan agar pekerjaan-pekerjaan terlaksana sesuai dengan rencana yang ditetapkan dan atau hasil yang dikehendaki”.33 Dari pendapat Sarwoto ini secara implisit dapat terlihat tujuan dari pengawasan adalah mengusahakan agar pekerjaan terlaksana sesuai dengan rencana yang telah disusun sebelumnya.Seluruh pekerjaan yang
33Sarwoto. Dasar-Dasar Organisasi danManajemen. Jakarta. Ghalia Indonesia..2002..halaman 77
36
dimaksud adalah pekerjaan yang sedang dalam pelaksanaan dan bukan pekerjaan yang telah selesai dikerjakan. Hal hampir senada diutarakan oleh Ukas yang berpendapat:
Pengawasan adalah suatu proses kegiatan yang dilakukan untuk memantau, mengukur dan bila perlu melakukan perbaikan atas pelaksanaan pekerjaan sehingga apa yang telah direncanakan dapat dilaksanakan sesuai dengan tujuan yang diinginkan.34
Sedikit berbeda diungkapkan oleh Siagian , Siagian berpendapat yang dimaksud dengan pengawasan adalah: “Proses pengamatan daripada pelaksanaan seluruh kegiatan organisasi untuk menjamin agar supaya semua pekerjaan yang sedang dilakukan berjalan sesuai dengan rencana yang telah ditentukan sebelumnya.” 35 Ciri terpenting dari konsep yang dikemukan oleh Siagian ini adalah pengawasan hanya dapat diterapkan bagi pekerjaan yang sedang berjalan dan tidak dapat diterapkan untuk pekerjaan yang sudah selesai dilaksanakan sehingga pelaksanaan pengawasan seirin dengan suatu pekerjaan.
Dalam pengawasan, penulis mengambil kesimpulan bahwa tindakan pengawasan dapat dianggap sebagai suatu aktivitas untuk menemukan dan mengoreksi penyimpangan penting dalam hasil yang dicapai dari aktivitas yang direncanakan untuk mencapai tujuan awal sehingga kendala-kendala dalam pekerjaan dapat dilakukan suatu pencegahan dini.
Penulis memiliki pendapat makna terpenting dari tindakan pengawasan adalah untuk mencegah sedini mungkin terjadinya penyimpangan, pemborosan, penyelewengan, hambatan, kesalahan dan kegagalan dalam pencapaian tujuan dan sasaran serta pelaksanaan tugas organisasi sehingga tujuan dapat dicapai sesuai dengan rencana sebelumnya.
Hal senada dikemukakan oleh Manullang: “Pengawasan adalah suatu proses untuk menetapkan pekerjaan apa yang sudah dilaksanakan, menilainya dan mengoreksi bila perlu dengan maksud supaya pelaksanaan pekerjaan sesuai dengan rencana semula”.36 Pandangan Manullang tersebut menekankan pengawasan merupakan suatu proses penilaian dari suatu pekerjaan yang telah dilaksanakan kemudian diadakan penilaian
34Ukas, Maman. Manajemen: Konsep, Prinsip dan Aplikasi. Bandung.Penerbit Agnini.2004. hlm 37
35 Siagian, Sondang P. Manajemen Sumber Daya Manusia. Jakarta..PT Bumi Aksara.2001. hlm 107
36Manullang.Dasar-Dasar Manajemen.Medan.Monara. 1977.Hlm 107
37
apakah sesuai dengan rencana yang telah ditetapkan ataukah terjadi penyimpangan atau tidak. Tidak hanya sampai pada penemuan penyimpangan tetapi juga bagaimana mengambil langkah perubahan dan perbaikan sehingga organisasi tetap dalam kondisi yang sehat.
Bertitik tolak dari pengertian para ahli tentang pengawasan sebagai mana diungkapkan di atas, maka dapat diambil kesimpulan bahwa yang dimaksud dengan pengawasan adalah sebagai suatu proses kegiatan yang tersistematis untuk membandingkan (mungkin juga untuk memastikan dan menjamin) bahwa pekerjaan dan sasaran serta tugas organisasi yang akan dan telah terlaksana dengan baik sesuai dengan standar, rencana, kebijakan, instruksi, dan ketentuan-ketentuan yang telah ditetapkan dan yang berlaku, serta untuk mengambil tindakan perbaikan yang diperlukan, guna pemanfaatan manusia dan sumber daya lain yang paling efektif dan efisien dalam mencapai tujuan.
a. Tujuan Pengawasan
Tujuan pengawasan tak lain adalah terwujudnya tujuan yang dikehendaki oleh organisasi sebab setiap kegiatan pada dasarnya selalu mempunyai tujuan tertentu.
