Indra Kusumawardhana CV. Pustaka Ilmu Group

(1)

(2)

(3)

CV. Pustaka Ilmu Group

P E N G A N T A R

A N A L I S I S

K E B I J A K A N

L UAR N EGERI

Indra Kusumawardhana

(4)

Penulis:

Indra Kusumawardhana

Hak cipta ada Pada Penulis ISBN: 978-623-6225-43-1 Penulis: Indra Kusumawardhana Editor: Muhamad Fahrudin Yusuf Perancang Sampul: Nur Afandi Pewajah Isi: Tim Pustaka Ilmu Penerbit Pustaka Ilmu

Griya Larasati No. 079 Tamantirto, Kasihan, Bantul Yogyakarta Telp/Faks: (0274)4435538 E-mail: [email protected] Website: https:// www.pustakailmu.co.id Layanan WhatsApp: 081578797497 Anggota IKAPI

Cetakan I, November 2021 Marketing:

Griya Larasati No. 079 Tamantirto, Kasihan, Bantul Yogyakarta Telp/Faks: (0274)4435538 E-mail: [email protected] Website: https:// www.pustakailmu.co.id Layanan WhatsApp: 0815728053639

Dilarang memperbanyak sebagian atau seluruh isi buku ini dalam bentuk apa pun tanpa izin tertulis dari Penerbit

Pustaka Ilmu Yogyakarta

P E N G A N T A R

A N A L I S I S

K E B I J A K A N L UAR N EGERI

Indra Kusumawardhana

(5)

Karya intelektual sederhana ini aku persembahkan kepada Almarhum Ayah Mertua "Ir. M.Karim Mustari, MSC".

Kenangan dan tauladannya begitu membekas di lubuk sanubari, tentu tanpanya langkahku tidak akan sejauh ini.

Kakek,

Di setiap tetes keringatmu Di derai lelah nafasmu

Di penuhi kasih sayang yang luar biasa.

Aku bersaksi,

Engkau adalah lelaki hebat yang sabar, Sosok yang Shalih dan berserah diri Pada setiap ketetapan Allah Maha Besar

Engkau tetap berusaha menjadi pemimpin keluarga yang baik, di kala engkau sedang merasakan kesulitan bernafas..

Suri tauladan bahkan ketika ajal sudah mendekat.

Senja hari ini,

Ketika matahari perlahan tergelincir Menatap ke arah matahari,

Engkau perlahan pergi,

Doa terus kupanjatkan untukmu. Sebagai cahaya untuk menerangkan kuburmu, serta harapan semoga Allah

memberikan tempat terbaik untuk engkau di Surga.

Kembalilah ke pangkuan-Nya dengan tenang. Biarkan aku menjaga Ismi Nurjayanti Karim, Nenek, Abang, dan Mas di

sini. (Jakarta, 17 Oktober 2021)

(6)

PRAKATA

K

arya ini terinspirasi dari aktifitas penulis sebagai dosen di Universitas Pertamina yang mengampu mata kuliah Analisis Kebijakan Luar Negeri (AKLN). Karya ini bukan satu-satunya di Indonesia; ada banyak literatur serupa yang pernah ditulis dan dipublikasikan. Namun, buku ini sedikit berbeda dalam hal substansi dan sistematika penulisannya.

Buku ini membahas topik-topik yang sebagian belum banyak ditulis di buku-buku ajar yang sudah ada misalnya peran gagasan, pendekatan idiosinkratisme, dan perubahan kebijakan luar negeri. Penulis merasa perlu menambahkan beberapa topik bahasan tersebut karena karya-karya ilmiah yang menganalisis kebijakan luar negeri dari tiga perspektif tersebut cukup banyak. Di kalangan mahasiswa, topik-topik tersebut juga banyak diteliti dalam bentuk skripsi. Dengan demikian, buku ini diharapkan dapat membantu para dosen dan khususnya para mahasiswa yang mempelajari analisis kebijakan luar negeri. Tentu saja, penulis juga berharap karya ini memberikan manfaat bagi kalangan perumus kebijakan luar negeri tentang faktor-faktor yang mempengaruhi pembuatan keputusan. Pengetahuan ini penting agar dalam proses perumusan kebijakan, para elit dapat mempertimbangkan banyak variabel sebelum memutuskan kebijakan apa yang akan diambil pemerintah. Dengan begitu, proses pengambilan kebijakan lebih bernuansa akademik dan intelektual.

Terima kasih penulis ucapkan kepada pihak-pihak yang turut berkontribusi membantu kelancaran penulisan buku

(7)

ini. Pertama, penulis mengucapkan terima kasih kepada Mohamad Rosyidin, dosen di Departemen Hubungan Internasional Universitas Diponegoro, yang sejak lama menjadi mitra diskusi serta mendorong penulis untuk menulis buku ini. Karya-karya beliau banyak menginspirasi penulis serta menjadi rujukan di dalam buku ini. Kedua, penulis mengucapkan terima kasih kepada penerbit Pustaka Ilmu, khususnya editor Ahmad Zayyadi yang telah bersedia menelaah naskah ini dengan cermat hingga berhasil dipublikasikan menjadi sebuah buku. Terakhir, penulis ucapkan terima kasih sebesar-besarnya kepada istri penulis Ismi Nurjayanti Karim serta dua buah hati kami Cahaya Kanaya Almeera Kusumawardhana dan Kanzou Qurtova Kusumawardhana atas segala karunia kasih sayang serta pengertian selama proses penulisan buku ini. Karya ini secara khusus penulis persembahkan kepada mereka bertiga.

Jakarta, 5 Oktober 2021

Indra Kusumawardhana

(8)

PRAKATA ... vi

DAFTAR ISI ... viii

BAB 1 PENDAHULUAN ... 1

Mengapa perlu mempelajari kebijakan luar negeri? 2 Kedudukan APLN dalam studi HI ...5

Petunjuk belajar ...7

BAB 2 MEMAHAMI KEBIJAKAN LUAR NEGERI .... 10

Mendefinisikan kebijakan luar negeri ... 11

Tingkat-tingkat analisis kebijakan luar negeri ... 15

Rangkuman ... 19

Studi kasus ... 20

Daftar pertanyaan ... 21

Saran bacaan lebih lanjut ... 21

BAB 3 TEORI PEMBUATAN KEPUTUSAN ... 23

Teori pembuatan keputusan Snyder dkk... 24

Teori pembuatan keputusan Graham Allison .... 27

• Model I: Aktor Rasional ... 28

• Model II: Proses Organisasi ... 29

• Model III: Politik Birokrasi ... 31

Rangkuman ... 32

Studi kasus ... 33

DAFTAR ISI

(9)

BAB 4 REALISME KLASIK DAN NEOKLASIK ... 37

Realisme Klasik ...38

Realisme Neoklasik ... 43

Rangkuman ... 48

Studi kasus ... 48

BAB 5 LIBERALISME ... 51

Liberalisme sebagai teori HI ... 52

Liberalisme sebagai teori kebijakan luar negeri .. 58

Rangkuman ... 62

Studi kasus ... 63

BAB 6 KONSTRUKTIVISME ... 66

Premis dasar konstruktivisme ... 67

Identitas dan kebijakan luar negeri ... 69

Norma dan kebijakan luar negeri ... 74

Rangkuman ... 78

Studi kasus ... 79

Daftar pertanyaan ...80

BAB 7 PERAN GAGASAN ... 82

Konsep gagasan ... 83

Gagasan dan kebijakan luar negeri ... 86

Rangkuman ... 91

(10)

Studi kasus ... 92

BAB 8 PENDEKATAN IDIOSINKRATIK ... 95

Pengertian idiosinkratik ... 96

Teori “Kode Operasional” ... 100

Teori “Gaya Kepemimpinan” ... 106

Rangkuman ... 114

Studi kasus ... 116

BAB 9 PERUBAHAN KEBIJAKAN LUAR NEGERI ... 119

Dimensi perubahan dalam kebijakan luar negeri 120 Faktor perubahan kebijakan luar negeri ... 126

Rangkuman ... 131

Studi kasus ... 132

GLOSARIUM ... 135

DAFTAR PUSTAKA ... 146

TENTANG PENULIS ... 152

(11)

B A B 1

PENDAHULUAN

B

uku ini merupakan buku ajar untuk mata kuliah Analisis Politik Luar Negeri (selanjutnya disingkat APLN).

Mata kuliah ini diajarkan umumnya setelah mahasiswa menempuh mata kuliah Teori Hubungan Internasional (THI) atau diajarkan secara bersamaan supaya mahasiswa mampu mengaplikasikan pendekatan-pendekatan teoretis ke dalam studi kasus kebijakan luar negeri. APLN pada dasarnya adalah upaya menjelaskan kebijakan luar negeri menggunakan teori-teori hubungan internasional. Yang berbeda hanya bidang yang dikaji. Akan tetpi, seperti yang akan kita lihat nanti, APLN memiliki teori-teori khas yang barangkali tidak ada di THI, misalnya teori pembuatan keputusan.

