Dalam hal apa saja kebijakan luar negeri dikatakan berubah? Charles Hermann menguraikan argumen yang bagus sekali dalam tulisannya berjudul Changing Course: When Governments Choose to Redirect Foreign Policy. Ia menyebutkan empat bentuk kebijakan luar negeri, dari yang paling kecil level perubahannya sampai yang paling ekstrem yaitu adjustment change, program change, problem/goal change, dan international orientation change.77 Kita akan kupas satu-persatu masing-masing bentuk perubahan itu.
Pertama, adjustment change yaitu perubahan di level upaya negara dalam menjalankan kebijakan luar negerinya. Negara seringkali melakukan penyesuaian kebijakan luar negerinya berdasarkan evaluasi maupun stimulus dari beragam faktor baik faktor domestik maupun internasional. Penyesuaian ini hanya terjadi di tataran seberapa besar atau kecil upaya negara tersebut ketika mengimplementasikan suatu kebijakan. Jadi, strategi yang dipilih maupun tujuan dari kebijakan itu tidak berubah. Contohnya, kebijakan Indonesia di bawah Joko Widodo yang ingin mengurangi jumlah partisipasi Indonesia di forum multilateral global. Pada 2016, Presiden Jokowi pernah melontarkan ide untuk mengevaluasi keterlibatan Indonesia di 233 organisasi internasional. Menurut Jokowi,
77 Charles Hermann, “Changing course: when governments choose to redirect foreign policy,” International Studies Quarterly, Vol. 34, No.
1 (1990), pp. 3-21.
keterlibatan Indonesia di organisasi internasional harus berdasarkan kepentingan nasional. Ia mengatakan, “Jangan sampai kita ikut di organisasi internasional itu untuk formalitas, hanya karena kita terdaftar namanya saja, kemudian ada ketidakaktifan di situ, dan memberikan kontribusi yang positif bagi dunia maupun negara kita.”78 Contoh lain misalnya kebijakan Australia memotong dana bantuan luar negeri kepada Indonesia. Pada 2019, Australia mengurangi jumlah bantuan pembangunan (ODA) dari Rp.
3,3 triliun menjadi Rp. 3 triliun atau terjadi pengurangan sebesar 10 persen dari tahun sebelumnya. Meski demikian, Australia terus mendukung upaya Indonesia mengatasi ketimpangan, menjaga stabilitas sosial, mempromosikan toleransi dan pluralisme serta mengatasai kekerasan ekstremisme.79 Dua contoh tersebut menunjukkan bagaimana negara melakukan perubahan di level upaya. Dalam kasus Indonesia, pemerintah ingin mengevaluasi keanggotaan di ratusan organisasi internasional. Sedangkan dalam kasus Australia, negara itu mengurangi jumlah dana bantuan pembangunan kepada Indonesia. Dari sini terlihat bahwa strategi kebijakan luar negeri dan kepentingan nasional kedua negara tidak mengalami perubahan.
Kedua, program change yaitu perubahan yang terjadi di level strategi atau instrumen diplomasi. Perubahan di
78 Sekretariat Kabinet RI, “Presiden Jokowi minta keanggotaan Indonesia di 233 organisasi internasional dievaluasi, 22 Desember 2016, tersedia di:
https://setkab.go.id/presiden-jokowi-minta-keanggotaan-indonesia-di-233-organisasi-internasional-dievaluasi/
79 Kompas, “Australia kembali potong dana bantuan untuk Indonesia,”
3 April 2019, tersedia di: https://internasional.kompas.com/
read/2019/04/03/13224091/australia-kembali-potong-dana-bantuan-untuk-indonesia?page=all
level ini lebih jelas terlihat di banding perubahan di level upaya namun tetap tidak mengubah tujuannya. Contohnya, perubahan strategi kebijakan luar negeri Indonesia terhadap ASEAN, dari Susilo Bambang Yudhoyono (SBY) ke Joko Widodo. Di era SBY, pendekatan multilateralisme relatif lebih menonjol dibanding era Jokowi. SBY berupaya memperkuat sentralitas ASEAN dengan memainkan peran Indonesia yang lebih besar di kawasan. Sementara di era Jokowi, Indonesia cenderung lebih suka dengan pendekatan bilateralisme yang dipandang lebih memberikan manfaat konkret. Presiden Jokowi di setiap pertemuan tingkat tinggi selalu melakukan pertemuan bilateral untuk membicarakan aneka ragam isu terutama isu ekonomi. Kita melihat dalam contoh ini bahwa Indonesia tidak mengubah kepentingannya di ASEAN.
