BAB II
PERAN NEGARA SEBAGAI PEMEGANG SAHAM PADA BUMN YANG SUDAH GO PUBLIC
A. Dasar Hukum BUMN Melakukan Go Public
1. Undang-Undang Dasar Republik Indonesia 1945
Cita-cita bangsa Indonesia yang mendasar telah dirangkum dan dituangkan
dalam Pembukaan UUD 1945, Alinea 4. Secara eksplisit cita-cita bangsa
Indonesia dapat dijelaskan sebagai berikut:
”... Kemudian daripada itu untuk membentuk suatu Pemerintah Negara Indonesia yang melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupanh bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial keadilan sosial,..” (Pembukaan UUD 1945 Alinea 4).
Cita-cita ini secara lebih eksplisit dituangkan dalam Pasal 33 UUD 1945
yang menggariskan makna sejahtera sebagai sejahtera secara merata, artinya
bahwa setiap individu bangsa Indonesia berhak menikmati hidup yang sejahtera.
Pasal 33 UUD 1945 merupakan landasan filosofis, sosiologis dan yuridis dalam
pelaksanaan privatisasi BUMN di Indonesia.
Rumusan Pasal 33 UUD 1945 (hasil amandemen) dan penjelasannya
sebagai berikut:
a. Perekonomian disusun sebagai usaha bersama berdasar atas asas
kekeluargaan.
b. Cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan menguasai hajat
c. Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai
oleh negara dan dipergunakan untuk sebsar-besar untuk kemakmuran
rakyat.
d. Perekonomian nasional diselenggarakan berdasar atas demokrasi ekonomi
dengan prinsip kebersamaan, efisiensi berkeadilan, berkelanjutan,
berwawasan lingkungan, kemandirian, serta dengan menjaga
keseimbangan kemajuan dan kesatuan ekonomi nasional.
e. Ketentuan lebih lanjut mengenai pelaksanaan ini diatur dalam
undang-undang.
Penjelasan Pasal 33 UUD 1945, sebagai berikut:
Dalam Pasal 33 tercantum dasar demokrasi ekonomi, produksi dikerjakan
oleh semua, untuk semua di bawah pimpinan untuk pemilikan anggota
masyarakat. Perekonomian berdasar atas demokrasi ekonomi, berarti kemakmuran
bagi segala orang.Sebab itu cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan
menguasai hajat hidup orang banyak harus dikuasai negara.Kalau tidak tampuk
produksi jatuh ke tangan orang-seorang yang berkuasa dan rakyat yang banyak
ditindasnya.Hanya perusahaan yang tidak menguasai hajat hidup orang banyak
boleh ditangan perseorangan.Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung
dalam bumi adalah pokok kemakmuran rakyat.Sebab itu harus dikuasai oleh
negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
Secara eksplisit Pasal 33 UUD 1945 menyatakan bahwa negara akan
mengambil peran dalam kegiatan ekonomi. Oleh karena itu, selama Pasal 33 UUD
(termasuk BUMN) dalam perekonomian Indonesia masih tetapi diperlukan.
Khusus untuk BUMN, pembinaan usaha diarahkan guna mewujudkan visi yang
telah dirumuskan. Paling tidak ada 3 visi yang saling terkait, yakni visi founding
father yang ada dalam UUD 1945, visi dari lembaga/badan pengelola BUMN, dan visi masing-masing perusahaan BUMN. Kesemuanya ini harus dapat
diterjemahkan dalam ukuran yang jelas untuk dijadikan pedoman dalam
pembinaan.
Pasal 33 UUD 1945 merupakan salah satu karakteristik sistem konstitusi
dan kenegaraan yang ingin diwujudkan. Pasal 33 bukan sekedar petunjuk tentang
susunan perekonomian dan wewenang pemerintah untuk turut serta dalam
kegiatan ekonomi, melainkan mencerminkan cita-cita, keyakinan dan pandangan
kenegaraan yang dianut dan diperjuangkan secara konsisten oleh para pemimpin
pergerakan nasional.
Sejak Indonesia merdeka, posisi dan peranan perusahaan negara telah
menjadi perdebatan dikalangan founding fathers terutama pada kata “dikuasai
oleh negara”.Presiden Soekarno menafsirkan bahwa karena kondisi perekonomian
masih lemah pasca kemerdekaan, negara harus menguasai sebagian besar bidang
usaha yang dapat menstimulasi kegiatan ekonomi.Sebaliknya, Hatta menentang
pendapat ini dan memandang bahwa negara hanya cukup menguasai perusahaan
yang benar-benar menguasai kebutuhan pokok masyarakat seperti listrik dan
transportasi. Pandangan Hatta ini lebih sesuai dengan paham ekonomi modern
proses pembangunan. 28
Dalam perkembangannya banyak unit-unit produksi dan distribusi yang
dulu dikuasai/dimiliki oleh negara, ternyata banyak cabang-cabang produksi yang
menguasai hajat hidup orang banyak kemudian beralih dimiliki swasta.Ini dapat
dilihat adanya pengambilalihan peran negara oleh swasta dalam bentuk monopoli
yang mengakibatkan beban bagi perekonomian rakyat.Walaupun dapat dikatakan
bahwa pemilikan oleh swasta bisa juga diartikan sebagai “dikuasai oleh negara”,
karena ada pengaturan khusus.Dalam kondisi yang demikian, muncul
kebijaksanaan pemerintah tentang privatisasi, karena kurang mampunya BUMN
dalam bidang manajemen perusahaan.
Sistem ekonomi Indonesia berdasarkan UUD 1945,
memberikan kesempatan seluas-luasnya kepada tiga sektor pelaku ekonomi
koperasi, usaha negara dan usaha swasta, Dalam UUD 1945 dikatakan bahwa
cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat
hidup orang banyak dikuasai oleh negara.
29
Privatisasi haruslah sejalan dengan Pasal 33 UUD 1945, sesuai dengan
pengertian “dikuasai oleh negara” privatisasi pada dasarnya tidak bertentangan
dengan Pasal 33 UUD 1945, karena meskipun privatisasi dilaksanakan, negara
masih tetap dapat menguasai melalui regulasi. Namun privatisasi dalam
pelaksanaannya harus sejalan dengan amanat Pasal 33 UUD 1945. Hal ini berarti
bahwa privatisasi harus memiliki semangat sebagai usaha bersama berdasar atas
asas kekeluargaan, melindungi cabang-cabang produksi yang penting bagi negara
28
Sejarah BUMN, IMF-World Bank, dan Privatisasi di Indonesia,
29
dan yang menguasai hajat hidup orang banyak, serta diselenggarakan berdasarkan
atas asas demokrasi ekonomi.
2. Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 Tentang Badan Usaha Milik Negara
(BUMN)
Privatisasi sudah dilaksanakan pada tahun 1990-an tetapi baru mempunyai
dasar hukum dalam bentuk Undang-Undang pada tahun 2003, yaitu dengan
diterbitkannya UU BUMN.Undang-undang tersebut menjadi dasar dalam
melaksanakan privatisasi di Indonesia.Ketentuan mengenai privatisasi dalam
tubuh UU BUMN diatur dalam Pasal 1 butir 12 UU BUMN yang menyebutkan
bahwa privatisasi merupakan penjualan saham persero, baik sebagian maupun
seluruhnya, kepada pihak lain dalam rangka meningkatkan kinerja dan nilai
perusahaan, memperbesar manfaat bagi negara dan masyarakat, serta memperluas
pemilik saham oleh masyarakat.
Privatisasi ditujukan untuk meningkatkan kinerja perusahaan agar mampu
memberikan pelayanan dan manfaat bagi negara dan masyarakat.Hal ini dilakukan
karena adanya penjualan sejumlah saham kepada masyarakat, dengan maksud
agar dapat melakukan pengembangan usaha.30
30
I Putu Gede ary Suta, Menuju Pasar Modal Moderen, cet II (Jakarta: Yasyasan SAD Satria Bakti, 2000), hlm. 357.
Privatisasi dilakukan berdasarkan
prinsip-prinsip transparansi, kemandirian, akuntabilitas, pertanggung-jawaban,
kewajaran, dan prinsip harga terbaik dengan memperhatikan kondisi pasar.Yang
dimaksud dengan “kondisi pasar” adalah kondisi pasar domestik dan
internasional. BUMN juga menghendaki pelaksanaan privatisasi yang dilakukan
Proses privatisasi dilaksanakan dengan berpedoman pada prosedur privatisasi
yang telah ditetapkan tampa ada intervensi dari pihak lain di luar sesuai dengan
ketentuan perundang-undangan yang berlaku.
