Reformasi Pengelolaan Keuangan Sektor Publik:
Perspektif Pelaksanaan Anggaran
“Integrasi, Digitalisasi dan Simplifikasi untuk
Mengoptimalkan Kinerja Pemerintah”
Public Financial Management Reform: Budget
Execution Perspective
“Integration, Digitalization, and Simplification to
Optimize Government’s Performance”
Penulis:
Muhamad Ameer Noor
Seti Gautama Adi Nugroho
Pengarah:
Taufiq Widyantoro
Reviewer: Wahyu Wijayanto Agustinus Prasetyo Gunawan Hartanto
Abstrak
Public fnance reform since 2002 had transform government fnancial management into specialized units. The separation of function for budget planning and execution, establishment of procurement units, and business process modernization had become the milestones. One question arises, “has the reform maximize the eficiencc of government’s business process and the outcome of fscal policc”, considering that in 2016, President Jokowi stated “manc government units spent 70% of it’s time for fnancial reports while main functions were neglected”.
To answer the question, this paper evaluates the weaknesses of existing business processes which include, ineficient bureaucracc of fnancial management, digital authorization shortage, inefectiveness of “Let The Managers Manage” principle, high corruption in procurement, and insignifcant fscal spending preference beneft.
The evaluation were benchmarked to best practices on Bureau of Fiscal Service, HM Treasurc, and Mckinsec-led Blueprint of Indonesian Ministrc of Finance. Benchmarking results were formulated into budget execution model alternatives which are:
1. Integrated Financial Service Model which combines ULP, DJPB and DJKN Regional Ofice, KPPN, and KPKNL so that the functions of procurement, pacment, asset management, and fnancial reporting will be integrated. This model is expected to be fullc operational within 15 cears.
2. Establishing new units that serve disbursement, procurement, and fnancial reporting based on Principal-Agent Model. The model promotes conformitc with existing legal and structural grounds which will enhance eficiencc and can be implemented in 5 cears.
The implementation of the new budget execution model will likelc change aspects of budget planning, fnancial reporting, audit, cash planning, service qualitc assurance, central-level organizational structure, IT infrastructure, HR structures, and fnancial document archiving. All these changes will improve the eficiencc, specialization, and signifcance of fscal spending in public fnancial management and optimize line ministries’ performance.
Reformasi pengelolaan keuangan publik sejak 2002 berkembang menjadi era spesialisasi organisasi. Pemisahan fungsi perencanaan dan pelaksanaan anggaran, pembentukan instansi-instansi bidang pengadaan, serta modernisasi proses bisnis menjadi tanda berjalannya reformasi tersebut. Sebuah pertanyaan yang muncul yakni, “apakah reformasi tersebut telah memaksimalkan efsiensi proses bisnis dan manfaat kebijakan fskal bagi masyarakat”, mengingat di tahun 2016, Presiden Jokowi menyatakan “banyak unit pemerintah 70% waktunya habis mengurus pertanggungjawaban keuangan sehingga fungsi utamanya tidak optimal.”
Menjawab pertanyaan tersebut, tulisan ini mengevaluasi dan mengidentifkasi kelemahan proses bisnis existing yang meliputi inefsiensi birokrasi pengelolaan keuangan publik, penggunaan otorisasi digital belum maksimal, penerapan prinsip Let The Managers Manage belum optimal, tingginya korupsi pengadaan, serta dampak preferensi belanja fskal yang tidak signifkan.
Selanjutnya, hasil evaluasi dikomparasi dengan best practice seperti Bureau of Fiscal Service, HM Treasury, dan Blueprint Kementerian Keuangan yang disusun bersama Mckinsey. Hasil komparasi dirumuskan menjadi alternatif model pelaksanaan anggaran yakni:
1. Model Pelayanan Keuangan Terpadu yang menggabungkan ULP, Kanwil DJPB dan DJKN, KPPN, dan KPKNL sehingga fungsi pengadaan, pembayaran, pengelolaan aset, serta pelaporan keuangan akan terintegrasi. Model ini diperkirakan dapat beroperasi penuh dalam kurun waktu 15 tahun.
2. Membentuk unit baru yang melayani pencairan, pengadaan, dan pelaporan keuangan berdasarkan Model Principal-Agent. Model ini mengedepankan kesesuaian dengan dasar hukum dan struktur yang ada untuk meningkatkan efsiensi dalam kurun waktu 5 tahun.
spesialisasi, serta signifkansi belanja fskal dalam pengelolaan keuangan publik dan mengoptimalkan kinerja Kementerian/Lembaga teknis.
Kata Kunci: Keuangan Publik, Public Finance, Pelaksanaan Anggaran, Budget Execution, Administrasi Publik, Public Administration, Good Governance, Clean
Government, Proses Bisnis Pemerintah, Government Business Process, Layanan
Keuangan, Financial Service, Kementerian Keuangan, Ministrc of Finance, Department of Treasurc, Bureau of Fiscal Service, Reformasi Birokrasi, Bureaucratic Reform, Pengadaan, Procurement, Electronic Government, Perbendaharan, Treasurc, Direktorat
Jenderal Perbendaharaan, Reformasi Pengelolaan Keuangan Publik, Eficient
Government, Keuangan Negara, Preferensi Belanja Fiskal, Akuntabilitas, Reformasi
Keuangan
DAFTAR ISI
ABSTRAK ...2
BAB I. PENDAHULUAN...7
BAB II. TINJAUAN MODEL PENGELOLAAN KEUANGAN SEKTOR PUBLIK INDONESIA ...12
Sub Bab II.I. Gambaran Umum Model Pengelolaan Keuangan Sektor Publik Indonesia...12
Sub Bab II.II. Review Model Pelaksanaan Anggaran Indonesia...15
Sub Bab II.II.I. Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA) Review...15
Sub Bab II.II.II. French Execution Budget System Review...16
Sub Bab II.II.III. Hasil Observasi Model Pelaksanaan Anggaran Existing...19
BAB III. KONDISI PENGELOLAAN KEUANGAN SEKTOR PUBLIK IDEAL...23
Sub Bab III.I. Benchmarking Model dan Kebijakan Pengelolaan Keuangan Publik...23
Sub Bab III.I.I. Benchmarking dengan Bureau of Fiscal Service...23
Sub Bab III.I.II. Benchmarking dengan Blueprint Kementerian Keuangan dari Mckinsey...24
Sub Bab III.I.III. Benchmarking Praktik Preferensi Belanja Fiskal...26
Sub Bab III.II. Gambaran Model Pengelolaan Keuangan Sektor Publik Ideal...27
BAB IV. KONSEPSI MODEL PELAKSANAAN ANGGARAN BARU...29
BAB V. ALTERNATIF IMPLEMENTASI MODEL PELAKSANAAN ANGGARAN BARU ...35
Sub Bab V.I. Model Layanan Keuangan Terpadu...35
Sub Bab V.I.I. Struktur Organisasi...36
Sub Bab V.I.III. Keunggulan Model Layanan Keuangan Terpadu...41
Sub Bab V.I.IV. Kebutuhan SDM...45
Sub Bab V.I.V. Tahapan Implementasi...46
Sub Bab V.I.VI. Tantangan Implementasi Dan Mitigasinya...48
Sub Bab V.II. Model Principal-Agent...51
Sub Bab V.II.I. Proses Bisnis dan Struktur Organisasi...52
Sub Bab V.II.II. Keunggulan Model Principal-Agent...56
Sub Bab V.II.III. Kebutuhan SDM...58
Sub Bab V.II.IV. Tahapan Implementasi...59
Sub Bab V.II.V. Tantangan Implementasi Dan Mitigasinya...61
BAB VI. DAMPAK REFORMASI PELAKSANAAN ANGGARAN TERHADAP ASPEK PENGELOLAAN KEUANGAN SEKTOR PUBLIK LAINNYA...64
Sub Bab VI.I. Perencanaan Anggaran...64
Sub Bab VI.II. Pelaporan Keuangan...65
Sub Bab VI.III. Audit...66
Sub Bab VI.IV. Perencanaan Kas...67
Sub Bab VI.V. Penjaminan Mutu Layanan...67
Sub Bab VI.VI. Infrastruktur TIK...68
BAB VII. KESIMPULAN...70
DAFTAR PUSTAKA...72
DAFTAR GAMBAR
Gambar II-1 Gambaran Umum Model Pengelolaan Keuangan Sektor Publik Indonesia...13
Gambar II-2 Gambaran Model Pelaksanaan Anggaran Existing...20
Gambar II-3 Kategori dan sub-kategori kelemahan model pelaksanaan anggaran existing....22
Gambar III-1 Gambaran Umum Model Pengelolaan Keuangan Sektor Publik Ideal...27
Gambar IV-1 Flow Diagram Proses Bisnis Pelaksanaan Anggaran Baru...30
Gambar IV-2 Alur Dokumen Administrasi Pengelolaan Keuangan dalam Pengadaan Barang/Jasa...33
Gambar IV-3 Alur Barang/Jasa dalam Pengadaan Barang/Jasa...33
Gambar V-1 Struktur Organisasi Tingkat Pusat...36
Gambar V-2 Struktur Organisasi Pusat Layanan Keuangan Provinsi (34 Unit)...38
Gambar V-3 Struktur Organisasi Pusat Layanan Keuangan Khusus (1 Unit)...39
DAFTAR TABEL
Tabel II-1 Otorisator dalam Sistem Pelaksanaan Anggaran Perancis...16
Tabel V-1 Sentralisasi, Digitalisasi, dan Simplifikasi Dokumen Keuangan...44
Tabel V-2 Rincian Kebutuhan SDM...45
Tabel V-3 Timeframe Tahapan Implementasi Model Layanan Keuangan Terpadu...48
Tabel V-4 Perbandingan komposisi pegawai kementerian keuangan Indonesia dan Amerika serikat...51
BAB I. PENDAHULUAN
Perubahan teknologi dan kebutuhan masyarakat menjadi alasan utama perlunya reformasi pengelolaan keuangan sektor publik secara berkelanjutan. Dalam satu dekade terakhir, pesatnya perkembangan teknologi menghasilkan integrasi teknologi informasi dalam berbagai aspek kehidupan masyarakat. Didorong oleh mekanisme pasar, sektor swasta menjadi pemimpin dalam integrasi tersebut sebagaimana tercermin dari merebaknya fintech, e-commerce, e-money, dan lain sebagainya. Perkembangan tersebut memberikan perspektif
baru bagi masyarakat, masyarakat menginginkan pemerintahan yang bisa berinovasi mengimbangi efisiensi yang dihasilkan perkembangan teknologi di sektor swasta. Dalam konteks pemerintahan, efisiensi dengan teknologi dibuat dengan penerapan procurement, e-budgeting, e-government, e-filing, e-reporting dan lain sebagainya.
