Masalah Pertanahan dalam Keistimewaan DIY:
Catatan Awal dari Perspektif Pengakuan Hak-hak Masyarakat (Hukum)
Adat di Indonesia1
Oleh:
R. Yando Zakaria2
1. Konteks
Pada masa-masa awal berdirinya Indonesia ada kesepahaman yang amat kuat bahwa Negara-bangsa Indonesia yang baru itu tidak dilandaskan pada kebesaran-kebesaran Kerajaan Nusantara yang pernah ada, karena menurut Mr. M. Yamin, kesemuanya masih bersifat etats patrimonies (Negara berdasarkan keturunan) ataupun etats puissances (Negara atas dasar kekuasaan semata). “… Kita tidak mabuk dengan hiburan menyembah kerajaan-kerajaan seribu satu malam atau bertanam pohon beringin di atas awan, melainkan melihat kepada peradaban yang memberi tenaga yang nyata dan kekuatan yang maha dahsyat untuk menyusun negara bagian bawah. Dari peradaban rakyat zaman sekarang, dan dari susunan Negara Hukum Adat bagian bawahan, dari sanalah kita mengumpulkan dan mengumpulkan sari-sari tata negara yang sebetul-betulnya dapat menjadi dasar Negara,” ujar Mr. M. Yamin.3
Pada kesempatan lain Mr. M. Yamin mengatakan bahwa “… Kesanggupan dan kecakapan Bangsa Indonesia dalam mengurus tata negara dan hak tanah yang semenjak beribu-ribu tahun menjadi dasar negara dan rakyat murba, dapat diperhatikan pada susunan persekutuan hukum pada susunan persekutuan hukum seperti 21.000 desa di Pulau Jawa, 700 nagari di Minangkabau, susunan
Negeri Sembilan di Malaya, begitu pula di Borneo, di tanah Bugis, di Ambon, di
1 Bahan bacaan yang disampaikan pada diskusi bertajuk “Lemahmu udu duwekmu – Mengurai
Hak Milik Atas Tanah, Perspektif Warga DIY”. Diselenggarakan oleh Jogya Darurat Agraria! Yogyakarta, 20 September 2016.
2 Praktisi Antropologi. Pemerhati gerakan pengakuan dan perlindungan hak-hak masyarakat
adat. Fellow pada Lingkar Pembaruan Desa dan Agraria (KARSA). Berdomisili di Yogyakarta. Email: [email protected] ; miniblog: https://independent.academia.edu/YandoZakaria
3 Periksalah Risalah Sidang Badan Penyelidik Usaha-Usaha Persipan Kemerdekaan Indonesia
Minahasa, dan lain-lain sebagainya. … Susunan persekutuan yang mengagumkan pada garis-garis besar tak rusak dan begitu kuat sehingga tak dapat diruntuhkan oleh pengaruh Hindu, pengaruh feodalisme, dan pengaruh Eropa. Desa tinggal
desa dan susunan memang dari satu tempat ke tempat lain di seluruh Indonesia berubah-ubah, dan berbeda-beda…”
Singkat kata, dalam konteks pengaturan hak-hak politik antara negara baru dengan entitas-entitas sosial-politik yang ada sebelumnya, para pendiri negara ini telah bersepakat sedemikian rupa, sebagaimana yang direpresentasikan ke dalam Pasal 18 UUD 1945 (sebelum amandemen). Pada pasal itu tertulis: “Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil, dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undang, dengan memandang dan mengingati dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara, dan hak-hak asal-usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa.”
Pada Bagian Penjelasan, khsususnya angka Romawi II, dikatakan pula bahwa: “Dalam territoir Negara Indonesia terdapat lebih kurang 250 zelfbesturende landchappen4dan volksgemeenschappen, seperti desa di Jawa dan Bali, nageri di
Minangkabau, dusun dan marga di Palembang dan sebagainya. Daerah-daerah itu mempunyai susunan asli, dan oleh karenanya dapat dianggap sebagai daerah yang bersifat istimewa. Negara Republik Indonesia menghormati kedudukan daerah-daerah istimewa tersebut dan segala peraturan negara yang mengenai daerah-daerah itu akan mengingati hak-hak asal-usul daerah tersebut.”
Namun, bagaimana amanat Pasal 18 itu diimplementasikan sangat tergantung pada iklim politik semasa yang pada akhirnya berdampak pada corak berhubungan Pusat dan Daerah. Keistimewaan seperti apa yang dimaksudkan
4 Salah satunya adalah Kesultanan Yogyakarta. Berbeda dengan daerah swaparja yang lain,
tidak jelas pula.5 Oleh karena itulah, ketika angin reformasi bergulir, salah satu agenda politik Nasional adalah melakukan amandemen atas Pasal 18 itu. Agenda itu terlaksana pada proses amandemen kedua pada tahun 2000. Proses amandemen itu kemudian memilah Pasal 18 (lama) ke dalam 3 (tiga) pasal baru, berikut beberapa ayat baru yang menyertainya. Masing-masing adalah Pasal 18 (baru), Pasal 18A, dan Pasal 18B.