Menurut Pasal 76 ayat (1) UU BUMN dinyatakan bahwa persero yang
dapat diprivatisasi harus sekurang-kurangnya memenuhui kriteria :
1. Industri/sektor usahanya kompetitif, dalam hal ini industri/sektor usaha
tersebut dapat diusahakan oleh siapa saja, baik BUMN maupun swasta.
Dengan kata lain tidak ada peraturan perundang-undangan (kebijakan sektoral)
yang melarang swasta melakukan kegiatan disektor tersebut, atau tegasnya sektor
tersebut tidak semata-mata dikhususkan untuk BUMN.
2. Industri/sektor usaha yang unsur teknologinya cepat berubah yakni
industri/sektor usaha kometitif dengan ciri utama terjadinya
perubahanteknologi yang sangat cepat dan memerlukan investasi yang
sangat besar untuk menganti teknologinya.
Menurut Pasal 78 UU BUMN terdapat beberapa metode atau model
privatisasi yang dapat dilakukan dalam suatu negara, adalah:
1. Penjualan saham berdasarkan ketentuan pasar modal; yang dimaksud
dengan “penjualan saham berdasarkan ketentuan pasar modal” antara lain
adalah penjualan saham melalui penawaran umum (Initial Public
Offering/go public), penerbitan obligasi konversi dan efek lain yang bersifat ekuitas. Termasuk dalam pengetian ini adalah penjualan saham kepada mitra
strategis (direct placement) bagi persero yang telah terdafta di bursa.
“penjualan langsung kepada investor” adalah penjualan saham kepada mitra
strategis (direct placement) atau kepada investor lain termasuk investor
finansial. Cara ini khusus berlaku bagi penjualan saham persro yang belum
terdaftar di bursa.
3. Penjualan saham kepada manajemen dan/atau karyawan persero yang
bersangkutan. Yang dimaksud dengan “penjualan saham kepada manajemen
(Management Buy Out/MBO) dan/atau karyawan (Employee Buy
Out/EBO)”. Adalah penjualan sebagian besar atau seluruh saham langsung
kepada manajemen dan/atau karyawan persero yang bersangkutan. Dalam
hal manajemen dan/atau karyawan tidak dapat membeli sebagian besar atau
seluruh saham, penawaran kepada manajemen dan/atau karyawan dengan
mempertimbangkan kemampuan mereka. Yang dimaksud dengan
manajemen adalah direksi. Pengaturan tentang privatisasi dalam Peraturan
Menteri BUMN antara lain juga tentang kriteria dan cara privatisasi dengan
cara penjualan saham kepada manajemen (MBO) dan/ atau karyawan
(EBO), pemberlakuan Peraturan Menteri bagii persero yang tidak seluruh
sahamnya dimiliki oleh negara harus ditetapkan/dikukuhkan dalam RUPS.
B. Tujuan Umum BUMN Go Public
Badan Badan Usaha Milik Negara (BUMN) sebagai salah satu tulang
punggung perekonomian (aset produktif yang dimiliki pemerintah) diharapkan
mampu memberikan kontribusi positif bagi pemerintah dalam bentuk dividen dan
dihasilkan, keberadaan BUMN masih diperlukan dalam merintis sektor-sektor
penting yang masih belum belum dapat menarik minat swasta.Dalam hal demikian
BUMN dituntut untuk menyehatkan usahanya terutama dalam hal perolehan
laba.Akan tetapi, kenyataannya banyak BUMN yang mengalami kerugian karena
pengelolaan yang tidak profesional, tidak berdasarkan prinsip ekonomi
perusahaan dan tidak transparan.
Oleh karena itu, kinerja BUMN dalam perkembangannya terkesan
dipandang negatif.Sering kali BUMN dituduh sebagai badan usaha yang tidak
efisien dan memiliki profitabilitas yang rendah.Boleh dikatakan bahwa terciptanya
kesan dan kondisi seperti itu dipengaruhi orientasi pendirian BUMN, yang semula
diprioritaskan pada pemenuhan kebutuhan publik dan peningkatan kesejahteraan
masyarakat kemudian dibandingkan dengan perolehan laba (profitability). Agar
dapat memainkan perannya secara optimal, BUMN tidak dapat lagi bergerak
semata-mata untuk memenuhi kebutuhan publik, karena adanya tuntutan
lingkungan usaha di era globalisasi agar manajemen BUMN lebih kompetitif
sehingga mampu menyediakan fasilitas publik dengan kualitas yang lebih baik
dan harga yang terjangkau masyarakat. Di samping itu, disadari pula bahwa hak
monopoli yang selama ini diberikan kepada BUMN telah menyebabkan BUMN
menjadi sulit beradaptasi dengan perubahan yang terjadi akibat berlangsungnya
mekanisme pasar yang begitu kompetitif.31
Privatisasi ditujukan untuk peningkatan kinerja perusahaan agar mampu
memberikan pelayanan dan manfaat bagi negara dan masyarakat.Hal ini dilakukan
31
dengan adanya penjualan sejumlah saham kepada masyarakat, dengan maksud
agar dapat melakukan pengembangan usaha. Menurut I Putu Gede Ary Suta,
mantan Ketua Bapepam disebutkan bahwa alasan dari privatisasi antara lain
meningkatkan efisiensi dan efektivitas BUMN dalam rangka menghadapi
persaingan di pasar global dan untuk memberikan kesempatan kepada masyarakat
guna turut serta dalam pemilikan saham BUMN.32
Selain itu, Pasal 74 ayat (2) UU BUMN menegaskan bahwa Privatisasi
dilakukan dengan tujuan untuk meningkatkan kinerja dan nilai tambah perusahaan
dan meningkatkan peran serta masyarakat dalam pemilikan saham Persero.
Dengan demikian berdasarkan penjelasan Pasal 74 UU BUMN tersebut, maksud
dan tujuan Privatisasi pada dasarnya adalah untuk meningkatkan peran Persero Dengan kata lain, I Putu Gede
Ary Suta menghendaki apabila BUMN tersebut diprivatisasi maka diharapkan
masyarakat dapat berperan serta dalam kepemilikan saham di suatu BUMN.
Menurut ketentuan Pasal 74 ayat (1) UU BUMN, disebutkan bahwa
maksud dari privatisasi, adalah:
1. Memperluas kepemilikan masyarakat atas persero;
2. Meningkatkan efisiensi dan produktivitas perusahaan;
3. Menciptakan struktur keuangan dan manajemen keuangan yang baik/kuat;
4. Menciptakan struktur industri yang sehat dan kompetitif;
5. Menciptakan Persero yang berdaya saing dan berorientasi global;
6. Menumbuhkan iklim usaha, ekonomi makro, dan kapasitas pasar.
32
dalam upaya meningkatkan kesejahteraan umum dengan memperluas kepemilikan
masyarakat atas Persero, serta untuk menunjang stabilitas perekonomian nasional.
Privatisasi BUMN ini diharapkan dapat meningkatkan efisiensi, kualitas
produksi dan manajemen perusahaan, sehingga dapat bersaing secara global dan
dapat meningkatkan perekonomian bangsa. Secara umum ada bermacam-macam
tujuan Privatisasi, yang meliputi:33
1. Pengembangan pasar modal domestik;
2. Penyebarluasan kepemilikan saham;
3. Meningkatkan kinerja perusahaan negara, kompetisi, efisiensi dalam
penggunaan dan alokasi sumber daya;
4. Pengurangan peranan negara dalam perekonomian, yang berarti pula
pengurangan beban administratif dan finansiil;
5. Meningkatkan pendapatan negara dan devisa;
6. Meningkatkan investasi swasta, baik domestik maupun asing dan
penggunaan teknologi baru;
7. Rasionalisasi atau restrukturisasi dari sektor ekonomi tertentu;
8. Pemerataan distribusi pendapatan;
9. Peningkatan kesempatan kerja, melalui peningkatan investasi dan
pertumbuhan;
10.Penciptaan suatu kelas manager yang akan tangguh dan berinisiatif.