Keinginan masyarakat tersebut menjadi sangat relevan ketika dikaitkan dengan pengelolaan keuangan sektor publik yang seharusnya dilaksanakan secara “efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan” [CITATION UU1 \n \y \l 1033 ]. Reformasi pengelolaan keuangan yang berfokus pada pembenahan ketertiban administrasi tanpa merubah proses bisnis secara holistik tidaklah cukup, khususnya karena aspek efisien, ekonomis, dan efektif kurang tersentuh.
Pemerintah sendiri telah mengakomodir perkembangan teknologi tersebut dalam modernisasi proses bisnisnya1. Namun demikian, proses modernisasi tersebut seringkali dilakukan secara parsial (digitalisasi yang tidak terintegrasi, modernisasi unit tanpa melibatkan unit lain yang berkaitan, atau modernisasi dengan koordinasi antar unit yang terbatas) tanpa melihat potensi efisiensi yang lebih apabila modernisasi dilaksanakan secara holistik.
1
Penyelesaian usaha penurunan dwelling time2 dan waktu izin investasi3 menjadi salah satu contoh terbaru mengenai pentingnya koordinasi antar unit pemerintah untuk menciptakan modernisasi yang komprehensif. Dalam konteks pengelolaan keuangan sektor publik, indikasi terjadinya mordernisasi yang kurang holistik muncul ketika pada tahun 2016, Presiden Joko Widodo menemukan banyak instansi pemerintah yang 70% waktunya tersita untuk mengurus pertanggungjawaban keuangan sehingga fungsi utamanya tidak berjalan optimal4.
Pengelolaan Keuangan Sektor Publik sendiri sangat krusial dalam pembangunan suatu negara sebagaimana dijabarkan oleh World Bank sebagai berikut:
“Public financial management (PFM) is an essential part of the development process. Sound PFM supports aggregate control, prioritization, accountability and efficiency
in the management of public resources and delivery of services, which are critical to
the achievement of public policy objectives, including achievement of the Millennium
Development Goals (MDGs). In addition, sound public financial management systems
are fundamental to the appropriate use and effectiveness of donor assistance since
aid is increasingly provided through modalities that rely on well-functioning systems
for budget development, execution and control” [CITATION Wor17 \l 1033 ]
Dari penjelasan tersebut dapat disimpulkan bahwa pengelolaan keuangan sektor publik yang baik membantu memastikan efisiensi dan efektifitas pengelolaan sumber daya pemerintah. Efisiensi dan efektifitas memegang peranan krusial dalam pencapaian kebijakan pembangunan. Dengan kata lain, sebaik apapun kebijakan pembangunan yang dibuat
2
Dilansir oleh beberapa media termasuk okezone
3
Dilansir oleh beberapa media termasuk detik
4
pemerintah, sulit untuk mewujudkannya apabila pengelolaan keuangan sektor publiknya belum efisien dan efektif.
Siklus tahunan Pengelolaan Keuangan Sektor Publik dapat dibagi ke dalam enam tahap yang meliputi perencanaan strategis, proyeksi makro-fiskal, perencanaan anggaran, reviu dan pengesahan anggaran, pelaksanaan anggaran, pelaporan anggaran, serta audit internal dan eksternal[CITATION Int16 \p 2 \l 1033 ]. Adapun penganggaran yang merupakan salah satu bagian terpenting dalam Pengelolaan Keuangan Sektor Publik dapat dibagi ke dalam empat tahap yang meliputi perencanaan, pengesahan, pelaksanaan, dan pengawasan [CITATION Int \y \l 1033 ].
Guna menjawab permasalahan inefisiensi pengelolaan keuangan yang menyebabkan tidak optimalnya pelaksanaan fungsi unit pemerintah, tulisan ini membahas reformasi pengelolaan keuangan sektor publik dengan fokus pada sisi pelaksanaan anggaran belanja. Adapun tingginya keterkaitan antar tahap dalam pengelolaan keuangan sektor publik, menyebabkan potensi timbulnya perubahan dalam aspek-aspek pengelolaan keuangan sektor publik lainnya. Untuk itu, potensi perubahan pada aspek pengelolaan keuangan sektor publik selain pelaksanaan anggaran dibahas pada bagian akhir tulisan ini.
Tujuan yang ingin dicapai dari reformasi pelaksanaan anggaran antara lain:
1. Efisiensi proses bisnis pelaksanaan anggaran untuk meningkatkan fiscal space yang dapat digunakan pada belanja pemerintah yang lebih produktif seperti infrastruktur5 2. Meminimalisir beban administrasi pengelolaan keuangan pada satuan kerja (satker)
Kementerian/Lembaga teknis
3. Meningkatkan kinerja Kementerian/Lembaga teknis dalam menjalankan fungsinya 4. Meminimalisir risiko korupsi di bidang pengadaan barang/jasa
5
Menurut estimasi IMF, rata-rata belanja infrastruktur Indonesia pada tahun 2011-2014 baru mencapai ± 3% dari PDB, sementara negara-negara seperti Thailand,
5. Spesialisasi Aparatur Sipil Negara (ASN)
6. Peningkatan dampak belanja fiskal terhadap perekonomian masyarakat melalui preferensi belanja fiskal6
Untuk mencapai tujuan tersebut, tulisan ini merumuskan dua alternatif model pelaksanaan anggaran ideal yaitu model Model Pelayanan Keuangan Terpadu dan Model Principal-Agent. Kedua model saling mensubstitusi namun memiliki prinsip kerja yang
sama. Pendekatan manapun dari kedua model menempatkan kantor vertikal Ditjen Perbendaharaan sebagai aktor terpenting suksesnya program reformasi pengelolaan sektor publik sisi pelaksanaan anggaran.
Hal-hal yang menjadi dasar perumusan kedua model tersebut meliputi:
1. Efisiensi proses bisnis (simplifikasi prosedur, integrasi layanan dan perampingan organisasi)
2. Spesialisasi pegawai satker K/L teknis dan pegawai Kementerian Keuangan (pengelolaan keuangan cukup di Kementerian Keuangan sehingga pegawai Satker K/L teknis dapat fokus pada fungsinya masing-masing)
3. Digitalisasi proses bisnis dan otorisasi eksekusi (dokumen hardcopy diganti digital; otorisasi tanda tangan diganti dengan user ID atau pembicaraan telpon yang direkam) 4. Model organisasi dan proses bisnis Bureau of Fiscal Service (Padanan Direktorat
Jenderal Perbendaharaan di Amerika Serikat)
5. Kebijakan fiskal pro-UMKM Her Majesty’s Treasury United Kingdom [ CITATION Her14 \l 1033 ]
6
6. Persentase pengadaan yang dibelanjakan pada UMKM menjadi salah satu Indikator Kinerja Utama Departmental Offices Amerika Serikat [CITATION USD14 \p 17 \l 1033 ]
BAB II. TINJAUAN MODEL PENGELOLAAN KEUANGAN SEKTOR PUBLIK
INDONESIA
Bab ini meninjau mengenai model pengelolaan keuangan sektor publik yang saat ini digunakan di Indonesia. Diskusi utama dalam bab ini untuk menanggapi permasalahan terbebaninya Satker Kementerian/Lembaga teknis oleh administrasi pengelolaan keuangan sektor publik yang menyebabkan tugas dan fungsi-nya sendiri menjadi tidak optimal.
Sub Bab II-I membahas beberapa peraturan yang berkaitan dan digambarkan menjadi model umum pengelolaan keuangan sektor publik di Indonesia. Selanjutnya, dilakukan identifikasi awal mengenai beberapa poin yang menjadi risiko terbebaninya Satker oleh administrasi pengelolaan keuangan.
Sub Bab II-II membahas reviu model pengelolaan keuangan sektor publik di Indonesia dengan fokus pada aspek pelaksanaan anggaran belanja. Diskusi menggunakan hasil reviu berupa Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA) Review dari World Bank, French Execution Budget System oleh Pierre Messali, hasil observasi penulis sebagai pegawai Ditjen Perbendaharaan, serta hasil diskusi dengan beberapa pegawai yang berkecimpung di bidang pengelolaan keuangan sektor publik di Indonesia. Pada tahapan ini, dirumuskan beberapa potensi kelemahan baik yang inheren dari derivasi model Perancis, maupun yang spesifik terjadi di Indonesia untuk ditinjau lebih lanjut.