Salah satu makna pemilahan ini adalah menegaskan perbedaan makna keistimewaan antara “desa” dan “daerah” yang lebih besar (supradesa) dalam bingkai penyelenggaraan hubungan sistem pemerintahan secara Nasional. Pada Pasal 18B (1) dinyatakan bahwa “Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan Undang-undang.” Sementara pada Pasal 18B ayat (2) dinyatakan: “Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang.”
Dengan kata lain, Pasal 18B (1) menyangkut penyelenggaraan pemerintahan daerah secara istimewa atau yang bersifat khusus, sebagaimana yang terwujud ke dalam UU Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta, dan juga undang-undang tentang Pemerintahan Propinsi Aceh dan Papua. Sementara Pasal 18B (2), walaupun tercantum pada Bab VI tentang Pemerintahan Daerah, adalah tentang pengakuan atas hak-hak masyarakat hukum adat secara lebih menyeluruh,6 termasuk dalam menyelenggarakan pemerintahan Nasional, pada tingkat yang lebih rendah dari Pemerintahan Daerah.7
Meskipun secara sekilas keduanya seolah menunjukkan adanya kesamaan (sebagai unit pemerintahan yang harus diperlakukan secara istimewa),
5 Lihat Benyamin Hoessein, 1993. Berbagai Faktor yang Mempengaruhi Brsarnya Otonomi Daerah
Tingkat II. Suatu Kajian Desentralisasi dan Otonomi Daerah dar Segi Ilmu Administrasi Negara. Disertasi untuk memperoleh gelar Doktor pada Program Pascasarjana Universitas Indonesia.
6 Termasuk tanah, sebagaimana yang termaktub pada Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 35
Tahun 2012.
7 Sebagaimana yang kemudian terjabarkan ke dalam nomenklatur desa adat sebagaimana yang
keduanya juga mengandung sejumlah perbedaan. Di samping berbeda dalam konteks besar-kecilnya wilayah, dalam konteks sebagai subyek hukum atas tanah, sebagaimana yang akan dijelaskan lebih lanjut dalam bagian-bagian berikut, keduanya juga memiliki perbedaan yang sangat mendasar.
2. Keistimewaan Yogyakarta
Pasca-proklamasi 17 Agustus 1945, untuk melaksanakan perintah Pasal 18 (sebelum amanemen), disusunlah UU Nomor 22 Tahun 1948 tentang Pemerintahan Daerah. Pada Pasal 1 (2) disebutkan bahwa “Daerah-daerah yang mempunyai hak-hak, asal-usul dan di zaman sebelum Republik Indonesia mempunyai pemerintahan sendiri yang bersifat Istimewa dengan Undang-undang pembentukan termaksud dalam ayat (3) dapat ditetapkan sebagai Daerah Istimewa yang setingkat dengan Propinsi, Kabupaten atau Desa, yang berhak mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri.” Atas dasar pasal ini, dengan mengingat pasal 5 ajat (1), pasal 20 ajat (1), pasal IV Aturan Peralihan Undang-undang Dasar, Maklumat Wakil Presiden tanggal 10 Oktober 1945 No. X, ditetapkanlah UU No. 3 jo 19 1950 tentang Pembentukan Daerah stimewa Yogyakarta.
UU yang membentuk Daerah Istimewa Yogykarta ini terhitung sangat singkat. Hanya terdiri dari 3 BAB (Peraturan Umum, Tentang Urusan Rumahtangga Daerah Istimewa Yogyakarta; dan Peraturan Penutup); dan 7 pasal yang disertai 12 ayat). Beberapa pasal yang penting dalam diskusi kita tentang ‘masalah pertanahan dan Keistimewaan DIY’ ini adalah sebagai berikut:
- Pasal 1 (1): “Daerah jang meliputi daerah Kesultanan Jogjakarta dan daerah Paku Alaman ditetapkan menjadi Daerah Istimewa Jogjakarta”:
o Melalui Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1958 wilayah DIY ini diperlebar mencakup daerah-enclave Kasusunan di Kabupaten Bantul dan daerah-enclave Mangkunegaranan di Kabupaten Gunung Kidul (Poerwokoesoemo, 1984: 1 – 2).
- Pasal 4 (4) : “Urusan-urusan rumah tangga dan kewadjiban-kewadjiban lain dari pada jang tersebut dalam ajat (1) diatas, jang dikerdjakan oleh Daerah Istimewa Jogjakarta sebelum dibentuk menurut Undang-undang ini, dilandjutkan sehingga ada ketetapan lain dengan Undang-undang.” - Yang menarik, tidak ada satupun pasal atau ayat yang menghubungkan
Pemerintahan Daerah Propinsi DIY ini dengan kraton, kecuali pasal 1 ayat 1 di atas. Dengan begitu, penyelenggaraan pemerintahan relatif berjalan ‘menurut atau sesuai dengan tradisi’.
Dalam pada itu, pada tahun 1957, diundangkan pula Undang-Undang Nomor 1 Tahin 1957 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah, sebagai pengganti UU 22/1948. Pada Intinya, daerah-daerah swapraja yang disebutkan pada Pasal 18 sebelum amandemen dibubarkan. Namun, beberapa diantaranya dikecualikan karena sudah diatur dalam berbagai peratuan perundang-undangan yang (masih) berlaku. Antara lain adalah Daerah Istimewa Yogyakarta yang dibentuk berdasarkan UU No. 3 jo 19 Tahun 1950; yang saat ini ‘diperbaharui’ melalui Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta (UU 13/2012).