Secara garis besar tujuan Privatisasi BUMN dititikberatkan pada beberapa
hal, yang pertama adalah economic efficiency, dan yang kedua adalah political
33
efficiency.Dengan demikian, maka hanya yang memahami tujuan dari Privatisasi BUMN tersebut adalah pemerintah dan perusahaan bersangkutan.
C. Prosedur BUMN Go Public
Metode Privatisasi yang digunakan antara satu negara dengan negara
lainnya berbeda satu sama lain tergantung dari tujuan pemerintah, keadaan
BUMN itu sendiri, dan kegiatan sektor usahanya. Bagi negara yang menghendaki
penyebaran kepemilikan BUMN kepada masyarakat luas dan juga memiliki bursa
efek, maka metode penawaran umum (IPO) tentu dapat dilakukan.Tetapi bagi
negara yang belum memiliki pasar modal (bursa efek), sudah pasti tidak dapat
melakukan privatisasi dengan metode tersebut.Oleh karena itu tidak ada metode
privatisasi yang berlaku universal di semua negara. Beberapa metode atau model
privatisasi yang dapat dilakukan dalam suatu negara, adalah:34
1. Penawaran saham BUMN kepada publik (public offering of shares),
penawaran ini dapat dilakukan secara parsial (sebagian) maupun seluruh
sahamnya atas BUMN yang diasumsikan akan tetap beroperasi (going
concern) dan menjadi perusahaan publik. Seandainya pemerintah hanya menjual sebagian daripada sahamnya, maka BUMN berubah menjadi
perusahaan patungan pemerintah dan swasta. Pendekatan macam ini
dilakukan pemerintah agar masih dapat mengawasi management BUMN
patungan tersebut sebelum kelak diserahkan sepenuhnya oleh swasta.
34
Contoh penggunaan metode public offering of shares adalah Jaguar, Malaysia Airlines, Singapore Airlines, dan Japan Airlines;
2. Penjualan saham BUMN kepada pihak swasta tertentu (private sale of
shares/private placement), dalam transaksi ini pemerintah menjual seluruh atau sebagian saham kepemilikannya di BUMN kepada pembeli tanggal
yang telah diidentifikasi atau kepada pembeli dalam bentuk kelompok atau
grup tertentu. Dalam hal ini perusahaan juga diasumsikan sebagai going
concern dalam bentuk perseroan terbatas. Transaksi dapat dilakukan dalam berbagai bentuk, umpanya berupa akuisisi langsung oleh perusahaan lain
atau ditawarkan kepada kelompok tertentu. Privatisasi dapat dilakukan
secara penuh atau parsial dengan kepemilikan campuran. Private placement
dapat dilakukan sebelum atau serentak dengan public offering. Contoh
penggunaan metode private sale of shares/private placement adalah Electric
Power Company, Bank of New Zealand, Hotel Ulysee;
3. Penjualan Aktiva BUMN kepada Swasta (Sale of Government or State-
Owned Enterprise Assets), pada dasarnya transaksi adalah penjualan aktiva, bukan penjualan saham perusahaan dalam keadaan tetap beroperasi atau
berjalan. Pemerintah mungkin menjual aktiva langsung maupun aktiva
utamanya. Apabila tujuannya adalah memisahkan aktiva untuk kegiatan
tertentu, maka penjualan aktiva terpisah mungkin hanya alat untuk menjual
perusahaan secara keseluruhan. Jadi aktiva dapat dijual tersendiri atau dijual
secara bersama-sama sebagai sebuah perusahaan baru. Contoh penggunaan
Fabric, Panofor, Jamaica Broadcasting, dan Banco de Colombia;
4. Reorganisasi BUMN menjadi beberapa Unit Usaha (Reorganization or
Break-up into Component Parts), pada metode ini, BUMN direorganisasi
dan dipecah-pecah atas beberapa unit usaha atau dijadikan holding company
dengan beberapa anak cabang perusahaan. Contoh penggunaan metode
Reorganization or Break-up into Component Parts adalah Sonidep, Port Kelang, Sugar Corporation, Matra, SRI.
5. Penambahan Investasi baru dari sektor swasta ke dalam BUMN (New
Private Investment in an State-Owned Enterprise), pemerintah dapat menambah modal pada BUMN untuk keperluan rehabilitasi atau ekspansi
dengan memberi kesempatan kepada sektor swasta untuk menambah modal.
Dalam metode ini pemerintah sama sekali tidak melepas kepemilikannya,
tetapi dengan tambahan modal swasta, maka kepemilikan pemerintah
mengalami dilusi. Ini juga akan menghasilkan perusahaan patungan swasta
pemerintah. Apabila BUMN tidak seluruhnya dimiliki oleh pemerintah,
tetapi sebagai pemilik mayoritas, jelas bahwa tambahan modal dari sektor
swasta akan menyebabkan pengikisan (dilusi) kepemilikan pemerintah di
dalam BUMN yang kemudian menyebabkan BUMN tersebut menjadi
swasta. Contoh penggunaan metode New Private Investment in an
State-Owned Enterprise adalah Senegambia Hotel, Luffhansa, Zambia Breweries, Compangie Generale d’electricite;
6. Pembelian BUMN oleh Manajemen atau Karyawan (Management/Employee
pengembilalihan (akuisisi) pengendalian atau kekuasaan perusahaan oleh
sekelompok manajer. Atau kadangkala pengambilalihan kekuasaan
dilakukan oleh karyawan atau para pegawai perusahaan. Pengambilalihan
mungkin dilakukan dengan leveraged management atau employee buyout,
artinya manajemen atau karyawan dapat mengajukan kredit kepada bank
dengan jaminan aktiva perusahaan, dan dengan kredit tersebut kekuasaan
perusahaan yang diambil alih. Dalam hal pembelian BUMN oleh manager
atau pegawainya, biasanya terlebih dahulu dibentuk holding company yang
sahamnya kebanyakan dimiliki oleh manajemen dan karyawan. Kemudian
holding company akan mengakuisisi BUMN yang akan diswastakan, dengan
dana modal sendiri (equity funds), dan dalam hal leverage buyout dilakukan
dengan dana pinjaman. Contoh penggunaan metode Management/Employee
Buyout adalah Icelandair, NUI/IRI, Unipart;
7. Kontrak Sewa dan Kontrak Manajemen (Lease and Management Contract),
BUMN mengadakan perjanjian atau kontrak manajemen, teknologi, dan
tenaga terampil dengan pihak swasta untuk menangani aktiva milik BUMN
sampai periode tertentu. Dalam metode ini tidak terdapat pengalihan
kepemilikan dan tidak ada pelepasan kepemilikan aktiva pemerintah.
Meskipun terkadang ditemukan sesuatu yang dianggap sebagai langkah
awal dari penswastaan penuh, kontrak manajemen dan sewa-menyewa
teknologi dan tenaga terampil sektor swasta, sifatnya hanya sebagai
kebijaksanaan sementara. Setelah itu, pemerintah dapat memutuskan apakah
yang menarik karena telah sehat dan mempunyai kemampuan untuk
mendatangkan laba yang cukup. Tentunya dengan harga yang lebih baik,
daripada dijual begitu saja sewaktu kondisinya merugi. Contoh penggunaan
metode Lease and Management Contract adalah Air Pacific, Cataract Hotel,
National Park Facilities, National Milk Board, Japan National Railways, dan
Pali Sades.
Berdasarkan ketujuh metode tersebut, Privatisasi yang dilakukan di
Indonesia cenderung menggunakan metode atau model Privatisasi dengan cara
penawaran saham BUMN kepada umum (public offering of shares). Hal ini
disebabkan pemerintah hendak memajukan pula pasar modal di Indonesia.Dalam
hal ini, modal yang dimiliki oleh BUMN dapat bertambah dengan tingginya
sirkulasi penawaran dan permintaan saham atas perusahaan.35
Selain itu, penawaran saham publik juga tidak dapat menyebabkan
hilangnya kepemilikan aset negara yang seperti diketahui bahwa BUMN
merupakan milik negara dan berfungsi untuk memberikan pelayanan publik.
Dengan kata lain, adanya pengendalian dan kepemilikan saham mayoritas dari Dengan begitu tentu
perusahaan BUMN tersebut akan dapat memperoleh tambahan modal usaha.
Selain itu, dengan adanya penawaran umum saham perusahaan kepada publik
tentu tidak akan menyebabkan hilangnya pengendalian perusahaan BUMN oleh
Pemerintah, dengan begitu sekali pun pihak swasta atau pun asing memiliki
saham atas perusahaan akan tetapi mereka tidak dapat mengendalikan perusahaan
disebabkan pemerintah masih memiliki kekuasaan atas BUMN.
