1
BAB I
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Reformasi pasca-Orde Baru yang terjadi beberapa tahun silam telah mendorong terjadinya perubahan untuk mengembalikan Indonesia kepada bentuk negara demokrasi sesuai dengan apa yang tertulis dalam dasar negara. Banyak hal berubah, termasuk juga paradigma pemerintah dalam memandang keterbukaan informasi, diantaranya keterbukaan informasi di bidang pengelolaan pemerintahan dan sektor publik. Keterbukaan itu sendiri merupakan salah satu perbedaan sentral antara pemerintahan demokratis dengan rezim otoriter. Pada masa Orde Baru, pejabat dan birokrat di Indonesia terbiasa merahasiakan informasi yang mereka miliki, kecuali dokumen terbatas yang ditujukan untuk konsumsi publik (Erdianto, Aryani, & Karanicolas, 2012: 11-12). Ketertutupan ini berpotensi memicu terjadinya penyimpangan dan ketidakjujuran, serta melanggengkan praktik korupsi, kolusi, dan nepotisme (KKN) di pemerintahan. Seiring perubahan yang terjadi pasca orde baru, pemerintah dituntut untuk mengganti paradigma yang sebelumnya tertutup menjadi terbuka. Dengan adanya keterbukaan informasi di bidang pengelolaan pemerintahan, seluruh informasi yang dimiliki oleh birokrat dan pejabat publik menjadi dapat diakses oleh masyarakat, kecuali dokumen tertentu yang dirahasiakan karena beberapa pertimbangan. Inilah yang kemudian disebut sebagai asas maximum access, limited exemption (MALE) (Subagyo, dkk., 2009: 72).
Walau secara prinsip informasi menjadi terbuka bagi publik, namun pemerintah tetap harus menjaga keseimbangan antara menutup informasi dan mengakomodasi hak akses publik atas informasi. Hal tersebut dilakukan semata-mata agar kebebasan yang ada tidak disalahgunakan dan untuk mengawal setiap badan publik agar dapat menjalankan prinsip keterbukaan sesuai dengan hakikatnya. Salah satu bentuk usaha untuk mewujudkan keterbukaan informasi di bidang pengelolaan pemerintahan dibuktikan dengan lahirnya Undang Undang Nomor 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik (UU No. 14 Tahun
2
2008). Dengan adanya UU No. 14 Tahun 2008, maka Indonesia menjadi negara ke-76 di dunia yang memiliki perundang-undangan yang menjamin hak warga negaranya dalam mengakses informasi yang dimiliki oleh badan publik (Erdianto, Aryani, & Karanicolas, 2012: 11).
UU No. 14 Tahun 2008 disahkan oleh Presiden RI pada tanggal 30 April 2008 dan baru efektif diberlakukan pada Mei 2010. Pemberian jangka waktu 2 tahun dimaksudkan agar pihak-pihak yang bersangkutan dapat melakukan persiapan terkait implementasinya di lapangan. Saat ini UU No. 14 Tahun 2008 seharusnya telah meninggalkan masa persiapan dan memasuki masa penerapan. Pada realitanya pengimplementasian UU No. 14 Tahun 2008 ditempuh dengan proses yang tidak mudah. Hal ini dikarenakan UU No. 14 Tahun 2008 adalah sesuatu yang baru dan butuh penyesuaian serta persiapan di berbagai sisi agar penerapannya dapat berjalan dengan baik. Beberapa persiapan tersebut antara lain perlu dibentuknya perangkat baru yang berfungsi untuk menjalankan UU No. 14 Tahun 2008, seperti pembentukan Komisi Informasi Pusat dan Provinsi dan pembuatan Peraturan Pemerintah (PP) No. 61 Tahun 2010 tentang pelaksanaan UU NO. 14 Tahun 2008; sosialisasi UU No. 14 Tahun 2008 kepada seluruh badan publik dan pemerintah daerah di Indonesia; dsb.
Kewajiban untuk melakukan persiapan dan penerapan UU No. 14 Tahun 2008 juga terjadi di badan publik. Berdasarkan amanat dalam UU No. 14 Tahun 2008, PP No. 61 Tahun 2010, dan Peraturan Komisi Informasi (Perki) No. 1 Tahun 2010, setiap badan publik wajib mempersiapkan beberapa hal, seperti membentuk serta memiliki peraturan yang mengatur mengenai pelaksanaan keterbukaan informasi publik dan menunjuk Pejabat Pengelola Informasi dan Dokumentasi (PPID) sebagai pejabat yang bertanggung jawab atas penerapan kegiatan pengelolaan dan pelayanan informasi publik. Seluruhnya merupakan perangkat baru yang perlu dipersiapkan dan dibuat untuk menjalankan UU No. 14 Tahun 2008 di badan publik. Setelah perangkat-perangkat itu terbentuk, kemudian badan publik wajib melaksanakan beberapa kewajiban dalam rangka penerapan UU tersebut di badan publik. Kewajiban yang dimaksud adalah mengelola informasi publik, menyediakan informasi publik sesuai ketentuan dalam
undang-3
undang, menerbitkan informasi publik dan melakukan pelayanan atas permohonan informasi publik, menyelesaikan perkara mengenai sengketa informasi pada level badan publik, serta membuat dan mengumumkan laporan mengenai layanan informasi publik (Erdiyanto, Aryani, dan Karanicolas, 2012: 21-30; Subagyo, dkk, 2009: 13-19).