Sub Bab II.I. Gambaran Umum Model Pengelolaan Keuangan Sektor Publik Indonesia Dasar hukum yang menjadi acuan pengelolaan keuangan sektor publik yang berjalan di Indonesia saat ini antara lain meliputi:
3. Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara
4. Peraturan Pemerintah Nomor 45 tahun 2013 tentang Tata Cara Pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara
5. Peraturan Presiden 4 tahun 2015 tentang Perubahan Keempat Atas Peraturan Presiden Nomor 54 Tahun 2010 Tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah,
6. Peraturan Menteri Keuangan Nomor 190/PMK.05/2012 tentang Tata Cara Pembayaran Dalam Rangka Pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, serta
7. Keputusan Direktur Jenderal Perbendaharaan Nomor KEP-287/PB/2015 tentang Standar Operasional Prosedur pada Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara.
Gambar II-1 Gambaran Umum Model Pengelolaan Keuangan Sektor Publik Indonesia
Secara umum proses bisnis yang dihasilkan dari peraturan-peraturan tersebut sudah baik, khususnya dilihat dari perspektif akuntabilitas pengelolaan keuangan karena proses pengujian dan pengadministrasian yang sangat rinci, dan diseimbangkan melalui beberapa otoritas pada masing-masing pihak, baik di Satker (satuan kerja) maupun di KPPN sebagai Kuasa BUN. Namun demikian, proses bisnis pengelolaan keuangan sektor publik yang berlaku turut berkontribusi terhadap tingginya beban kerja overhead/supporting (bagian umum) karena satker harus mengurus komitmen, pengadaan, pencairan dana, pertanggungjawaban dan pelaporan keuangan. Beberapa poin yang teridentifikasi sebagai resiko penyebab permasalahan tersebut adalah:
a. Satker harus menyediakan SDM untuk melakukan rekonsiliasi data keuangan antara Satker dengan Ditjen Perbendaharaan dan antara Satker dengan Ditjen Kekayaan Negara. Pada dasarnya sumber dan bentuk data keuangan dan aset tersebut sama sehingga Ditjen Perbendaharaan dan Ditjen Kekayaan Negara sebagai instansi Kementerian Keuangan bisa saja melakukan sharing data internal Kementerian keuangan untuk mengurangi beban kerja Satker. Adanya perbedaan lokasi pada sebagian besar instansi vertikal Ditjen Perbendaharaan dan Ditjen Kekayaan Negara (berbeda gedung, daerah, atau bahkan kota/kabupaten) juga turut meningkatkan inefisiensi karena SDM Satker harus meluangkan waktu untuk mengunjungi keduanya.
b. Satker harus menyediakan satu SDM untuk penyusunan laporan keuangan dan satu SDM untuk laporan aset. Pada dasarnya sebagian besar item yang dilaporkan dalam kedua laporan tersebut sama dengan sedikit perbedaan pada detailnya, sehingga laporan bisa saja digabungkan untuk mengurangi beban kerja satker maupun mengurangi kebutuhan penggunaan anggaran untuk menyusun dan mencetaknya. c. Redundansi sebagian fungsi Bendahara Pengeluaran, PPK, PPSPM, dan KPPN
dalam pencatatan keuangan, pengelolaan dokumen keuangan, dan pengujian keabsahan SPBy, SPP, SPM, SPPT, SP2D, dan dokumen lainnya (misalnya Rencana Penarikan Dana, ADK Supplier, ADK Kontrak).
2. SDM pada Kementerian/Lembaga teknis terbagi untuk melaksanakan tugas pengelolaan kinerja dan pengelolaan keuangan. Hal tersebut menyulitkan terjadinya spesialisasi dalam Kementerian/Lembaga teknis karena seringkali SDM harus menjadi pejabat pengelola keuangan tanpa latar belakang di bidang tersebut.
keuangan. Satker sendiri akan cenderung memprioritaskan administrasi keuangan mengingat pelaksanaan kegiatan untuk pencapaian kinerja tidak akan bisa berjalan tanpa adanya penggunaan dan pertanggungjawaban anggaran.
Sub Bab II.II. Review Model Pelaksanaan Anggaran Indonesia
Sub Bab II.II.I. Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA) Review
Proses pelaksanaan anggaran di Indonesia saat ini masih lambat karena prosedur yang berat dan kaku, serta proses pengadaan yang panjang. Pada PEFA review yang dibuat oleh World Bank tentang perkembangan pengelolaan keuangan sektor publik Indonesia tahun 2010 dibandingkan dengan tahun 2007 disebutkan bahwa “There have been some significant improvements in budget execution control processes since the last assessment. However, in
practice budget execution continues to be plagued by delays because of cumbersome and
rigid procedures and lengthy procurement processes” [CITATION Wor16 \l 1033 ].
Apabila dirinci berdasarkan komponen, beberapa komponen penilaian aspek pelaksanaan anggaran sisi belanja dengan nilai di bawah B (skala E-A) adalah:
1. Prediktabilitas ketersediaan dana untuk komitmen pembayaran (C+); 2. Kompetisi, value for money, dan pengendalian pengadaan barang/jasa (C); 3. Efektifitas pengendalian internal untuk belanja selain gaji (C+), dan; 4. Efektifitas audit internal (D+).
Sub Bab II.II.II. French Execution Budget System Review
Pada dasarnya terdapat inefisiensi yang melekat pada model pelaksanaan anggaran di Perancis yang kemudian diadopsi oleh Indonesia. Salah satu ciri khas sistem pelaksanaan anggaran Perancis ditandai dengan adanya 4 tahapan dan 3 pemegang otorisasi sebagaimana dijabarkan dalam tabel berikut [CITATION Pie03 \l 1033 ]:
TABEL II-1 OTORISATOR DALAM SISTEM PELAKSANAAN ANGGARAN PERANCIS
Ordonnateur Contrôleur Comptable
Engagement (commitment) * *
-Liquidation (service delivery) * -
-Ordonnancement (payment order) * (*)
-Paiement (payment) - - *
Sumber: Pierre Messali, French Execution Budget System (2003) *) Otorisator yang mengerjakan fungsi terkait
Warna merah menunjukkan kekhasan pada sistem perancis (*) Pengulangan pekerjaan
Dalam pelaksanaan anggaran di Indonesia istilah Ordonnateur diganti menjadi Pejabat Pembuat Komitmen (PPK), Contrôleur menjadi Pejabat Penandatangan Surat Perintah Membayar (PPSPM), dan Comptable menjadi Kuasa BUN c.q. Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara (KPPN).
Pierre Messali, Public Financial Management Expert World Bank, melakukan reviu sistem pelaksanaan anggaran model Perancis dan beberapa Negara Francophone yang mengadopsinya. Dalam tulisan tersebut, ditemukan beberapa poin yang mengindikasikan bahwa pada dasarnya model pelaksanaan anggaran Perancis dapat membebani kinerja Satker Kementerian/Lembaga. Poin-poin tersebut meliputi:
ditemukan dalam penjelasan mengenai empat tahapan pencairan dana yang menyebutkan bahwa “Indeed, that’s a lot of controls!, French system is built on the principle of separation of powers (actors) but not on the principle of separation of duties (steps of the
expense)”. Pada akhirnya hal tersebut menyulitkan spesialisasi dan berpotensi
menciptakan situasi dimana Satker terbebani dengan beban kerja administratif pengelolaan keuangan.
2. Penulis memperkirakan adanya hubungan kuat antara Corruption Perception Index (CPI) dan Human Development Index (HDI) dengan keberhasilan atau kegagalan implementasi model pelaksanaan anggaran Perancis di beberapa Negara. Dengan ranking CPI7 23 dunia dan ranking HDI8 22 dunia, keberhasilan sistem pelaksanaan anggaran Perancis di Negaranya sendiri disebabkan oleh faktor Sumber Daya Manusia (SDM). Dengan SDM yang lebih berkualitas dan berintegritas, Perancis tentu dapat menerapkan sistem tersebut se-efektif dan se-efisien mungkin. Sementara itu, di negara-negara francophone yang mengadopsi sistem serupa seperti Benin (CPI Ranking 95, HDI Ranking 166), Maroko (CPI Ranking 90 dunia, HDI Ranking 126), Gabon (CPI Ranking 101, HDI Ranking 110), Kamerun (CPI Ranking 131, HDI Ranking 153), Madagaskar (CPI Ranking 145, HDI Ranking 154), banyaknya pengendalian tidak mampu menghindarkan praktek pengelolaan keuangan publik dari korupsi atau bahkan malah meningkatkan korupsi karena SDM yang kurang berintegritas dan kurang berkualitas mengeksploitasi setiap pembagian kewenangan menjadi lahan korupsi.
Indonesia memiliki ranking CPI 90 dunia dan ranking HDI 110 dunia. Dengan ranking yang tidak berbeda jauh dengan negara francophone tersebut, implementasi
7
CPI 2016
8
model pelaksanaan Perancis di Indonesia juga diperkirakan mengalami hal serupa. Alih-alih menekan korupsi, sistem tersebut beresiko meningkatkan biaya yang harus ditanggung pemerintah dari panjangnya birokrasi dan korupsi yang tidak teratasi. Mendukung dugaan tersebut, pengamatan penulis sebagai birokrat di Indonesia dan hasil diskusi penulis dengan beberapa birokrat yang berkecimpung di bidang pengelolaan keuangan sektor publik menyimpulkan bahwa saat ini perhatian sebagian besar birokat di Indonesia terhadap pengelolaan keuangan sektor publik masih terpaku terhadap keabsahan formal dari dokumen keuangan sementara substansi atau manfaat sebenarnya dari penggunaan anggaran tersebut bagi masyarakat cenderung terabaikan.
Dalam konteks pembahasan keberhasilan implementasi sistem pelaksanaan anggaran Perancis tersebut disebutkan bahwa “In France, the system works well and, in fact, the controller is closely implicated in the chain of the expense meanwhile the
accountant is focused on logistical problems of payment and accounting and reporting.
