BAB I PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang
Secara umum tingkat pelayanan publik di Indonesia saat ini masih rendah.
Sementara pelayanan publik bukanlah suatu hal yang baru. Terdapat beberapa hal yang menunjukkan adanya permasalahan penting dalam penyelenggaraan pelayanan publik, pertama, meningkatnya indikasi-indikasi diskriminasi pelayanan dalam penyelenggaraan. Hal ini terjadi karena kuatnya faktor afiliasi politik, jaringan etnik dan agama sehingga amat dipengaruhi hubungan keseimbangan pelayanan. Kedua, tidak adanya kepastian biaya dan waktu pelayanan. Ketidakpastian ini sering menjadi penyebab munculnya KKN, sebab para pengguna jasa cenderung memilih menyogok dengan biaya tinggi kepada penyelenggara pelayanan untuk mendapatkan kepastian dan kualitas pelayanan.
Dan ketiga, rendahnya tingkat kepuasan masyarakat terhadap pelayanan publik.
Ini merupakan konsekuensi logis dari adanya diskriminasi pelayanan dan ketidakpastian tadi (Ismawan Rudi, 2012).
Potret pelayanan publik yang buruk bukan hanya sekedar isapan jempol, hasil survei Integritas Sektor Publik Tahun 2012 yang diselenggarakan oleh Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) menunjukkan masih terdapat instansi- instansi yang memiliki skor rendah dalam hal pelayanan publik. Lembaga tersebut antara lain : Kementerian Hukum dan HAM (pelayanan penerbitan paspor), Kepolisian RI (pelayanan Surat Keterangan Catatan Kepolisian), Mahkamah Agung, Badan Pertanahan Nasional (pelayanan pembuatan sertifikat hak atas
tanah dan peralihan hak atas tanah), Kementerian Agama (administrasi pernikahan KUA) dan Kementerian Kehutanan (pelayanan izin pelepasan kawasan hutan).
Namun demikian ada pula instansi yang mendapat skor tertinggi dalam pelayanannya yaitu PT. Jamsostek. (http://www.kpk.go.id/id/berita/siaran- pers/744-hasil-survei-integritas-sektor-publik-tahun-2012)
Salah satu instasi pemerintah penyelenggara pelayanan adalah Badan Pertanahan Nasional (BPN). Pelayanan pertanahan yang diberikan oleh BPN berdasarkan hasil survei tersebut diatas berada dibawah. Hal ini mengindikasikan bahwa banyak warga yang tidak puas dengan pelayanan pertanahan. Lebih-lebih, masih terdapat masyarakat mengeluhkan lamanya pembuatan sertifikat tanah di BPN serta mahalnya biaya pengurusan sertifikat. Proses pembuatan sertifikat yang membutuhkan waktu yang lama, dan ketidakpastian kapan sertifikatnya selesai (dms, 2012). Disamping itu, prosedur pengurusan sertifikat yang panjang dan mensyaratkan beberapa dokumen bukti yang acapakali belum dimiliki oleh pengguna layanan mengharuskan pemohon mengorbankan waktunya untuk mengurus sertifikat tanah.
Berdasarkan penelitian GDS (Governance and Decentralization Survey) pada tahun 2004 ditemukan adanya ketidakmampuan sebagian warga masyarakat untuk memenuhi ‘aturan main’ yang dibuat oleh birokrasi ketika mengurus suatu pelayanan, adanya aturan main dalam pemberian pelayanan oleh birokrasi biasanya ditentukan secara sepihak oleh pejabat. Aturan tersebut dapat berbentuk pada tidak adanya kepastian waktu, biaya, prosedur yang rumit ketidakjelasan informasi layanan dan sebagainya. Proses administrasi yang sering rumit dan
berliku serta berbelit-belit inilah yang mendorong pelanggan memilih jalur bebas hambatan jalur cepat tanpa harus berhubungan dengan penyedia lanyanan dengan memberikan uang yang dapat mendukung kelancaran pengurusan sertipikat tanah.