UU 13/2012 ini dibandingkan dengan UU sebelumnya terhitung panjang, meliputi XVI BAB; 51 pasal; dan didukung oleh tidak kurang dari 70 ayat. Berbeda dengan UU 3/1950 sebelumnya, pada UU 13/12 ini hubungan antara berbagai kewenangan (pemerintahan) dengan peran kraton (sebagai ‘lembaga warisan budaya’) seperti menjadi tujuan utamanya. Beberapa pasal (dan ayat) penting dalam diskusi kita adalah sebagai berikut:
- Pasal 1 (3): “Kewenangan Istimewa adalah wewenang tambahan tertentu yang dimiliki DIY selain wewenang sebagaimana ditentukan dalam undang-undang tentang pemerintahan daerah.”
Ngalaga Ngabdurrakhman Sayidin Panatagama Kalifatullah, selanjutnya disebut Sultan Hamengku Buwono.”
- Pasal 1 (5): “Kadipaten Pakualaman, selanjutnya disebut Kadipaten, adalah warisan budaya bangsa yang berlangsung secara turun-temurun dan dipimpin oleh Kanjeng Gusti Pangeran Adipati Arya Paku Alam, selanjutnya disebut Adipati Paku Alam.”
- Pasal 4, huruf g.: Pengaturan Keistimewaan DIY dilaksanakan berdasarkan asas pendayagunaan kearifan lokal.8
- Pasal 5 (1), huruf e.: Pengaturan Keistimewaan DIY bertujuan untuk “melembagakan peran dan tanggung jawab Kasultanan dan Kadipaten dalam menjaga dan mengembangkan budaya Yogyakarta (cetak miring ditambahkan)9 yang merupakan warisan budaya bangsa.”
- Pasal 5 (6): “Pelembagaan peran dan tanggung jawab Kasultanan dan Kadipaten dalam menjaga dan mengembangkan budaya Yogyakarta yang merupakan warisan budaya bangsa sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf e. diwujudkan melalui pemeliharaan, pendayagunaan, serta pengembangan dan penguatan nilai-nilai, norma, adat istiadat, dan tradisi
luhur yang mengakar dalam masyarakat DIY (cetak miring ditambahkan).”10
- Pasal 7 (2), huruf d.: Kewenangan dalam urusan Keistimewaan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi pertanahan.
- Terkait urusan pertanahan, UU Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta mengatur bahwa:
o Pasal 32:
8 Pada bagian Penjelasan dinyatakan bahwa “Yang dimaksud dengan “asas pendayagunaan
kearifan lokal” adalah menjaga integritas Indonesia sebagai suatu kesatuan sosial, politik, ekonomi, budaya, pertahanan dan keamanan, serta pengakuan dan peneguhan peran Kasultanan dan Kadipaten tidak dilihat sebagai upaya pengembalian nilai-nilai dan praktik feodalisme, melainkan sebagai upaya menghormati, menjaga, dan mendayagunakan kearifan lokal yang telah mengakar dalam kehidupan sosial dan politik di Yogyakarta dalam konteks kekinian dan masa depan.”
9 Pertanyaannya adalah apakah hal ini berkorelasi langsung dengan pengaturan tanah di
Yogyakarta sebagaimana yang dimaksudkan oleh Pasal 32 dan Pasal 33? Penjelasan untuk pasal ini, yang mengatakan ‘cukup jelas’, tidak memeberikan indikasi apapun.
10 Apakah frasa ini juga berkorelasi langsung dengan pengaturan tanah sebagaimana yang diatur
(1)Dalam penyelenggaraan kewenangan pertanahan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (2) huruf d, Kasultanan dan Kadipaten dengan Undang-Undang ini dinyatakan sebagai
badan hukum (cetak miring ditambahkan).11
(2)Kasultanan sebagai badan hukum merupakan subjek hak yang mempunyai hak milik atas tanah Kasultanan (cetak miring ditambahkan).12
(3)Kadipaten sebagai badan hukum merupakan subjek hak yang mempunyai hak milik atas tanah Kadipaten (cetak miring ditambahkan).13
(4)Tanah Kasultanan dan tanah Kadipaten sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dan ayat (3) meliputi tanah keprabon dan tanah bukan keprabon yang terdapat di seluruh kabupaten/kota dalam wilayah DIY.14
(5)Kasultanan dan Kadipaten berwenang mengelola dan memanfaatkan tanah (cetak miring ditambahkan) Kasultanan dan tanah Kadipaten ditujukan untuk sebesar-besarnya pengembangan kebudayaan, kepentingan sosial, dan kesejahteraan masyarakat.
o Pasal 33
(1)Hak milik atas tanah Kasultanan dan tanah Kadipaten sebagaimana dimaksud dalam Pasal 32 ayat (2) dan ayat (3)
11 Dalam bagian Penjelasan disebutkan bahwa “Yang dimaksud dengan “badan hukum” adalah
badan hukum khusus bagi Kasultanan dan Kadipaten, yang dibentuk berdasarkan Undang-Undang ini.” Tidak terlalu jelas benar apakah badan hukum ini bersifat public atau privat. Namun, jika dikaitkan dengan pernyataan pada Pasal 31 (2), di mana kesultanan dan kadipaten adalah subyek hukum yang memiliki hak milik, maka dapat dutafsir bahwa badan hukum yang dimaksudkan adalah badan hukum privat, yang mengambil alih kewenangan Pemprov. DIY sebagai badan hukum publik yang akan mengurus kewenangan keistimewaan atas tanah (Pasal 7 (2).