Pada rangkaian persiapan dan penerapan UU No. 14 Tahun 2008 di badan publik, humas memiliki peran yang cukup penting. PP No. 61 Tahun 2010 menyebutkan secara eksplisit bahwa humas memiliki kewajiban untuk membantu badan publik dalam mengimplementasikan UU No. 14 Tahun 2008. Yaitu apabila PPID pada suatu badan publik belum terbentuk maka yang diberi tugas dan tanggung jawab untuk menjalankan tugas PPID adalah unit di bidang informasi, komunikasi, dan/atau kehumasan. Bahkan, pada sejumlah badan publik humas tidak hanya difungsikan sebagai pengemban amanah sementara PPID tetapi juga ditunjuk untuk mengisi posisi PPID itu sendiri. Seperti misalnya, Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) RI yang menunjuk Kepala Biro Humas dan Pemberitaan sebagai ketua PPID, Kepala Bagian (Kabag) Humas sebagai wakil PPID, dan staf-staf Humas DPR RI sebagai anggota PPID (Welkinson, 2012: 84). Demikian pula dengan Kementerian Pendidikan Nasional (Kemdiknas) yang mengangkat Kepala Pusat Informasi dan Humas sebagai PPID (Erdiyanto, Aryani, dan Karanicolas, 2012: 65). Sedikit berbeda, Kepolisian Republik Indonesia (Polri) menunjuk pejabat baru untuk mengisi posisi PPID (Erdiyanto, Aryani, dan Karanicolas, 2012: 59). Namun, secara struktural posisi PPID Polri tetap diletakkan pada Divisi dan Seksi Hubungan Masyarakat di tiga jenjang satuan kewilayahan Polri, yaitu Mabes Polri, Polda, dan Polres (Erdiyanto, Aryani, dan Karanicolas, 2012: 37-38).
Humas sebenarnya dapat pula berperan serta dalam aktivitas implementasi UU No. 14 Tahun 2008 selain menjalankan tugas sebagai PPID. Hal tersebut terjadi di beberapa badan publik salah satunya DPR RI. Humas DPR RI turut berperan dalam sejumlah kegiatan terkait persiapan implementasi UU No. 14 Tahun 2008. Diantaranya adalah peran dalam perumusan Peraturan DPR RI No. 1 Tahun 2010 tentang Keterbukaan Informasi Publik di DPR RI, pembuatan SOP
4
Pelayanan Informasi Publik beserta sistem pelayanannya di lingkungan DPR RI, serta pembentukan PPID dan Tim Layanan Informasi (Welkinson, 2012: 166)
Keterlibatan humas dalam rangkaian implementasi UU No. 14 Tahun 2008 di badan publik ini membuat peneliti tertarik untuk meniliknya dari sisi akademis. Melalui penelitian ini peneliti ingin mengetahui bagaimana implementasi UU No. 14 Tahun 2008 di suatu badan publik dan menggambarkan bagaimana peran humas dalam implementasi UU No. 14 Tahun 2008 tersebut.
Peneliti memilih Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia (BPK RI) Pusat sebagai badan publik yang menjadi studi kasus dalam penelitian ini. Ada beberapa hal yang melatarbelakangi pemilihan tersebut. Pertama, karena implementasi UU No. 14 Tahun 2008 di BPK RI sudah ada dan berjalan sejak tahun 2011. Bahkan, pada September 2012 BPK RI menerima penghargaan dari Komisi Informasi Pusat sebagai Peringkat ke-4 Badan Publik Terbaik dalam kategori Keterbukaan Informasi Publik tingkat Kementerian dan Lembaga. Kedua, karena humas BPK RI terlibat dalam kegiatan implementasi UU No. 14 Tahun 2008 di lembaga tinggi negara tersebut. Beberapa keterlibatan itu diantaranya adalah, Kepala Biro Humas dan Luar Negeri BPK RI menjabat sebagai PPID di lingkungan BPK RI, sebagian besar petugas informasi yang berada di bawah PPID merupakan staff humas dari Bagian Publikasi dan Layanan Informasi, dan Biro Humas dan Luar Negeri BPK RI ikut berperan serta dalam perumusan sejumlah peraturan terkait pelaksanaan UU No. 14 Tahun 2008. Keadaan ini menandakan bahwa humas BPK RI memiliki kontribusi dan peran dalam implementasi UU No. 14 Tahun 2008 di BPK RI. Ketiga, karena informasi yang dikelola oleh BPK RI adalah informasi strategis menyangkut pengelolaan keuangan dan kinerja Negara, baik itu pemerintah pusat maupun daerah. Selain itu, BPK RI juga mengelola informasi penting berupa kasus-kasus yang diinvestigasi secara khusus. Seperti misalnya investigasi atas bukti-bukti keuangan yang berkaitan dengan kasus korupsi.