Bab ini memberikan pengantar ringkas tentang isi buku. Setelah membahas pentingnya mempelajari kebijakan luar negeri, bab ini selanjutnya mendiskusikan kedudukan APLN dalam studi Hubungan Internasional (HI). Hal ini berhubungan erat dengan bagaimana APLN menjadi salah satu sub-kajian (subfield) yang cukup penting ketika seseorang mempelajari disiplin HI. Berikutnya adalah apa

(12)

yang ditawarkan buku ini dan perbedaannya dengan buku- buku teks sejenis yang sudah banyak beredar di kalangan mahasiswa. Selanjutnya, bab ini memberikan penjelasan tentang metode pembelajaran, yaitu petunjuk instruksional bagaimana mahasiswa mempelajari buku ini untuk mencapai kompetensi yang diharapkan. Terakhir, bab ini ditutup dengan sistematika penulisan yang memetakan pokok-pokok bahasan secara garis besar.

Mengapa perlu mempelajari kebijakan luar negeri?

Pada pertemuan G20 tingkat menteri luar negeri di Italia, 28 Juni 2021, Menteri Luar Negeri Indonesia Retno Marsudi melobi India untuk melonggarkan ekspor obat-obatan terapeutik ke Indonesia. Hal itu dilakukan karena India memberlakukan pembatasan ekspor obat-obatan dan vaksin di tengah pandemi yang memburuk di negara itu. Ketika berkunjung ke AS pada 3 Agustus 2021, Menlu Retno juga melobi pemerintahan Joe Biden untuk penguatan kerjasama bilateral di bidang kesehatan.

Sebelum pandemi Covid-19, pemerintah Indonesia gencar melakukan usaha-usaha mendamaikan pihak- pihak yang berkonflik. Misalnya saja, Indonesia cukup aktif mengupayakan perdamaian di Myanmar menyusul aksi kekerasan terhadap kelompok etnis minoritas Rohingya.

Indonesia juga secara kontinyu mengirimkan bantuan kemanusiaan kepada para pengungsi Rohingya. Ketika kudeta militer melanda Myanmar awal Maret 2021, Indonesia merupakan negara ASEAN yang berada di garis depan untuk memulihkan situasi krisis.

Dua contoh kasus di atas menggambarkan bahwa setiap negara pasti menjalankan kebijakan luar negeri. Tidak

(13)

ada satupun negara di dunia ini yang mengisolasi diri dari dunia internasional. Dengan demikian, kebijakan luar negeri adalah bagian tak terpisahkan dari kehidupan berbangsa dan bernegara. Masalahnya, banyak kalangan yang memandang kebijakan luar negeri sebagai isu sekunder. Artinya, kebijakan luar negeri tidak lebih penting dibanding kebijakan dalam negeri. Salah satu alasannya adalah kebijakan luar negeri dianggap terlalu berjarak dari dimensi kehidupan masyarakat.

Sebaliknya, politik domestiklah yang bersentuhan langsung dengan masyarakat.

Cara pandang ini jelas keliru. Baik politik domestik maupun politik luar negeri (istilah politik luar negeri dan kebijakan luar negeri maknanya sama saja dan bisa digunakan secara bergantian) sama-sama penting, saling terkait, dan saling melengkapi. Meskipun sering ada ungkapan “politik luar negeri adalah kelanjutan dari politik domestik” namun hal itu bukan berarti politik luar negeri adalah subordinasi politik domestik.

Setidaknya ada empat alasan mengapa politik luar negeri penting dipelajari. Pertama, tidak ada satupun negara di dunia ini yang bisa hidup sendiri. Sama seperti individu manusia, negara juga butuh melakukan interaksi dengan negara lain. Kebutuhan akan interaksi ini terutama ditujukan untuk meraih apa yang dalam khasanah ilmu HI disebut dengan istilah “kepentingan nasional.” Secara sederhana, kepentingan nasional adalah tujuan yang hendak dicapai negara dalam hubungan luar negeri. Tujuan ini bisa beraneka ragam dari yang jangka pendek sampai yang jangka panjang, dari yang berupa keuntungan material sampai non-material.

Kedua, dunia makin lama makin terkoneksi sehingga apa yang terjadi di luar negeri akan berdampak di dalam

(14)

negeri. Kita mengetahui bagaimana dampak pandemi Covid-19 terhadap kondisi domestik negara-negara di seluruh dunia. Negara boleh jadi pada mulanya menganggap bahwa seseorang yang terjangkit suatu virus baru di daerah bernama Wuhan di China tak akan menularkannya ke orang di negara lain, apalagi negara yang secara geografis jaraknya jauh. Ternyata, dunia terkejut dengan dampak luas yang ditimbulkan wabah itu. Hampir seluruh sendi kehidupan saat ini tak ada yang kebal dari pandemi Covid-19. Fakta ini sekaligus menampik anggapan naif bahwa politik luar negeri tidak penting.

Ketiga, negara perlu berkontribusi pada tata kelola global.

Analoginya seperti kita sebagai warga masyarakat dan warga negara yang tidak hanya berfokus pada diri sendiri melainkan juga apa sumbangsih kita bagi masyarakat luas. Negara juga seperti itu. Politik luar negeri tidak melulu tentang pengejaran keuntungan pribadi melainkan juga tentang bagaimana negara dapat berkontribusi bagi penciptaan dunia yang lebih baik. Itulah sebabnya negara turut ambil bagian dalam upaya mengurangi dampak perubahan iklim, kerjasama mengatasai wabah penyakit menular, kemiskinan global, demokrasi dan lain-lain. Alasan yang mendasari sederhana saja; semua negara berada di kapal yang sama.

Keempat, politik luar negeri juga penting karena hubungan antarnegara tak hanya diwarnai kerjasama melainkan juga persaingan. Persaingan tidak sama dengan konflik. Setiap negara tentu ingin menjadi aktor internasional yang berpengaruh. Untuk itu, negara-negara berlomba-lomba memposisikan diri di panggung politik internasional dengan menjadi yang terbaik. Hal ini dilakukan dengan upaya

(15)

membangun reputasi yang baik sehingga pada gilirannya akan memperoleh pengakuan (recognition) dari negara-negara lain. Status yang bagus akan membuat warga negara tersebut merasa bangga.

Sampai di sini dapat disimpulkan bahwa belajar politik luar negeri itu sangat penting, terutama bagi mahasiswa HI. Dikotomi politik domestik-politik luar negeri saat ini sudah mengabur seiring dengan kian mengaburnya sekat- sekat geografis antarnegara. Karena itu, setiap mahasiswa HI harus menumbuhkan kesadaran sebagai seseorang yang berwawasan global (global minded).

Kedudukan APLN dalam studi HI

Sebagaimana sudah disinggung sebelumnya, APLN adalah sub-kajian HI yang berfokus pada kebijakan luar negeri suatu negara. Bidang kajian ini idealnya dipelajari setelah mahasiswa menempuh mata kuliah THI yang memberikan pondasi teoretis bagi analisis studi kasus. Jika THI menitikberatkan pada pengetahuan teoretis maka APLN lebih banyak bicara tentang bagaimana penerapan teori ke dalam ranah empiris.

Gambar di bawah ini menunjukkan di mana kedudukan APLN dalam disiplin ilmu HI. Ketika seorang mahasiswa pertama kali belajar HI, maka ada dua bidang ilmu yang harus ia kuasai yaitu Pengantar Ilmu Politik dan Pengantara Filsafat Ilmu. Mengingat ilmu HI adalah cabang dari ilmu politik maka mempelajari Pengantar Ilmu Politik sudah merupakan keharusan. Sementara Pengantar Filsafat Ilmu memberikan dasar-dasar berpikir ilmiah menyangkut aspek ontologi dan epistemologi keilmuan.

(16)

Setelah itu, mahasiswa baru mulai memasuki dunia keilmuan HI dengan belajar Pengantar Ilmu HI. Di tahap ini mahasiswa belajar tentang tiga tema sentral yaitu sejarah sistem internasional, perdebatan besar (great debates), dan isu-isu penting HI. Apabila pelajaran ini telah dikuasai dengan baik, maka selanjutnya mahasiswa bisa belajar tentang Teori HI yang mengenalkan mereka pada perspektif- perspektif teoretis untuk menganalisis fenomena-fenomena internasional. Mata kuliah ini boleh jadi yang paling sentral diantara lainnya karena memberi perangkat analisis, bukan sekadar fakta-fakta empiris.

Bekal pengetahuan teoretis itu kemudian dapat dipakai mahasiswa untuk mempelajari bidang-bidang kajian HI yang lebih spesifik. Ada lima bidang kajian utama dalam studi HI di samping bidang-bidang pendukung lainnya seperti diplomasi, hukum internasional, dan studi kawasan. Dari lima bidang ini, APLN merupakan salah satu bidang kajian yang penting dan menjadi fokus pembahasan buku ini. Seperti telah disebutkan sebelumnya, penguasaan mahasiswa akan perspektif teoretis HI akan sangat berguna ketika mereka mempelajari APLN karena sebagian besar teori kebijakan luar negeri diturunkan dari teori-teori HI.

Setelah menguasai teori, mahasiswa mulai belajar teknik-teknik melakukan penelitian. Keterampilan dalam meneliti ini diberikan melalui mata kuliah Metodologi HI.