12 Dalam bagian penjelasan disebutkan bahwa “Yang dimaksud dengan “tanah Kasultanan
(Sultanaat Grond)”, lazim disebut Kagungan Dalem, adalah tanah milik Kasultanan.”
13 Dalam bagian Penjelasan disebutkan bahwa “Yang dimaksud dengan “tanah Kadipaten
(Pakualamanaat Grond)”, lazim disebut Kagungan Dalem, adalah tanah milik Kadipaten”.
14 Dalam bagian Penjelasan dinyatakan bahwa “Tanah keprabon adalah tanah yang digunakan
didaftarkan pada lembaga pertanahan (cetak miring ditambahkan).15
(2)Pendaftaran hak atas tanah Kasultanan dan tanah Kadipaten sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan (cetak miring ditambahkan).16
(3)Pendaftaran atas tanah Kasultanan dan tanah Kadipaten
sebagaimana dimaksud pada ayat (2) yang dilakukan oleh pihak lain wajib mendapatkan persetujuan tertulis dari
Kasultanan untuk tanah Kasultanan (baca: melaksanakan kewenangan publik?) dan persetujuan tertulis dari Kadipaten untuk tanah Kadipaten (cetak miring ditambahkan).17
(4)Pengelolaan dan pemanfaatan tanah Kasultanan dan tanah Kadipaten oleh pihak lain harus mendapatkan izin persetujuan
Kasultanan untuk tanah Kasultanan dan izin persetujuan Kadipaten untuk tanah Kadipaten (baca: melaksanakan kewenangan publik?) (cetak miring ditambahkan).
- Maka, apabila Kesultanan dan Kadipaten saat ini adalah lembaga adat cq. badan hukum yang bersifat privat, pertanyaannya adalah apakah bisa menjalankan kewenangan sebagaimana yang diatur dalam:
o Pasal 33 ayat 3: “Bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung
didalamnya dikuasai oleh Negara (cetak miring ditambahkan) dan
dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.”; yang
kemudian diterjemahkan oleh UUPA 5/1960 melalui pengaturan:
o Pasal 2 (4): “hak menguasai dari Negara tersebut di atas pelaksanaannya dapat dikuasakan kepada Daerah-daerah Swantara dan masyarakat-masyarakat hukum adat, sekedar diperlukan dan tidak bertentangan dengan kepentingan nasional.
15 Dalam bagian Penjelasan dikatakan bahwa “Yang dimaksud dengan “lembaga pertanahan”
adalah lembaga pemerintah non-kementerian yang menangani bidang pertanahan”. Itu artinya adalah ………….
16 Peraturan perundang-undangan yang mana pula yang dimaksudkan oleh pasal ini? Dalam
bagian Penjelasan disebutkan ‘Cukup jelas”.
17 Dalam bagian Penjelasan disebutkan bahwa “Yang dimaksud dengan “pihak lain” adalah
Menurut ketentuan-ketentuan Peraturan Pemerintah” (cetak miring ditambahkan).
- Jika kesultanan dan kadipaten telah menjelma sebagai badan hukum privat, pertanyaan selanjutnya adalah lembaga dan/atau badan hukum mana yang menjalankah hak-hak publik dari kesultanan dan kadipaten sebelumnya?
3. Masalah pertanahan dan Keistimewaan Yogya
Sebelum membahas masalah pertanahan dalam konteks keistimewaan DIY ini lebih lanjut, terlebih dulu dirasa perlu untuk melihat beberapa pasal/ayat pengaturan masalah agrarin sebagaimana yang tercantum dalam Undang-Undang Nomo5 5 Tahun 1960 tentang Pokok-Pokok Agraria (UUPA 5/1960). Beberapa pokok pengaturan yang penting adalah sebagai berikut:
Pasal IX, KEEMPAT:
- Huruf A: “Hak-hak dan wewenang-wewenang atas bumi dan air dari Swapraja atau bekas swa-praja yang masih ada pada waktu mulai berlakuknya Undang-undang ini hapus dan beralih kepada Negara”; - Huruf B: “Hal-hal yang bersangkutan dengan ketentuan dalam Hurf A di
atas diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah”; - Pertanyaannya:
o Apakah sudah ada PP dimaksud? à Melalui beberapa generasi peraturan perundang-undangan tentang pemerintahan daerah berbagai daerah swapraja itu sudah berubah status menjadi propinsi dan/atau kabupaten/kota.
o Apakah ini juga sekaligus membatalkan amanat UU 3/1950, khusus Pasal 4 (1) butir III, sebagaimana yang dimungkinkan oleh Pasal 4 ayat 4 sebagaimana telah dikutipkan di atas?
penuh di DIY (dan penghapusan Rijksblad-Rijskblad pertanahan d Yogyakarta).