Kenyataan bahwa warga tidak mampu memenuhi ‘aturan main’ maka kemudian mereka memilih untuk mempergunakan jasa perantara (Partini dan Wicaksono, Bambang, 2004). Ketidakmampuan pengguna layanan untuk mengikuti prosedur pelayanan secara wajar mendorong pelanggan menggunakan jasa perantara. Hal ini disebabkan karena prosedur pengurusan sertifikat tanah begitu kompleks dan rumit (Dwiyanto, Agus, 2011).
Dalam upaya memperjelas hak dan kewajiban setiap warga negara serta untuk terwujudnya tanggung jawab negara dan korporasi dalam penyelenggaraan pelayanan publik, pemerintah perlu mempertegas norma hukum yang memberi pengaturan secara jelas. Oleh sebab itu maka pada tahun 2009 pemerintah mengeluarkan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik.
Dalam ketentuannya peraturan ini mengamanatkan bahwa setiap warga negara berhak memperoleh perlindungan dan kepastian hukum dalam pelayanan publik.
BPN RI sebagai institusi pelaksana pelayanan pertanahan di Indonesia harus mampu mengimbangi dinamika yang terjadi dalam masyarakat sebagai pengguna layanannya. Disamping itu, sudah menjadi tuntutan BPN RI untuk melakukan perbaikan pelayanan pertanahan guna merespon keinginan masyarakat.
Menyikapi perkembangan tersebut BPN RI mengeluarkan kebijakan- kebijakan pertanahan yaitu melalui 11 agenda pertanahan dan program perbaikan pelayanan dibidang pertanahan. Adapun sebelas agenda pertanahan tersebut yaitu:
1. Membangun kepercayaan masyarakat pada Badan Pertanahan Nasional;
2. Meningkatkan pelayanan dan pelaksanaan pendaftaran, serta sertifikasi tanah secara menyeluruh di seluruh Indonesia;
3. Memastikan penguatan hak-hak rakyat atas tanah (land tenureship);
4. Menyelesaikan persoalan pertanahan di daerah-daerah korban bencana alam dan daerah konflik;
5. Menangani dan menyelesaikan perkara, masalah, sengketa dan konflik pertanahan di seluruh Indonesia secara sistematis;
6. Membangun Sistem Informasi Pertanahan Nasional (SIMTANAS) dan sistem penanganan dokumen pertanahan di seluruh Indonesia;
7. Menangani masalah Korupsi Kolusi dan Nepotisme serta meningkatkan partisipasi dan pemberdayaan masyarakat;
8. Membangun data base pemilikan dan penguasaan tanah skala besar;
9. Melaksanakan secara konsisten semua peraturan perundang-undangan pertanahan yang telah ditetapkan; dan
10. Menata kelembagaan Badan Pertanahan Nasional.
Selanjutnya program perbaikan pelayanan di bidang pertanahan antara lain melalui Keputusan Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 1 Tahun 2005 tentang Standar Prosedur Operasi Pengaturan dan Pelayanan di Lingkungan Badan Pertanahan Nasional. Kemudian diperbaharui dengan Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional Republik Indonesia Nomor 6 Tahun 2008 tentang Penyederhanaan dan Percepatan Standar Prosedur Operasi Pengaturan dan Pelayanan Pertanahan Untuk Jenis Pelayanan Tertentu.
Pada tahun 2010 BPN RI merevisi peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional Republik Indonesia Nomor 6 Tahun 2008 dengan mengeluarkan Keputusan Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 1 Tahun 2010 tentang Standar Pelayanan dan Pengaturan Pertanahan di lingkungan Badan Pertanahan Nasional. Peraturan ini mengatur mengenai pedoman dalam pelaksanaan layanan pertanahan di lingkungan Badan Pertanahan Nasional Republik Indonesia. Tujuan peraturan ini adalah untuk mewujudkan kepastian hukum, keterbukaan dan akuntabilitas pelayanan publik. Sedangkan ruang lingkup pengaturan peraturan ini meliputi: a) kelompok dan jenis pelayanan; b) persyaratan; c) biaya; d) waktu; e) prosedur ; dan f) pelaporan.