Peneliti berharap penelitian ini dapat memperkaya kajian dalam ranah kehumasan, khususnya humas pemerintah dan keterkaitannnya dengan isu keterbukaan informasi publik. Peneliti juga berharap penelitian ini dapat memberi
5
manfaat baik bagi humas BPK RI maupun humas badan publik lainnya sehubungan dengan peran humas dan implementasi UU No. 14 Tahun 2008.
B. Rumusan Masalah
Berdasarkan latar belakang penelitian yang telah diuraikan di atas, peneliti mengajukan sebuah rumusan masalah penelitian, yaitu:
“Bagaimana peran Humas dalam praktik implementasi Undang-Undang No. 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik di Badan Pemeriksa Keuangan RI?
C. Tujuan Penelitian
Sesuai dengan permasalahan yang ingin diteliti, penelitian ini bertujuan untuk:
1. Untuk mengetahui gambaran mengenai praktik implementasi UU No. 14 Tahun 2008 di BPK RI.
2. Untuk mengetahui peran humas BPK RI dalam praktik implementasi UU No. 14 Tahun 2008 di lembaga tersebut.
D. Manfaat Penelitian
Penelitian ini diharapkan akan bermanfaat dalam memperkaya kajian kehumasan dalam bidang pemerintahan. Khususnya kajian mengenai peran humas pemerintahan dan hubungan antara humas dengan UU No. 14 Tahun 2008. Selain itu, kesimpulan dan saran pada akhir penelitian ini hendaknya dapat menjadi masukan dan evaluasi bagi staff humas di BPK RI maupun badan publik lainnya demi meningkatkan kinerja yang ada.
E. Kerangka Pemikiran 1. Hubungan Masyarakat
a. Pengertian Hubungan Masyarakat
Hubungan masyarakat (humas) memiliki beragam pengertian menurut pakar kehumasan yang ada. Grunig dan White (dalam Putra, 2008)
6
menyatakan bahwa worldview yang dimiliki manusia berpengaruh terhadap definisi humas yang akan dibuat.
Grunig dan Hunt dalam definisinya lebih memfokuskan humas sebagai sebuah kegiatan komunikasi. Keduanya mengartikan humas sebagai kegiatan pengelolaan komunikasi (manajemen komunikasi) antara organisasi dengan publiknya (Putra, 2008). Paparan tersebut sedikit banyak menjelaskan bahwa bagian humas dengan pegawai-pegawai yang ada di dalamnya pada dasarnya bertugas untuk membantu dan memfasilitasi komunikasi antara organisasi dengan berbagai publiknya (Putra, 2000: 4).
Jefkins (2003) mendefinsikan humas sebagai sesuatu yang merangkum keseluruhan komunikasi yang terencana, baik itu ke dalam maupun ke luar, antara satu organisasi dengan khalayaknya dalam rangka mencapai tujuan-tujuan spesifik yang berlandaskan saling pengertian. Adapula DeFleur dan Dennis (dalam Iriantara, 2004: 43) menyatakan humas merupakan proses komunikasi dimana individu dan unit-unit masyarakat berupaya untuk menjalin relasi yang terorganisasi dengan berbagai kelompok atau publik untuk tujuan tertentu.
Dua definisi di atas tidak jauh berbeda dengan apa yang diungkapkan oleh Grunig dan Hunt dengan tetap berfokus pada kegiatan dan proses komunikasi. Hanya saja lebih menjabarkan mengenai arah kegiatan komunikasi (ke dalam atau ke luar organisasi) dan menyertakan bahwa ada tujuan yang ingin dicapai atas kegiatan komunikasi tersebut.
Pandangan lain mengenai definisi humas mengartikan humas sebagai fungsi manajemen. Cutlip, Center, dan Broom (2005: 5) mendefinisikan humas sebagai fungsi manajemen untuk membangun dan memelihara hubungan saling menguntungkan antara organisasi dengan publik yang menentukan keberhasilan atau kegagalan organisasi tersebut.
Baskin, Aronoff, dan Lattimore tidak hanya mengartikan humas sebagai sebuah fungsi manajemen tetapi juga menjabarkan hal-hal yang harus dilakukan oleh para praktisi humas. Dalam definisinya dijelaskan bahwa humas merupakan fungsi manajemen yang membantu pencapaian tujuan
7
organisasi. Para praktisi humas melakukan komunikasi dengan seluruh publik internal dan eksternal yang relevan untuk membangun hubungan positif dan kreatif antara organisasi dengan masyarakat, melaksanakan dan mengevaluasi program promosi/sosialisasi yang saling mempengaruhi dan pengertian antara publik dengan konstituennya (dalam Putra, 2008).