Namun harus diingat pula bahwa, dalam pasal dan ayat yang lain, UUPA 5/1960 juga mengatur hal-hal berikut:
- Pasal 2 (1): “Atas dasar ketentuan dalam Pasal 33 ayat 3 Undang-Undang Desar dan hal-hal sebagai yang dimaksud dalam Pasal 1, bumi, air dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya itu pada tingkatan tertinggi dikuasai oleh Negara, sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat”.
- Pasal 2 (2): Hak Menguasai Negara termasuk dalam ayat 1 pasal ini memberi wewenang untuk:
o mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan dan pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa tersebut;
o menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa;
o menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai buni, air dan ruang angkasa.
- Pasal 2 (4): “hak menguasai dari Negara tersebut di atas pelaksanaannya dapat dikuasakan kepada Daerah-daerah Swantara (sebagaimana diatur dalam UU 1/1957, pen.) dan masyarakat-masyarakat hukum adat, sekedar diperlukan dan tidak bertentangan dengan kepentingan nasional. Menurut ketentuan-ketentuan Peraturan Pemerintah”.
- Pasal 3: “Dengan mengingat ketentuan-ketentuan dalam Pasal 1 dan 2
pelaksanaan hak-ulayat dan hak-hak serupa itu dari
- Pasal 5: “Hukum agraria yang berlaku atas bumi, air dan ruang angkasa ialah hukum adat (cetak miring oleh penulis), sepanjang tidak bertentangan dengan kepentingan nasional dan negara, yang berdasarkan atas persatuan bangsa, dengan sosialisme Indonesia serta dengan parturan-peraturan yang tercantum dalam Undang-undang ini dan dengan peraturan perundangan lainnya, segala sesuatu dengan mengindahkan unsur-unsur yang bersandar pada hukum agama”.
4. Beberapa kata/frasa kunci dan problema yang dikandungnya
- DIY sebagai Daerah swatantra
o Sebagai daerah swatantra DIY berhak untuk mengatur dan mengurus urusan agrarian. Ketentuan ini masih dalam koridor pengaturan Pasal 33 (3) UUD 1945.
- Kesultanan dan Kadipaten sebagai masyarakat hukum adat
o Apakah Kesultanan dan Kadipaten dapat disebut sebagai ‘masyarakat hukum adat’, misalnya sebagaimana yang dimaksudkan oleh UUPA Pasal 2 ayat 4?
o Beberapa ahli berpandangan bahwa kraton/kerajaan-kerajaan nusantara adalah bagian dari apa yang disebut ‘masyarakat hukum adat’ itu.
o Namun, umumnya para ahli -- dan juga konstitusi -- berpendapat sebaliknya. Terma ‘masyarakat hukum adat’ hanya merujuk pada entitas sosial yang disebut sebagai ‘desa atau disebut dengan nama lain’. Keberadaan kerajaan-kerajaan Nusantara itu hampir tidak pernah dirujuk sebagai bentuk dari apa yang disebut sebagai ‘kesatuan masyarakat hukum adat itu’ (Zakaria, 2012).18
o Dalam Pasal 51 ayat (1) UU No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi, sebagaimana dijabarkan dalam Pasal 3 Peraturan MK No. 06/PMK/2005, ditentukan bahwa “Pemohon adalah pihak
18 Lihat R. Yando Zakaria, 2012. “Makna Amandemen Pasal 18 Undang-Undang Dasar 1945 bagi
yang menganggap hak dan/atau kewenangan konstitusionalnya dirugikan oleh berlakunya undang-undang, yaitu (a) perorangan warga negara Indonesia; (b) kesatuan masyarakat hukum adat sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia yang diatur dalam undang-undang; (c) badan hukum publik atau privat; atau (d) lembaga negara.” Berdasarkan ketentuan ini maka, dari lima kemungkinan yang ada, kemungkinan status hukum yang paling dekat dengan rumusan-rumusan tentang keberadaan kesultanan dan kadipaten adalah badan hukum privat.
- Hak ulayat atau hak-hak yang serupa itu
o Apakah sultanaat grond dan Pakualamanaat grond itu dapat disebut sebagai (hak) ulayat?
o Boleh jadi begitulah adanya. Jika sultanaat grond dan
pakualamanaat grond itu dapat ditafsir sebagai hak ulayat maka pengaturan Pasal 32 (2) dan (3) yang mengatakan kesultanan dan kadipaten adalah subyek hukum yang memiliki hak milik itu tidaklah tepat. Karena, sultanaat grond dan pakualamanaat grond
sebagai hak ulayat itu mengandaikan adanya suatu otoritas publik yang memiliki kewenangan ‘untuk mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, pemeliharaan, serta menentukan dan mengatur hubungan-hubungan antara orang per orang, dan atau perbuatan hukum’ atas ulayat dimaksud.
o Ulayat bukanlah hak (perdata), melainkan otoritas dan/atau kewenangan dari suatu entitas politik yang berdaulatan, sebagaimana yang dimaksudkan dengan ‘hak menguasai negara’, misalnya (Soesangobeng, 2012).19 Oleh karena itulah, atas tanah-tanah sultanaat grond dan pakualamanaat grond sebagai hak ulayat itu, dapat diterbitkan berbagai hak magersari, ngindung, dan sejenisnya.