Jika THI menjawab pertanyaan, “bagaimana menganalisis realitas internasional?” maka di Metodologi HI yang ingin dijawab adalah, “bagaimana melakukan penelitian tentang fenomena hubungan internasional?” Pertanyaan kedua jelas lebih praktis dibanding pertanyaan pertama. Dengan belajar

(17)

Metodologi HI mahasiswa diharapkan mampu menganalisis fenomena internasional sesuai dengan kaidah-kaidah ilmiah, termasuk bagaimana meneliti tentang kebijakan luar negeri suatu negara.

Pengantar Ilmu

Politik Pengantar

Filsafat Ilmu

Pengantar Ilmu Hubungan Internasional

Teori Hubungan Internasional

Ekonomi Politik Internasional

Studi Keamanan Internasional

Analisis Politik Luar

Negeri

Organisasi Internasional

Studi Perdamaian

Metodologi Hubungan Internasional

Skripsi

Gambar 1.1 Struktur kurikulum pembelajaran HI

Petunjuk belajar

Buku ini ditulis dengan filosofi untuk memudahkan mahasiswa dalam mempelajari APLN. Karena itu, buku ini disusun dengan sistematika tertentu. Setiap bab akan

(18)

disusun menggunakan pola yang sama, yaitu pendahuluan, isi, rangkuman, studi kasus, daftar pertanyaan, dan daftar bacaan lebih lanjut.

Pertama, bagian pendahuluan berisi alasan mengapa membahas suatu topik di bab tersebut. Pendahuluan ini juga berfungsi seperti pengantar sehingga tidak terkesan terlalu straight forward. Pendahuluan ibarat sesi pemanasan untuk masuk ke bagian inti. Unsur terpenting dari bagian ini adalah sasaran pembelajaran atau kompetensi yang diharapkan. Di awal bab mahasiswa akan mengetahui apa saja kompetensi yang dapat mereka capai setelah mempelajari bab tersebut.

Ini sekaligus menjadi tolok ukur evaluasi dengan menjawab beberapa pertanyaan di akhir bab.

Kedua, bagian isi yakni pokok bahasan utama. Bagian ini berbeda-beda di tiap bab tergantung apa yang dibahas.

Teori-teori yang dibahas akan dipaparkan secara garis besar, tidak secara mendalam karena fokus buku ini lebih pada bagaimana mahasiswa mampu mengaplikasikan teori-teori itu untuk menganalisis kebijakan luar negeri.

Ketiga, rangkuman yang berisi poin-poin utama dari bagian kedua. Rangkuman membantu mahasiswa mengingat kembali apa saja hal penting yang harus mereka pahami.

Keempat, studi kasus yang akan memberikan contoh penerapan teori ke dalam studi kasus. Bagian ini barangkali yang paling penting bagi mahasiswa untuk memahami bagaimana cara menganalisis kebijakan luar negeri menggunakan teori yang baru saja dipelajari. Bagian ini tidak terlalu panjang karena hanya menunjukkan bagaimana cara kerja teori ketika diaplikasikan ke dalam studi kasus.

(19)

Kelima, daftar pertanyaan yang berfungsi sebagai alat evaluasi mandiri mahasiswa. Untuk mengetahui sejauh mana mahasiswa memahami materi, maka ia dianjurkan untuk menjawab setiap pertanyaan. Meskipun tidak dinilai oleh dosen, aktifitas belajar mandiri ini akan menunjang pencapaian kompetensi mereka.

Keenam, daftar bacaan lebih lanjut berfungsi memberikan rekomendasi beberapa literatur yang relevan dengan pokok bahasan. Mahasiswa dianjurkan membaca literatur-literatur tersebut guna memperdalam pemahaman mereka. Bacaan- bacaan yang direkomendasikan akan berasal dari karya- karya primer yang terkait dengan pokok bahasan.

(20)

MEMAHAMI KEBIJAKAN LUAR NEGERI

S

ebelum mempelajari teori-teori kebijakan luar negeri, pertama-tama mahasiswa harus memahami konsep kebijakan luar negeri. Istilah kebijakan luar negeri mungkin akrab di telinga banyak orang, terlebih lagi mahasiswa. Akan tetapi, tidak banyak orang memahami apa itu kebijakan luar negeri sebenarnya. Malahan, di kalangan mahasiswa kerap rancu antara konsep kebijakan luar negeri dan konsep-konsep lain yang mirip seperti hubungan internasional, politik internasional, dan diplomasi. Tanpa pemahaman yang baik akan konsep, mahasiswa akan kesulitan memahami pokok- pokok bahasan lebih lanjut.

Bab ini berisi penjelasan tentang definisi konseptual dari kebijakan luar negeri. Fokus bab ini ada dua pokok bahasan, yakni konsep kebijakan luar negeri dan tingkat- tingkat analisis. Setelah mempelajari bab ini mahasiswa diharapkan mampu memahami konsep kebijakan luar negeri.

Yang lebih penting, mahasiswa mampu membedakan antara konsep kebijakan luar negeri dan konsep-konsep lain seperti hubungan internasional, politik internasional, dan diplomasi.

B A B 2

(21)

Selain itu, mahasiswa diharapkan mampu memahami tingkat- tingkat analisis guna mencari sumber penjelasan kebijakan negara. Tingkat analisis yang akan dibahas ada empat yaitu tingkat struktur internasional, domestik, kelompok, dan individu.

Mendefinisikan kebijakan luar negeri

Apa itu kebijakan luar negeri? Definisi yang bagus sekali dikemukakan Christopher Hill yaitu “the sum of official external relations conducted by an independent actor (usually a state) in international relations.”¹ Kata kunci dari definisi ini adalah

“official external relations” dan “independent actor.” Kebijakan luar negeri mencakup aktivitas melakukan hubungan dengan aktor-aktor di luar negara bersangkutan (tidak terbatas pada negara) oleh lembaga resmi pemerintah (biasanya kementerian luar negeri). Ini berarti bahwa aktivitas yang dilakukan lembaga non pemerintah tidak termasuk ke dalam lingkup kebijakan luar negeri. Misalnya kerjasama pemerintah daerah dengan negara bagian di negara lain yang lazim dikenal sebagai “paradiplomasi” bukan termasuk kebijakan luar negeri. Contoh lagi aktivitas bisnis sebuah perusahaan swasta yang melobi pemerintah negara lain untuk membuka pasar. Ini juga tidak masuk kategori kebijakan luar negeri.

Jadi kebijakan luar negeri adalah eksklusif ranahnya negara (entitas bukan negara yang mempunyai otoritas menjalankan kebijakan luar negeri antara lain Tahta Suci Vatikan dan kelompok yang diakui komunitas internasional mewakili

“negara,” misalnya PLO di Palestina).

1 Christopher Hill, The Changing Politics of Foreign Policy (New York: Palgrave Macmillan, 2003), hlm. 3.

(22)

Sementara itu, Valerie Hudson mendefinisikan kebijakan luar negeri sebagai “the strategy or approach choosen by the national government to achieve its goals in its relations with external entities. This includes decisions to do nothing.”² Definisi ini agak berbeda dari definisi sebelumnya karena lebih menekankan pada “strategi” yaitu cara-cara yang ditempuh negara untuk mencapai tujuannya. Definisi ini, dengan demikian, rancu dengan konsep “diplomasi” yang akan kita diskusikan nanti.

Strategi pada dasarnya tidak sama dengan kebijakan luar negeri sebab strategi adalah bagian dari kebijakan luar negeri.

Dengan kata lain, kebijakan luar negeri lebih luas cakupannya ketimbang strategi. Akan tetapi, definisi Hudson tersebut yang menarik digarisbawahi adalah bahwa negara yang tidak melakukan apa-apa ketika menyikapi isu-isu internasional dapat dikategorikan sebagai kebijakan luar negeri. Dengan kata lain, diamnya suatu negara adalah kebijakan luar negeri itu sendiri.

Kebijakan luar negeri harus dibedakan dengan

“hubungan internasional” dimana konsep ini mengacu pada “interaksi antaraktor di tingkat internasional.” Yang membedakan ada dua hal. Pertama, hubungan internasional mempelajari interaksi sedangkan kebijakan luar negeri mempelajari tindakan negara individual. Kedua, hubungan internasional mempelajari perilaku semua aktor internasional sementara kebijakan luar negeri terbatas pada aktor negara (atau aktor yang dianggap negara).

2 Valerie Hudson, “The history and evolution of foreign policy analysis,”

dalam Steve Smith, Amelia Hadfield, and Tim Dunne (eds.), Foreign Policy:

Theories, Actors, Cases, 3^rd edn (Clarendon: Oxford University Press, 2016), hlm. 14.

(23)

Kebijakan luar negeri juga harus dibedakan dengan

“politik internasional” dimana konsep ini mengacu pada

“interaksi antarnegara di tingkat internasional.” Berbeda dengan “hubungan internasional yang cakupannya lebih luas,

“politik internasional” membatasi pada interaksi antarnegara sehingga aturan main yang berlaku seperti dikatakan oleh pakar realis klasik Hans Morgenthau, “perjuangan meraih kekuasaan” (struggle for power). Walaupun aktor-aktor lain juga melibatkan diri dalam politik internasional, namun konstelasinya tetap didominasi oleh negara.