Dari berbagai definisi yang ada, sejumlah pakar kehumasan memberikan rumusan keyword untuk memudahkan dalam memahami konsep dan definisi tentang humas. Sam Black merangkum pengertian tentang humas ke dalam 6 istilah, yaitu: reputation, perceptions, credibility, confidence, harmony and seeking mutual understanding. Sedangkan Wilcox, Ault, dan Agee menyarankan beberapa istilah yang dapat menjadi kata kunci humas (Putra, 2008). Kata kunci tersebut adalah:
1) Deliberate (Sengaja). Kegiatan humas pada dasarnya adalah kegiatan yang disengaja, atau intentional. Ia sengaja dilakukan untuk mempengaruhi publik dengan cara berusaha meningkatkan pemahaman publik terhadap organisasi dan berbagai kebijakan, prosedur dan produk atau jasa yang dihasilkan, menyediakan informasi bagi publik tentang organisasi, dan memperoleh umpan balik yang maksimal dari publik.
2) Planned (Terencana). Kegiatan humas adalah kegiatan yang terorganisir rapih atau terencana. Jadi ia harus sistematis, dilakukan melalui analisis yang cermat dengan bantuan riset.
3) Performance (Kinerja). Humas yang efektif harus didasarkan pada kebijakan dan penampilan yang sesungguhnya. Tidak ada kegiatan humas yang efektif tanpa mendasarkan diri pada keresponsifan organisasi terhadap kepentingan publik.
4) Public Interest (Kepentingan Publik). alasan mendasar dari suatu kegiatan humas adalah untuk memenuhi kepentingan publik, tidak semata-mata untuk membantu organisasi meningkatkan keuntungan sebesar-besarnya. Secara ideal kegiatan humas harus dapat
8
menyeimbangkan antara keuntungan perusahaan dengan keuntungan publik.
5) Two Way Communication (Komunikasi dua arah). Dalam banyak definisi, humas hanya diartikan sebagai kegiatan komunikasi dalam bentuk penyebaran informasi. Pada dasarnya kegiatan humas harus dikembalikan pada makna kata komunikasi yang sesungguhnya, yaitu sharing atau pertukaran informasi.
6) Management Function (Fungsi Manajemen). Humas paling efektif jika ia menjadi bagian dari proses pengambilan keputusan dalam sebuah manajemen organisasi.
Selain paparan definisi di atas, masih banyak pengertian tentang humas yang diutarakan oleh ahli lainnya. Ragam definisi tersebut mencerminkan bagaimana praktik PR selama ini, seperti yang dikatakan oleh Cutlip (dalam Putra, 2008) bahwa “Keberanekaragaman definisi humas mungkin merefleksikan kenyataan praktik sehari-hari humas dalam berbagai lingkungan sosial, atau mungkin merefleksikan evolusi yang sedang terjadi pada fungsi humas organisasi dan masyarakat”.
b. Peran dan Fungsi Hubungan Masyarakat
Secara bahasa, peran dapat diartikan sebagai perangkat tingkah yang diharapkan dimiliki oleh orang yang berkedudukan di masyarakat. Lebih spesifik, Dozier memaknai peran humas sebagai abstraksi atas pola perilaku individu-individu dalam organisasi saat melakukan praktik kehumasan (“abstractions of behavior patterns of individuals in organization when practicing publik relations”). Dalam hubungannya denga fungsi humas, Dozier mengungkapkan bahwa peran humas merupakan kunci untuk memahami fungsi dari humas itu sendiri (Castelli, 2007: 8).
Broom dan Smith (dalam Castelli, 2007: 9) mengemukakan empat tipe peran humas:
9
Peran praktisi humas sebagai expert presciber adalah membantu manajemen untuk mencari solusi bagi penyelesaian masalah kehumasan yang dihadapi oleh organisasi (Putra, 2008). Tugas-tugas yang diembannya meliputi pendefinisian masalah, mengembangkan program, dan bertanggung jawab penuh atas penerapannya (Cutlip, Center, dan Broom, 2005: 34). Dalam menjalankan peran ini, praktisi humas akan diberi wewenang seutuhnya oleh manajemen puncak untuk mengatasi masalah kehumasan pada suatu organisasi. Sedangkan pihak manajemen puncak sendiri akan cenderung pasif karena telah mempercayakan tugas tersebut pada ahli humas.
2) Communication Facilitator (Fasilitator Komunikasi)
Peran fasilitator komunikasi menjadikan praktisi humas layaknya penghubung, penerjemah, dan mediator antara organisasi dengan publik. Cutlip, Center, dan Broom (2005: 37) menyebutnya sebagai pendengar yang sensitif dan pialang informasi. Melalui peran ini, praktisi humas membantu manajemen organisasi dengan melakukan pengelolaan komunikasi dua arah, memfasilitasi perubahan dengan menyingkirkan rintangan dalam hubungan, dan membuat saluran komunikasi tetap terbuka.
3) Problem-Solving Process Fasilitator (Fasilitator Pemecahan
Masalah)
Peran yang dijalankan praktisi humas sebagai problem-solving process fasilitator adalah mengidentifikasi dan menyelesaikan masalah-masalah dalam organisasi. Berbeda dengan expert presciber, masalah yang hendak diselesaikan adalah masalah perusahaan dalam konteks umum. Oleh karenanya, praktisi humas menjadi anggota dalam tim yang juga beranggotakan bagian lain dalam organisasi. Proses pengambilan keputusan menerapkan proses manajemen yang sistematis dan rasional guna melahirkan solusi yang tepat.