35
Pemerintah dapat membuat BUMN masih berfungsi untuk memberikan pelayanan
bagi publik atau tidak menjadi perusahaan yang mencari laba layaknya
perusahaan konvensional.
Di samping itu, privatisasi BUMN melalui mekanisme IPO dinilai lebih
efektif karena akan berdampak positif terhadap perkembangan sektor riil dan
keuangan. Privatisasi melalui penawaran umum perdana (IPO/Initial Public
Offering) juga sangat penting untuk memperluas basis pemodal, baik domestik maupun asing, secara lebih luas.Pasal 70 ayat 1 UUPM menyatakan; “Yang dapat
melakukan penawaran umum hanyalah emiten yang telah menyampaikan
pernyataan pendaftaran kepada Bapepam untuk menawarkan atau menjual efek
kepada masyarakat dan pernyataan pendaftaran tersebut telah efektif”. Yang
dibebankan kewajiban membuat pernyataan pendaftaran kepada Bapepam, tetapi
setelah dilahirkannya Undang-Undang Nomor 21 tahun 2011 (selanjutnya disebut
UU OJK), peran pengawas Bapepam digantikan oleh Otoritas Jasa Keuangan
(selanjutnya disebut OJK) tidak hanya emiten, tetapi juga perusahaan publik yang
bukan emiten. Jadi setiap perusahaan terbuka harus melaksanakan kewajiban
tersebut. Pernyataan pendaftaran diajukan kepada Bapepam dan menjadi efektif
pada hari ke 45 (empat puluh lima) sejak diterimanya oleh Bapepam pernyataan
pendaftaran tersebut secara lengkap atau pada tanggal yang lebih awal jika telah
dinyatakan efektif oleh Bapepam kecuali Bapepam meminta perubahan atau
tambahan atas pernyataan pendaftaran dalam waktu 45 hari tersebut. Dalam hal
ini pernyataan pendaftaran telah disampaikan kembali pada saat Bapepam
melakukan sesuatu, maka pernyataan pendaftaran tersebut menjadi efektif dengan
sendirinya pada hari ke 45 sejak diterimanya pernyataan pendaftaran oleh
Bapepam secara lengkap.36
Salah satu upaya untuk memperoleh sumber dana yang efektif adalah
melakukan emisi saham, yaitu suatu kegiatan menerbitkan efek untuk ditawarkan
kepada masyarakat. Tindakan suatu perusahaan melakukan emisi saham untuk
menjadi perusahaan go public merupakan suatu rangkaian tindakan baik yang
bersifat yuridis maupun non yuridis dengan alasan semata-mata ekonomis dan
manajerial. Rangkaian kegiatan dalam rangka melakukan emisi saham, yang
akhirnya menghantar suatu perseroan terbatas biasa menjadi perseroan terbatas
yang go public pada dasarnya mengakibatkan suatu keadaan hukum yang
kompleks sifatnya.37
Emisi saham dapat diartikan sebagai suatu aktivitas dikeluarkannya atau
diterbitkannya suatu jenis saham tertentu untuk pertama kalinya dan melakukan
pendistribusian efek itu kepada masyarakat melalui penawaran umum dengan
maksud menghimpun modal.UUPM Pasal 1 memuat defenisi penawaran umum
(public offering), yaitu kegiatan penawaran efek yang dilakukan oleh emiten untuk menjual efek kepada masyarakat berdasarkan tata cara yang diatur dalam
undang-undang ini dan peraturan pelaksananya.Penawaran umum dalam
praktiknya dilaksanakan melalui pasar perdana (primary market) yang
berlangsung dalam waktu terbatas selama beberapa hari saja.Dalam hal ini
36
Munir Fuady, Pasar Modal Modern (Tinjauan Umum)(Bandung: Citra Aditya Bakti, 1999), hlm 67.
37
penawaran efek dilakukan penjamin emisi efek dan para agen penjualan (kalau
ada).Setelah pasar perdana berakhir, pemodal dapat memperjualbelikan kembali
sahamnya pada pasar sekunder.Harga penawaran saham (offering price) pada
pasar perdana ditetapkan bersama antara emiten dengan penjamin pelaksana
emisi, sedangkan pembentukan harga efek di bursa didasarkan pada hukum
permintaan dan penawaran yang terjadi dalam bursa efek.
Keuntungan melakukan penawaran umum:38
1. Perusahaan menginginkan potensi untuk mendapatkan tambahan modal
daripada harus melalui kredit pembiayaan (debt financing).
2. Peningkatan likuiditas perusahaan terhadap kepentingan oemegang saham
utama dan pemegang saham minoritas.
3. Dapat melakukan penawaran efek di pasar sekunder.
4. Meningkatkan prestise dan publisitas perusahaan.
5. Kemampuan untuk mengadopsi karyawan kunci dengan menawarkan opsi
(option)
Kelemahan dari Go Public adalah:39
1. Adanya tambahan biaya untuk mendaftarkan efek pada penawaran umum.
2. Menigkatkan pengeluaran dan pemaparan potensi kewajiban berkenaan
dengan registrasi dan laporan berkala.
3. Hilangnya kontrol terhadap persoalan manajemn, karena terjadi dilusi
kepemilikan saham.
4. Keharusan untuk mengumumkan besarnya pendapatan perusahaan dan
38
M. Irsan Nasarudin,dkk, Op.Cit., hlm. 215-216.
39Ibid.
pembagian dividen.
5. Efek yang diterbitkan mungkin saja tidak terserap oleh masyarakat sesuai
dengan perhitungan perusahaan.
Tahap-tahap yang perlu diperhatikan dan dilakukan oleh suatu perusahaan
yang akan melakukan penawaran umum adalah sebagai berikut:40
1. Tahap Pra-Emisi
a. Perusahaan melakukan kewajiban mendalami (due diligence) terhadap
keuangan, aset, kewajiban kepada pihak lain dan kewajiban pihak lain
terhadap perusahaan dan rencana penghimpunan dana. Dari kajian itu
akan terlihat terhadap hal-hal apa saja perusahaan perlu melakukan
restrukturisasi, misal permodalan, keuangan, aset, organisasi, atau
posisi-posisi tertentu di jajaran eksekutif dan komisaris perusahaan. Dari legal
audit bisa diketahui tentang jumlah dan status aset yang dimiliki perusahaan, utang perusahaan kepada pihak lain, piutang pihak lain
terhadap perusahaan dalam rangka memenuhi persyaratan melakukan
penawaran umum. Perusahaan menyusun rencana penawaran umum yang
hanya mendapatkan persetujuan dari Rapat Umum Pemegang Saham
(selanjutnya disebut RUPS). Keputusan RUPS itu akan menjadi landasan
hukum untuk melakukan penawaran umum. RUPS juga akan
memutuskan perubahan Anggaran Dasar (AD) perusahaan. Setelah
keputusan RUPS keluar, tahap selanjutnya adalam penerbitan prospektus
oleh penjamin efek. Prospektus merupakan dokumen penawaran efek
40Ibid.,
yang disarikan dari dan mewakili dokumen-dokumen yang menyertai
suatu pernyataan pendaftaran.41
1) Akuntan Publik, untuk melakukan asudit terhadap laporan keuangan
emiten untuk dua tahun terakhir;
Lembaga penunjang yang diperlukan
untuk melengkapi isi prospektus adalah :
2) Notaris, untuk membuat dokumen atas perubahan Anggaran Dasar,
perjanjian-perjanjian dalam rangka penawaran umum; dan notulen
rapat-rapat;
3) Konsultan Hukum, untuk memberikan pendapat dari segi hukum
mengenai semua hal yang berkaitan dengan hukum untuk penawaran
umum.
Sedangkan lembaga penunjang lainnya yang diperlukan adalah:
1)Wali Amanat yang akan bertindak untuk mewakili kepentingan
pemegang obligasi sebagai kreditur.
2)Biro Administrasi Efek (PT KPEI).