Pengawasan mutlak diperlukan dalam usaha pencapaian suatu tujuan. Menurut Situmorang dan Juhir dalam Sarwoto maksud pengawasan adalah untuk :
1. Mengetahui jalannya pekerjaan, apakah lancar atau tidak
2. Memperbaiki kesalahan yang dibuat oleh pegawai dan mengadakan pencegahan agar tidak terulang kembali kesalahan-kesalahan yang sama atau timbulnya kesalahan yang baru.
3. Mengetahui apakah penggunaan budget yang telah ditetapkan dalam rencana terarah kepada sasarannya dan sesuai dengan yang telah direncanakan.
4. Mengetahui pelaksanaan kerja sesuai dengan program (fase tingkat pelaksanaan) seperti yang telah ditentukan dalam planning atau tidak.
5. Mengetahui hasil pekerjaan dibandingkan dengan yang telah ditetapkan dalam planning, yaitu standard.37
Sementara berkaitan dengan tujuan pengawasan, Ukas38mengemukakan:
37Sarwoto. Dasar-Dasar Organisasi danManajemen.Jakarta.GhaliaIndonesia.2002.hlm 78
38Ukas, Maman.Manajemen: Konsep, Prinsip dan Aplikasi. Bandung.Penerbit Agnini.2004. hlm 377
38
1. Menyuplai pegawai manajemen dengan informasi yang tepat, teliti dan lengkap tentang apa yang akan dilaksanakan.
2. Memberi kesempatan pada pegawai dalam meramalkan rintangan-rintangan yang akan mengganggu produktivitas kerja secara teliti dan mengambil langkah-langkah yang tepat untuk menghapuskan atau mengurangi gangguan- gangguan yang terjadi.
3. Setelah kedua hal di atas telah dilaksanakan, kemudian para pegawai dapat membawa kepada langkah terakhir dalam mencapai produktivitas kerja yang maksimum dan pencapaian yang memuaskan dari pada hasil yang diharapkan.
Lebih lanjut Situmorang dan Juhir dalam Siagian39mengemukakan tujuan pengawasan secara langsung adalah untuk:
1. Menjamin ketetapan pelaksanaan sesuai dengan rencana, kebijaksanaan dan perintah.
2. Menertibkan koordinasi kegiatan.
3. Mencegah pemborosan dan penyelewengan.
4. Menjamin terwujudnya kepuasan masyarakat atas barang atau jasa yang dihasilkan.
5. Membina kepercayaan masyarakat terhadap kepemimpinan organisasi.
Berdasarkan pendapat para ahli di atas, dapat diketahui tujuan pengawasan adalah:
1. Membandingkan antara pelaksanaan dengan rencana serta instruksi-instruksi yang telah dibuat oleh pemimpin organisasi sebelumnya.
2. Untuk mengetahui ada tidaknya kesulitan, kelemahan-kelemahan atau kegagalan serta efisiensi dan efektivitas kerja dalam melakukan pekerjaan.
3. Untuk mencari jalan keluar apabila ada kesulitan, kelemahan dan kegagalan pekerjaan
39Siagian, Sondang P. Manajemen Sumber Daya Manusia. Jakarta. PT Bumi Aksara. 2001.hlm 110
39 b. Teknik Pengawasan
Dalam menjalankan pengawasan tentu memiliki beberapa cara atau teknik agar pengawasan yang dilakukan dapat optimal. Beberapa teknik pengawasna yang diklasifikan oleh Situmorang dan Juhir40 yaitu
1. Pengawasan Langsung dan Pengawasan Tidak Langsung.
a. Pengawasan langsung, adalah pengawasan yang dilakukan secara pribadi oleh pimpinan atau pengawas dengan mengamati, meneliti, memeriksa, mengecek sendiri secara langsung di tempat pekerjaan, dan menerima laporan secara langsung dari pelaksana kegiatan dengan cara melakukan inspeksi.
b. Pengawasan tidak langsung, dilakukan dengan cara mempelajari laporan- laporan yang diterima dari pelaksana baik lisan maupun tertulis, mempelajari pendapat-pendapat masyarakat dan sebagainya tanpa pengawasan langsung dilapangan.