10
Kebanyakan praktisi memulai karir kehumasan mereka dengan terlebih dahulu dengan menjalankan peran communication technician (Cutlip, Center, dan Broom, 2005: 32). Seperti namanya, peran praktisi humas sebagai teknisi komunikasi adalah sebagai penyedia layanan teknis komunikasi untuk organisasi (Putra, 2008). Dengan kemampuan komunikasi yang dimiliki, mereka memiliki andil sebagai pelaksana program-program kehumasan organisasi yang telah ditetapkan sebelumnya oleh manajer. Misalnya, pekerjaan-pekerjaan seperti menulis dan menyunting majalah karyawan, membuat press release, mengadakan jumpa pers, dll.
Dalam perkembangannya, Dozier kemudian menyederhanakan empat peran di atas menjadi dua peran saja. Dua peran itu adalah peran sebagai manajer humas (public relations manager) dan peran sebagai teknisi humas (public relation technician). Peran sebagai expert presciber, communication facilitator, dan problem-solving process facilitator merupakan peran-peran yang termasuk dalam kategori peranan manajerial. Sedangkan communication technician termasuk dalam kategori peranan teknis.
Peran dan fungsi humas memiliki keterkaitan. Sebagaimana dikutip dari Dozier bahwa peran humas merupakan kunci untuk memahami fungsi dari humas itu sendiri. Adapun menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia yang dimaksud dengan fungsi merujuk pada jabatan (pekerjaan) yang dilakukan. Itu artinya, fungsi humas merupakan tugas atau pekerjaan yang dijalankan oleh staf atau praktisi humas. Pada tiap-tiap organisasi humas biasanya memiliki fungsi yang berbeda antara satu dengan yang lainnya. Perbedaan ini tergantung pada beberapa faktor yang mempengaruhi. Bertrand Canfield menulis dalam bukunya bahwa fungsi humas dalam organisasi ditentukan oleh jumlah, ukuran, dan publik penting yang terlibat; sikap publik terhadap organisasi; ukuran dan sumber daya keuangan yang dimiliki perusahaan; dan yang terakhir ditentukan oleh iklim politik, sosial, dan ekonomi dimana organisasi tersebut beroperasi (1968: 6).
11
Booklet Careers In Public Relation yang diterbitkan oleh Public Relation Society of America (PRSA) memparkan delapan fungsi dari humas. Fungsi-fungsi tersebut adalah:
1) Programming. Fungsi programming mencakup beberapa kegiatan. Seperti, menganalisis masalah dan peluang, menetapkan tujuan dan publiknya, dan membuat rekomendasi serta merencanakan kegiatan. Termasuk di dalamnya kegiatan budgeting dan pendelegasian tugas dan tanggung jawab kepada orang-orang yang tepat.
2) Relationship. Praktisi humas yang sukses dituntut untuk dapat meningatkan kemampuannya dalam mengumpulkan informasi dan menjalin hubungan dengan berbagai pihak. Baik dari internal organisasi, rekan atau kolega di organisasi, atau dari sumber-sumber eksternal. Hal ini perlu dilakukan untuk mempererat hubungan dengan pihak-pihak internal maupun eksternal terkait.
3) Writing and Editing. Fungsi humas ini berkaitan dengan penulisan dan publikasi organisasi melalui produk media cetak yang ditujukan kepada publik internal maupun eksternal. Produk media cetak ini penting karena dapat menjangkau publik organisasi dengan baik publik-publik organisasi yang banyak dan beragam. Contoh dari produk-produk yang dimaksud adalah seperti booklet, news release, newsletter, shareholder reports, dll.
4) Information. Salah satu tugas penting humas organisasi adalah menyebarkan informasi. Oleh karenanya, humas perlu membangun sistem informasi untuk menyebarkan informasi secara efektif.
5) Production. Bermacam-macam produk publikasi, baik yang berbasis cetak, visual, maupun maupun multimedia, merupakan salah satu cara yang penting untuk dapat berkomunikasi dengan publik. Maka, humas dituntut untuk memiliki pengetahuan terkait kegiatan produksi media-media komunikasi tersebut.
12
6) Special Events. Fungsi ini berkaitan dengan kegiatan berbentuk event yang harus ditangani oleh humas. Seperti kegiatan konferensi pers, pameran, pemberian penghargaan, dll.
7) Speaking. Oleh karena fungsi humas yang utama adalah komunikasi, maka praktisi humas dituntut untuk mampu melakukan komunikasi oral atau publik speaking dengan baik.
8) Research and Evaluating. Fungsi ini meliputi pengumpulan fakta. Penelitian biasanya digunakan baik di awal maupun akhir suatu program. Tujuannya, selain berguna untuk menentukan perencanaan kegiatan yang baik, juga untuk melakukan evaluasi pasca kegiatan.
c. Model-model Humas
Bentuk atau model humas menjadi salah satu hal yang perlu diperhatikan karena berhubungan dengan praktik kehumasan yang dijalankan oleh suatu organisasi. Pada dasarnya model humas berbicara tentang bagaimana organisasi menjalankan praktik kehumasan. Konsep ini bermula dari penelitian yang dilakukan oleh Grunig dan Hunt (1984) terhadap praktik-praktik kehumasan di berbagai organisasi dan lembaga, terutama yang ada di Amerika Serikat. Berdasarkan hasil temuan penelitian, keduanya mengidentifikasi bahwa ada empat model humas, yaitu press agentry, publik information, two-way asymetric, dan two-way symetric.