3)Lembaga Kustodian (PT KSEI)
b. Perusahaan menyiapkan semua dokumen dan perjanjian yang diperlukan
untuk melakukan penawran umum.
c. Perusahaan membuat kontrak pendahuluan dengan bursa efek.
d. Perusahaan melakukan public expose.
e. Perusahaan menyampaikan Pernyataan Pendaftaran kepada Bapepam.
f. Bapepam akan menyampaikan pernyataan efektif Pernyataan Pendaftaran
41
tersebut dalam waktu 45 hari setelah meneliti kelengkapan dokumen,
cekupan dan kejelasan informasi, dan keterbukaan menurut aspek
hukum, akuntansi, keuangan, dan manajemen.
Persiapan dokumen emisi sendiri terdiri dari surat pengantar pernyataan
pendaftaran; prospektus lengkap; iklan, brosur, edaran; dokumen lain yang
diwajibkan; rencana jadwal emisi; konsep surat efek; laporan keuangan; rencana
penggunaan dana yang dirinci pertahun; proyeksi jika dicantumkan dalam
prospektus; legal audit; legal opinion; riwayat hidup komisaris dan direksi;
perjanjian penjamin emisi; perjanjian agen penjualan; perjanjian penanggungan
(untuk emisi obligasi); perjanjian perwaliamanatan (untuk emisi obligasi);
perjanjian dengan bursa efek; kontrak pengelolaan saham; kesanggupan emiten
untuk menyerahkan semua laporan yang diwajibkan perundangundangan pasar
modal; dan informasi lain yang bukan bagian dari pernyataan pendaftaran yang
diminta Bapepam. Setelah semua dokumen yang diperlukan untuk emisi telah
lengkap, emiten mengadakan kontrak pendahuluan dengan bursa efek dan
menandatangani perjanjian-perjanjian emisi.
Khusus penawaran obligasi atau efek utang lainnya emiten harus
mendapatkan terlebih dahulu peringkat dari lembaga pemeringkat efek.Barulah
kemudian emiten bersama penjamin emisi menyampaikan pernyataan pendaftaran
beserta dokumen-dokumennya kepada Bapepam, sekaligus melakukan ekspose
terbatas di Bapepam.42
42IPO,
2. Tahap Emisi, yaitu 43
a. Penawaran oleh sindikasi penjamin emisi dan agen penjual di pasar primer.
b. Penjatahan kepada pemodal oleh sindikasi penjamin emisi dan emiten di
pasar primer.
c. Penyerahan efek kepada pemodal di pasar primer.
d. Emiten mencatatkan efeknya di pasar sekunder (di bursa).
e. Perdagangan efek di pasar sekunder (di bursa).
Selama masa penawaran efek, emiten melakukan aktivitas penawaran efek
pada pasar perdana yang sering disebut sebagai IPO, melaksanakan penjualan
saham perdana, sampai mencatatkan efek yang dilepas ke publik ke bursa efek
sehingga investor dapat memperjualbelikan efek yang dimilikinya. Secara garis
besar selama periode emisi dibedakan menjadi periode pasar perdana dan periode
pasar sekunder.Periode pasar perdana, mencakup periode mulai dari efek
ditawarkan kepada pemodal oleh sindikasi penjamin emisi melalui para agen
penjual yang ditunjuk, penjatahan oleh sindikasi penjamin emisi dan emiten,
hingga penyerahan efek kepada investor. Jadi sesudah Bapepam menyatakan
pernyataan pendaftaran efektif, emiten mulai menyediakan prospektus lengkap
untuk publik atau calon pembeli dan memuat prospektus ringkas dalam sebuah
surat kabar harian atau lebih yang berbahasa Indonesia yang mempunyai
peredaran nasional. Pemasangan prospektus ringkas tersebut setidaknya dilakukan
3 hari kerja sebelum masa penawaran umum agar calon pembeli dapat
mempelajari terlebih dahulu penawaran emiten.
43
Masa penjatahan berjalan hingga 6 hari kerja setelah berakhirnya masa
penawaran. Efek yang sudah dialokasikan kemudian diserahkan kepada investor
dalam bentuk surat saham kolektif. Sertifikat tersebut sudah harus tersedia bagi
pembeli paling lambat 3 hari kerja sebelum pencatatan. Dalam hal pemesanan
investor ditolak sebagian atau seluruhnya (misalnya karena keterbatasan efek yang
dijual) atau ternyata terjadi pembatalan penawaran, investor sudah harus
menerima pengembalian uang pemesanan dari penjamin emisi atau agen
penjualan selambat-lambatnya 4 hari kerja setelah tanggal penjatahan atau
sesudah tanggal diumumkannya pembatalan tersebut.
Periode pasar sekunder, yaitu periode pencatatan efek di bursa sampai
perdagangan sekunder dimulai. Bapepam mensyaratkan bahwa pencatatan harus
dilaksanakan selambat-lambatnya 90 hari sesudah dimulainya masa penawaran
umum, atau 30 hari sesudah ditutupnya masa penawaran pmum tersebut,
tergantung mana yang lebih dahulu. Di Bursa Efek Indonesia (selanjutnya disebut
BEI), proses pencatatan saham dimulai dari pengajuan permohonan pencatatan ke
bursa oleh emiten, tentunya berdasarkan persyaratan pencatatan efek yang berlaku
di BEI.Persyaratan pencatatan untuk tiap efek berbeda-beda, tetapi persyaratan
pertama yang harus dipenuhi dalam melakukan emisi di pasar sekunder adalah
terlebih dahulu mendapatkan pernyataan efektif dari Bapepam atas pernyataan
pendaftaran emisi emiten.
Persyaratan Pencatatan Saham :44
a. Laporan Keuangan diaudit akuntan terdaftar di Bapepam dengan pendapat
44
Pencatatan Saham
Wajar Tanpa Kualifikasi (WTK) untuk tahun buku terakhir;
b. Minimal jumlah saham yang dicatatkan sebanyak 1 juta saham;
c. Jumlah pemegang saham minimal 200 pemodal (1 pemodal
sekurang-kurangnya 500 saham);
d. Emiten wajib mencatatkan seluruh sahamnya yang telah ditempatkan dan
disetor penuh sepanjang tidak bertentangan dengan kepemilikan asing
(maksimal 49% dari jumlah saham yang tercatat di bursa).
Perusahaan emiten telah berdiri dan beroperasi sekurang-kurangnya 3
tahun (suatu perusahaan dinyatakan telah berdiri pada suatu tahun buku bila
anggaran dasar perusahaan telah memperoleh pengesahan dari Departemen
Kehakiman, sedangkan perusahaan dianggap telah beroperasi apabila memenuhi
salah satu ketentuan berikut ini: 45
a. Telah memperoleh izin/persetujuan tetap dari BKPM;
b. Telah memperoleh izin operasional dari Departemen Teknis;
c. Secara akuntansi telah mencatat laba/rugi operasional;
d. Secara ekonomis telah memperoleh pendapatan/biaya yang berhubungan
dengan operasi pokok);
e. Dalam dua tahun buku terakhir emiten memperoleh laba bersih dan laba
operasional;
f. Memiliki minimal kekayaan (aktiva) Rp 20 milyar, modal sendiri Rp 7,5
milyar dan modal disetor Rp 2 milyar;
g. Besarnya kapitalisasi bagi perusahaan yang telah melakukan penawaran
45
Makalah Pasar Modal
umum adalah sekurang-kurangnya Rp 4 milyar;
h. Anggota direksi dan komisaris perusahaan emiten memiliki reputasi yang
baik.
3. Tahap Setelah Emisi
Sesudah proses emisi, emiten berkewajiban untuk menyampaikan
informasi, yaitu:46
a. Laporan berkala, misalnya laporan tahunan dan laporan tengah tahunan
(continous disclosure).
b. Laporan kejadian penting dan relevan, misalnya akuisisi, pergantian direksi
(timely disclosure)
Sesudah efek diperdagangkan di pasar sekunder, emiten diwajibkan
memberikan pelaporan kepada BEI dan Bapepam. Pelaporan kepada kedua
instituisi ini terdiri dari tiga jenis: laporan rutin, berupa laporan keuangan, laporan
keuangan tengah tahunan, laporan triwulanan; laporan berkala yaitu laporan
mengenai terjadinya setiap kejadian penting dan relevan; dan laporan lainnya,
mencakup laporan mengenai perubahan anggaran dasar, rencana RUPS/RULB,
perubahan susunan direksi dan komisaris, dan mengenai penyimpangan proyeksi
yang dipublikasikan lebih dari 10 %. Laporan rutin kepada Bapepam bahkan tidak
hanya meliputi ketiga laporan keuangan yang sudah disebutkan tadi, tetapi juga
mencakup beberapa laporan lainnya, seperti laporan penggunaan dana hasil emisi.