In francophone developing countries, this system has not avoided corruption but
probably limits it. Yet, in some countries highly corrupted, it might increase corruption
because each step of control is becoming highly valuable”.
3. Banyaknya pengendalian dalam sistem pelaksanaan anggaran Perancis juga tidak serta merta meningkatkan keandalan atau akuntabilitas pembayaran yang dilaksanakan sebagaimana disebutkan bahwa “Nothing in the french configuration of payment is specific enough for improving or deteriorating the system of payment itself” dan “No
specific cause of reliability in the payment itself is attached to the french system”.
“Each book needs to be re-conciled with others” dalam penjelasannya mengenai cara
kerja otorisator-otorisator yang ada dalam sistem pelaksanaan anggaran Perancis.
Sub Bab II.II.III. Hasil Observasi Model Pelaksanaan Anggaran Existing
Kelemahan-kelemahan yang ditemukan dalam model tersebut antara lain:
1. Satker dibebani dengan pekerjaan administratif terkait komitmen, pengadaan, perincian pembeban anggaran, pembebanan akun, SPJ, pencairan dana hingga laporan keuangan dan laporan aset yang bukan merupakan fungsi utamanya namun dapat menyita fokus banyak SDM (khususnya PPK & PPSPM beserta staffnya, dan Bendahara);
2. Laporan keuangan Satker beresiko kurang akuntabel (WDP, Disclaimer, Adverse) karena keterbatasan SDM Satker dalam akuntansi. Hal ini juga diperburuk dengan adanya rotasi SDM Satker dimana SDM yang telah menguasai administrasi keuangan bisa sewaktu-waktu digantikan dengan SDM yang tidak menguasai;
3. PPK/Staff/Pembantu PPK harus mengerti spesifikasi barang/jasa yang seringkali di luar spesialisasinya (Contoh: ketika pembangunan gedung atau pengadaan barang IT, seorang bersertifikasi guru mungkin tidak mengerti tentang kebutuhan spek gedung atau perangkat IT);
4. Terdapat redundansi pada pembuatan SPP (oleh PPK) dan SPM (oleh PPSPM) dimana proses tersebut dimaksudkan untuk menciptakan check & balance. Namun demikian, isi dari SPP atau SPM sebenarnya sama, sehingga seringkali check & balance tidak berjalan dengan baik, terutama karena PPK & PPSPM berada pada 1
kantor dan secara struktural biasanya sama-sama bawahan KPA (Kepala Kantor); 5. Terdapat proses yang dapat sepenunya didigitalisasi/otomatisasi seperti pengarsipan
dan tugas PPSPM (pengecekan ulang pagu dan perhitungan pajak);
7. Otoritas eksekusi masih menggunakan tanda tangan (Pembuatan SPP, SPM, SPPT). Penggunaan tanda tangan sebagai otoritas eksekusi sudah kurang relevan dengan perkembangan teknologi informasi saat ini. Tanda tangan dapat mudah dipalsukan dan pegawai perbendaharaan tidak memiliki keahlian khusus analisis tanda tangan;
8. Sistem pembayaran menitikberatkan pada validitas otorisasi (tanda tangan) dan validitas dokumen pekerjaan (sangat banyak dan bervariasi tergantung dari jenis kegiatannya). Akibatnya, muncul proximity issue dimana untuk meningkatkan layanan bagi Satker, jumlah KPPN harus banyak dan tersebar hingga wilayah terluar;
9. Terdapat redundansi pekerjaan pada Petugas Konversi, Petugas Validasi, Petugas Reviewer, Kepala Seksi PD, Pelaksana Seksi Bank, dan Kepala Seksi Bank (Pekerjaan dapat diringkas menjadi satu jenis pekerjaan saja apabila dilakukan otomatisasi/digitalisasi dan penegasan tanggungjawab bagi operator-nya);
10. KPA sulit fokus pada tujuan kegiatan (outcomes) karena disibukkan dengan revisi DIPA untuk dapat menggeser penggunaan anggarannya sehingga prinsip Let The Managers Manage belum optimal;
11. Preferensi belanja fiskal (dukungan terhadap green industry, UMKM, dan TKDN) diserahkan pada PPK yang berjumlah puluhan ribu sehingga sulit untuk dikoordinir. Hasil pemetaan kelemahan tersebut dapat dikelompokkan pada beberapa kategori dan sub-kategori sebagai berikut (nomor dalam gambar kategori dan sub-kategori sesuai dengan nomor urutan kelemahan di atas.
BAB III. KONDISI PENGELOLAAN KEUANGAN SEKTOR PUBLIK IDEAL
Menindaklanjuti potensi kelemahan baik yang inheren dari model Perancis, maupun kelemahan yang spesifik terjadi di Indonesia, Bab III memberikan gambaran umum mengenai kondisi pelaksanaan anggaran yang lebih baik. Untuk itu, pada Sub Bab III-I, dilakukan benchmarking model pelaksanaan anggaran baik secara praktek maupun konsepsi yang lebih
baik. Pada Sub Bab III-II, poin-poin hasil benchmarking tersebut dirangkum menjadi gambaran umum model pengelolaan keuangan sektor publik yang ideal.
Sub Bab III.I. Benchmarking Model dan Kebijakan Pengelolaan Keuangan Publik Beberapa model dan kebijakan pengelolaan keuangan sektor publik yang dijadikan benchmarking dalam tulisan ini meliputi proses bisnis pada Bureau of Fiscal Service
(Padanan DJPBN di Amerika Serikat) yang merupakan bagian dari U.S. Department of Treasury, Blueprint Kementerian Keuangan yang dirumuskan bersama konsultan ternama internasional Mckinsey, serta preferensi belanja pemerintah pada Her Majesty’s Treasury Inggris, Department of Treasury Amerika Serikat, dan kebijakan LKPP Indonesia.
Sub Bab III.I.I. Benchmarking dengan Bureau of Fiscal Service
Dari hasil benchmarking dengan Bureau of Fiscal Service (ditjen perbendaharaan di Amerika Serikat) terdapat beberapa poin yang mengindikasikan terjadinya inefisiensi yang cukup besar pada praktik pelaksanaan anggaran di Indonesia yakni:
Pengelolaan Pembiayaan dan Risiko (DJPPR), Ditjen Kekayaan Negara (DJKN), Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang Jasa Pemerintah (LKPP), serta Layanan Pengadaan Secara Elektronik (LPSE) dan Unit Layanan Pengadaan (ULP) di masing-masing Kementerian/Lembaga/Pemerintah Daerah/Instansi Lainnya (K/L/D/I);
2. Secara efisiensi penggunaan SDM, Bureau of Fiscal Service Amerika Serikat menjalankan organisasi yang kaya fungsi tersebut dengan jumlah pegawai ± 2.000 orang. Sementara Ditjen Perbendaharaan sendiri menggunakan pegawai ± 8.000 orang untuk menjalankan fungsi yang terbatas. Dalam konteks fungsi treasury (DJPBN, DJPPR, DJKN), maka jumlah pegawai yang digunakan mencapai ± 12.000 orang, dan apabila turut memperhitungkan fungsi pengadaan, maka jumlah pegawai tersebut akan jauh lebih mencerminkan inefisiensi yang terjadi mengingat terdapat banyak sekali ULP dan LPSE yang tersebar di seluruh Indonesia;
3. Secara efisensi jumlah kantor, Bureau of Fiscal Service melayani pencairan dana hanya dengan 2 kantor yakni, Kansas City Financial Center dan Philadelphia Financial Center. Sementara itu, DJPBN melayani pencairan dana dari ±180 Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara (KPPN). Terlepas dari perbedaan infrastruktur teknologi informasi dan transportasi yang ada di kedua negara, penulis berpendapat bahwa perbedaan jumlah kantor tersebut terlalu besar sehingga mengindikasikan terjadinya inefisiensi pada praktik di Indonesia.
Sub Bab III.I.II. Benchmarking dengan Blueprint Kementerian Keuangan dari Mckinsey
1. Serupa dengan proses bisnis di Bureau of Fiscal Service, Mckinsey dalam Blueprint Kementerian Keuangan telah menangkap potensi integrasi layanan komitmen, penagihan, serta pelaporan dan merekomendasikannya dalam bentuk shared service layanan K/L di Kementerian Keuangan;
2. Rekomendasi integrasi Ditjen Perbendaharaan (DJPBN) dan Ditjen Kekayaan Negara (DJKN) dapat meningkatkan efisiensi dari kebutuhan rekonsiliasi data keuangan dan data aset (saat ini terpisah pada DJPBN dan DJKN), serta efisiensi dalam pelaporan keuangan dan pelaporan asset (saat ini dibuat, dicetak, dan dilaporkan secara terpisah oleh masing-masing Satker);
3. Rekomendasi Integrasi dengan Ditjen Pengelolaan Pembiayaan dan Risiko (DJPPR) berpotensi menjadikan pengelolaan kas lebih andal sehingga cost of fund dari waktu penerbitan pembiayaan yang kurang tepat dapat dikurangi. Di Amerika Serikat sendiri, Bureau of Fiscal Service baru dibentuk pada 7 Oktober 2012 dengan mengkonsolidasikan Bureau of Public Debt dan Financial Management Service dengan tujuan untuk meningkatkan efisiensi;
4. Terdapat potensi efisiensi melalui perampingan organisasi dan penajaman fungsi treasury di daerah sebagaimana tercermin dari usulan Mckinsey mengenai struktur organisasi instansi vertikal hasil penggabungan DJPBN dan DJKN. Instansi setingkat Kanwil menjadi ± 30 kantor (saat ini terdapat ± 51 Kanwil DJPBN dan DJKN) dengan Struktur organisasi masing-masing Kanwil terdiri dari 2 bidang integrasi dari DJPBN, 4 bidang integrasi dari DJKN, dan 2 bidang Supporting. Untuk tingkat kantor layanan, jumlah kantor menjadi ± 80 (saat ini terdapat ± 250 KPPN dan KPKNL) dengan struktur organisasi masing-masing kantor layanan terdiri dari 4 seksi integrasi dari DJKN, 1 seksi supporting, dan tambahan 1 seksi opsional integrasi dari DJPBN untuk daerah terpencil
diintegrasikan dari DJPBN juga menguatkan indikasi bahwa DJPBN dapat dibentuk jauh lebih ramping dan efisien.