1) Press Agentry Model. Pada model ini program kehumasan diarahkan dengan tujuan tunggal yaitu untuk memperoleh publisitas melalui media massa yang menguntungkan organisasi. Tipe komunikasi yang digunakan adalah komunikasi satu arah dan menggunakan manipulasi serta persuasi untuk mempengaruhi publik. Seringkali kebenaran dari informasi yang disajikan menjadi tidak penting.
2) Public Information Model.. Model ini bertujuan untuk menyebarkan informasi kepada publik. Praktisi humasnya sering disebut sebagai journalist in residence. Komunikasinya masih dilakukan satu arah
13
namun sudah mempertimbangkan pentingnya kebenaran dalam informasi yang disampaikan. Tools yang digunakan adalah press release dan teknik-teknik komunikasi satu arah lainnnya dalam menyebarkan informasi.
3) Two-Way Asymmetrical. Pada model ini praktisi humas menggunakan hasil riset untuk mengembangkan pesan-pesan yang sekiranya lebih mudah untuk membujuk publik agar berpikir, bersikap, dan bertindak sesuai dengan apa yang diinginkan oleh organisasi. Itulah mengapa model asimetris dua arah kerap disebut sebagai model dengan tujuan untuk persuasi ilmiah. Akan tetapi, pada praktiknya model ini lebih mementingkan pembelaan atas organisasi ketimbang mencari solusi bagi penyelesaian masalah-masalah kehumasan yang ada.
4) Two-Way Symmetrical Model. Model simetris dua arah menggambarkan suatu model humas yang beroperasi berdasarkan penelitian dan menggunakan komunikasi untuk mengelola konflik dan meningkatkan pemahaman dengan publik strategis. Tujuannya adalah untuk menciptakan saling pengertian antara humas dengan publiknya. Selain itu, model ini juga menekankan pada pentingnya perubahan perilaku organisasi untuk merespon tuntutan publik.
Karakteristik
Model
Press Agentry Public Information Two-Way Asymmetric
Two-Way Symmetric
Tujuan Propaganda Penyebaran
Informasi Persuasi Ilmiah Saling Pengertian Hakekat Komunikasi One-way; kebenaran penuh tak penting One-Way; kebenaran penting Two-Way; dampak tak berimbang Two-Way; dampak berimbang Model Komunikasi Sumber ->
Penerima Sumber -> Penerima
Sumber-> Penerima <- feedback
Group -> Group <- feedback
14 Hakekat Penelitian Sedikit; Sedikit; keterbacaan, kepembacaan Formatif; evaluatif tentang sikap Formatif; evaluatif tentang pemahaman
Perbedaan mendasar antara model humas Grunig dengan peran humas yang telah disinggung pada bahasan sebelumnya adalah peran humas berbicara tentang individu yang menjalankan praktik kehumasan, sedangkan model humas berbicara tentang bagaimana organisasi melakukan praktik kehumasan.
Pengadopsian model humas tertentu oleh organisasi kerap dipengaruhi oleh beberapa hal. Grunig (dalam Putra, 2010) mengatakan bahwa perilaku organisasi dalam menentukan sesuatu seringkali diputuskan oleh pemegang kekuasaan. Sedangkan, keputusan pemegang kekuasaan dalam organisasi, termasuk dalam menentukan praktik kehumasan seperti apa yang akan dilakukan, dipengaruhi oleh sejumlah faktor seperti budaya organisasi, potensi yang dimiliki oleh bagian humas, serta pemahaman pemegang kekuasaan terhadap humas itu sendiri. Misalnya, budaya organisasi yang partisipatif dan pemahaman pemegang kekuasaan yang luas terhadap humas dapat mendorong organisasi untuk mempraktikkan model komunikasi dua arah kepada publiknya, sehingga kemungkinan besar model humas yang diadopsi adalah simetris dua arah. Hal ini sedikit banyak juga terkait dengan potensi yang dimiliki oleh bagian humas organisasi. Apabila praktisi humas organisasi memiliki kualifikasi yang rendah, misalnya praktisi tersebut hanya handal dalam mengerjakan pekerjaan teknis, kemungkinan akan menjadi penghambat apabila organisasi tersebut ingin menjalankan model simetris dua arah karena praktisi humasnya hanya mengerti peran teknis dan tidak mampu menjalankan peran manajerial.