Seluruh laporan yang disampaikan emiten kepada bursa akan
dipublikasikan kepada para investor melalui pengumuman di lantai bursa maupun
46
melalui papan informasi. Dengan demikian investor, terutama investor publik,
sebagai pihak yang tidak memiliki akses langsung kepada emiten, dapat
mengetahui perkembangan performa emiten sehingga dapat mengambil tindakan
yang menguntungkan bagi kegiatan investasinya.
Pengetahuan tentang proses IPO sampai dengan pencatatan di bursa efek
tentunya belum cukup karena sebagai calon pembeli IPO investor juga ingin
mengetahui penawaran apa yang diberikan oleh tiap emiten dan apakah
penawaran tersebut sesuai dengan harganya. Hal-hal tersebut banyak dijelaskan
dalam prospektus.Prospektus merupakan suatu bentuk promosi emiten atas
perusahaannya. Emiten akan memasukkan ke dalam prospektus informasi-
informasi yang relevan dengan bisnis perusahaan sebagaimana yang diisyaratkan
oleh Bapepam, dengan harapan dapat menarik banyak calon investor.
D. Kedudukan Kekayaan Negara dalam BUMN Go Public
Badan Usaha Milik Negara adalah badan usaha yang seluruh atau sebagian
besar modalnya dimiliki oleh negara melalui penyertaan secara langsung yang
berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan.Hal ini diatur dalam Pasal 1 Butir 1
UU BUMN. Yang menunjukkan adanya kepemilikan saham pemerintah dalam
suatu badan usaha yang lebih jelas diuraikan dalam pengertian perusahaan
perseroan sebagaimana yang diatur dalam Pasal 1 Butir 2 UU BUMN, yang
selanjutnya disebut persero adalah BUMN yang berbentuk perseroan terbatas
puluh satu persen) sahamnya dimiliki oleh negara yang tujuan utamanya meraih
keuntungan.
Untuk mencapai tujuan utama tersebut, dalam pendirian suatu perusahaan
pasti memerlukan modal.Modal BUMN berasal dari negara dari kekayaan negara
yang dipisahkan47
Sesuai dengan Putusan Makhamah Konstitusi Nomor 48/PUU-XI/2013
dan Putusan Makhamah Konstitusi Nomor 62/PUU-XI/2013 yang dibacakan
tanggal 18 September 2014, mengukuhkan status kekayaan negara yang
bersumber dari keuangan negara dan dipisahkan dari APBN untuk disertakan
menjadi penyertaan modal di BUMN tetap menjadi bagian dari rezim keuangan
negara.
. Arti dipisahkan tersebut sesuai dengan penjelasan Pasal 4 ayat
(1) UU BUMN, pemisahan kekayaan kekayaan dari Anggaran Pendapatan dan
Belanja Negara (selanjutnya disebut APBN) untuk dijadikan penyertaan modal
negara pada BUMN untuk selanjutnya pembinaan dan pengelolaannya tidak lagi
didasarkan pada sistem APBN. Namun pembinaan dan pengelolaannya didasarkan
pada prinsip-prinsip pengelolaan perusahaan yang sehat. Dilihat dari ketentuan
pasal tersebut, maka disimpulkan bahwa dengan dipisahkannya modal BUMN
dari APBN maka hubungan antara modal BUMN dengan APBN “putus”,
sehingga ketika modal tersebut disetor kepada BUMN membawa akibat, yaitu
peralihan hak milik menjadi kekayaan BUMN dan harta kekayaan tersebut bukan
lagi milik negara.
48
47
Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara.
Artinya, BUMN memiliki harta kekayaan sendiri yang terpisah dari
48
Pemisahan Kekayaan Negara di BUMN
kekayaan pendiri maupun pengurusnya. Oleh karena pengelolaannya sudah tidak
mengikuti APBN, maka di dalam BUMN tidak mengenal adanya Daftar Isian
Pelaksanaan Anggaran (DIPA).
Untuk BUMN pendirinya adalah negara, sebagai penyerta/pemasok modal
BUMN, negara berstatus sebagai pemodal atau pemegang saham. Negara tidak
dapat mencampuri atau mengutak-utik modal yang telah dimasukkan BUMN
karena modal tersebut sudah menjadi milik BUMN. Namun, negara mempunyai
kewenangan untuk mengangkat dan memberhentikan direksi dan komisaris
BUMN. Selaku pemegang saham dalam BUMN yang go public, dikenal adanya
“saham emas” atau golden share.Golden share atau saham dengan memiliki “hak
khusus” merupakan saham seri A yang perlu dimiliki oleh pemerintah yang
memiliki kekuatan terbatas dan khususnya tentang kepemilikan masa depan,
dalam pengendaliannya terhadap perusahaan yang diprivatisasi sekalipun oleh
pemerintah kepemilikan saham tersebut cukup kecil.
Berbagai pejabat pemerintah biasanya juga telah memberikan isyarat
untuk menjaga “pengambilalihan yang tidak diinginkan” atau mencegah
pengambilalihan pada periode sebelumnya terhadap perusahaan yang telah stabil
pada sektor swasta, dan mencegah adanya usulan penghapusan
aktiva.49
49
Indra Bastian, Model Pengelolaan Privatisasi(Yogyakarta : BPFE, 2000), hlm. 54.
Pengaturan golden share telah menjadi umum dalam pasar saham di
berbagai negara, karena peranan pemerintah telah jelas dan dampaknya terbatas
pada klausula tertentu pada artikel perusahaan. Saham khusus adalah saham yang
“Pemegang Saham Khusus” seharusnya berhak untuk menerima perhatian
maupun memperhatikan dan berbicara, pada semua pertemuan umum atau
berbagai pertemuan lainnya dari semua kelas pemegang saham dari perusahaan,
tetapi dalam saham khusus tidak mempunyai hak untuk bersuara pada pertemuan
tersebut. Dalam distribusi modal untuk menutup perusahaan, maka pemegang
saham khusus berhak untuk menerima pembayaran modal atas saham khusus
sebagai prioritas ke sembarang pembayaran modal terhadap anggota lainnya, dan
Saham Khusus tidak memberikan hak lain untuk berpartisipasi dalam modal
ataupun keuntungan perusahaan.50
Keberadaan golden share tadinya dimaksud agar pemerintah tetap dapat
menguasai hajat hidup orang banyak.Sehingga, apabila BUMN diprivatisasi,
pemerintah masih bisa menguasai BUMN tersebut.Walaupun jumlah golden share
mungkin tidak seberapa, tetapi tetap mempunyai keistimewaan yang sangat
menentukan dalam pemilihan Dewan Direksi dan Dewan Komisaris. Oleh karena
itu, golden share tersebut tidak dapat diperjualbelikan kepada publik karena dasar
hukumnya adalah Pasal 1 UUD 1945 yang hanya melegitimasi negara yang
mewakili pemerintah, sehingga wujud bentuk dari kedaulatan rakyat dalam
menguasai sektor perekonomian yang menguasai hajat hidup orang banyak.51
Negara yang berkedudukan sebagai pemegang saham berhak memperoleh
pembagian keuntungan atau dividen dari BUMN setiap tahunnya. Sebaliknya
apabila BUMN menderita kerugian, negara bertanggung jawab hanya terbatas
sebesar modal yang dimasukkan ke dalam BUMN. Bagi persero, pemegang
50Ibid
., hlm. 55.
51
saham tidak bertanggung jawab atas kerugian PT yang melebihi saham yang
dimiliki (Pasal 3 ayat (1) UUPT). Untuk Perum Pasal 39 huruf a UU BUMN
menyatakan, bahwa pemodal (Menteri) tidak bertanggung jawab atas kerugian
Perum yang melebihi penyertaan modal yang dimasukkannya.