Bagaimanapun ASEAN merupakan soko guru kebijakan luar negeri Indonesia. Yang berbeda adalah pendekatan yang dipilih kedua pemimpin; SBY menekankan multilateralisme sedangkan Jokowi bilateralisme. Contoh lain misalnya perubahan kebijakan luar negeri AS di bawah Barack Obama dan Donald Trump mengenai isu imigran dari Meksiko. Di bawah Obama, pemerintah AS membuat kebijakan yang melegalkan para imigran gelap. Kebijakan ini dinamakan DACA (Deferred Action for Childhood Arrivals) yang bertujuan melindungi anak-anak imigran gelap dari deportasi dan memberi ijin mereka untuk bekerja. Di era Trump, kebijakan ini dihapus dan digantikan kebijakan yang lebih keras seperti pembangunan tembok di perbatasan AS-Meksiko dan pemisahan paksa anak-anak dari orang tua mereka. Kita lihat dalam kasus ini baik kebijakan Obama melalui DACA dan kebijakan Trump membangun tembok sama-sama bertujuan
mengamankan kepentingan nasional AS. Hanya saja, kedua pemimpin memiliki cara masing-masing untuk mencapainya.
Ketiga, problem/goal change yaitu perubahan kebijakan luar negeri di level kepentingan nasional. Perubahan ini bersifat cukup drastis karena pemerintah merumuskan kembali tujuan dari suatu kebijakan. Kepentingan nasional umumnya dipahami sebagai sesuatu yang dikejar negara dan bersifat permanen. Kepentingan nasional kerap diasosiasikan dengan kekuasaan, keamanan, dan kesejahteraan (power, security and wealth). Semua negara tidak peduli besar atau kecil mempunyai tujuan-tujuan tersebut. Kebijakan luar negeri, dengan demikian, adalah upaya mencapai hal itu. Namun, tujuan di sini tidak dimaknai sebagai tujuan fundamental negara melainkan tujuan yang sifatnya partikular dan situasional. Sebagai contoh, prioritas kebijakan mayoritas negara pasca peristiwa 11 September 2001 bergeser dari yang tadinya berfokus pada ancaman negara ke ancaman non-tradisional yaitu terorisme. Pandemi Covid-19 yang melanda dunia pada 2020-2021 juga mengubah kebijakan luar negeri seluruh negara di dunia dari yang tadinya memandang isu kesehatan bukan sebagai prioritas kepentingan nasional menjadi isu primer di banyak pertemuan internasional dan kerjasama-kerjasama antarnegara. Artinya, negara melakukan pergeseran tujuan dari kebijakan luar negerinya.
Keempat, international orientation change yaitu perubahan yang paling ekstrem ketika negara mengubah haluan kebijakan luar negerinya. Secara umum ada dua bentuk orientasi kebijakan luar negeri; politik isolasionis dan internasionalis. Politik isolasionis merupakan kebijakan luar negeri yang memfokuskan pada urusan-urusan domestik
ketimbang terlibat aktif di panggung politik global. Meski demikian, bukan berarti negara sama sekali tidak bergaul dengan negara-negara lain. Prioritas negara adalah isu domestik. Hal ini bisa jadi disebabkan oleh kondisi domestik suatu negara yang masih memerlukan pembenahan di banyak sektor sehingga alih-alih sibuk dalam urusan-urusan internasional, negara mencurahkan energinya untuk pembenahan-pembenahan itu. Kebijakan luar negeri yang terlalu domestic oriented juga bisa disebabkan oleh pemikiran bahwa melibatkan diri di banyak isu internasional hanya memboroskan sumberdaya negara. Artinya, hal itu tidak memberikan dampak langsung pada kepentingan nasional.