Terakhir, kebijakan luar negeri harus dibedakan dengan

“diplomasi” dimana konsep ini mengacu pada “strategi negara mencapai tujuan di tingkat internasional.” Seperti sudah disinggung sebelumnya, istilah diplomasi lebih mengarah pada instrumen apa yang dipilih negara guna mengejar kepentingan nasionalnya. Instrumen ini beraneka ragam mulai dari yang bersifat lunak seperti pertukaran budaya, pendidikan, bantuan luar negeri; yang bersifat dialogis seperti diplomasi bilateraldan multilateral; yang bersifat agak memaksa seperti sanksi ekonomi; sampai yang bersifat keras seperti perang. Karena itu, diplomasi berbeda dengan “negosiasi” yang condong pada upaya-upaya persuasif atau non-koersif. Sementara penggunaan sarana militer atau perang itu adalah bagian dari diplomasi.

Kebijakan luar negeri juga harus dibedakan dengan

“pembuatan kebijakan luar negeri” (foreign policy decision making). Istilah ini mengacu pada proses perumusan kebijakan (luar negeri). Bidang kajian APLN kerap diasosiasikan dengan studi tentang proses perumusan kebijakan ini.

Karena itu, teori-teori pembuatan keputusan dianggap

(24)

yang paling relevan dan representatif untuk menjelaskan kebijakan luar negeri. Pandangan ini tidak salah namun kurang tepat. Kebijakan luar negeri adalah output dari proses perumusan kebijakan. Perbedaan ini dijelaskan lebih lanjut oleh Valerie Hudson bahwa perumusan kebijakan tak selalu berakhir dengan eksekusi kebijakan. Artinya, walaupun proses perumusan kebijakan sudah berlangsung hal itu tidak otomatis bermuara pada kebijakan yang aktual.³

Berbicara tentang kebijakan luar negeri tentu tak dapat dilepaskan dari apa sebenarnya tujuan dari negara ketika memutuskan berhubungan dengan aktor lain di panggung internasional? Tujuan inilah yang kita kenal dengan istilah

“kepentingan nasional.” K.J. Holsti menyebutkan secara umum kepentingan nasional suatu negara itu ada tiga kriteria; kepentingan vital, kepentingan jangka menengah, dan kepentingan jangka panjang. Kepentingan vital berkaitan dengan nilai-nilai inti (core values) suatu negara, misalnya kedaulatan dan ideologi. Kepentingan berjangka menengah berkaitan dengan kepentingan material misalnya kesejahteraan ekonomi. Sementara kepentingan jangka panjang menyangkut cita-cita negara di pentas internasional, misalnya ingin menjadi negara kuat (great power).⁴ Sedangkan menurut Christopher Hill, kepentingan nasional negara yang dikejar melalui kebijakan luar negeri ada tujuh, yaitu melindungi warga negara di luar negeri, memproyeksikan identitas ke dunia internasional, mempertahankan integritas wilayah, meningkatkan kesejahteraan ekonomi, mencampuri

3 Valerie Hudson, Foreign Policy Analysis: Classic and Contemporary Theory, 2^nd edn (Lanham: Rowman & Littlefield, 2014), hlm. 5.

4 K.J. Holsti, Politik Internasional: Suatu Kerangka Analisis (Bandung:

Binacipta, 1987).

(25)

urusan dalam negeri negara lain, turut serta menciptakan tatanan dunia yang stabil, dan menjamin kepentingan umum global.⁵

Tingkat-tingkat analisis kebijakan luar negeri

Menjelaskan kebijakan luar negeri berarti seseorang mencari variabel yang paling berpengaruh di balik tindakan negara. Pemilihan variabel penjelas atau dalam bahasa metodologis “variabel independen” ini dipilah-pilah menjadi beberapa unit atau “tingkat analisis.” Tingkat analisis secara sederhana adalah unit yang digunakan peneliti sebagai sumber penjelasan mengenai suatu fenomena. Dinamakan “tingkat”

karena variabel penjelas ini disusun secara bertingkat-tingkat berdasarkan luas cakupan atau ruang lingkupnya.

Literatur HI kerap mengacu pada dua nama ketika berbicara tentang tingkat analisis ini yaitu Kenneth Waltz dan David Singer. Kenneth Waltz menulis buku berjudul

“Man, the State, and War” pada 1954 dan hingga kini masih sering dirujuk sebagai literatur kunci memahami tingkat analisis hubungan internasional. Di buku itu, Waltz membagi variabel independen guna menjelaskan sebab perang menjadi tiga tingkatan yakni individu, negara, dan sistem internasional. Tingkat analisis individu meneliti mengenai faktor-faktor personal seorang pemimpin negara meliputi pemikiran, keyakinan, gaya kepemimpinan dan sejenisnya.

Tingkat analisis negara meneliti karakteristik negara yang oleh Waltz ditekankan pada aspek ideologi negara tersebut.

Tingkat analisis sistem internasional meneliti struktur

5 Christopher Hill, op.cit., hlm. 44-45.

(26)

internasional yaitu aturan main yang mengatur bagaimana antarnegara saling berinteraksi. Aturan main ini kemudian disebut dengan anarki, yakni ketiadaan otoritas internasional yang dapat mengatur negara.⁶

Sementara itu, David Singer dalam tulisannya tahun 1961 berjudul “The Levels of Analysis Problem in International Relations” menyebutkan ada dua tingkat analisis yaitu sistem internasional (systemic level) dan negara (state level). Tingkat analisis sistem berfokus pada pola-pola interaksi antarnegara.

Pendekatan sistemik ini cenderung mengabaikan variasi kebijakan luar negeri. Sementara tingkat analisis negara berfokus pada karakteristik suatu negara untuk menjelaskan fenomena hubungan internasional. Menurut Singer, pendekatan ini dianggap lebih memadai untuk menjelaskan hubungan internasional dibanding pendekatan sistemik semata-mata karena negara adalah aktor utama hubungan internasional.⁷

Sayangnya, untuk menjelaskan kebijakan luar negeri, baik klasifikasi Waltz maupun Singer kurang memadai.

Keduanya sama-sama kurang lengkap. Kebijakan luar negeri dipengaruhi oleh banyak variabel sehingga diperlukan tingkat analisis yang lebih beragam. Namun secara umum, tingkat analisis kebijakan luar negeri dapat kita bagi menjadi empat yakni sistem internasional, negara atau level domestik, kelompok, dan individu.

6 Kenneth Waltz, Man, the State, and War (New York: Columbia University Press, 1954). Untuk karyanya yang berfokus pada tingkat analisis sistemik lihat Kenneth Waltz, Theory of International Politics (Reading, MA: Addison- Wesley, 1979).

7 J. David Singer, “The Levels of Analysis Problem in International Relations,”

World Politics, Vol. 14, No. 1 (1961), pp. 77-92.

(27)

Pertama, menjelaskan kebijakan luar negeri menggunakan level sistemik berarti memfokuskan pada dinamika internasional (baik di tingkat global maupun regional) yang mempengaruhi tindakan negara. Teori-teori HI yang menggunakan pendekatan ini adalah neorealisme (ofensif dan defensif), Marxisme (teori ketergantungan dan varian baru Teori Kritis), konstruktivisme (struktural), dan poskolonialisme. Kita ambil contoh jika menggunakan teori Marxis, kebijakan luar negeri suatu negara akan dipengaruhi oleh struktur kapitalisme global, misalnya saja bagaimana negara-negara kaya mendominasi sistem perdagangan internasional sehingga cenderung merugikan negara-negara berkembang.

Kedua, menjelaskan kebijakan luar negeri menggunakan level domestik berarti memfokuskan pada karakteristik suatu negara. Pendekatan ini memperlakukan negara sebagai unit tunggal (uniter), bukan terpilah-pilah berdasarkan aktor- aktor domestik. Artinya, sekalipun yang memutuskan kebijakan luar negeri adalah presiden, perdana menteri, atau menteri luar negeri, hal itu dianggap sebagai kebijakan negara secara utuh. Teori HI yang menggunakan pendekatan ini adalah realisme klasik dan konstruktivisme (domestik).

Misalnya kita ingin menjelaskan kebijakan luar negeri suatu negara memakai konstruktivisme, maka fokus analisis kita adalah identitas nasional atau norma domestik yang dianut negara tersebut.

Ketiga, menjelaskan kebijakan luar negeri menggunakan level kelompok berarti memfokuskan pada dinamika aktor- aktor domestik yang mempengaruhi proses perumusan kebijakan. Aktor-aktor domestik ini sangat bervariasi misalnya

(28)

birokrasi, lembaga pemerintah, partai politik, kelompok kepentingan, media massa, lembaga non-pemerintah, dan sebagainya. Teori HI yang menggunakan pendekatan ini adalah liberalisme. Apabila kita ingin menganalisis memakai pendekatan kelompok ini, maka fokus kita adalah memilih aktor domestik mana yang paling berpengaruh terhadap keluarnya suatu kebijakan luar negeri. Misalnya saja kita ingin menganalisis mengapa Indonesia menjajaki kerjasama pembelian alutsista besar-besaran dari Rusia, maka fokus kita adalah meneliti (misalnya) sejauh mana Kementerian Pertahanan berperan di balik itu? Apakah pihak militer ikut terlibat? Atau misalnya kita ingin meneliti mengapa Indonesia membantu etnis Rohingya di Myanmar, maka kita bisa meneliti sejauh mana peran organisasi massa keagamaan di Indonesia di balik keterlibatan Indonesia tersebut.