E. Peran Negara pada BUMN yang Go Public.
Pembenahan mendesak di bidang ekonomi adalah landasan yuridis sistem
ekonomi nasional sebagaimana tertuang dalam Pasal 33 UUD 1945.Agar
perekonomian nasional dapat dikelola dengan baik maka diperlukan suatu
pedoman jelas, misalnya dalam suatu peraturan perundang-undangan yang
berlandaskan konstitusi.Sebab hingga saat ini masih ditemukan multi penafsiran
atas 33 UUD 1945 tersebut. Sebagai contoh BUMN sebagai salah satu pelaku
usaha yang didirikan oleh negara berdasarkan 33 UUD 1945 memiliki fungsi dan
peran strategis dalam pembangunan ekonomi nasional karena BUMN telah
memasuki hampir ke semua sektor ekonomi yang ada.52
Sejak operasionalisasi BUMN menghadapi banyak persoalan dan
tantangan besar, misalnya sebagian besar BUMN menderita kerugian yang cukup
signifikan karena dikelola secara tidak efisien dan produktivitas yang rendah
sehingga aneka bentuk perusahaan negara ini tidak memiliki kemampuan untuk
berkompetisi dalam persaingan bisnis baik di pasar domestik maupun
internasional. Beberapa faktor yang menyebabkan pengelolaan sebagian besar
BUMN tidak efisien sehingga mengalami kerugian dan menjadi beban keuangan
52
negara adalah kaburnya status hukum dan struktur organisasi BUMN, tidak jelas
apakah BUMN merupakan suatu pelaku ekonomi yang memiliki otonomi penuh
ataukah hanya sebagai pelaksana atau bagian dari struktur organisasi suatu
departemen; mayoritas BUMN tidak memiliki budaya perusahaan (corporate
culture), visi dan misi perusahaan; kurangnya jiwa enterpreneur dan profesionalisme SDM yang mengelola BUMN, sehingga kinerja dan produktivitas
sangat rendah; dan BUMN tidak dikelola dengan prinsip-prinsip manajemen
bisnis yang baik (good corporate governance) sebagai akibat dari campur tangan
pemerintah yang terlalu besar atau dominan dalam operasional perusahaan.53
Keterlibatan negara dalam aktivitas ekonomi berkaitan penting dengan
politik ekonomi suatu negara, sebagai konsekuensi dari perkembangan ajaran
welfare state. Kemudian muncul pertanyaan: Apakah politik ekonomi menghendaki atau mengharuskan keterlibatan negara dalam bentuk perusahaan
negara (BUMN). Apabila jawabannya: ya, pertanyaan selanjutnya: apakah
keterlibatan negara itu secara keseluruhan atau terbatas. Bila keterlibatan negara
terbatas, maka perlu dirumuskan di mana batas-batasnya, apa saja yang boleh
dimasuki, apa saja yang tidak boleh dimasukinya.54
Dari latar belakang inilah yang kemudian melahirkan persoalan peranan
negara atau pemerintah di bidang perekonomian yang sudah sejak lama
menimbulkan perdebatan ideologis antara empat aliran utama mazhab ekonomi
53
Marwah M. Diah, Restrukturisasi BUMN di Indonesia (Jakarta: Literata Lintas Media,2003), hlm. 11.
dunia yaitu laissez faire, sosialisme, liberalisme modern, dan konservatisme
modern.55
Beberapa ahli ekonomi berpandangan bahwa laissez faire sama dengan
kapitalisme. Padahal kapitalisme itu sendiri bukanlah ideologi politik, melainkan
suatu sistem ekonomi yang didominasi pihak swasta terutama dalam hal cara-cara
berproduksi, pendistribusian hasil-hasil produksi, serta pertukaran barang dan
jasa.Di antara sistem ekonomi yang ada, para penganut paham laissez faire
meyakini bahwa kapitalisme adalah sistem ekonomi yang paling baik. Sistem
ekonomi kapitalis akan berjalan dengan sendirinya apabila pemerintah hanya
mengurusi penyediaan kondisi pasar bagi persaingan ekonomi yang bebas;
menjaga hukum dan ketertiban; menjamin legalitas kontrak-kontrak bisnis;
melindungi dan menjaga hak milik pribadi (private property); dan
mempertahankan negara dari serangan musuh. Negara harus membiarkan
berlangsungnya persaingan bebas antar sesama pengusaha di lingkungan swasta,
sehingga berbagai keputusan dengan sendirinya akan diciptakan oleh pasar dan
diatur secara alamiah oleh hukum ekonomi, dan lebih jauh pemerintah tidak perlu
membantu mereka yang berhasil ataupun yang gagal dalam menjalankan usaha.56
1. Peran negara dalam pengurusan Badan Usaha Milik Negara go public
Adapun peran negara sebagai pemegang saham dalam BUMN go public
dapat terdiri atas:
BUMN merupakan suatu unit bisnis yang mempunyai hubungan dengan
negara dalam konteks kepemilikannya.Berdasarkan Pasal 1 Angka 1 UU BUMN
55
Austin Ranney, Governing: An Introduction to Political Science (7th Edition) (London: Prentice Hall International, Inc., 1996), hlm. 79.
adalah badan usaha yang seluruh atau sebagian besar modalnya dimiliki negara
melalui penyertaan secara langsung yang berasal dari kekayaan negara yang
dipisahkan. Pengertian BUMN tersebut mengandung beberapa unsur yang
merupakan satu kesatuan makna, yaitu: pertama, berbentuk badan usaha; kedua,
kepemilikan negara pada badan usaha tersebut bersifat langsung; dan keempat,
modal negara tersebut merupakan kekayaan negara yang dipisahkan.
Setelah BUMN go public, terjadi perubahan kepemilikan saham oleh
pemerintah, yang mengakibatkan kontrol pemerintah terhadap kinerja BUMN
sepenuhnya diubah dari praktek yang berlaku sebelumnya yaitu pengontrolan
secara langsung melalui berbagai izin, petunjuk dan berbagai formalitas atauran
atau yang sering dikenal dengan control by process berubah menjadi kontrol yang
berdasarkan hasil atau control by result. Artinya, pemerintah selaku pemegang
saham pada BUMN yang go public nantinya hanya akan menentukan target-target
kualitatif yang harus dicapai oleh manajemen. Misalnya, Return On Equity
tertentu, berdasarkan kinerja yang dicapai oleh perusahaan yang terbaik sesuai
dengan bidang usaha masing-masing BUMN.57
Berkurangnya kontrol pemerintah secara langsung, maka peran pemerintah
dalam mengelola dan mengurus BUMN go public adalah dengan memberlakukan
mekanisme lain yang efektif untuk mencegah potensi penyalahgunaan kekuatan
yang dimiliki oleh manajemen BUMN. Untuk itu pemerintah memiliki peran
sebagai regulator, yaitu dengan mengeluarkan kebijakan-kebijakan, seperti salah
57
satunya mengeluarkan Surat Keputusan Menteri Negara Pendayagunaan BUMN
Nomor: 23/M-BUMN/1998 tanggal 7 Juli 1998 yang mewajibkan trasparansi di
kalangan manajemen BUMN. Keputusan Menteri tersebut berisi kewajiban
disclosure (penyingkapan/keterbukaan) bagi pejabat BUMN anggota direksi, komisaris, dan pejabat setingkat di bawah direksi pada perusahaan
perseroan/persero, wajib melaporkan kepada Menteri Negara Pendayagunaan
BUMN/ Kepala Badan Pengelola BUMN tentang kegiatan yang dilakukannya
atau dilakukan keluarganya yang dapat menimbulkan benturan kepentingan
dengan persero tempat bersangkutan bekerja sebagaimana yang diatur dalam Pasal
84 UU BUMN. Transaksi bisnis antara BUMN dengan perusahaan lain, baik
secara langsung maupun tidak langsung, dimiliki oleh pejabat yang bersangkutan
atau keluarganya harus di-disclose kepada menteri. 58
Fungsi pemerintah sebagai regulator harus diperhatikan apabila
pemerintah hendak melakukan privatisasi terhadap BUMN.Oleh sebab itu, hal
penting yang perlu dimuat dalam pengaturan privatisasi adalah klausul
“Kewenangan/Authority”. Menentukan kewenangan dalam mengambil segala
tindakan yang penting untuk pengalihan kepemilikan dan/atau pengawasan,
konversi terhadap saham perusahaan, restrukturisasi keuangan, kewenangan untuk
melakukan proses hukum dalam rangka memisahkan asset dari
pertanggungjawaban yang lalu dan kemungkinan dalam menuntut secara hukum
(potential litigation); pengontrakan staf, auditor, ahli taksir, konsultan atau banker investasi, menetapkan syarat-syarat penjualan, memperkirakan alternatif
58Ibid
biayauntuk karyawan atau pelanggan, kewenangan untuk menyetujui debet/asset
dengan mekanisme tukar-menukar privatisasi keuangan.59
Iklim usaha yang kompetitif dapat diantisipasi dengan mengurangi peran
pemerintah yang cenderung monopolistik agar pelayanan publik yang dapat
diberikan dapat lebih efisien dan kompetitif. 60
2. Peran negara dalam membuat deregulasi Badan Usaha Milik Negara go public
Apabila BUMN mengalami
privatisasi ataupun berubah status menjadi Perseroan Terbuka dan kepemilikan
pemerintah kurang dari 50%, maka mulailah berubah menjadi perusahaan swasta,
namun pengendaliannya masih tetap dapat dilakukan oleh pemerintah, asalkan
saham seri A (prefered stock) masih tetap menjadi milik pemerintah
Yang perlu diperhatikan dalam proses privatisasi BUMN adalah
mengurangi intervensi pemerintah dalam pengurusan BUMN dan meningkatkan
peran direksi dalam penyelenggaraan BUMN. Karena intervensi dan regulasi
hanya dapat dilakukan oleh pemerintah pada saat mekanisme pasar tidak berjalan
dengan sempurna (market failure), tetapi di saat mekanisme pasar berjalan dengan
sempurna, intervensi dan regulasi dari pemerintah justru menjadi sesuatu yang
menghambat dan berdampak negatif. Selain itu, dalam praktiknya, privatisasi
BUMN masih diwarnai sejumlah kepentingan politik dan intervensi
pemerintah.Untuk mengurangi intervensi pemerintah dan meminimalkan
kepentingan politik tersebut dapat dilakukan melalui deregulasi.61
59
Bismar Nasution, Privatisasi : Menjual Atau Menyehatkan
Deregulasi
adalah kebijakan pemerintah untuk kegiatan bisnis tertentu yang memungkinkan
press.com(diakses tanggal 13 Maret 2015).