2. Pengawasan Preventif dan Represif.
a. Pengawasan preventif, melakuakn tindakan pra-audit sebelum pekerjaan dimulai. Salah satu tindakan pengawasan preventif adalah dengan mengadakan pengawasan terhadap persiapan kerja, rencana kerja, rencana anggaran, rencana penggunaan tenaga dan sumber-sumber lain.
b. Pengawasan represif, dilakukan melalui post-audit dengan melakuakn tindakan inspeksi mendadak, meminta laporan pelaksanaan dan sebagainya.41
3. Pengawasan Intern dan Pengawasan Ekstern.
a. Pengawasan intern, adalah pengawasan yang dilakukan oleh aparat dalam organisasi itu sendiri. Pengawasan intern harus dilakukan oleh pimpinan sendiri. Setiap pimpinan unit dalam suatu organisasi berkewajiban membantu pimpinan pusat untuk mengadakan pengawasan secara fungsional sesuai dengan bidang tugasnya masing-masing.
40Ibid
41Ibid
40
b. Pengawasan ekstern, adalah pengawasan yang dilakukan oleh aparat dari luar organisasi sendiri, seperti halnya pengawasan dibidang keuangan oleh Badan Pemeriksa Keuangan yang meliputi seluruh Aparatur Negara dan Direktorat Jenderal Pengawasan Keuangan Negara terhadap departemen dan instansi pemerintah lain.
Siagian sendiri mengatakan42 bahwa dalam proses pengawasan pada dasarnya dilaksanakan oleh administrasi dan manajemen dengan mempergunakan dua macam teknik, yakni :
1. Pengawasan langsung (direct control) adalah dimana pimpinan suatu organisasi mengadakan sendiri pengawasan terhadap kegiatan yang sedang dijalankan. Pengawasan langsung ini dapat berbentuk:
(a) inspeksi langsung, (b) on the spot observation,
(c) on the spot report, yang sekaligus berarti pimpinan melakukan pengambilan keputusan on the spot pula jika diperlukan. Kompleksitas tugas-tugas seorang pimpinan terutama dalam organisasi yang besar sehingga seorang pimpinan tidak mungkin dapat selalu menjalankan pengawasan langsung itu.
2. Pengawasan tidak langsung (indirect control) ialah pengawasan jarak jauh.
Pengawasan ini dilakukan melalui laporan yang disampaikan oleh para bawahan. Laporan itu dapat berbentuk: (a) tertulis, (b) lisan. Kelemahan dari pada pengawasan tidak langsung itu adalah sering para bawahan hanya melaporkan hal-hal yang positif saja. Para bawahan itu mempunyai kecenderungan hanya melaporkan hal-hal yang diduganya akan menyenangkan pimpinan.
Disisi lain Bohari membagi beberapa macam teknik pengawasan sebagai berikut :
1. Pengawasan preventif, dimaksudkan untuk mencegah terjadinya penyimpangan-penyimpangan dalam pelaksanaan kegiatan. Pengawasan
42Op.cit 139-140
41
preventif ini biasanya berbentuk prosedur-prosedur yang harus ditempuh dalam pelaksanaan kegiatan. Pengawasan preventif ini bertujuan:
a. Mencegah terjadinya tindakan-tindakan yang menyimpang dari dasar yang telah ditentukan.
b. Memberi pedoman bagi terselenggaranya pelaksanaan kegiatan secara efisien dan efektif.
c. Menentukan saran dan tujuan yang akan dicapai.
d. Menentukan kewenangan dan tanggung jawab sebagai instansi sehubungan dengan tugas yang harus dilaksanakan.43
2. Pengawasan represif, dilakukan setelah suatu tindakan dilakukan dengan membandingkan apa yang telah terjadi dengan apa yang seharusnya terjadi.
Pengawasan represif bertujuan untuk mengetahui apakah kegiatan dan pembiayaan yang telah dilakukan itu telah mengikuti kebijakan dan ketentuan yang telah ditetapkan sebelumnya. Pengawasan represif ini biasa dilakukan dalam bentuk:
a. Pengawasan dari jauh, adalah pengawasan yang dilakukan dengan cara pengujian dan penelitian terhadap surat-surat pertanggungan jawab disertai bukti-buktinya mengenai kegiatan-kegiatan yang dilaksanakan.
b. Pengawasan dari dekat, adalah pengawasan yang dilakukan di tempat kegiatan atau tempat penyelenggaraan administrasi.