Keempat, menjelaskan kebijakan luar negeri menggunakan level individu berarti memfokuskan pada karakteristik personal elit (apakah itu presiden, perdana menteri, atau menteri luar negeri). APLN menyebut pendekatan ini dengan istilah pendekatan idiosinkratisme. Pendekatan ini meminjam teori-teori dari disiplin psikologi politik sehingga sering disebut dengan pendekatan kognitivisme. Peneliti biasanya akan menganalisis kepribadian, termasuk pemikiran, keyakinan, dan gaya kepemimpinan serta mengaitkannya dengan output kebijakan yang dihasilkannya. Misalnya kebijakan luar negeri Indonesia di forum-forum multilateral lebih banyak dipengaruhi oleh preferensi personal Presiden Jokowi yang berlatarbelakang pengusaha karena cenderung memprioritaskan pada pencapaian keuntungan ekonomi dibanding tujuan-tujuan strategis lainnya.

(29)

Tabel 2.1 Pembagian tingkat-tingkat analisis kebijakan luar negeri

Sumber: Valerie Hudson, Foreign Policy Analysis: Classic and Contemporary Theory, 2^nd edn (Lanham: Rowman & Littlefield, 2014), hlm. 34.

Rangkuman

Kebijakan luar negeri adalah sikap atau tindakan negara di luar batas wilayah kedaulatannya. Sikap atau tindakan ini dilakukan oleh pemerintah suatu negara dan atas nama negara.

Aktor-aktor non-negara hanya mempengaruhi kebijakan luar

(30)

negeri tetapi tidak menjalankannya. Kebijakan luar negeri harus dibedakan dengan diplomasi yang merupakan strategi negara mencapai kepentingan nasional. Untuk menjelaskan kebijakan luar negeri, seseorang perlu memfokuskan pada salah satu tingkat analisis dimana ia yakin di tingkatan itulah sumber penjelasan diperoleh secara memadai. Secara garis besar ada empat tingkatan analisis yaitu sistem internasional, negara, kelompok, dan individu.

Studi kasus

Studi kasus ini memberi contoh bagaimana penerapan empat tingkat analisis untuk menjelaskan kebijakan luar negeri Indonesia di ASEAN. Pada KTT ASEAN ke-34 di Thailand, 20-23 Juni 2019, Indonesia mengajukan gagasan

“ASEAN Outlook on the Indo-Pacific” yang kemudian disepakati oleh seluruh anggota ASEAN. Gagasan ini mencerminkan sentralitas ASEAN dalam menghadapi tantangan dinamika kawasan. Jokowi mengatakan bahwa gagasan itu bertujuan agar ASEAN menjadi motor perdamaian dan satabilitas kawasan serta tidak menjadi ajang perebutan pengaruh negara-negara besar. Analisis kebijakan luar negeri Indonesia akan berangkat dari pertanyaan: “Mengapa Indonesia memprakarsai gagasan ASEAN Oulook on the Indo-Pacific?”

Untuk menjawabnya, kita bebas memilih tingkat analisis mana yang akan kita gunakan. Apabila kita menggunakan tingkat analisis sistem internasional, maka jawaban atas pertanyaan itu bisa jadi “Indonesia memprakarsai gagasan ASEAN Oulook on the Indo-Pacific dipengaruhi oleh rivalitas geopolitik antara China dan AS di kawasan Indo-Pasifik.”

Apabila menggunakan tingkat analisis negara, maka argumen

(31)

yang muncul bisa jadi “Indonesia memprakarsai gagasan ASEAN Oulook on the Indo-Pacific dipengaruhi oleh identitas Indonesia sebagai peacemaker.” Apabila menggunakan tingkat analisis kelompok, bisa jadi jawabannya adalah “Indonesia memprakarsai gagasan ASEAN Oulook on the Indo-Pacific dipengaruhi oleh peran sekelompok pemikir di Kementerian Luar Negeri yang merumuskan konsep tersebut.” Apabila menggunakan tingkat analisis individu, maka kemungkinan jawabannya adalah “Indonesia memprakarsai gagasan ASEAN Oulook on the Indo-Pacific dipengaruhi oleh pemikiran Menlu Retno Marsudi yang sangat percaya pada pentingnya kerjasama multilateral.”

Daftar pertanyaan

1. Apa yang dimaksud dengan kebijakan luar negeri?

Apa perbedaannya dengan hubungan internasional, politik internasional, diplomasi, dan proses pembuatan keputusan?

2. Apa saja tujuan kebijakan luar negeri?

3. Sebutkan empat tingkat analisis kebijakan luar negeri?

4. Apa saja faktor penjelas kebijakan luar negeri dari unsur domestik?

Saran bacaan lebih lanjut

1. Untuk pengantar paling bagus tentang seluk-beluk kebijakan luar negeri lihat Christopher Hill, The Changing Politics of Foreign Policy (New York: Palgrave Macmillan, 2003).

(32)

2. Untuk tingkat-tingkat analisis kebijakan luar negeri lihat Valerie Hudson, Foreign Policy Analysis: Classic and Contemporary Theory, 2^nd edn (Lanham: Rowman &

Littlefield, 2014).

3. Untuk pengantar komprehensif dan penerapan teori kebijakan luar negeri ke dalam studi kasus lihat Steve Smith, Amelia Hadfield, and Tim Dunne (eds.), Foreign Policy: Theories, Actors, Cases, 3^rd edn (Clarendon: Oxford University Press, 2016).

4. Untuk memahami bagaimana teori-teori HI dipakai dalam menganalisis politik luar negeri Indonesia terhadap Malaysia lihat Abubakar Eby Hara, Pengantar Analisis Politik Luar Negeri: Dari Realisme Sampai Konstruktivisme, cet. 2 (Bandung: Nuansa Cendekia, 2019).

(33)

TEORI PEMBUATAN KEPUTUSAN

A

PLN muncul sebagai bidang kajian HI terutama pasca Perang Dunia II. Pelopor bidang ini adalah Richard Snyder dkk yang merumuskan teori pembuatan keputusan (decision making theory). Teori ini kemudian berkembang lalu pada puncak Perang Dingin sekitar dekade 1960-an, Graham Allison menggagas teori pembuatan keputusan dengan menawarkan tiga model pembuatan keputusan. Teori ini cukup populer khususnya di kalangan mahasiswa Indonesia yang meneliti tentang politik luar negeri. Sampai-sampai ada anggapan bahwa penelitian tentang politik luar negeri identik dengan teori ini. Meskipun saat ini sudah mulai jarang mahasiswa meneliti menggunakan teori ini, namun karena peran yang dimainkan dan pengaruhnya, teori ini layak dikaji setiap mahasiswa yang belajar APLN.

Bab ini membahas tentang paradigma pembuatan keputusan sebagai sebuah kerangka analisis kebijakan luar negeri. Lebih spesifik, bab ini mengkhususkan pada teori pembuatan keputusan Richard Snyder dkk dan Graham Allison. Setelah membaca bab ini, mahasiswa diharapkan

B A B 3

(34)

mampu memahami asumsi-asumsi teori pembuatan keputusan versi Snyder dan Allison. Selain itu, mahasiswa juga diharapkan mampu menerapkannya ke dalam analisis studi kasus.

Teori pembuatan keputusan Snyder dkk

Teori pembuatan keputusan Snyder dkk muncul sekitar tahun 1960-an dengan terbitnya karya Richard Snyder, H.W.

Bruck, dan Burton Sapin berjudul Foreign Policy Decision Making: An Approach to the Study of International Politics. Buku ini sejatinya bukan buku yang menganalisis politik luar negeri melainkan politik internasional. Di pembukaan buku tersebut mereka mengatakan bahwa, “The primary purpose of this essay is to present a tentative formulation of an analytical scheme which we ho pe may serve as the core of a frame of reference for the study of international politics.”⁸ Snyder dkk tampaknya memandang bahwa politik luar negeri merupakan bagian dari politik internasional. Hal ini dikarenakan fitur pokok politik internasional adalah interaksi antarnegara, sementara interaksi itu sendiri dibangun dari tindakan negara. Gambar di bawah ini menunjukkan pola interaksi yang menggambarkan bagaimana politik internasional terbangun. Ada dua negara (X dan Y) yang saling berinteraksi. Tindakan masing-masing negara tersebut merupakan kebijakan luar negeri yang dipengaruhi oleh kondisi-kondisi domestik negara tersebut.

8 Richard Snyder, H.W. Bruck, and Burton Sapin, Foreign Policy Decision Making (revisited) (Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2002), hlm. 23.

(35)

Sumber: Richard Snyder, H.W. Bruck, dan Burton Sapin, Foreign Policy Decision Making (revisited) (Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2002), hlm. 57.

Gambar 3.1 Pola umum politik internasional

Menurut Snyder dkk, menganalisis kebijakan luar negeri harus mempertimbangkan empat unsur yaitu aktor, tujuan, cara, dan situasi. Aktor dalam hal ini adalah negara. Tujuan adalah kepentingan nasional yang hendak dicapai negara tersebut. Cara adalah instrumen diplomatik apa yang dipilih negara untuk mencapai tujuan tadi. Situasi adalah konteks (baik internal dan eksternal) yang mempengaruhi bagaimana pembuat keputusan merumuskan kebijakan. Variabel konteks inilah yang menjadi ciri khas teori pembuatan keputusan Snyder dkk. Konteks ini memainkan peran penting karena kebijakan luar negeri tidak muncul dari ruang hampa.