Sub Bab III.I.III. Benchmarking Praktik Preferensi Belanja Fiskal
Dalam mendorong suatu praktik bisnis tertentu yang menjadi prioritas kebijakan pemerintah, seringkali pemerintahan negara-negara maju mengintegrasikannya menjadi suatu preferensi belanja fiskal yang secara tidak langsung memberikan subsidi produktif. Sebagai contoh, kebijakan fiskal Her Majesty’s Treasury di Inggris mengarahkan belanja pemerintah untuk memprioritaskan UMKM sebagaimana tercermin dalam laporan “Central Government Direct and Indirect Spend with Small and Medium Enterprises 2013-2014”. Hal serupa juga dilaksanakan di Amerika Serikat dimana persentase pengadaan yang dibelanjakan pada usaha kecil menjadi salah satu target kinerja Departmental Offices, Department of Treasury Amerika Serikat.
Dalam pasal 96, 98, 100, dan 105 Peraturan Presiden Nomor 4 Tahun 2015 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah, pemerintah Indonesia seharusnya memprioritaskan belanja fiskal untuk produksi dalam negeri, UMKM, koperasi kecil, dan minimalisasi dampak kerusakan lingkungan dianjurkan. Namun demikian, implementasi preferensi belanja fiskal tersebut mengalami hambatan karena sangat bergantung pada pemahaman dan kesadaran 35.000 lebih PPK dan Pejabat Pengadaan di masing-masing Satker. Padahal, apabila diimplementasikan dengan baik, preferensi belanja fiskal juga berpotensi menghasilkan efek multiplier dengan memberi contoh bagi masyarakat untuk menjadi smart consumer dengan
Sub Bab III.II. Gambaran Model Pengelolaan Keuangan Sektor Publik Ideal
Berdasarkan hasil benchmarking pada Sub Bab sebelumnya, dapat disimpulkan bahwa dalam pengelolaan keuangan sektor publik yang ideal, layanan keuangan bagi Satker Kementerian/Lembaga teknis harus meliputi layanan pengadaan, pembayaran, dan pelaporan keuangan sehingga Kementerian/Lembaga teknis dapat fokus pada pelaksanaan fungsi dan pencapaian kinerjanya masing-masing. Selain itu, adanya spesialisasi pada instansi yang memberikan layanan keuangan juga berpotensi untuk menciptakan proses bisnis pengelolaan keuangan yang jauh lebih efisien dan membuka potensi baru untuk mendukung kebijakan umum pemerintah dengan preferensi belanja fiskal yang efektif. Dalam kondisi ideal tersebut, hubungan antara Kementerian/Lembaga teknis dan Kementerian Keuangan secara umum dapat digambarkan dalam diagram berikut.
Gambar III-4 Gambaran Umum Model Pengelolaan Keuangan Sektor Publik Ideal
1. Pekerjaan di luar fungsi utama yang dapat menyita waktu Satker (pembuatan komitmen, pengadaan, pencairan dana, akuntansi/pelaporan keuangan, dan pelaporan aset/Barang Milik Negara) sebisa mungkin dilayani oleh Kementerian Keuangan selaku spesialis di bidang tersebut
2. Digitalisasi otorisasi (otoritas eksekusi berupa tanda tangan dirubah menjadi user & password, rekaman suara telepon, atau bentuk-bentuk digital lainnya);
3. Digitalisasi proses bisnis (otomatisasi sebagian besar pengecekan, digitalisasi dokumen, penguatan dasar hukum keabsahan dokumen digital);
4. Target kinerja dibuat lebih jelas (sebisa mungkin mencerminkan outcome yang ingin dicapai) dan KPA diberi fleksibilitas penuh dalam menggunakan pagu anggaran-nya untuk mencapai target kinerja (implementasi let the managers manage yang lebih baik);
5. Sistem listing vendor yang komprehensif dimana seluruh vendor non-lelang terdata dalam e-catalogue dalam rangka efisiensi pengadaan, peningkatan penerapan pengadaan secara
elektronik dan pengurangan kebutuhan Uang Persediaan);
6. Otomatisasi pembuatan laporan keuangan dari transaksi yang ada (termasuk Catatan Atas Laporan Keuangan, kecuali untuk kejadian-kejadian yang memang benar-benar di luar kebiasaan dan perlu dicantumkan);
BAB IV. KONSEPSI MODEL PELAKSANAAN ANGGARAN BARU
Dengan fokus pada sisi pelaksanaan anggaran, kondisi pengelolaan keuangan sektor publik ideal yang dijabarkan pada bab sebelumnya dapat dirumuskan menjadi model pelaksanaan anggaran baru yang lebih efisien secara penggunaan sumber daya dan lebih efektif dalam mendukung pencapaian kebijakan pemerintah. Dalam model pelaksanaan anggaran yang baru tersebut, layanan keuangan pemerintah diintegrasikan ke dalam suatu unit yang dinamakan Pusat Layanan Keuangan9 dengan proses bisnis yang dapat digambarkan sebagai berikut.
9
Dalam flow diagram tersebut, tahap-tahap pengadaan hingga pencairan dana yang akan dilaksanakan adalah sebagai berikut (nomor penjelasan sesuai dengan nomor pada diagram):
1. KPA atau operator Satker menyampaikan informasi kebutuhan barang/jasa melalui sistem online (E-Catalogue/E-Procurement/E-Form) – cukup informasi sederhana, misalnya rencana rapat, mengundang x orang, selama x hari, di lokasi x
2. Sistem online menyampaikan pesanan Satker pada petugas bidang pengadaan untuk inisiasi komitmen pembelian (melengkapi detail pemesanan) pada vendor
3. Bidang Pengadaan mengkonfirmasi kesesuaian Barang atau Jasa yang akan dipesan pada KPA/Operator (via telpon direkam dan/atau sistem online) dan menotifikasi bidang Perbendaharaan (via aplikasi internal) untuk mencadangkan pagu dan membebankan akun apabila KPA/Operator menyetujui pemesanan
4. Berdasarkan persetujuan KPA/Operator, Vendor menerima komitmen pembelian dan menyerahkan B/J pada Satker
5. Setelah meminta verifikasi dari KPA/Operator, Vendor dapat menagihkan pembayaran pada Bidang Perbendaharaan
6. Bidang Perbendaharaan mengkonfirmasi penerimaan B/J pada KPA/Operator (via telpon direkam dan/atau sistem online) dan memproses tagihan
7. Bidang Perbendaharaan membayarkan tagihan (via Bank) pada Vendor sesuai dengan ketentuan (contoh: aturan batas maksimal pembayaran paling lambat x hari)
dimana pembayaran belanja sebisa mungkin dilakukan secara elektronik, pembagian penanganan belanja tersebut adalah sebagai berikut:
1. Belanja secara elektronik/direct transfer:
a. Terpusat (dilayani Pusat Layanan Keuangan Khusus di Jakarta):
• Belanja untuk Pegawai (Gaji, Tunjangan, Perjalanan Dinas, Honor, dan lain lain);
• Belanja Utilities (Telepon, Air, Listrik);
• Alat Tempur, Kendaraan Bermotor, Alat Berat, Alat Kesehatan, Peralatan IT, dan barang lainnya (jenis barang yang vendornya memiliki jaringan distribusi nasional);
• Belanja Satker yang berkedudukan di Luar Negeri.
b. Untuk belanja yang belum bisa disentralisasi akan dilayani oleh Pusat Layanan Keuangan di daerah masing-masing.
2. Belanja dengan uang persediaan (Untuk yang belum/tidak bisa menggunakan direct transfer; dikoordinir Bendahara Ad-Hoc yang bekerja pada Pusat Layanan Keuangan di
daerah masing-masing):
• Penanggulangan Bencana (SAR, BNPB, dan lain sebagainya)
• Operasi Intelijen dan Penindakan (BIN, POLRI, TNI, KPK, Kejaksaan, Ditjen Pajak, dan lain sebagainya)
• Satker di wilayah terpencil yang tidak memiliki akses internet sama sekali
Dengan model pelaksanaan anggaran baru tersebut, maka dokumen-dokumen administrasi pengelolaan keuangan dalam pengadaan barang/jasa dapat disentralisasi di Pusat Layanan Keuangan dan alur dokumennya dapat digambarkan sebagai berikut.