Sebaliknya, politik luar negeri internasionalis cenderung menunjukkan partisipasi aktif suatu negara di tingkat global.
Negara dengan politik internasionalis memandang bahwa ia memikul tanggung jawab menyelesaikan masalah-masalah global serta berambisi menjadi negara yang berpengaruh di tingkat global. Karena itu, ciri khas kebijakan internasionalis adalah citra high profile dari negara tersebut di mata dunia internasional. Contoh pergeseran ini adalah kebijakan luar negeri Indonesia di era SBY yang ditandai dengan kebijakan internasionalis dimana keterlibatan Indonesia di tingkat global pada masa itu terbilang cukup tinggi.80 Sebaliknya, pada masa Presiden Jokowi, kebijakan luar negeri Indonesia dapat dikatakan terlalu berfokus pada isu-isu domestik meskipun tidak bisa dikatakan inward-looking.81 Perubahan ini
80 Ulasan komprehensif tentang kebijakan luar negeri Indonesia di masa SBY bisa dibaca di buku Mohamad Rosyidin dan Muhammad Tri Andika, Indonesia dalam Pusaran Global: Politik Luar Negeri Susilo Bambang Yudhoyono (Yogyakarta: Pustaka Ilmu, 2017).
81 Ulasan komprehensif tentang kebijakan luar negeri Indonesia di masa Jokowi (periode pertama) bisa dibaca di buku Mohamad Rosyidin, Indonesia
menunjukkan adanya pergeseran orientasi dari foreign policy activism ke domestic oriented foreign policy.
Pergeseran orientasi juga bisa dikaitkan dengan arah kebijakan luar negeri suatu negara terhadap dinamika keseimbangan kekuatan negara-negara besar (great powers rivalry). Kecenderungan ini terjadi pada negara-negara kekuatan menengah dan kecil yang selalu berusaha menyesuaikan diri dengan dinamika tersebut. Sebagai contoh, di era Perang Dingin, negara-negara “dipaksa” memilih antara merapat ke kubu AS atau Uni Soviet. Indonesia misalnya, sebagai negara bekas jajahan akhirnya memilih
“jalan tengah” dengan prinsip “politik bebas-aktif” yang digagas Wakil Presiden Mohammad Hatta pada 1947. Dengan prinsip ini, Indonesia berharap dapat “mendayung di antara dua karang” yaitu mencegah agar tidak terseret ke salah satu kubu. Namun di masa Demokrasi Terpimpin (1959-1966), kebijakan luar negeri Indonesia sangat jelas menunjukkan keberpihakan pada Uni Soviet. Hal ini sejalan dengan menguatkan pengaruh PKI sebagai kekuatan politik terkuat di Indonesia kala itu. Pasca Suharto menggulingkan Sukarno, kebijakan luar negeri Indonesia berubah secara drastis menjadi pro-Barat. Perubahan orientasi ini mencerminkan pandangan politik Suharto yang sangat anti-komunis. Pasca Perang Dingin, polaritas politik internasional membentuk rivalitas antara AS dan China. Indonesia dihadapkan pada tantangan ke manakah akan melabuhkan diri di tengah persaingan global dua adidaya tersebut. Di era SBY, kebijakan luar negeri Indonesia relatif condong ke AS terbukti dengan
Menuju Kekuatan Global Abad-21: Politik Luar Negeri di Era Joko Widodo (Jakarta: Elex Media Komputindo, 2019).
kuatnya kerjasama kedua negara dimana titik kulminasinya adalah disepakatinya Comprehensive Partnership pada 2010.
Namun, ketika Jokowi menggantikan SBY, orientasi kebijakan luar negeri Indonesia menjadi lebih condong ke China. Tidak perlu banyak data untuk menunjukkan kecenderungan ini.
Presiden baru Indonesia pengganti Jokowi nanti kemungkinan besar akan memilih lagi kecenderungan ini.