Adapun jenis-jenis pelayanan pertanahan yang diatur dalam peraturan ini antara lain: a) pendaftaran tanah pertama kali; b) pemeliharaan data pendaftaran tanah; c) pencatatan dan informasi pertanahan; d) pengukuran bidang tanah; e) pengaturan dan penataan pertanahan; dan f) pengelolaan pengaduan. Melalui Peraturan Kepala BPN No. 1 Tahun 2010 ini, Badan Pertanahan Nasional RI berupaya meningkatkan pelayanan pertanahan kepada masyarakat untuk dapat terciptanya pelayanan pertanahan yang transparan dan dapat dipertanggungjawabkan seperti diamanatkan dalam ketentuan Undang Undang No. 25 tahun 2009.
Pelaksanaan Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional No. 1 Tahun 2010, sebagai contoh pelayanan pendaftaran tanah pertama kali adalah konversi sporadik yang diselenggarakan di Kantor Pertanahan Kota Yogyakarta. Konversi merupakan perubahan secara fundamental dari hukum agraria lama, untuk
digantikan menjadi hukum agraria baru yang bersifat nasional dan berlaku untuk semua golongan di Indonesia. Berdasarkan Tabel 1.1 dapat dilihat perbandingan jumlah pemohon yang mendaftarkan berkasnya ke Kantor Pertanahan Kota Yogyakarta dari sebelum adanya peraturan Kepala BPN RI No. 1 Tahun 2010 (data sampai dengan tanggal 12 Maret 2013), sebagai berikut :
Tabel 1.1
Jumlah Pemohon Pendaftaran Tanah Pertama Kali Konversi-Sporadik
pada Kantor Pertanahan Kota Yogyakarta Tahun 2008 s/d 2010
No. Tahun Jumlah Pemohon
Permohonan Selesai
Permohonan Belum Selesai Sesuai
Jangka Waktu
% Melewati Jangka Waktu
1 2008 281 7 2,49 273 1
2 2009 230 10 4,35 217 3
3 2010 207 8 3,86 193 6
Sumber : Kantor Pertanahan Kota Yogyakarta, 2013
Permohonan yang dapat diselesaikan sesuai dengan jangka waktu (berdasarkan Peraturan Kepala BPN No. 1 Tahun 2010, konversi dilaksanakan selama 100 hari) selama 3 (tiga) tahun berturut-turut tidak ada yang melebihi sepuluh permohonan dapat diselesaikan tepat waktu. Sebagian besar permohonan diselesaikan dalam kurun waktu lebih dari 100 hari. Keterlambatan penyelesaian permohonan tidak dapat diseragamkan permasalahannya, hal ini berkaitan dengan perbedaan masalah dari setiap berkas pemohon.
Jika dibandingkan dengan setelah diberlakukannya Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional No. 1 Tahun 2010 maka pelayanan pertanahan di Kantor Pertanahan Kota Yogyakarta mengalami peningkatan dalam hal
pemenuhan jangka waktu penyelesaian permohonan, seperti terlihat dalam Tabel 1.2. dibawah ini :
Tabel 1.2.