Gambar IV-6 Alur Dokumen Administrasi Pengelolaan Keuangan dalam Pengadaan Barang/Jasa
Gambar IV-7 Alur Barang/Jasa dalam Pengadaan Barang/Jasa
Adapun beberapa hal yang perlu dibuat dalam ketentuan pengadaan tersebut yakni: 1. Pusat Layanan Keuangan membuat klausul batasan minimal waktu notifikasi
pembatalan pengadaan dengan vendor dan memberitahukannya pada Satker. Apabila Satker membatalkan pengadaan (Contoh: dalam jasa EO) dan terlambat memberikan notifikasi pada Pusat Layanan Keuangan, maka vendor berhak untuk menagihkan ganti rugi dari biaya penyiapan Barang/Jasa dan pembayaran ganti rugi dibebankan pada anggaran Satker;
2. Apabila Satker tidak membutuhkan dan/atau tidak terlalu memahami spesifikasi tertentu dari Barang/Jasa yang diminta, maka operator Satker dapat memberikan deskripsi tertentu dan Bidang pengadaan memilih Barang/Jasa berdasarkan deskripsi tersebut;
BAB V. ALTERNATIF IMPLEMENTASI MODEL PELAKSANAAN ANGGARAN
BARU
Pada bab ini, konsepsi model pelaksanaan anggaran baru dirumuskan menjadi dua alternatif model yang dapat diimplementasikan di Indonesia yakni model layanan keuangan terpadu dan model principal-agent. Kedua model tersebut sama-sama menawarkan efisiensi proses bisnis dengan mengintegrasikan beberapa layanan keuangan yang saat ini terpisah-pisah pada beberapa unit menjadi satu pada unit yang bernama Pusat Layanan Keuangan (PLK).
Dalam model layanan keuangan terpadu unit-unit pemerintah yang saat ini melayani pengadaan, pembayaran, akuntansi, pelaporan keuangan, kekayaan negara, dan lelang dilebur menjadi satu pada PLK yang merupakan instansi vertikal Kementerian Keuangan. Dalam jangka panjang, model layanan keuangan terpadu akan menciptakan spesialisasi dan efisiensi yang tinggi dengan melebur organisasi-organsisasi yang sebagian fungsinya sudah bisa diotomatisasi sehingga terbentuk suatu organisasi yang ramping, namun kaya fungsi.
Dalam model principal-agent, K/L/D/I dapat membentuk unit terpisah yang dinamakan PLK (seperti Unit Layanan Pengadaan/ULP yang ada saat ini) untuk memberikan layanan pengadaan, pembayan, akuntansi, dan pelaporan keuangan. Setiap Satker diberikan kebebasan untuk memilih PLK yang melayaninya (shared service) sehingga tercipta kompetisi antar PLK dalam suatu daerah. Model ini menawarkan spesialisasi dan efisiensi yang dapat cepat diimplementasikan karena tidak perlu banyak mengubah dasar hukum dan struktur yang ada.
Sub Bab V.I. Model Layanan Keuangan Terpadu
Negara (DJKN), Kantor Pelayanan dan Perbendaharaan Negara (KPPN), Kantor Pelayanan Kekayaan Negara dan Lelang (KPKNL), Layanan Pengadaan Secara Elektronik (LPSE), serta Unit Layanan Pengadaan (ULP) di masing-masing daerah. Hasil integrasi tersebut akan menghasilkan layanan keuangan terpadu yang meliputi komitmen, pengadaan, pembayaran, akuntansi, pelaporan keuangan, kekayaan negara, dan lelang pada PLK. Secara struktural, PLK akan menjadi instansi vertikal Kementerian Keuangan setingkat eselon II. Sejalan dengan penggabungan di tingkat daerah, di tingkat pusat akan dilakukan penggabungan LKPP, DJPB, DJKN, DJPPR, dan LPSE.
Sub Bab V.I.I. Struktur Organisasi
Untuk penggabungan di tingkat pusat, usulan struktur organisasi dari Mckinsey dimodifikasi dengan menambahkan fungsi LKPP dan LPSE, serta disesuaikan dengan fungsi analisis makroekonomi regional, manajemen kas, dan supporting yang diperlukan sehingga rancangan struktur organisasi tingkat pusat menjadi sebagai berikut.
Sub Bab V.I.II. Perubahan Proses Bisnis
Dalam prakteknya beberapa poin perubahan dari proses bisnis pelaksanaan anggaran saat ini menjadi proses bisnis pelaksanaan anggaran model pelayanan keuangan terpadu adalah:
1. Kuasa Pengguna Anggaran (KPA) atau Operator pada Satker dan Biro Pengadaan pada PLK akan memegang fungsi Pejabat Pembuat Komitmen (PPK) dan Pejabat Pengadaan pada Satker sebagaimana proses bisnis pelaksanaan anggaran yang berlaku saat ini. KPA sebagai pemilik otoritas tertinggi atau Operator yang mewakili pada Satker cukup melakukan pemesanan dan konfirmasi penerimaan barang, sedangkan proses pembuatan komitmen hingga pengadaan akan dilayani oleh Biro Pengadaan. Dengan demikian, beban administrasi pengadaan dan permintaan pembayaran akan dialihkan pada PLK yang lebih ahli dalam bidang tersebut;
2. Peranan Pejabat Penandatangan SPM (PPSPM) pada Satker dan seluruh pejabat dalam KPPN selaku Kuasa BUN dalam validasi pencairan dana digantikan oleh Biro Perbendaharaan pada PLK. Proses validasi bukti-bukti transaksi dapat disimplifikasi dengan signifikan karena layanan pengadaan berada di satu atap dan didukung oleh penggunaan aplikasi internal, preferensi belanja fiskal, serta fleksibilitas penggunaan anggaran di Satker. Dengan demikian, beban administrasi perintah membayar dan pengujian permintaan pembayaran akan dialihkan pada PLK yang lebih ahli dalam bidang tersebut;
4. Pengayaan database e-catalogue akan dilaksanakan oleh Biro Pengadaan dan Bidang Hukum dari PLK, serta Satker Kementerian/Lembaga terkait. Dalam pelaksanaannya, vendor-vendor seperti UMKM, industri strategis, industri dengan tingkat komponen dalam negeri yang tinggi, serta praktik bisnis ramah lingkungan akan diprioritaskan dengan sistem pembobotan terhadap harga untuk mendukung praktik preferensi belanja fiskal;
5. Peranan Bendahara Pengeluaran pada Satker digantikan oleh Biro Perbendaharaan pada PLK. Satker-satker yang masih membutuhkan Uang Persediaan akan dilayani oleh Bendahara Ad Hoc (secara struktural berada di Bidang Akuntansi dan Pencairan Dana PLK) yang diperbantukan untuk beberapa Satker pada satu wilayah yang sama selama periode waktu yang dibutuhkan;
6. Peranan petugas penyusun laporan keuangan dan laporan aset pada Satker digantikan oleh Biro Perbendaharaan pada PLK. Laporan keuangan dan laporan aset akan dilebur serta di-generate secara otomatis dari mulai Laporan Realisasi Anggaran (LRA) hingga Catatan
Atas Laporan Keuangan (CALK). Sistem online akan disediakan bagi satker untuk mengecek dan mencetak laporan keuangan apabila sewaktu-waktu dibutuhkan. Media input untuk hal-hal di luar kebiasaan yang memang perlu dicantumkan dalam CALK juga akan disediakan bagi Satker dalam sistem online tersebut.
Sub Bab V.I.III. Keunggulan Model Layanan Keuangan Terpadu
meningkatkan kualitas manajemen karir aparatur sipil negara. Penjabaran dari kelebihan-kelebihan tersebut adalah sebagai berikut:
1. Integrasi seluruh pengadaan pada PLK akan mensentralisir dokumen pengadaan sehingga auditor dapat lebih fokus dalam melaksanakan pemeriksaan pengadaan. Selain itu digitalisasi pengadaan dengan perluasan database vendor akan menekan transaksi langsung, penggunaan uang persedian dan “Dana Taktis”. Penggunaan transaksi elektronik, adanya harga yang jelas tercantum, serta audit yang lebih terfokus tentu dapat membantu menekan korupsi dan meningkatkan efisiensi proses pengadaan.
Indonesia Procurement Watch (IPW) sendiri menyebutkan bahwa 70% dari kasus korupsi yang ditangani KPK bersumber dari Pengadaan Barang/Jasa. Hal tersebut memberikan gambaran signifikansi dampak yang dapat dihasilkan dari integrasi dan digitalisasi pengadaan.
2. Integrasi pembayaran pada PLK akan menciptakan single entry catatan keuangan pemerintah. Dengan proses single entry maka data tidak perlu lagi direkonsiliasi dan dapat langsung digunakan untuk keperluan pelaporan keuangan.
3. Integrasi pengadaan, transaksi keuangan, dan database vendor pada PLK mempermudah pengawasan kepatuhan perpajakan atas transaksi pemerintah dengan rekanannya. Ditjen Pajak (DJP) sendiri dapat memanfaatkan PLK untuk memberikan blacklist bagi rekanan pemerintah yang kepatuhan perpajakannya kurang baik.
5. Memperluas Financial Inclusion dengan mendorong UMKM yang potensial untuk menggunakan layanan keuangan dan memberikan insentif langsung bagi UMKM yang melakukannya dengan memasukkan UMKM tersebut dalam database vendor pemerintah. 6. Risk-based audit dapat lebih terstruktur dengan adanya data keuangan yang terintegrasi.
Sebagai contoh, satker dengan penyerapan anggaran yang tinggi dan capaian kinerja yang buruk dapat diprioritaskan untuk diperiksa.
7. Integrasi pengadaan pada PLK juga berpotensi memperbaiki pola manajemen kas yang selama ini masih mengandalkan rencana penarikan dana dari 24.000 lebih Satker (seringkali tidak akurat). Dengan adanya pendataan lebih awal setiap transaksi (Ketika Satker memesan sudah dapat dicatat), maka proyeksi kapan pesanan tersebuh ditagihkan pembayarannya oleh vendor dapat langsung dibuat secara sistematis.
8. Permasalahan infrastruktur teknologi informasi yang saat ini menghambat fungsi KPPN di wilayah terpencil akan teratasi karena PLK hanya ada di Ibukota Provinsi.
9. Jenjang karir bagi pegawai yang menjalankan peranan PPK, PPSPM, Bendahara, penyusun laporan keuangan akan lebih jelas karena secara struktural berada di bawah PLK yang tugas dan fungsinya memang di bidang pengelolaan keuangan.