19 Lihat Heman Soesangobeng, 2012. Filosopi, Azas, Ajaran, Teori Hukum Pertanahan dan Agraria.
- Tentang Hak asal-usul
o Konsepsi hak asal-usul untuk pertama kali muncul dalam wacana hukum tata negara RI adalah pada Pasal 18 (sebelum amandemen). Meski kemudian menjadi konsep sentral dalam mengembangkan dan/atau membagi kewenangan pemerintahan, konsep ini tidak banyak dibahas para ahli, misalnya, jika dibandingkan dengan konsepsi tentang ‘pembagian daerah yang besar dan kecil’ cq ‘hak istimewa’, serta keberadaan ‘susunan asli’.
Bahkan, pasca-amandemen Pasal 18, konsepsi hak asal-usul ini tidak digunakan lagi.
o Apa makna hak asal usul ini sebenarnya? Sejauh yang penulis tahu, belum ada literatur yang secara khusus membahas hal ini. Penulis sendiri, dalam konteks memaknai ‘otonomi desa’ sebagaimana yang dimaksudkan oleh Pasal 18 (sebelum amandemen) dan kemudian Pasal 18B (2), pertama-tama hak asal usul ini terkait pada frasa susunan asli. Susunan asli sendiri merujuk pada ‘sistem kelembagaan, tatanan hak dan kewajiban yang khas, yang berbeda dengan wujud kelembagaan, tatanan hak dan kewajiban yang berada di luar daerah atau kesatuan masyrakat hukum adat yang dimaksud (Zakaria, 2000: 205 – 206).20
o Dalam rangka memperjelas maksud hak asal usul itu, pada tahapan selanjutnya, Zakaria (2010: 42 – 43)21 menggunakan pula dikotomi hak bawaan dan hak berian sebagaimana yang
20 Lihat R. Yando Zakaria, 2004. Abih Tandeh. Masyarakat Desa di BAwah Orde Baru. Jakarta:
ELSAM. Seperti halnya konsepsi tentang hak asal usul, konsepsi susunan asli itu juga menghilang dari pengaturan pasal-pasal hasil amandemen Pasal 18. Sebagai gantinya, sebagaimana diatur pada Pasal 18 (1), langsung disebutkan bahwa “Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang.” Dalam menghargai kekhususan dan keragaman antar daerah cq. desentralisasi
asimeteris, pada Pasal 18A (1) diatur pula bahwa “Pasal 18A (1) Hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota atau antara provinsi dan kabupaten dan kota, diatur dengan Undang-undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah.”
21 Lihat R. Yando Zakaria, 2010. Merebut Negara. Beberapa Catatan Reflektif tentang Upaya-upaya
dikemukakan oleh Taliziduhu Ndraha (2000).22 Hak berian adalah hak yang diperoleh dari pemberian dari otoritas (politik dan hukum) yang lebih tinggi; sedangkan hak bawaan, yakni hak yang telah tumbuh berkembang dan terpelihara oleh suatu kelembagaan (institution) yang mengurus rumahtangganya sendiri. Dari konsepsi yang demikian makna hak asal usul dapat dikatakan mendekati makna hak bawaan.
o Uniknya, meski tidak disebut sama sekali dalam pasal-pasal hasil amandemen Pasal 18, termasuk pada pada Pasal 18B (1) yang mengatur tentang ‘pemerintahan yang bersifat istimewa’ itu, konsepsi hak asal usul ini justru muncul (kembali) pada Pasal 4 huruf a, yang menjelaskan bahwa pengaturan keistimewaan DIY dilaksanakan berdasarkan asas pengakuan atas hak asal-usul. Dalam bagian Penjelasan untuk Pasal 4 hurf a itu disebutkan bahwa “Yang dimaksud dengan “asas pengakuan atas hak asal-usul” adalah bentuk penghargaan dan penghormatan negara atas
pernyataan berintegrasinya Kasultanan dan Kadipaten ke dalam
Negara Kesatuan Republik Indonesia untuk menjadi bagian
wilayah setingkat provinsi dengan status istimewa”. Apa makna
hakiki dari hak asal usul itu sendiri justru tidak/belum dijelaskan
sama sekali.
o Namun, berbeda dengan entitas yang lain, sebagaimana yang disebutkan pada Pasal 18B (2), muncul konsep ‘hak-hak tradisonal’. Itupun hanya terdapat pada Pasal 18B (2), dan tidak pada pasal-pasal hasil amandemen Pasal 18 lainnya. Perubahan ini sebenarnya menimbulkan konsekwensi tertentu, dalam arti melemahnya maka pengakuan atas hak-hak yang semula disebut sebagai ‘hak asal usul’ itu.23 Oleh sebab itu, konsepsi ini dimunculkan kembali sebagai padanan dan/atau penjelas bagi
22 Taliziduhu Ndraha, 200o. “Desa Masa Depan, Gars Depan Demokrasi”, dalam Angger Jati
Wijaya, et.al., 2000. Reformasi Tata Pemerintahan Desa menuju Demokrasi. Yogyakarta: Pustaka Pelajar, bekerjasama dengan YAPPIKA dan Forum LSM DIY.
