Konsep “kode operasional” (operational code) awalnya dikembangkan oleh lembaga think tank AS RAND Corporation dalam rangka menyusun strategi untuk mengalahkan Uni Soviet di era Perang Dingin. Konsep ini pertama kali ditemukan oleh Nathan Leites pada 1951 yang meneliti ideologi Bolsevik Uni Soviet. Pengetahuan tentang ideologi tersebut penting bagi AS guna memahami bagaimana Uni Soviet merumuskan strategi kebijakan luar negerinya. Ideologi itu berpusat pada pemikiran Lenin dan Stalin yang membentuk platform politik luar negeri Uni Soviet.65
Alexander George kemudian mengembangkan lebih lanjut konsep tersebut lewat karyanya berjudul The
“Operational Code”: A Neglected Approach to the Study of Political Leaders and Decision Making (1967). George mendefinisikan
“kode operasional” sebagai “A political leader’s beliefs about the nature of politics and political conflict.”66 Dalam membuat suatu keputusan, termasuk kebijakan luar negeri, elit pertama-tama akan melakukan proses definisi situasi. Hal ini berhubungan dengan bagaimana elit tersebut memahami realitas politik internasional sebagai stimulus kebijakan luar negeri. Proses ini melibatkan pengalaman sebelumnya serta bagaimana ia memilih strategi yang tepat untuk mengambil keputusan.
Aktor pengambil kebijakan akan cenderung melakukan simplifikasi terhadap situasi yang sedang ia hadapi supaya mempermudahnya dalam mengambil keputusan yang tepat.
65 Lihat lebih lengkap dalam Nathan Leites, The Operational Code of Politburo (New York: RAND Corporation, 1951).
66 Alexander George, The “Operational Code”: A Neglected Approach to the Study of Political Leaders and Decision Making (Santa Monica, CA: RAND Corporation, 1967), hlm. 11.
Simplifikasi ini dipengaruhi oleh keyakinan atau pemikiran elit yang bersangkutan. Keyakinan atau pemikiran sebagai instrumen memahami realitas politik internasional inilah yang kemudian dinamakan “kode operasional.”
Untuk meneliti “kode operasional” elit, George merumuskan dua kategori utama yaitu “keyakinan filosofis” (philosophical beliefs) dan “keyakinan instrumental”
(instrumental beliefs). Keyakinan filosofis yaitu “assumtions and premises he makes regarding the fundamental nature of politics, the nature of political conflict, the role of the individual in history, etc.”67 Sementara keyakinan instrumental berkaitan dengan “beliefs about ends-means relationships in the context of political action.”68 Jadi, secara sederhana keyakinan filosofis adalah pemikiran aktor tentang hakikat politik dan konflik, sementara keyakinan instrumental adalah pemikiran aktor tentang bagaimana cara mencapai tujuan-tujuan politik.
George merinci masing-masing kategori di atas dengan beberapa pertanyaan operasional. Keyakinan filosofis memiliki lima indikator. Pertama, bagaimana hakikat politik itu; apakah politik itu konfliktual atau harmoni? Bagaimana karakter dari seorang musuh politik itu? Pertanyaan ini akan menggiring pada pemikiran aktor tentang cara ia memahami politik. Seorang pemimpin umumnya memiliki pandangan yang khas tentang hakikat politik. Ada pemimpin yang memandang politik itu dalam kacamata Machiavellian;
brutal, licik, culas, kejam, penuh permusuhan, persaingan, dan seterusnya. Ada pula pemimpin yang memandang sebaliknya; bahwa politik itu dituntun oleh etika dan moralitas
67 Ibid., hlm. 14.
68 Ibid.,
sehingga ia cenderung melihat realitas politik sebagai hal yang penuh optimisme.