2. Humas Pemerintah
Tabel 1.1 Model-Model Humas Sumber: Grunig, dalam Putra, 2010
15
Sebagai suatu organisasi yang memiliki keterkaitan besar kepada warga negara, instansi atau lembaga pemerintah dituntut untuk menyediakan saluran komunikasi sebagai jembatan penghubung dengan masyarakat. Unit kehumasan lembaga lah yang kemudian berfungsi sebagai jembatan penghubung yang dimaksud. Garnett (dalam Putra, 2004: 15) menyatakan, sebagai pelayan publik, sektor publik baik pada tingkat nasional maupun pada tingkat daerah memiliki kewajiban memberitahu publik dan mendengar publiknya. Disini, penekanan perlu diberikan pada aspek memberitahu dan mendengar. Dua kata tersebut menandakan bahwa praktik yang dibutuhkan humas pemerintah adalah proses komunikasi yang bersifat dua arah.
Sejalan dengan paparan diatas, Cutlip, Center, dan Broom (2005: 388) memaparkan dua premis fundamental tentang keabsahan mendasar bagi humas pemerintahan. Pertama, pemerintah yang demokratis harus menyampaikan kegiatan-kegiatannya kepada warga negara. Kedua, administrasi pemerintahan yang efektif memerlukan partisipasi dan dukungan aktif dari warga negara. Dua pernyataan ini menyiratkan bahwa suatu pemerintahan yang demokratis perlu mempraktekkan proses pertukaran informasi agar tercipta partisipasi warga negara yang dapat mendukung kegiatan pemerintah.
Keberadaan humas pada sektor pemerintahan tidak jauh berbeda dengan humas pada sektor swasta, hanya saja tugasnya yang sedikit berbeda. Ada tiga hal yang menyebabkan perbedaan tersebut, yaitu ruang lingkup, sifat layanan, serta tanggung jawab yang diemban (Putra, 2004: 14). Misalnya, lembaga swasta seperti perusahaan kerap mempertimbangkan aspek komersil dalam merumuskan strategi dan program kehumasan. Sedangkan bagi lembaga pemerintah, fokus utama yang menjadi pertimbangan dalam menjalankan aktivitas kehumasan adalah pelayanan masyarakat, pemberdayaan, dan pembangunan.
Seperti yang dikatakan oleh Garnett, secara garis besar pemerintah melalui praktisi humasnya memiliki dua kewajiban, menyebarkan informasi lembaga kepada masyarakat dan mendengarkan masyarakat. Lebih spesifik, dalam buku Management in Public Service the Quest for Effective Performance, John D.
16
Millet menuturkan bahwa humas pemerintah memiliki empat tugas utama (dalam Ruslan 2001: 107-108). Keempat tugas itu adalah:
a. Learning about public desires and aspiration (mengamati dan mempelajari tentang hasrat, keinginan-keinginan, dan aspirasi yang terdapat dalam masyarakat)
b. Advising the public about what is should desire (kegiatan memberikan nasihat atau sumbang saran untuk menanggapi apa yang sebaiknya dilakukan oleh instansi atau lembaga pemerintah seperti yang dikehendaki oleh publiknya)
c. Ensuring satisfactory contact between public and government official (kemampuan untuk mengusahakan terjadinya hubungan memuaskan yang diperoleh antara hubungan publik dengan para aparat pemerintah)
d. Informing and about what agencies is doing (memberikan penerangan dan informasi tentang apa yang telah diupayakan oleh suatu lembaga atau instansi pemerintah yang bersangkutan)
Adapun perbedaan antara tugas humas pemerintah dengan peran, fungsi, dan model humas yang telah dipaparkan sebelumnya adalah bahwa tugas humas pemerintah disini konteksnya spesifik, yaitu humas di suatu lembaga pemerintahan. Selain itu, tugas humas pemerintah disini berbicara tentang hal-hal yang semestinya menjadi tanggung jawab dan diaplikasikan oleh humas di lembaga tersebut.
Keseluruhan tujuan program humas pemerintah, baik itu humas pemerintah pusat atau daerah, paling tidak meliputi tiga hal. Pertama, menginformasikan kepada masyarakat mengenai aktivitas dari pemerintah. Kedua, memastikan adanya kerjasama aktif dan partisipasi dalam program pemerintah, serta kepatuhan atas program yang berkaitan dengan peraturan (seperti perintah penggunaan sabuk pengaman atau perintah larangan merokok). Ketiga, memupuk dukungan warga negara terhadap kebijakan dan program yang dibuat (Cutlip, Center, dan Broom, 2005: 387).
17 3. Keterbukaan Informasi Publik
Keterbukaan informasi dapat dimaknai sebagai kondisi yang memungkinkan sektor komunikasi yang bersifat massal menyentuh hampir semua bidang kehidupan masyarakat (Amal dan Armawi, 1996: xii). Ketika keterbukaan informasi tersebut disandingkan dengan konteks informasi sektor publik, pembahasannya akan mengerucut pada informasi yang dihasilkan dan/atau dikelola oleh lembaga atau badan publik.
Landasan konstitusional mengenai keterbukaan informasi publik telah tertulis dalam UUD 1945, yaitu Pasal 28 F yang berbunyi sebagai berikut: “Setiap orang berhak untuk berkomunikasi dan memperoleh informasi untuk mengembangkan pribadi dan lingkungan sosialnya...”. Selain itu, PBB juga telah mengatur hak atas informasi dalam Resolusi 59 Ayat 1 Tahun 1946 dan menegaskannya kembali dalam Deklarasi Universal Hak Asasi Manusia PBB Pasal 19 yang menyatakan bahwa hak atas informasi merupakan hak asasi dan hak konstitusional sehingga wajib dilindungi oleh negara.