10. Pembebanan akun saat proses transaksi keuangan akan lebih akurat karena dilakukan oleh spesialis di PLK (saat ini dilakukan oleh pejabat perbendaharaan di Satker yang jarang memiliki latar belakang di bidang akuntansi pemerintahan).
11. Jumlah kantor pemerintah dan SDM di bidang pengelolaan keuangan sektor publik dan anggaran yang dialokasikan untuk operasionalnya dapat ditekan.
Hal tersebut pada akhirnya akan membingungkan stakeholders dan menurunkan kredibilitas Kementerian Keuangan sendiri.
13. Adanya penyeragaman sistem keuangan pusat dan daerah dan didukung oleh database vendor yang lengkap berpotensi untuk pengembangan layanan PLK pada Pemda. Hal tersebut dapat meningkatkan efisiensi proses bisnis pengelolaan keuangan Pemerintah Indonesia secara keseluruhan dan membantu mengatasi permasalahan kapasitas Pengelolaan Keuangan banyak Pemerintah Daerah yang saat ini masih buruk. [CITATION Int16 \p 11 \l 1033 ].
14. Sentralisasi, digitalisasi, dan simplifikasi seluruh dokumen keuangan pada PLK sebagaimana dijabarkan dalam tabel berikut.
TABEL V-2 SENTRALISASI, DIGITALISASI, DAN SIMPLIFIKASI DOKUMEN KEUANGAN
SPP (hardcopy) Satker Bukti Pembayaran
KPPN SPPT (hardcopy) KPPN SPPT (softcopy pdf) KPPN SP2D (softcopy) Satker &
KPPN
Kelebihan-kelebihan tersebut dapat dikelompokkan ke dalam kategori dan sub-kategori sebagai berikut (nomor sesuai dengan urutan di atas).
Gambar V-11 Kategori dan Sub-kategori Kelebihan Model Pelayanan Keuangan Terpadu
Sub Bab V.I.IV. Kebutuhan SDM
Perombakan pada struktur organisasi dan proses bisnis tersebut akan berdampak pada perubahan kebutuhan SDM organisasi. Kebutuhan SDM setelah integrasi penuh baik di pusat maupun di daerah diperkirakan sebanyak 7.679 pegawai dengan rincian sebagai berikut.
TABEL V-3 RINCIAN KEBUTUHAN SDM
Jabatan 34 PLK Provinsi PLK Khusus Kantor Pusat Total
Eselon Ia - - 1 1
Eselon Ib - - 5 5
Eselon IIa 34 1 20 55
Eselon IIb 102 3 - 105
Eselon IIIa 306 12 100 418
Jabatan 34 PLK Provinsi PLK Khusus Kantor Pusat Total
Pelaksana 4.197 144 1.500 5.841
Total 5.557 196 1.926 7.679
Rancangan tersebut mengacu pada struktur organisasi yang dijabarkan sebelumnya dan asumsi-asumsi sebagai berikut:
1. Pusat Layanan Keuangan Provinsi:
a. 4 orang pelaksana di setiap eselon IV-A (seksi) b. 15 orang Bendahara Ad-Hoc di setiap PLK Provinsi
2. Pusat Layanan Keuangan Khusus: 4 pelaksana di setiap eselon IV-A (seksi) 3. Kantor Pusat:
a. 4 orang Eselon IIa (Direktur/Sekretaris Dirjen) di setiap Eselon Ib (Deputi) b. 5 orang Eselon IIIa (Kepala Subdirektorat/Bagian/Bidang) di setiap Eselon IIa c. 3 orang Eselon IVa (Kepala seksi/subbagian) di setiap Eselon IIIa
d. 5 orang pelaksana di setiap Eselon Iva
Sub Bab V.I.V. Tahapan Implementasi
Model pelayanan keuangan terpadu ini diperkirakan memakan waktu ± 15 tahun sampai dengan implementasi penuh. Tahapan-tahapan yang harus dilalui untuk mengimplementasikan model pelayanan keuangan antara lain:
1. Pembentukan Satuan Tugas (Satgas) Reformasi Pelaksanaan anggaran yang anggotanya terdiri dari:
a. Anggota Utama: LKPP dan Kementerian Keuangan (Sekretariat Jenderal, DJPBN, DJKN, DJPPR, DJA, DJP, LPSE)
b. Advisor:
iii. Akademisi (Ekonom dan Ahli tata kelola organisasi)
iv. Perbankan (Ahli proses bisnis dan dukungan infrastruktur IT perbankan) v. Otoritas Jasa Keuangan
vi. Konsultan IT (Preferensi pada konsultan yang berpengalaman menangani pengembangan infrastruktur IT Kementerian Keuangan)
vii. Konsultan Proses Bisnis (Preferensi pada konsultan yang berpengalaman menangani transformasi kelembagaan Kementerian Keuangan)
viii. Kementerian/Lembaga teknis yang memiliki karakteristik belanja khusus (Kementerian Pertahanan, Kementerian Kesehatan, Kementerian PU PERA, Kementerian Perhubungan, POLRI, BIN, dan lain sebagainya)
ix. Kementerian Dalam Negeri (terkait pengembangan layanan keuangan untuk Pemda kedepannya)
2. Inventarisasi dan perumusan kebutuhan pendukung proses bisnis oleh Satgas (Anggaran, Infrastruktur IT, Dasar Hukum, integrasi kelembagaan, pendetailan proses bisnis, dan SDM). Diperkirakan memakan waktu ± 2 tahun
3. Pembentukan Pusat Layanan Keuangan (PLK) Khusus di Jakarta. Diperkirakan memakan waktu kurang dari 1 tahun.
4. Sentralisasi pembayaran dan pengadaan pada PLK Khusus. Diperkirakan memakan waktu ± 4 tahun
5. Integrasi organisasi tingkat pusat menjadi eselon I Treasury baru (LKPP, DJPBN, DJKN, DJPPR, LPSE). Diperkirakan memakan waktu ± 2 tahun
6. Optimalisasi eselon I Treasury baru. Diperkirakan memakan waktu ± 5 tahun 7. Pembentukan PLK Provinsi. Diperkirakan memakan waktu ± 3 tahun
9. Integrasi layanan keuangan Pemda pada PLK Provinsi. Diperkirakan memakan waktu ± 5 tahun.
Lebih jelasnya, tahapan-tahapan implementasi model layanan keuangan terpadu beserta timeframe pelaksanaanya dapat dilihat pada tabel berikut.
TABEL V-4 TIMEFRAME TAHAPAN IMPLEMENTASI MODEL LAYANAN KEUANGAN TERPADU menjadi eselon I Treasury baru Optimalisasi eselon I Treasury baru
Pembentukan PLK Provinsi Optimalisasi PLK Provinsi
Integrasi layanan keuangan Pemda pada PLK Provinsi
Sub Bab V.I.VI. Tantangan Implementasi Dan Mitigasinya
Dalam rangka implementasi model layanan keuangan terpadu, terdapat beberapa tantangan yang mungkin terjadi, yakni:
Perception Index (CPI) nomor 90 dunia dan Human Development Index (HDI) nomor
110 dunia, bukanlah suatu keanehan apabila ditemukan jajaran pemerintahan yang masih kurang berintegritas dan kurang berkualitas di Indonesia sehingga memiliki kepentingan yang tidak sejalan dengan kepentingan publik. Penulis sendiri menemukan adanya kecenderungan ke arah tersebut ketika melihat kecenderungan struktur birokrasi Indonesia yang mudah membesar ketika ada wacana penajaman fungsi, namun sulit untuk dirampingkan ketika muncul isu efisiensi birokrasi.
Dalam skenario peleburan instansi, hasil estimasi menunjukkan bahwa jumlah kursi jabatan dari eselon iv hingga kepala lembaga akan berkurang hingga 2.116 posisi dari 3.954 pada struktur saat ini menjadi 1.838 pada struktur setelah peleburan. Adapun rincian kursi jabatan saat ini yang diestimasikan terdiri dari 2.021 pejabat DJPBN, 1.213 pejabat DJKN, 167 pejabat DJPPR dan 553 pejabat LKPP beserta perubahan yang terjadi dapat dilihat di Lampiran II.
Untuk memitigasi resiko terjadinya resistensi tersebut, diperlukan penyamaan visi pimpinan tertinggi (Presiden, Wakil Presiden, Menteri, dan Kepala Lembaga) selaku pengambil keputusan. Para pimpinan tertinggi perlu terlebih dahulu diyakinkan bahwa transformasi tersebut akan menciptakan struktur organisasi baru yang lebih kaya fungsi, serta efisien dan efektif dalam mendukung pencapaian kebijakan umum pemerintah. 2. Resistensi dari pejabat/pegawai beberapa instansi yang menggunakan “Dana Taktis”.
Serupa dengan tantangan pada poin 1, tingginya peringkat CPI Indonesia juga tercermin dari praktik “Dana Taktis”, dimana oknum pejabat/pegawai beberapa instansi menggunakan anggaran untuk kepentingan tertentu yang tidak sesuai dengan peruntukannya dalam rincian anggaran.
untuk mendeteksinya. Hal tersebut dimungkinkan karena besanya keleluasaan PPK atau pejabat berwenang lainnya untuk bertransaksi dan bertatap muka dengan vendor.
Adanya Pusat Layanan Keuangan (PLK) yang mengambilalih seluruh pengadaan akan meminimalisir kemungkinan eksploitasi “Dana Taktis” tersebut sehingga dapat menimbulkan resistensi dari oknum terkait. Untuk itu, para pimpinan tinggi juga perlu menyamakan visi bahwa model PLK bisa menjadi salah satu alat untuk menekan korupsi di Indonesia yang sebagian besar berasal dari pengadaan barang/jasa.