Jumlah Pemohon Pendaftaran Tanah Pertama Kali Konversi-Sporadik pada Kantor Pertanahan Kota Yogyakarta
Tahun 2011 s/d 2013
No. Tahun Jumlah Pemohon
Permohonan Selesai Permohonan Belum Selesai Sesuai
Jangka Waktu
% Melewati Jangka Waktu
Dalam Jangka Waktu
Melewati Jangka Waktu
1 2011 265 111 41,89 128 0 26
2 2012 315 84 26,67 113 32 86
3 2013 93 0 0 10 58 25
Sumber : Kantor Pertanahan Kota Yogyakarta, 2013
Setelah diberlakukannya Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 1 Tahun 2010 yang selanjutnya disebut Standar Operating Procedures (SOP) penyelesaian permohonan sesuai jangka waktu lebih banyak jika dibandingkan dengan tahun-tahun sebelumnya. Walaupun belum seluruhnya dapat diselesaikan tepat waktu setidaknya terdapat perbedaan dengan tahun-tahun sebelumnya.
Standar pelayanan pertanahan memiliki arti strategis terhadap pelayanan publik di bidang pertanahan. Standar pelayanan merupakan suatu komitmen penyelenggara pelayanan untuk menyediakan pelayanan dengan suatu kualitas tertentu yang ditentukan atas dasar perpaduan harapan-harapan masyarakat dan kemampuan penyelenggara pelayanan. Dalam pelaksanaan jenis-jenis pelayanan pertanahan harus berpedoman kepada satu aturan baku yaitu standar prosedur pelayanan pertanahan, mulai dari kelengkapan berkas sampai dengan proses
pelaksanaan layanan harus berpegang kepada mekanisme dalam standar pelayanan pertanahan.
Makna standar pelayanan antara lain memberikan jaminan kepada masyarakat bahwa mereka mendapatkan pelayanan yang dalam kualitas yang dapat dipertanggungjawabkan, memberikan fokus pelayanan kepada pelanggan, menjadikan alat komunikasi antara pelanggan dan penyedia layanan dalam upaya meningkatkan kualitas pelayanan. Disamping itu standar pelayanan juga bermanfaat untuk melakukan perbaikan kinerja pelayanan publik. Untuk itu penulis perlu melakukan penelitian terhadap pelaksanaan standar pelayanan pertanahan untuk mendukung terciptanya pelayanan pertanahan yang efektif.
1.2. Masalah Penelitian
Berdasar pada latar belakang masalah, penelitian ini akan mengkaji lebih dalam tentang :
1) Bagaimana efektivitas pelayanan publik di bidang pertanahan terhadap penerapan Standar Pelayanan Pertanahan pada Kantor Pertanahan Kota Yogyakarta?
2) Faktor-faktor yang mempengaruhi efektivitas pelayanan publik di bidang pertanahan terhadap penerapan Standar Pelayanan Pertanahan pada Kantor Pertanahan Kota Yogyakarta?
1.3. Tujuan Penelitian
Maka dapat dilihat tujuan dari penelitian ini adalah sebagai berikut :
1) Untuk dapat mengetahui dan menganalisis efektivitas pelayanan publik di bidang pertanahan terhadap penerapan Standar Pelayanan Pertanahan pada Kantor Pertanahan Kota Yogyakarta.
2) Untuk melihat dan menganalisis faktor-faktor yang mempengaruhi efektivitas pelayanan publik di bidang pertanahan terhadap penerapan Standar Pelayanan Pertanahan pada Kantor Pertanahan Kota Yogyakarta.
1.4. Penelitian ini diharapkan dapat memberi manfaat dalam :
1) Sebagai sumbangan pemikiran terhadap perkembangan ilmu pengetahuan khususnya dibidang pertanahan.
2) Dapat memberikan gambaran kepada semua pihak tentang pelaksanaan Pelaksanaan Peraturan Kepala BPN Nomor 1 Tahun 2010.
3) Diharapkan dapat menjadi salah satu sumber dan bahan masukan bagi aparat pemerintah baik pada Kantor Pertanahan, Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional, Badan Pertanahan Nasional RI, maupun Pemerintah Daerah dalam merumuskan strategi kebijakan sebagai perbaikan dan pengembangan program pelayanan pertanahan yang telah diimplementasikan.