Berdasarkan pendapat para ahli di atas, maka teknik pengawasan yang dilakukan oleh pimpinan dapat dilakukan dengan berbagai macam teknik, semuanya tergantung pada berbagai kondisi dan situasi yang akan terjadi, maupun yang sedang terjadi atau berkembang padamasing-masing organisasi. Penentuan salah satu teknik pengawasan ini adalah agar dapat dilakukan perbaikan-perbaikan pada tindakan yang telah dilakukan atau agar penyimpangan yang telah terjadi tidak berdampak yang lebih buruk, selain itu.agar dapat ditentukan tindakan-tindakan masa depan yang harus dilakukan oleh organisasi.
43Bohari.Pengawasan Keuangan Negara. Jakarta. Rajawali Press. 1992. hlm 25
42 F. Dana Desa
Berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2014 tentang Dana Desa, dana desa adalah dana yang bersumber dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara yang diperuntukkan bagi desa yang ditransfer melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) Kabupaten/Kota yang digunakan untuk membiayai penyelenggaraan pemerintahan, pelaksanaan pembangunan, pembinaan kemasyarakatan dan pemberdayaan masyarakat.
Dalam perwujudan keuangan desa yang tertib dan disiplin anggaran, maka pengelolaan dana desa harus memenuhi 5 Taat yakni taat hukum, harus tepat waktu, harus tepat jumlah, dan sesuai dengan prosedur yang ada. Tujuannya dari 5 Taat adalah untuk menghindari penyimpangan, dan meningkatkan profesionalitas pengelolaanya.
Di dalam pengelolaan keuangan desa terdapat asas umum keuangan desa dan asas pengelolaan keuangan desa. Asas umum keuangan desa diatur di dalam Bab VI Keuangan dan Kekayaan Desa, Bagian Kesatu Keuangan Desa, Paragraf 1 Umum, Pasal 90 sampai dengan Pasal 94 Peraturan Pemerintah Nomor 43 Tahun 2014 tentang Peraturan Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 6 tahun 2014 tentang Desa. Sedangkan asas-asas pengelolaan keuangan desa sebagaimana yang diatur di dalam Bab II Asas Pengelolaan Keuangan Desa, Pasal 2 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 113 Tahun 2014 tentang Pengelolaan Keuangan Desa.
Adapun asas umum keuangan desa sebagaimana yang diatur di dalam Peraturan Pemerintah Nomor 43 Tahun 2014 tentang Peraturan Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 6 tahun 2014 tentang Desa, yaitu:
1. Penyelenggaraan kewenangan Desa berdasarkan hak asal usul dan kewenangan lokal berskala Desa didanai oleh APB Desa;
2. Penyelenggaraan kewenangan lokal berskala Desa selain didanai oleh APB Desa, juga dapat didanai oleh anggaran pendapatan dan belanja negara dan anggaran pendapatan dan belanja daerah;
3. Penyelenggaraan kewenangan Desa yang ditugaskan oleh Pemerintah didanai oleh anggaran pendapatan dan belanja Negara;
43
4. Dana anggaran pendapatan dan belanja negara dialokasikan pada bagian anggaran kementerian/lembaga dan disalurkan melalui satuan kerja perangkat daerah kabupaten/kota;
5. Penyelenggaraan kewenangan Desa yang ditugaskan oleh pemerintah daerah didanai oleh anggaran pendapatan dan belanja daerah;
6. Seluruh pendapatan Desa diterima dan disalurkan melalui rekening kas Desa dan penggunaannya ditetapkan dalam APB Desa;
7. Pencairan dana dalam rekening kas Desa ditandatangani oleh kepala Desa dan bendahara Desa;
8. Pengelolaan keuangan Desa meliputi:
a. perencanaan;
b. pelaksanaan;
c. penatausahaan;
d. pelaporan; dan e. pertanggungjawaban.
9. Kepala Desa adalah pemegang kekuasaan pengelolaan keuangan Desa;
10. Dalam melaksanakan kekuasaan pengelolaan keuangan Desa, kepala Desa menguasakan sebagian kekuasaannya kepada perangkat Desa; (9). Pengelolaan keuangan Desa dilaksanakan dalam masa 1 (satu) tahun anggaran terhitung mulai tanggal 1 Januari sampai dengan 31 Desember.