60
Riant Nugroho dan Randy R. Wrihatnolo, Op.Cit., hlm. 80.
61
Monopoli Mematikan Potensi BUMN,
perusahaan untuk beroperasi secara lebih bebas sehingga meninkatkan
persaingan.62
Tujuan utama dari deregulasi adalah untuk mendorong kinerja ekonomi
nasional agar mencapai tingkat efisiensi yang tinggi.Namun, kebijakan tersebut
juga dapat dilihat sebagai upaya reorientasi terhadap besarnya campur tangan
pemerintah di bidang ekonomi. Dengan dilaksanakannya deregulasi, terjadi
perubahan pelaku utama di bidang ekonomi, dari dominasi BUMN kepada
perusahaan/pihak swasta sehingga mekanisme ekonomi yang digunakan juga akan
berubah, dari titik berat pada government control mechanism kepada market
mechanism. 63
Salah satu BUMN yang melakukan deregulasi adalah PT. Krakatau Steel,
yang dimana sejak dilaksanakannya deregulasi atas PT. Krakatau Steel, pasar di
dalam negri meningkat ke arah yang lebih sehat dan meningkatkan efesiensi
industri baja. Misalnya volume baja lembaran canai dingin yang bisa ditekan,
karena sebagian berhasil dipasok dari hasil produksi pabrik di Cilegon, yang
berkapasitas rata-rata 500.000 metrik ton per tahun. Namun, bukan berarti
proteksi negara terhadap produk baja PT. Krakatau Steel juga pupus. Malah
sebaliknya, dari kebijaksanaan menurunkan tarif berbagai bea masuk, pemerintah,
malah menaikan bea masuk baja dari 5% menjadi 10-15%.64
Menurut David C. Korten dalam The Post-Corporate World; Life After
Capitalism (1999) dan Joseph E. Stiglitz dalam Globalization and Its Discontents
62
Deregulasi
63
Ekonomi politik kebijakan deregulasi industri dan perdagangan baja di Indonesia,
64
Praktek Kartel Memang Ada,
(2002), pasar yang berhasil, mensyaratkan adanya keseimbangan peran antara
pemerintah dan pasar.65
3. Peran negara dalam mengawasi Badan Usaha Milik Negara Go Public
Tercapainya keseimbangan itu mensyaratkan adanya
kejelasan mengenai apa yang harus dilakukan oleh masing-masing dan bagaimana
cara melakukannya. Meskipun deregulasi ini memberikan dampak positif bagi
BUMN, peran pemerintah dalam mengurus BUMN tetap diperlukan untuk
memastikan bahwa kepentingan publik juga terperhatikan dan mencegah
penyimpangan yang dilakukan oleh oknum-oknum tertentu.
Jika pemerintah sudah mengambil langkah kebijakan melakukan
privatisasi terhadap BUMN, maka secara teknis keterlibatan negara di BUMN go
public juga sudah berkurang. Peran negara dalam mengawasi BUMN hanya melalui kebijakan yang diambil dari putusan RUPS, peraturan yang ada serta etika
usaha yang dibuat.Serta konkret pemerintah harus memisahkan fungsi-fungsi
lembaga negara dan fungsi bidang usaha yang kadang-kadang memang masih
tumpang tindih dan selanjutnya pengelolaanya diserahkan kepada swasta.66
Menurut Pasal 91 UU BUMN bahwa selain organ BUMN (dalam hal ini
direksi, komisaris, dan pemegang saham), pihak lain mana pun dilarang campur
tangan dalam pengurusan BUMN. Hal ini dimaksudkan agar direksi dapat
melaksanakan tugas secara mandiri.Termasuk dalam pengertian campur tangan
adalah tindakan atau arahan yang secara langsung memberi pengaruh terhadap
tindakan pengurusan BUMN atau pengambilan keputusan oleh direksi.Negara
65
Peran Negara dalam Ekonomi Islam,
66
Gunoto Saparie, Privatisasi Dan Reformasi BUMN,
dalam kapasitasnya sebagai pemegang saham pun tidak mempunyai kekuasaan
absolut.Direksi bisa menolak dan mengajukan gugatan ke pengadilan untuk
membatalkan RUPS yang dianggap bertentangan dengan UU dan/atau anggaran
dasar.
Namun, bukan berarti negara tidak mempunyai kewenangan dalam
pengurusan, pengawasan dan pengelolaan BUMN yang go public, karenadalam
privatisasi dikenal adanya golden share yaitu saham yang memiliki kekuatan
terbatas dan khususnya tentang kepemilikan masa depan, dalam pengendaliannya
terhadap perusahaan yang diprivatisasi sekalipun oleh pemerintah kepemilikan
saham tersebut cukup kecil.Golden share mengandung hak veto yang secara
substansi, eksistensinya diakui sebagaimana yang diatur dalam Pasal 46 ayat 4
huruf a UUPT bahwa dalam anggaran dasar dapat ditetapkan satu klasifikasi
saham atau lebih dengan hak suara khusus, bersyarat, terbatas, atau tanpa hak
suara.Hak veto yang dimaksud adalah hak suara khusus. Biasanya, hak ini
dimiliki negara atas saham BUMN yang go public, misalnya hak suara untuk
menentukan anggota direksi dan anggota komisaris, melakukan merger, akuisisi,
konsolidasi, atau likuidasi. Hak veto yang dimiliki pemerintah inilah yang
menjadi dasar pemerintah terlibat dalam pengawasan BUMN.
Berkaitan dengan hak veto, saham terdiri dari minimal dua klasifikasi
yaitu, (i) setiap saham dalam klasifikasi yang sama memberikan pemegangnya
hak yang sama (Pasal 46 ayat 1 UUPT), (ii) apabila semua pemegang saham
veto menjadi tidak bermanfaat (kemanfaatan hak veto justru ada karena tidak
dimiliki semua pemegang saham).
Perlu dipahami bahwa hak veto memiliki peranan penting dalam pemilihan
Dewan Direksi dan Komisaris dalam BUMN, tetapi apabila persentase saham
yang dimiliki negara atas suatu BUMN dibawah 50% maka hak veto itu sulit
untuk dapat dilaksanakan sehingga pemilihan dewan komisaris dan dewan direksi
ditentukan dengan simple majority. Jadi, apabila persentase saham negara dalam
suatu BUMN go public dibawah 50% maka saham golden share tersebut menjadi
tidak berarti karena haknya hanya untuk mencalonkan satu orang direksi dan
komisaris, yang pada akhirnya pemilihan Dewan Direksi dan Dewan Komisaris
akan diputuskan oleh RUPS dengan simple majority. 67
67