Kedua, bagaimana pandangan tentang cita-cita politik yang diharapkan? Apakah pesimis atau optimis? Pertanyaan ini berkaitan dengan bagaimana harapan pemimpin suatu negara terhadap tujuan yang ia ingin capai. Ada pemimpin yang sangat optimis bahwa tujuannya akan tercapai. Namun ada pula yang pesimis karena mungkin dipengaruhi oleh pengalaman masa lalu yang tragis atau lainnya. Pesimisme bisa juga muncul lantaran cara pandang pemimpin yang terlampau skeptis terhadap upaya-upaya untuk merealisasikan tujuan tersebut.
Ketiga, apakah masa depan politik dapat diprediksi?
Pertanyaan ini mengacu pada keyakinan elit terkait prospek politik internasional. Ada elit yang percaya bahwa masa depan dapat dipetakan jalannya sehingga ia cenderung memilih kebijakan yang mengantisipasi tantangan-tantangan di masa depan. Pemimpin negara seperti ini biasanya suka mengandalkan proyeksi yang dibuat oleh lembaga-lembaga riset terkemuka atau karya-karya dari tokoh-tokoh futuris kenamaan. Sebaliknya, tak jarang pemimpin lebih memprioritaskan pada realitas saat ini ketimbang masa depan. Baginya, masa depan serba tidak pasti sehingga tak ada gunanya memikirkan kebijakan-kebijakan untuk mengantisipasi masa depan. Pemimpin model ini lebih suka kebijakan jangka pendek dan reaksioner alih-alih visioner.
Keempat, apakah seseorang bisa mengontrol jalannya sejarah? Apakah seseorang perlu menjadi pelopor perubahan atau sekadar penonton yang ikut arus perubahan itu?
Pertanyaan ini berhubungan dengan keyakinan elit tentang
bagaimana peran negaranya dalam percaturan internasional.
Ada pemimpin yang begitu yakin bahwa negaranya harus menjadi pelopor perubahan. Pemimpin model ini umumnya memiliki kepercayaan diri yang sangat tinggi di panggung politik global dan ingin selalu dipandang negara lain sebagai pemimpin dunia. Namun ada juga pemimpin yang cenderung enggan mengambil alih peran internasional dan lebih suka mengikuti arus politik internasional. Baginya, memilih peran sebagai penonton dianggap lebih aman dan tanpa resiko ketimbang mengambil peran global.
Kelima, apakah politik dunia dapat dijelaskan oleh hukum-hukum absolut tertentu, ataukah politik dunia hanya digerakkan oleh kebetulan-kebetulan? Pertanyaan ini berkaitan dengan keyakinan pemimpin tentang sifat determinisme politik dunia. Ada pemimpin yang percaya bahwa politik dunia digerakkan oleh prinsip umum yang berlaku kapanpun dan di manapun. Setiap ada kejadian politik internasional selalu diasosiasikan dengan prinsip umum tersebut. Sebaliknya, ada pemimpin yang tidak percaya dengan teori-teori besar di balik segala kejadian internasional dan meyakini bahwa kejadian-kejadian tersebut disebabkan oleh kebetulan-kebetulan belaka. Implikasinya, kebijakan negara tak perlu dilandasi oleh prinsip-prinsip tersebut namun perlu disesuaikan dengan situasi dan kondisi.
Lima pertanyaan di atas membentuk pemikiran elit.
Pemikiran tersebut lantas memberikan landasan bagi strategi pembuatan kebijakan luar negeri. Strategi ini mengacu pada keyakinan instrumental yang dirumuskan ke dalam lima pertanyaan indiktor. Pertama, apa cara paling efektif untuk mencapai sebuah tujuan politik? Pertanyaan ini akan
menggiring pada keyakinan aktor tentang strategi pencapaian kepentingan nasional. Tentu saja, pilihan kebijakan ada banyak sekali. Tetapi, setiap aktor akan memiliki keyakinan berbeda-beda tentang pilihan kebijakan mana yang dianggap paling efektif. Ada pemimpin yang memandang cara-cara koersif (misalnya sanksi ekonomi atau perang) sebagai cara yang efektif. Ada pula yang beranggapan justru cara-cara dialoglah yang paling menjanjikan.