3. Dalam skenario peleburan, banyaknya instansi yang terlibat dalam proses peleburan beresiko menyebabkan tidak mulusnya fase transisi tersebut. Untuk memitigasinya, diperlukan suatu Satgas atau task force khusus untuk mengawal proses transisi dan meningkatkan koordinasi antar instansi.
4. Dari sisi perubahan jumlah pegawai, kebutuhan pegawai instansi-instansi yang menjalankan fungsi treasury (DJPBN, DJPPR, DJKN) diperkirakan menurun hingga 4.299 orang dari 11.978 orang menjadi 7.679 orang. Adapun penurunan tersebut masih belum memperhitungkan jumlah pegawai LKPP, LPSE, dan ULP, serta pergeseran kebutuhan pegawai spesialis (contoh: pegawai untuk pengadaan alat militer, alat kesehatan, peralatan IT, dll) yang kemungkinan besar akan diambilalih dari Kementerian/ Lembaga teknis.
Untuk memitigasi adanya resistensi dari pegawai yang kehilangan peekrjaan, terdapat beberapa opsi pengalihan pegawai ke instansi lain berdasarkan keahlian pengelolaan keuangan yang dimiliki, yakni:
a. Direktorat Jenderal Pajak (DJP) dan Direktorat Jenderal Bea dan Cukai (DJBC) Kementerian Keuangan yang masih mengalami kekurangan jumlah SDM;
d. Instansi Auditor Pemerintah (BPK, BPKP, Inspektorat Kementerian/Lembaga, dan Inspektorat Pemda);
e. Bagian keuangan pada Kementerian/Lembaga dan Pemda.
Adapun untuk pengalihan ke DJP Kementerian Keuangan, terdapat data perbandingan antara Amerika Serikat dan Indonesia yang menunjukkan bahwa DJP masih sangat kekurangan orang sedangkan instansi dengan fungsi treasury (DJPBN, DJPPR, dan DJKN) memiliki kelebihan jumlah pekerja. Dalam tabel berikut, dapat dilihat bahwa pegawai Internal Revenue Service (padanan DJP) memiliki 92.009 pegawai (berporsi 86,74% terhadap pegawai Department of Treasury yang merupakan padanan Kementerian Keuangan) dan Bureau of Fiscal Service (padanan instansi fungsi treasury) memiliki 2.350 pegawai (berporsi 2,22% terhadap pegawai Department of Treasury). Sementara itu, di Indonesia DJP hanya memiliki 37.421 pegawai (berporsi 53,69% terhadap pegawai Kementerian Keuangan) sedangkan pegawai instansi fungsi treasury berjumlah hingga 11.978 orang (berporsi hingga 17,18% terhadap pegawai Kementerian keuangan). Dengan jumlah populasi yang hampir sama untuk dilayani (Indonesia ±260 juta, Amerika Serikat ±320 juta), dapat diasumsikan bahwa DJP memang kekurangan banyak pegawai dan pegawai fungsi treasury yang sudah memiliki ilmu pengelolaan keuangan publik dapat lebih mudah diserap oleh DJP.
Service 2.350 2,22% Treasury(DJPBN, DJPPR, DJKN)*
11.978 17,18%
Treasury Keuangan
Sumber: US Department of Treasury dan Biro SDM Kementerian Keuangan (diolah)
5. Peningkatan beban kerja dan risiko kerja unit treasury baru menjadi sangat tinggi. Untuk itu, sebaiknya hasil dari efisiensi proses bisnis dan struktur organisasi sebaiknya dialihkan sebagian menjadi insentif bagi SDM unit treasury baru.
Sub Bab V.II. Model Principal-Agent
Model principal-agent pada prinsipnya memiliki kerangka kerja yang serupa dengan Model Layanan Keuangan Terpadu. Persamaan ini menitikberatkan pada:
1. Sentralisasi proses pada suatu unit pengelola keuangan;
2. Pendelegasian kewenangan satker untuk pengelolaan administrasi keuangannya dengan PLK di regional masing-masing;
3. Simplifikasi administrasi keuangan pada unit pengelola keuangan.
Perbedaannya dengan Model Layanan Keuangan Terpadu adalah mempertahankan entitas perbendaharaan yang saat ini ada secara keseluruhan beserta tugas-tugas yang saat ini melekat padanya, yaitu KPA, PPK, PPSPM, dan Bendahara. Pertimbangan utama mempertahankan entitas perbendaharaan tersebut adalah semata-mata mengurangi risiko perubahan peraturan. Dimana perubahan aturan terkait entitas perbendaharaan akan berdampak besar pada perlambatan pencairan dana APBN pada tahun berkenaan.
dibidang keuangan ke PLK. Hal terpenting yang belum tersedia pada saat ini adalah mekanisme kontrak dan service level agreements antara satker dan PLK yang ditunjuk.
Sub Bab V.II.I. Proses Bisnis dan Struktur Organisasi
Model Principal-Agent Pusat Layanan Keuangan mendefinisikan Pusat Layanan Keuangan (PLK) sebagai unit spesialis pengelolaan keuangan yang secara struktural berada di luar satker namun bertanggungjawab secara fungsional berdasarkan SLA dan kontrak. PLK merupakan satker independen yang dapat dibentuk berdasarkan spesialisasi pada kantor layanan Kementerian Keuangan atau di bawah satker besar yang dianggap mampu menyediakan sarana dan SDM dengan standarisasi yang diatur Kementerian Keuangan/Ditjen Perbendaharaan. PLK bertanggungjawab atas hal-hal terkait administrasi keuangan pada KPA satker mitra, dan bertanggungjawab secara profesi pada BUN. Hal ini dapat diterjemahkan bahwa PLK merupakan fungsi keuangan satker yang dialihdayakan pada satker khusus yang spesialis di bidang administrasi keuangan negara. Satker sebagai pemegang principal atas pelaksanaan DIPA menyerahkan fungsi keuangannya pada PLK (agent) untuk menjalankan teknis administrasi keuangan.
PLK melayani beberapa satker sekaligus (shared service). PLK secara kelembagaan bertanggungjawab pelaksanaan tugasnya pada satker mitra kerjanya. Dasar pelaksanaan tugas PLK adalah kontrak kerja atau service level agreements (SLA). Berdasarkan dokumen ini, KPA satker menunjuk perangkat perbendaharaan satker pada PLK yaitu PPSPM, PPK, bendahara, petugas akuntansi pelaporan. Sehingga fungsi perbendaharaan yang ada di satker adalah hanya KPA, atau disertai bendahara jika diperlukan10.
10
Pada sisi BUN, PLK juga merupakan organisasi independen terpisah dari kantor layanan Kementerian Keuangan di daerah. PLK beroperasi berdasarkan lisensi yang diberikan dan diawasi oleh kantor-kantor layanan Kementerian Keuangan, misalnya dibawah kontrol KPPN atau KPKNL, tergantung konteks tugas berkenaan. Kontrol pelaksanaan tugas PLK menggunakan sertifikasi baik pada perangkat maupun SDM yang beroperasi di PLK. PLK yang tidak patuh pada ketentuan, dapat dicabut hak operasinya, dan seluruh mitra yang ditangani selanjutnya diserahkan ke PLK lain tanpa mempengaruhi kinerja satker mitra. Ilustrasi dari struktur organisasi PLK adalah sebagai berikut.
Gambar V-12 Struktur Organisasi Pusat Layanan Keuangan Model Principal-Agent (1 Unit)
Layanan pada Pusat Layanan Keuangan meliputi:
1. Penyusunan komitmen/perikatan dengan pihak ketiga (tugas PPK);
2. Penyusunan dokumentasi pembayaran dan penatausahaan bukti transaksi (tugas PPSPM);
3. Revisi DIPA jika diperlukan (tugas staf keuangan/PPSPM);
5. Penyusunan laporan aset dan persediaan satker (tugas staf keuangan) 6. Pendaftaran vendor dan listing barang/jasa (tugas ULP)
7. Tugas administratif lainnya yang dapat ditambahkan kemudian, misalnya pengelolaan data asset dan rekonsiliasi dengan KPKNL mitra.
Pada diagram di atas, kedudukan bendahara masih berada di satker. Uang Persediaan yang dibutuhkan oleh satker pada prinsipnya untuk membayar tagihan dalam nilai kecil (petty cash) atau kegiatan yang kurang terencana dengan baik (insidentil). Dengan pemahaman tersebut, maka bendahara sebaiknya tetap berada langsung dibawah KPA di struktur satker, selama satker masih memerlukan atau sistem vendor belum menyediakan seluruh transaksi yang dibutuhkan satker.
Namun kedepan untuk alasan efisiensi dan keamanan, bendahara perlu dihilangkan. Seluruh transaksaksi satker harus dapat disediakan pada sistem yang disediakan oleh PLK. Oleh karena itu, fungsi PLK perlu ditambah kewenangan ULP. PLK dapat fokus pada pendaftaran vendor dan layanan barang/jasa dengan nominal kecil, misalnya jasa fotocopy, percetakan, hotel, dan catering lokal.
Peningkatan efisiensi SDM pada PLK dapat ditempuh dengan digitalisasi kontrak, SPP, dan SPM. Dengan tersedianya seluruh vendor yang diperlukan, maka KPA atau PPK (atas perintah KPA) dapat melakukan pemesanan secara online dan menyusun tagihan seketika. Hal ini berdampak besar pada efisiensi administrasi satker. Untuk mengamankan pola kerja inilah, perlunya sertifikasi user dan perangkat untuk menjamin keandalan sistem dari waktu ke waktu. Otoritas yang paling tepat untuk melakukan pengawasan atas sertifikasi user dan sarana TIK adalah KPPN setempat.