Gambar di bawah ini adalah skema lengkap dari Snyder dkk mengenai bagaimana kerangka kerja menganalisis kebijakan luar negeri menggunakan teori pembuatan keputusan. Asumsi dasar teori ini sebenarnya sederhana saja; kebijakan luar negeri merupakan hasil dari penafsiran (atau definisi situasi) dari pembuat kebijakan terhadap kondisi-kondisi internal dan eksternal yang melingkupinya.

Dengan demikian, seorang analis politik luar negeri harus

(36)

memperhatikan dengan seksama bagaimana pembuat kebijakan menafsirkan kondisi-kondisi tersebut. Ada empat komponen dalam analisis kebijakan luar negeri versi Snyder. Komponen A adalah kondisi internal yaitu lingkungan, masyarakat, budaya dan penduduk di negara yang sedang diteliti. Komponen B adalah kondisi internal yang diasosiasikan dengan aktor-aktor domestik termasuk kelompok, organisasi, dan opini publik. Komponen A dan B saling berinteraksi membentuk setting internal kebijakan luar negeri. Komponen C adalah proses perumusan kebijakan.

Komponen D adalah tindakan negara atau kebijakan luar negeri. Komponen E adalah kondisi eksternal yaitu lingkungan, masyarakat, budaya dan penduduk di negara lain yang sedang dijalin interaksinya.

Sumber: Richard Snyder, H.W. Bruck, dan Burton Sapin, Foreign Policy Decision Making (revisited) (Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2002), hlm. 64.

Gambar 3.2 Proses perumusan kebijakan luar negeri versi Snyder dkk

(37)

Kalau dilihat sekilas, tampak bahwa teori pembuatan keputusan versi Snyder dkk ini cukup rumit untuk diterapkan. Bagaimana tidak, seorang analis kebijakan luar negeri harus mempertimbangkan banyak sekali unsur yang mempengaruhi kebijakan luar negeri. Unsur-unsur itu meliputi kondisi-kondisi domestik negara bersangkutan, dimana hal ini menuntut peneliti untuk melihat sejauh mana dinamika politik, ekonomi, sosial dan budaya di negara tersebut saling berinteraksi sementara di saat yang sama ia juga harus mempertimbangkan unsur-unsur eksternal di negara lain. Yang paling menantang adalah bagaimana pembuat keputusan (umumnya Kementerian Luar Negeri dan elit pemerintah) menafsirkan kondisi-kondisi tersebut.

Akibatnya, teori ini kurang praktis. Teori seharusnya bersifat parsimoni, yaitu dirumuskan sesederhana mungkin (artinya dengan mempertimbangkan sesedikit mungkin variabel penjelas) namun memiliki daya jangkau yang luas. Bagian berikutnya kita akan mendiskusikan teori pembuatan keputusan dari Graham Allison yang jauh lebih sederhana.

Teori pembuatan keputusan Graham Allison

Alternatif teori pembuatan keputusan adalah pemikiran Graham Allison yang meneliti kasus krisis misil Kuba berdasarkan tiga model pembuatan keputusan. Teori ini sangat berpengaruh dan menawarkan metode yang lebih simpel dibandingkan teori Snyder yang memasukkan bermacam- macam variabel. Pemikiran Allison tertuang dalam bukunya Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis. Di buku itu, Allison menawarkan tiga pendekatan untuk menjawab pertanyaan: “mengapa Uni Soviet memasang peluru kendali

(38)

nuklir di Kuba?” yaitu Model I Aktor Rasional, Model II Proses Organisasi, dan Model III Politik Birokrasi.

Model I: Aktor Rasional

Penjelasan dengan memakai Model I ini berarti peneliti kebijakan luar negeri memfokuskan pada unit analisis negara sebagai aktor utama. Allison menyebut Model I ini sebagai pendekatan klasik yang mengacu pada pendekatan realisme klasik versi Hans Morgenthau, Arnold Wolfers, Raymond Aron, Stanley Hoffman, Thomas Schelling, dan lain-lain yang menggarisbawahi premis bahwa negara merupakan aktor rasional, dalam pengertian bahwa negara mengejar keuntungan dan menghindari kerugian. Seorang analis yang meneliti kebijakan luar negeri menggunakan Model I harus memposisikan dirinya sebagai negarawan yang sedang memilih aneka opsi kebijakan. Allison mengutip pernyataan Morgenthau di buku Politics Among Nations sebagai berikut:

We put ourselves in the position of a statesman who must meet a certain problem of foreign policy under certain circumstances, and we ask ourselves what the rational alternatives are from which a statesman may choose who must meet this problem under this circumstances (presuming always that he acts in a rational manner), and which of these rational alternatives this particular statesman, acting under this circumstances, is likely to choose.⁹

Pada Model I ini, kebijakan apapun yang diambil negara dipandang sebagai hasil dari kalkulasi rasional.

Allison menyatakan bahwa rasionalitas negara mengacu

9 Hans Morgenthau dalam Graham T. Allison, Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis (Boston: Little Brown, 1971), hlm. 26.

(39)

pada prinsip ekonomi dimana seseorang bertindak dengan memaksimalkan keuntungan dan meminimalkan kerugian.

Ia melanjutkan bahwa kebijakan yang rasional merupakan hasil dari pertimbangan aktor terhadap beberapa opsi kebijakan yang tersedia dengan memperhitungkan akibat yang mungkin akan ditimbulkan dari pemilihan kebijakan tersebut.

Ada empat unsur yang harus dipertimbangkan dalam penjelasan Model I ini. Pertama, tujuan (preference) atau bahasa sederhananya kepentingan. Seorang analis kebijakan luar negeri pertama-tama harus mengidentifikasi apa kepentingan yang hendak dicapai aktor (negara). Kedua, alternatif atau opsi tindakan. Seorang analis kebijakan luar negeri harus menelaah opsi kebijakan apa saja yang tersedia di atas meja untuk merespons isu tertentu. Ia harus memahami bahwa setiap permasalahan selalu menghasilkan banyak opsi tindakan. Nyaris tidak ada opsi tunggal dalam proses pengambilan kebijakan. Ketiga, akibat dari kebijakan. Seorang analis harus memahami hal apa saja yang kemungkinan bakal terjadi apabila satu opsi kebijakan diambil. Keempat, pilihan kebijakan. Seorang analis pada tahap terakhir harus mengidentifikasi opsi kebijakan mana yang diambil oleh aktor, kemudian membuat postulat bahwa pilihan kebijakan tersebut, betapapun tidak masuk akalnya, adalah hasil dari kalkulasi rasional.

Model II: Proses Organisasi

Allison beranggapan bahwa Model I adalah pendekatan klasik yang khas realis. Ia kemudian menyodorkan model alternatif yaitu Proses Organisasi. Dalam model ini,

(40)

penjelasan mengenai kebijakan luar negeri diperoleh dengan memfokuskan pada unit yang lebih kecil dari negara yaitu institusi pemerintah. Asumsi dasar model ini yaitu bahwa kebijakan luar negeri merupakan hasil dari kerja-kerja organisasi di dalam suatu pemerintahan. Sebagai contoh, pengiriman tentara AS ke Timur Tengah adalah hasil dari kerja organisasi pemerintah AS yaitu Departemen Pertahanan yang melaksakan instruksi dari Gedung Putih. Departemen Pertahanan kemudian menginstruksikan pimpinan militer untuk mengatur jumlah pasukan, logistik, dan sebagainya sekaligus mengatur proses penerjunan ke medan perang.

Model II ini memperlakukan kebijakan luar negeri dengan sangat kaku dan formalistik. Artinya, seorang analis hanya memfokuskan pada cara kerja lembaga-lembaga pemerintah yang terkait dengan kebijakan yang diambil.

Misalnya seseorang meneliti kebijakan luar negeri Indonesia di Kepulauan Natuna, maka fokus analisisnya adalah lembaga yang hirau dengan isu tersebut, misalnya Kementerian Kelautan dan Perikanan, Kementerian Pertahanan, atau Badan Intelijen Negara. Analis tinggal melihat seperti apa Standard Operating Procedure (SOP) yang diadopsi oleh lembaga-lembaga tersebut. Ia kemudian membuat semacam mekanisme bagaimana sebuah kebijakan diambil melalui serangkaian prosedur baku tadi.

Karena suatu kebijakan adalah hasil dari proses yang mekanis dan kaku, maka kebijakan tidak dianggap sebagai suatu hal yang rasional. Maksudnya, berbeda dengan Model I dimana kebijakan yang diambil merupakan hasil dari kalkulasi untung-rugi, Model II semata-mata melihat kebijakan hanya sekadar mengikuti prosedur formal yang sudah baku (SOP).

(41)

Implikasinya, kebijakan luar negeri bukanlah sebuah pilihan politik, melainkan keputusan kelembagaan semata.

Model III: Politik Birokrasi

Jika Model I kebijakan luar negeri dipandang sebagai hasil kalkulasi untung-rugi, dan Model II memandang kebijakan luar negeri sebagai hasil kerja lembaga-lembaga pemerintah berdasarkan prosedur baku, maka Model III melihat kebijakan luar negeri secara berbeda yakni produk dari proses tawar menawar antar aktor domestik. Masing- masing aktor memiliki kepentingannya sendiri dan berusaha keras memperjuangkan kepentingan itu di panggung politik.