23 Lihat R. Yando Zakaria, 2010. Merebut Negara. Beberapa Catatan Reflektif tentang Upaya-upaya
hak-hak tradisional yang dimiliki oleh kesatuan masyarakat hukum adat di dalam perumusan kewenangan desa sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa (UU 6/2014).24
o Di dalam UU 6/2014 hak asal usul usul didefenisikan sebagai ‘hak yang merupakan warisan yang masih hidup dan prakarsa Desa atau prakarsa masyarakat Desa sesuai dengan perkembangan kehidupan masyarakat, antara lain sistem organisasi masyarakat adat, kelembagaan, pranata dan hukum adat, tanah kas Desa, serta kesepakatan dalam kehidupan masyarakat Desa (Penjelasan untuk Pasal 19 huruf a, UU 6/2014).
o Dengan penjelasan yang demikian maka, sebagaimana akan dibahas lebih jauh pada bagia-bagian berikut, boleh jadi, Sultanaat Grond dan pakualamanaat grond adalah salah satu wujud hak asal usul itu. Masalahnya, dengan telah berubahnya posisi hukum susunan asli (baca: Kesultanan Ngayogyakarto Hadinigrat dan Kadipaten Pakualaman) sebagai pemangku hak Sultanaat Grond
dan pakualamanaat grond itu, yang semula berupa badan hukum yang bersifat publik menjadi badan hukum privat maka ketentuan sebagaimana yang dimaksudkan pada Pasal 32 dan Pasal 33 menjadi problematik.
- Hak milik (oleh Kesultanan dan Kadipaten)
o Terkait dengan hal ini, Penjelasan untuk Pasal 32 ayat (2) mengatakan: “Yang dimaksud dengan “tanah Kasultanan (Sultanaat Grond)”, lazim disebut Kagungan Dalem, adalah tanah
milik Kasultanan. Sedangkan untuk Pasal 32 (3) dikatakan bahwa
“Yang dimaksud dengan “tanah Kadipaten (Pakualamanaat
Grond)”, lazim disebut Kagungan Dalem, adalah tanah milik
Kadipaten.” Jadi, sama sekali tidak menjelaskan makna hak milik
24 Lihat, misalnya, Lingkar Pembaruan Desa dan Agraria, 2012. Menggagas ‘RUU Desa atau
itu sendiri: apakah hak milik yang dimaksud merujuk pada
pengertian ulayat sebagaimana telah dijelaskan di atas, atau hak
milik sebagaimana yang dimaksudkan oleh Pasal 16 jo Pasal 20
UUPA 5/1960?25
o Mencermati pengaturan pada Pasal 33 maka patut diduga
konsepsi hak milik yang dimaksudkan adalah sebagaimana yang
diatur pada Pasal 20 (1) UUPA 5/1960 di mana hak milik
didefenisikan sebagai “hak turun-temurun, terkuat dan terpenuh
yang dapat dipunyai orang atas tanah,26 dengan mengingat
ketentuan-ketentuan dalam Pasal 6 (semua hak atas tanah
mempunyai fungsi sosial, pen.)”.
o Namun, harus segera dicatatan bahwa ciri lain dari hak milik ini,
jika dibandingkan dengan (hak) ulayat adalah, sebagaimana diatur
pada Pasal 20 (2), adalah bahwa ‘hak milik dapat beralih dan
dialihkan kepada pihak lain”. Pertanyaan lanjutannya adalah
apakah benar Sultanaat Grond dan pakualamanaat grond sebagai hak milik (yang bersifat privat) itu akan disisihkan menjadi hak-hak lain yang diberikan kepada pihak-hak lain? Jika ini dimungkinkan maka azas ‘pendayagunaan keraifan lokal’, sebagaimana diatur pada Pasal 4 huruf g. tidak akan tercapai.
o Jika konsepsi UUPA 1960 yang akan digunakan maka
pertanyaanya adalah apakah Kesultanan dan Kadipaten sebagai
subyek hak atas hak milik itu memiliki kewenangan ‘untuk mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, pemeliharaan, serta menentukan dan mengatur hubungan-hubungan antara orang per orang, dan atau perbuatan hukum’ atas hak miliknya ini? Jika hal yang demikian yang terjadi, bukankah ini berarti ‘jeruk menanam jeruk’?
o Merujuk pada pengaturan pada Pasal 33 (1), jawabannya adalah
dapat. Pertanyaan selanjutnya, sebagaimana akan dibahas lebih
25 http://fauzie.weblog.esaunggul.ac.id/2015/05/29/hak-milik-berdasarkan-undang-undang-nomor-5-tahun-1960-uupa/
26 Frasa ini sesuai dengan tujuan diaturnya kewenangan keistimewaan DIY sebagaimana diatur
lanjut dalam bagian berikut, apakah Kesultanan dan Kadipaten
sebagaii badan hukum privat bisa memiliki
kewenangan-kewenangan yang bersifat public?