Kedua, bagaimana cara menerapkan strategi tersebut?
Pertanyaan ini mengacu pada taktik untuk mencapai tujuan.
Dalam dunia diplomasi dikenal ada dua macam gaya diplomasi yaitu gaya pedagang dan gaya ksatria. “Gaya diplomasi pedagang” (merchant) menganjurkan supaya negosiator membujuk lawan dengan tawaran-tawaran supaya tercapai kesepakatan. Seperti dalam aktifitas jual-beli, diplomat harus piawai “memainkan harga” agar dagangannya laku dan membuat pembeli akhirnya bersedia membeli dagangannya.
Sebaliknya, “gaya diplomasi ksatria” (warrior) menganjurkan supaya diplomat menggunakan daya paksa untuk menekan pihak lawan agar mau menuruti keinginannya. Ibarat preman, gaya diplomasi ini menunjukkan karakter menekan, menyudutkan, intimidasi, dan tak mengenal kata kalah demi tercapainya suatu tujuan.69
Ketiga, bagaimana memperhitungkan dan mengantisipasi resiko dari suatu kebijakan? Pertanyaan ini berkaitan dengan kesiapsiagaan aktor dalam memperhitungkan dan mengantisipasi resiko dari kebijakannya. Setiap keputusan politik selalu mengandung resiko, entah besar
69 Lihat Harold Nicolson, Diplomacy (New York: Oxford University Press, 1950).
atau kecil. Pembuat kebijakan yang hati-hati tentu selalu mempertimbangkan setiap resiko yang bakal timbul dari keputusan yang diambilnya. Karena itu, bagaimana seorang elit memikirkan dampak dari keputusannya sangat penting dalam menganalisis kebijakan luar negerinya. Ada pemimpin yang sangat hati-hati dalam mengambil keputusan.
Sebaliknya, ada pemimpin yang terlalu ceroboh dalam mengambil keputusan sehingga banyak kebijakannya yang memicu dampak merugikan.
Keempat, kapan waktu yang tepat untuk mengambil tindakan? Pertanyaan ini hampir sama dengan pertanyaan sebelumnya karena sama-sama berkaitan dengan manajemen resiko. Seorang pemimpin akan mempertimbangkan timing yang tepat ketika mengambil suatu kebijakan. Ada dua pilihan sikap tentang hal ini yaitu bereaksi secepatnya dan “lihat dan tunggu dulu” (wait and see). Sikap pertama cenderung reaksioner dimana kebijakan diambil sesegera mungkin seolah tanpa pikir panjang. Pemimpin model ini biasanya reaksioner dan cenderung ceroboh. Sikap kedua menjadi ciri kebijakan pemimpin yang pragmatis dimana ia akan melihat situasinya terlebih dahulu dan mempertimbangkan masak-masak implikasi dari kebijakannya. Pemimpin model ini umumnya akan dicap tidak jelas, peragu, dan plin-plan.
Kelima, bagaimana strategi yang berbeda dapat menghasilkan kebijakan yang efektif? Pertanyaan ini menyangkut keyakinan elit tentang penggunaan dua atau lebih strategi berbeda untuk meraih kepentingan nasional.
Ada pemimpin yang cenderung monolitik, yakni terlalu bersandar pada satu opsi kebijakan ketika menyikapi isu internasional. Misalnya seorang pemimpin ketika menyikapi
isu genosida akan menggunakan pendekatan koersif misalnya sanksi ekonomi atau bahkan militer. Ada pula pemimpin yang eklektis yaitu cenderung memakai lebih dari satu pendekatan dalam merumuskan kebijakan luar negeri. Menurutnya, pendekatan eklektis jauh lebih efektif ketimbang hanya satu pendekatan. Misalnya, ketika menyikapi genosida di suatu negara, seorang pemimpin bisa memakai pendekatan halus dan paksaan sekaligus. Misalnya mengombinasikan antara pendekatan dialog bilateral dan sanksi ekonomi untuk menghentikan genosida.