Seorang analis kebijakan luar negeri yang menggunakan model penjelasan ini harus mampu menguak dinamika politik domestik. Ia harus mampu dengan jeli mengamati bagaimana aktor-aktor tersebut memperjuangkan kepentingannya. Yang difokuskan bukan kompetisi atau konflik antar aktor tersebut, melainkan bagaimana mereka saling bekerjasama mencapai suatu kompromi. Kebijakan luar negeri, dengan demikian, adalah hasil dari kompromi politik aktor-aktor domestik tadi.

Model III ini memiliki sejumlah asumsi dasar. Pertama, obyek penelitiannya adalah dinamika kepentingan antar aktor. Misalnya peneliti ingin menganalisis kebijakan luar negeri Indonesia di Kepulauan Natuna. Peneliti harus memfokuskan pada kompromi politik antara presiden, legislatif, Kementerian Pertahanan, TNI, bahkan ormas tertentu. Kedua, pihak-pihak yang menduduki posisi kunci di setiap kelembagaan tersebut memainkan peran penting.

Hal ini dikarenakan proses mencapai kompromi politik biasanya dilakukan antar pimpinan lembaga. Ketiga, masing-

(42)

masing aktor berjuang agar kepentingannya diakomodasi pemerintah. Pemerintah dalam konteks ini seringkali tidak memutuskan suatu kebijakan secara independen, melainkan setelah mendengarkan aspirasi dari lingkaran luar kekuasaan.

Hal ini dilakukan untuk memelihara hubungan baik antara pemerintah dan semua pihak yang ikut terlibat dalam proses-proses politik. Tentu saja, tidak semua aspirasi itu diakomodasi. Pemerintah terkadang hanya mengakomodasi aspirasi dari pihak tertentu dengan pertimbangan tertentu juga. Hal ini mengisyaratkan bahwa kebijakan luar negeri bisa sangat politis, bukan mencerminkan kepentingan nasional.

Tabel 3.1 Tiga model pembuatan keputusan Graham Allison

Aktor

Rasional Proses

Organisasi Politik Birokrasi Unit analisis Negara Lembaga

pemerintah Aktor-aktor domestik Variabel

utama Kepentingan

nasional Standard Operating Procedure (SOP)

Kepentingan sektoral

Sifat pembuatan kebijakan

Rasional Formal Politis

Rangkuman

Teori pembuatan keputusan adalah teori kebijakan luar negeri paling awal. Meskipun ada banyak teoretisi di bidang ini, dua orang paling menonjol adalah Richard Snyder dkk dan Graham Allison. Teori Snyder menjelaskan kebijakan

(43)

luar negeri dengan melihat pada dua variabel utama, yaitu variabel konteks domestik dan variabel konteks eksternal.

Menurut Snyder, kebijakan luar negeri adalah hasil dari penafsiran aktor terhadap kedua variabel tersebut. Sementara teori Allison menawarkan penjelasan yang lebih berorientasi ke dalam (inward-looking). Allison mengemukakan tiga model pembuatan keputusan; aktor rasional, proses organisasi, dan politik birokrasi. Model aktor rasional menjadi ciri khas penjelasan realis yang menekankan bahwa negara bertindak berdasarkan kalkulasi untung-rugi. Model proses organisasi mendasarkan penjelasannya pada cara kerja lembaga- lembaga pemerintah yang memiliki prosedur baku. Model politik birokrasi memfokuskan pada proses tawar-menawar politik antar aktor domestik. Kebijakan luar negeri, menurut model politik birokrasi, adalah hasil kompromi politik antar aktor tersebut.

Studi kasus

Sikap Indonesia menyangkut isu pelanggaran HAM muslim Uighur di Provinsi Xinjiang, China dipertanyakan banyak pihak. Mereka membandingkan sikap itu dengan komitmen Indonesia membantu muslim Rohingya di Myanmar. Pada bulan Desember 2019, pemerintah Indonesia menegaskan tidak akan ikut campur urusan domestik negara lain (dalam hal ini China) karena prinsip non- intervensi adalah norma standar hubungan internasional.

Bagaimana menjelaskan sikap Indonesia ini menggunakan teori pembuatan keputusan? Pertama, apabila seorang analis menggunakan teorinya Snyder dkk, maka ia harus mempertimbangkan dua hal yakni konteks internal dan

(44)

eksternal. Konteks internal dalam hal ini bisa jadi adalah adanya pelbagai proyek strategis yang didanai China sehingga hal itu mendorong pemerintah untuk bersikap akomodatif terhadap China. Sementara konteks eksternal bisa jadi adalah kapabilitas power China yang teramat besar, sangat timpang bila dibandingkan dengan kapabilitas power Indonesia.

Hal ini pada gilirannya membuat pemerintah ‘tidak berani’

berseberangan dengan China terkait isu Uighur.

Kedua, apabila seorang analis menggunakan teori pembuatan versi Allison, maka ia punya tiga pilihan model penjelasan. Model I menuntut analis untuk berfokus pada rasionalitas pemerintah Indonesia dalam isu tersebut. Sebagai aktor rasional, pemerintah Indonesia menilai sikap non- intervensionis itu merupakan upaya untuk mengamankan kepentingan nasional, yang dalam hal ini adalah kerjasama- kerjasama strategis dengan China khususnya di bidang investasi dan infrastruktur. Selain itu, rasionalitas kebijakan ini bisa juga dikaitkan dengan persepsi Indonesia yang melihat pengaruh China yang sangat dominan di kawasan sehingga membuat Indonesia berpikir dua kali kalau mau menentang kebijakan nasional China. Model II menawarkan penjelasan yang menitikberatkan pada proses-proses kelembagaan di Kementerian Luar Negeri. Menentukan sikap untuk tidak ikut campur urusan domestik negara lain tentu sudah melewati serangkaian proses baku di lembaga tersebut. Hal ini dimulai dari rapat-rapat khusus, mencari kesamaan persepsi, sampai menyampaikannya secara publik melalui konferensi pers atau pernyataan resmi. Model III menawarkan penjelasan tentang proses politik di balik kebijakan non-intervensionis Indonesia tersebut. Seorang analis bisa mengidentifikasi

(45)

siapa saja aktor domestik yang berkepentingan dalam isu ini.

Misalnya saja kementerian yang mengurusi bidang investasi.

Bisa juga Kementerian Pertahanan. Lembaga-lembaga ini mendesak pemerintah untuk tidak ikut campur mengenai isu Uighur karena dapat menghambat urusan-urusan yang sedang mereka tangani bersama China, terutama bisnis dan investasi.

Daftar pertanyaan

1. Apakah yang dimaksud dengan konteks internal dalam teori pembuatan keputusan Richard Snyder dkk?

2. Apakah yang dimaksud dengan konteks eksternal dalam teori pembuatan keputusan Richard Snyder dkk?

3. Bagaimana menjelaskan kebijakan luar negeri menggunakan Model I (aktor rasional)?

4. Bagaimana menjelaskan kebijakan luar negeri menggunakan Model II (proses organisasi)?

5. Bagaimana menjelaskan kebijakan luar negeri menggunakan Model I (politik birokrasi)?

Saran bacaan lebih lanjut

1. Untuk karya utama Richard Snyder dkk silakan lihat Richard Snyder, H.W. Bruck, dan Burton Sapin, Foreign Policy Decision Making (revisited) (Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2002).

2. Untuk karya utama Graham Allison silakan lihat Graham Allison, Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis (Boston: Little Brown, 1971). Untuk versi yang lebih ringkas lihat artikelnya, Graham Allison, “Conceptual

(46)

Models and the Cuban Missile Crisis,” American Political Science Review, Vol. 63, No. 33 (1969), pp. 689-718.

3. Untuk karya terbaru teori pembuatan keputusan yang lebih komprehensif dan mudah dipahami, lihat Alex Mintz and Karl DeRouen, Understanding Foreign Policy Decision Making (Cambridge: Cambridge University Press, 2010).

(47)

REALISME KLASIK DAN NEOKLASIK

B

agi sebagian mahasiswa, studi hubungan internasional identik dengan teori realisme. Realisme sangat dominan bahkan sudah menjadi semacam ‘keyakinan’ guna memahami realitas internasional. Realisme juga identik dengan kebijakan luar negeri. Hal ini tak lepas dari konsep kepentingan nasional yang sangat lekat dengan realisme. Selama kepentingan nasional memperjuangkan kepentingan nasional, berarti hal itu sejalan dengan asumsi realisme. Padahal, keyakinan itu tidak sepenuhnya benar. Realisme tidak dapat direduksi hanya ke dalam konsep kepentingan nasional. Sebaliknya, konsep kepentingan nasional tidak menjadi monopoli teori realisme.