Sedangkan, asas-asas pengelolaan keuangan desa sebagaimana yang diatur dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 113 Tahun 2014 tentang Pengelolaan Keuangan Desa, yaitu:
1. Asas transparan, yaitu prinsip keterbukaan yang memungkinkan masyarakat untuk mengetahui dan mendapatkan akses informasi seluas-Iuasnya tentang pengelolaan keuangan desa;
2. Asas akuntabel, yaitu prinsip setiap kegiatan dan hasil akhir kegiatan harus dapat dipertanggungjawabkan kepada masyarakat desa sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan;
44
3. Asas partisipatif, yaitu prinsip yang mengikutsertakan kelembagaan desa dan unsur masyarakat desa dalam tata kelola keuangan desa;
4. Asas tertib dan disiplin anggaran, yaitu prinsip bahwa keuangan desa dikelola secara tepat waktu dan tepat guna yang didukung dengan bukti-bukti administrasi yang dapat dipertanggungjawabkan
45 G. Kerangka Berpikir
Diagram 1 : Kerangka Berpikir
Keterangan :
Pengaturan mengenai kedudukan serta tugas pokok dan fungsi Camat telah diatur dalam Undang-Undang Nomor23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan serta Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa. Dalam kedua peraturan perundang-undangan tersebut mengatur secara garis besar mengenai tugas pokok dan fungsi Camat mengalami perubahan yang sangat besar, Camat yang sebelumnya merupakan Kepala Wilayah setelah adanya Undang-Undang Nomor23 Tahun 2014 Camat menjadi perangkat Daerah. Dalam Undang –Undang Nomor 6 Tahun 2014
Peraturan Pemerintah No 19 Tahun 2008 Pasal 154 Mengenai Pembinaan dan Pengawasan Desa oleh Camat atau Sebutan Lain
Undang-Undang No 6 Tahun 2014 tentang Desa
Undang-Undang No 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan
Pembinaan Pengelolaan Dana Desa Pengawasan Pengelolaan Dana
Model Pembinaan dan Pengawasan Pengelolaan Dana Desa
46
tentang Desa Camat memiliki kewenangan Pembinaan dan Pengawasan kembali, namun peran Pembinaan dan Pengawasan ini lebih kepada pengelolaan Dana Desa yang ada sejak disahkannya peraturan-peraturan tersebut. Sebelum adanya kedua peraturan perundang-undangan tersebut peran Camat secara detail terdapat dalam Peraturan Pemerintah Nomor 19 Tahun 2008 yang merupakan turunan dari Undang-Undang 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah. Besar kecilnya fungsi pengawasan dan pembinaan Camat yang juga sebagai Organisasi Perangkat Daerah lebih ditentukan kepada Peraturan Daerah dalam hal ini Bupati/Walikota yang tidak boleh melanggar Peraturan Pemerintah Nomor 19 Tahun 2008. Dalam pengelolaan dana desa selama ini, kedudukan Camat “antara ada dan tiada” dikarenakan alur penyaluran dan evaluasi yang langsung dari Kabupaten/Kota langsung kepada Desa.
Fungsi Camat sebagai penanggung jawab pengelolaan ini tidak terlalu siginifikan karena batas waktu evaluasi yang diberikan oleh Undang –Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa hanya diberikan waktu maksimal 7 hari sehingga pelaksaan pembinaan dan pengawasan yang dilakuka oleh Camat tidak maksimal dan hanya lebih kepda formalitas belaka. Penelitian hukum ini memberikan sebuah model pembinaan dan pengawasan Camat terhadap pengelolaan Dana Desa sehingga nantinya Camat memiliki peran yang signifikan dalam melakukan pembinaan dan pengawasan sehingga Dana Desa yang berjumlah milyaran bukan menjadi ajang korupsi bagi Pemerintah Desa.