- Kesultanan dan kadipaten sebagai badan hukum
o Dalam bagian Penjelasan disebutkan bahwa “Yang dimaksud dengan “badan hukum” adalah badan hukum khusus bagi
Kasultanan dan Kadipaten, yang dibentuk berdasarkan
Undang-Undang ini.”
o Tidak terlalu jelas benar apa arti ‘bdan hukum khusus’ itu.
Demikian pula, tidak terlalu jelas pula apakah bdan hukum
dimaksud badan hukum yang bersifat publik atau privat. Namun,
jika dikaitkan dengan pernyataan pada Pasal 31 (2), di mana
kesultanan dan kadipaten adalah subyek hukum yang memiliki
hak milik, maka dapat ditafsir bahwa badan hukum yang
dimaksudkan adalah badan hukum privat, yang mengambil alih
kewenangan Pemprov. DIY sebagai badan hukum publik yang akan
mengurus kewenangan keistimewaan atas tanah (Pasal 7 (2)
melalui perumusan norma pada Pasal 32 (1).
o Pertanyaan selanjutnya, apakah badan hukum privat itu dapat menyelenggarakan kewenangan publik atas tanah-tanah sultanaat grond dan Pakualamanaat grond, sebagaimana telah dijelaskan di atas, tanah ulayat yang bersifat publik itu?
o Kalaupun secara hukum pembentukan badan hukum dapat dilakukan/dibenarkan oleh sebuah UU, sebagaimana halnya UU 13/2012 ini, akan terdapat konflik norma antara pasal 7 (2) dengan pasal 32 (1) ini. Konflik ini bisa menimbulkan kekacauan hukum yang bermuara pada ketidakpastian hak yang potensial berkembang menjadi sumber ketidakadilan bagi pihak-pihak tertentu.
demikian itu bisa bermasalah, pertama, mirip dengan konsepsi penguasaan tanah secara feodalistik; atau kedua, kesultanan dan kadipaten akan melampaui kewenangannya sebagai lembaga privat dengan menyelenggarakan sejumlah kewenangan yang bersifat publik (sebagaimana dimaksudkan oleh pasal 32 (3) yang seharusnya – atau dimaksudkan – akan dilaksanakan oleh Pemerintah Provinsi DIY sebagaimana dimaksudkan oleh Pasal 7 (2).
o Dengan demikian, pengaturan Pasal 32 (2), (3), dan (4) bisa bertentangan dengan Pasal 33 ayat 3 UUD 1945 yang mengamanatkan pengaturan kewenangan dalam urusan pertanahan ini kepada lembaga-lembaga yang bersifat publik,27 yang kemudian, antara lain juga diterjemahkan pula ke dalam adanya pembatasan luasan penguasaan lahan,28 yang potensial dilanggar oleh pengaturan yang ada pada Pasal 32 (4) yang mengatakan bahwa “Tanah Kasultanan dan tanah Kadipaten sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dan ayat (3) meliputi tanah keprabon dan tanah bukan keprabon yang terdapat di seluruh kabupaten/kota dalam wilayah DIY” itu.
5. Penutup
- Menurut saya, dengan logika bahwa kesultanan dan kadipaten merupakan ‘Badan Hukum Warisan Budaya’ (yang sejatinya bersifat privat dan dapat mempunyai hak milik atas tanah sesuai dengan ketentuan yang berlaku cq. pembatasan peguasaan luas lahan), maka hak ulayat dan hak publik yang semula berada ditangan kesultanan dan kadipaten seharusnya telah beralih ke tangan Pemprov DIY, sebagaimana yang diamanatkan oleh Pasal 7 (2) UUK DIY 13/2012.
- Jika tidak demikian maka kesultanan dan kadipaten sebagai Badan Hukum Warisan Budaya akan terjerat dalam silogisme ‘jeruk makan
27 Lihat Yance Arizona, 2014. Konstitusionalisme Agraria. Yogyakarta: STPN Press.
28 Sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 56 Prp. Tahun 1960 tentang Penetapan
jeruk’ yang potensial menimbulkan ketidakadilan di wilayah administrasi pemerintahan DIY sendiri. Keagungan kraton sebagai simbol kebudayaan (Jawa) bisa terancam.
- Ingin ditegaskan di sini bahwa kesultanan dan kadipaten tidak bisa lagi bertindak sebagai lembaga publik yang dalam konteks keagrariaan menjalankan fungsi-fungsi sebagaimana yang diatur dalam Pasal 33 ayat 3 UUD 1945 jo UUPA 5/1960 Pasal 2 (2).
- Dalam koteks keistimewaan DIY ini maka amanat Pasal 33 ayat 3 UUD 1945 UUPA 5/1960 dijalankan oleh Pemprov DIY dan BUKAN oleh lembaga yang menjadi bagian dari kesultanan dan kadipaten sebagai Badan Hukum Warisan Budaya itu. Bahwa ‘lembaga pertanahan’ itu akan diatur menjadi bagian yang tidak terpisahkan dalam sistem pertanahan DIY yang akan diselenggarakan oleh Kantor Badan Petanahan Nasional Propinsi DIY ke depan adalah hal yang boleh-boleh saja. Justru di sanalah letak keistimewaan urusan pertanahan DIY ke depan diletakkan.