Bab ini mendiskusikan teori realisme serta penerapannya untuk menganalisis kebijakan luar negeri. Namun, tidak semua varian realisme dibahas (neorealisme sebagai salah satu varian realisme bukan merupakan teori kebijakan luar negeri tetapi teori politik internasional). Dua varian realisme yang akan disoroti di bab ini adalah realisme klasik dan neoklasik. Lebih spesifik, bagian realisme klasik hanya

B A B 4

(48)

menyoroti pemikiran tokoh terkemuka aliran ini yakni Hans J. Morgenthau. Sementara teori realisme neoklasik dibahas secara khusus karena teori ini memang khusus digunakan untuk menganalisis politik luar negeri. Setelah membaca bab ini, mahasiswa diharapkan mampu memahami asumsi-asumsi dasar realisme khususnya pemikiran Hans J. Morgenthau. Mahasiswa juga diharapkan mempu membedakan antara realisme klasik dan neoklasik dalam hal model penjelasannya. Terakhir, mahasiswa diharapkan juga mampu mengaplikasikan teori-teori tersebut untuk menganalisis studi kasus.

Realisme Klasik

Sebelum mendiskusikan realisme klasik, mahasiswa harus memahami terlebih dahulu asumsi-asumsi dasar realisme sebagai sebuah paradigma HI. Rosyidin merangkum tiga premis realisme. Pertama, aktor utama dalam politik internasional adalah negara (state centric). Aktor-aktor non- negara bukan berarti tidak ada. Sebaliknya, realis mengakui keberadaan aktor-aktor tersebut, misalnya seperti organisasi internasional, perusahaan multinasional, kelompok teroris, dan sebagainya. Akan tetapi, realis meragukan signifikansi keberadaan aktor-aktor tersebut dalam mempengaruhi politik internasional. Kedua, sifat negara adalah rasional dalam arti negara berjuang mengejar kepentingannya sendiri (selfish). Kepentingan ini oleh kaum realis dipahami secara sempit sebagai pengejaran akan power dan keamanan (survival). Kepentingan ekonomi tidak terlalu menjadi concern realis. Isu keamanan (militer) adalah yang paling utama.

Ketiga, karakter hubungan internasional adalah konfliktual

(49)

dan penuh rasa tidak saling percaya antarnegara. Kondisi suram ini merupakan konsekuensi logis dari sifat struktur internasional yang anarki, yakni tidak adanya otoritas di atas negara yang mampu memaksakan keputusan kepada negara. Oleh sebab itu, kaum realis sangat skeptis terhadap kerjasama. Hal ini bukan berarti kerjasama mustahil dilakukan. Realis menyatakan bahwa dalam kondisi anarki seperti itu, kerjasama sangat sulit dilakukan karena negara senantiasa menaruh curiga satu sama lain.¹⁰

Salah satu aliran realisme adalah realisme klasik.

Aliran ini mengacu pada teori realis yang dikemukakan Hans Morganthau. Sementara akar ideologisnya bisa dilacak sampai ke Thucydides, Niccolo Machiavelli, dan Thomas Hobbes. Ketiganya sama-sama meyakini bahwa sifat dasar manusia (human nature) adalah mementingkan diri sendiri, licik, jahat, kejam, pesimis, curiga, dan suka berkonflik. Manusia senantiasa dicekam ketakutan akan dicelakai, dibunuh, dikhianati, atau diserang orang lain. Hal ini mendasari motif manusia berperang. Seperti diceritakan Thucydides dalam The Melian Dialogue, penyebab perang antara Sparta dan Athena adalah rasa ketakutan Athena atas menguatnya Sparta. Begitupun dengan Machiavelli, yang semasa hidupnya sebagai diplomat mengalami situasi politik yang penuh intrik. Karena itu, ia menyarankan kepada para politisi dan diplomat untuk meniru perangai singa yang kuat dan rubah yang cerdik. Thomas Hobbes pun juga berpikir bahwa manusia adalah serigala bagi manusia lainnya (homo

10 Mohamad Rosyidin, Teori Hubungan Internasional: Dari Perspektif Klasik Sampai Non-Barat (Depok: Rajagrafindo, 2020), hlm. 30-31.

(50)

homini lupus). Filosofi inilah yang menjadi landasan berpikir kaum realisme klasik.

Hans J. Morgenthau adalah proponen realisme klasik melalui karya besarnya Politics Among Nations. Bab pertama buku itu diawali dengan kalimat termasyhur, “International politics, like all politics, is a struggle for power.”¹¹ Ia sendiri mendefinisikan kekuasaan sebagai “man’s control over the minds and actions of other men.”¹² Kekuasaan politik diraih apabila seseorang (dan negara) mampu mempengaruhi pikiran dan tindakan orang (dan negara) lain. Sekalipun tujuan negara adalah (misalnya) menguasai teritorial negara lain, outcome dari tujuan itu adalah kekuasaan politik dimana negara tersebut mampu mengendalikan pikiran dan tindakannya sesuai dengan yang negara itu kehendaki. Bagi Morgenthau, tidak ada bedanya antara politik domestik dan internasional.

Keduanya sama-sama dilandasi logika struggle for power namun di ranah yang berbeda.¹³

Morgenthau mendalilkan enam prinsip realisme yang terkenal. Prinsip-prinsip inilah yang nanti akan kita gunakan sebagai landasan teoretis menganalisis kebijakan luar negeri.

Namun di sini hanya akan disinggung tiga prinsip yang relavan untuk menganalisis kebijakan luar negeri. Pertama, realisme percaya bahwa politik diatur oleh sifat dasar manusia. Sifat dasar ini menurut Morgenthau adalah rasional, dalam arti bahwa manusia bertindak selalu berdasarkan pertimbangan untung-rugi. Di bab sebelumnya prinsip ini sudah disinggung tapi ada baiknya dikutip kembali pernyataan Morgenthau ini:

11 Hans J. Morgenthau, Politics Among Nations: The Struggle for Power and Peace (New York: Alfred Knopf, 1948), hlm. 13.

12 Ibid.,

13 Ibid., hlm. 17.

(51)

We put ourselves in the position of a statesman who must meet a certain problem of foreign policy under certain circumstances, and we ask ourselves what the rational alternatives are from which a statesman may choose who must meet this problem under this circumstances (presuming always that he acts in a rational manner), and which of these rational alternatives this particular statesman, acting under this circumstances, is likely to choose.¹⁴

Kedua, realisme menyatakan bahwa negara bertindak untuk meraih kepentingan yang didefinisikan sebagai kekuasaan (power). Hal ini membedakan ranah politik internasional dan ekonomi (misalnya) yang mana tujuan tertinggi adalah kesejahteraan (prosperity, wealth). Hal ini sekaligus menyangkal pendapat banyak kalangan (termasuk mahasiswa) bahwa kebijakan negara menurut realisme berorientasi pada kepentingan ekonomi. Menurut Morgenthau, realisme tidak berfokus pada motif pembuat kebijakan dan pilihan ideologisnya ketika menjelaskan kebijakan luar negeri. Hal ini dikarenakan realisme memandang negara sebagai unitary actor sehingga peran pembuat kebijakan sama sekali tidak masuk perhitungan.

Artinya, kebijakan luar negeri mencerminkan tindakan negara sebagai entitas utuh. Tindakan negara ini, dengan demikian, dimotivasi oleh kepentingan memperjuangkan kekuasaan ketimbang mencerminkan preferensi individual pemimpin.

Ketiga, kebijakan luar negeri tidak boleh dilandasi oleh prinsip-prinsip etis. Morgenthau mengatakan, “Realism maintains that universal moral principles cannot be applied to the actions of states in their abstract universal formulation, but

14 Hans J. Morgenthau, Politics Among Nations: The Struggle for Power and Peace, 6^th edn (Beijing: Peking University Press, 1997), hlm. 5.

(52)

that they must be filtered through the concrete circumstances of time and place.”¹⁵ Hal ini bukan berarti realisme menyangkal keberadaan prinsip-prinsip moral universal itu. Yang benar adalah realisme menganjurkan para negarawan untuk tidak menggunakan prinsip-prinsip tersebut sebagai indikator menilai kebijakan luar negeri. Sederhananya, tujuan negara bukan memperjuangkan moralitas universal melainkan kekuasaan. Karena itu, moralitas dipandang bermanfaat oleh kaum realis sepanjang ia menunjang pengejaran kekuasaan.

Selain tiga prinsip realisme di atas, Morgenthau juga mengemukakan tiga bentuk motif kebijakan luar negeri yaitu politik imperialisme, status quo, dan prestise. Morgenthau mengatakan, “All politics, domestic and international, reveals three basic patterns; that is, all political phenomena can be reduced to one of three basic types. A political policy seeks either to keep power, to increase power, and to demonstrate power.”¹⁶ Pertama, kebijakan negara mempertahankan kekuasan disebut dengan politik status quo. Kebijakan ini bertujuan menjaga keseimbangan kekuasaan di lingkup internasional. Kerjasama keamanan melalui aliansi adalah contoh bagaimana negara-negara menjaga struktur keseimbangan kekuasaan ini. Kedua, kebijakan negara meningkatkan kekuasaan disebut dengan politik imperialisme. Kebijakan ini memiliki tujuan yaitu mendominasi atau menjadi kekuatan hegemonik di level global, regional, dan lokal. Perang untuk menduduki negara lain atau membangun pangkalan militer di banyak tempat adalah contoh kebijakan imperialisme. Ketiga, kebijakan negara menunjukkan kekuasaan disebut dengan politik

15 Ibid., hlm. 12.

16 Ibid., hlm. 52.