H. Keaslian Penelitian
Dalam sebuah penilitian, perbedaan penelitian yang akan dilakukan dengan penelitian- penelitian sejenis sebelumnya akan dapat diidentifikasi yang sekaligus akan membuktikan keaslian (perbedaan) penelitian yang akan dilaksanakan dan sumbangan pengetahuan baru yang diharapkan
No Jenis dan Tahun Penelitian
Peneliti Judul Penelitian Hasil Temuan Perbedaan
Penelitian
1 Tesis, 2005 Bambang Supriyadi
Pergeseran Kewenangan CamatDalam Penyelenggaraan Pemerintahan:Studi
Pergeseran Kewenangan Camatdalam Penye- lenggaraanPeme-rintahan berdasarkanUndang-Undang nomor 5 tahun 1974,Undang-
Peneliti fokus pada faktor pendukung dan penghambat dalam peran
47 Mengenai Peranan Camat Sebagai Konsekuensi dari Perubahan Uu. No.
5/1974,UU No.
22/1999, UU. No.
32/2004Tentang Pemerintahan DaerahDi
KabupatenPekalongan
Undang nomor 22 tahun 1999 dan Undang-Undang nomor 32tahun 2004, baik ditinjau dari sisi kewenangan maupun aspek yuridislainnya,dalam penulisan ini secara lebih spesifik
menggunakapendekatan
interaksional makro yaitu tentang Kewenangan camat dalampenyelenggaraan Peme- rintahan yang berkaitan
dengan sistem OtonomiDaerah.
camat dalam menjalankan peran sebagai Pembina dan pengawas
pengelolaan dana desa serta konsep ideal dalam
pembinaan dan pengawasan
2 Tesis, 2009 Supriyadi Evaluasi Sistem Keuangan
DesaKabupaten Sragen (Studi Kasus Di Kecamatan Karangmalang)
Pelaksanaansistemkeuangan desa di Kabupaten Sragen belum dilaksanakan sesuai dengan PeraturanMenteri Dalam Negeri Nomor 37 Tahun 2007 tentang Pedoman PengelolaanKeuangan Desa pengelolaan Alokasi Dana Desa (ADD) di Kabupaten Sragen yangmengelola adalah Badan Keluarga Berencana Pemberdayaan Masyarakat danDesa, seharusnya dikelola oleh Bagian Pemerintahan danPertanahan
SetdaKabupaten Sragen.
Pengelolaan keuangan desa di Kabupaten Sragen agar sesuaidengan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 37 Tahun 2007 sangat diperlukanpelatihan,
pembinaan dan bimbingan dari
Peneliti
berfokus pada aspek peranan camat terhadap pengelolaan dana desa
48
kecamatan dan kabupaten, karena desa belum bisa mandiri dalam pengelolaan keuangan desa
3 Tesis, 2016 Dila Eka Juli Prasetya
Politik Hukum Hubungan
Kewenangan Antara Kabupaten/Kota Dan Pemerintah Desa Dalam Pengelolaan Keuangan Desa
Politik hukum hubungan
kewenangan antara Kabupaten/Kota dan Pemerintah Desa dalam pengelolaan keuangan Desa setelah disahkannya Undang- Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa menunjukkan bahwa Pemerintah Desa memiliki posisi yang sangat vital dan strategis. Posisi ini sekaligus memberikan beban berat kepada Pemerintah Desa untuk mengurus hal-hal yang sifatnya administratif dalam pengelolaan keuangan Desa.
Kedua, Konstruksi ideal politik hukum hubungan
kewenangan antara Kabupaten/Kota dan Pemerintah Desa dalam pengelolaan keuangan Desa
adalah melimpahkan kewenangan Pemerintah Desa
yang berkaitan dengan hal-hal yang sifatnya administratif kepada Kecamatan. Sehingga Pemerintah Desa cukup menyusun Anggaran Pendapatan dan Belanja Desa
serta laporan realisasi anggaran secara sederhana, yang selanjutnya secara detail
Peneliti
berfokus pada peranan camat yang
menjalankan fungus sebagai wakil kepala daerah di daerah dalam pengelolaan dana desa serta konsep ideal dalam
pembinaan dan pengawasan pengelolaan dana desa
49 Tabel 1: Penelitian Terdahu
dan teknis administratif diselesaikan oleh Kecamatan.
Implikasi dari politik hukum yang berjalan saat ini adalah mengancam eksistensi otonomi Desa, karena hal-hal
yang sifatnya administratif dalam pengelolaan keuangan Desa akan mengekang penyelenggaraan
Pemerintahan Desa. Sehingga perlu pelimpahan kewenangan hal-hal yang sifatnya administratif kepada Kecamatan. Selain itu, pelimpahan ini sebagai bentuk optimalisasi peran Kecamatan yang bukan hanya menjadi alter ego dari Bupati/Walikota.