Pentingnya keterbukaan informasi dalam penyelenggaraan pemerintahan dapat ditemui dalam banyak aspek. Misalnya, hubungan antara keterbukaan informasi dan partisipasi masyarakat. Pemaparan terkait hal tersebut pernah diungkapkan oleh Samuel Huntington dalam bukunya, Gelombang Demokratisasi Ketiga. Dalam buku tersebut Huntington menyatakan (dalam Maulani, 1996: 32), untuk memungkinkan partisipasi rakyat secara efektif dibutuhkan dua syarat penting, salah satunya adalah adanya kebebasan untuk memperoleh akses kepada informasi, menyampaikan pendapat, dan berorganisasi. Partisipasi masyarakat di sini dapat berwujud kontrol masyarakat terhadap kinerja pemerintah dan unit-unit kerjanya, pengawalan proses pembuatan kebijakan, dll.
Selain untuk menumbuhkan partisipasi masyarakat, keterbukaan informasi dalam penyelenggaraan pemerintahan juga merupakan salah satu wujud komitmen pemerintah dalam melaksanakan salah satu prinsip tata kelola pemerintahan yang baik (good governance), yaitu transparansi. Menurut buku Pedoman Penguatan Pengamanan Program Pembangunan Daerah yang dikeluarkan oleh Bappenas (2002), yang dimaksud dengan transparansi adalah prinsip yang menjamin akses
18
atau kebebasan bagi setiap orang untuk memperoleh informasi tentang penyelenggaraan pemerintahan, yakni informasi tentang kebijakan, proses pembuatan dan pelaksanaannya, serta hasil-hasil yang dicapai.
Dibalik dampak positif yang dihasilkan, keterbukaan informasi pada sektor publik juga membawa konsekuensi tertentu. Oleh karenanya, pemerintah dirasa perlu menghadirkan suatu regulasi yang dapat menjamin keamanan informasi yang dimiliki suatu badan publik, sekaligus dapat mengakomodasi keinginan masyarakat untuk mengakses informasi publik yang diinginkan.
Instrumen perundangan yang mengatur masalah keterbukaan informasi publik di Indonesia adalah Undang-Undang No. 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik (UU No. 14 Tahun 2008). UU ini merupakan salah satu upaya dalam perwujudan tata kelola pemerintahan yang baik (good governance) dan konsep pemerintahan terbuka (open government) di Indonesia. Karena, konsep pemerintahan yang terbuka mensyaratkan beberapa jaminan hak publik, salah satunya adalah hak publik untuk mendapatkan dan mengakses informasi.
Dengan hadirnya UU No. 14 Tahun 2008, maka setiap badan publik wajib untuk menunaikan prinsip-prinsip keterbukaan informasi publik yang tertuang dalam undang-undang tersebut. Merujuk pada Justive Initiative (Warta Bakohumas, 2011), yang dimaksud dengan prinsip keterbukaan informasi publik adalah standar internasional yang memuat 10 prinsip tentang akses informasi, yaitu:
a. Akses informasi merupakan hak setiap individu yang dijamin oleh peraturan perundang-undangan
b. Akses informasi merupakan kelaziman, sementara kerahasiaan merupakan kekecualian (mengacu pada prinsip maximum access limited exemption) c. Hak akses informasi berlaku terhadap semua badan publik
d. Permintaan informasi harus dibuat cepat, sederhana, dan bebas biaya e. Pejabat pengelola informasi dan dokumentasi wajib membantu pemohon
informasi
19
g. Kepentingan publik harus diletakkan di atas kepentingan merahasiakan informasi
h. Setiap orang punya hak mengajukan permohonan banding atas keputusan yang merugikannya
i. Badan publik harus proaktif memberikan informasi
j. Hak memperoleh informasi harus dijamin oleh suatu badan yang independen (dalam konteks indonesia oleh Komisi Informasi Pusat).
UU No. 14 Tahun 2008 disahkan pada April 2008 dan baru aktif diberlakukan pada Mei 2010. Jangka waktu dua tahun yang diberikan sebelum pemberlakuan undang-undang dimaksudkan agar setiap badan publik dapat mempersiapkan diri sebelum mengimplementasikannya di lapangan. UU No. 14 Tahun 2008 tidak berdiri sendiri. Pemerintah dan Komisi Informasi juga mengeluarkan beberapa peraturan untuk menunjang pelaksanaan UU No. 14 Tahun 2008 di badan publik. Pertama adalah Peraturan Pemerintah (PP) No. 61 Tahun 2010 tentang Pelaksanaan UU No. 14 Tahun 2008. PP ini memuat peraturan-peraturan yang mengatur lebih jauh mengenai pelaksanaan UU No. 14 Tahun 2008 di badan publik. Seperti, pengklasifikasian informasi publik, jangka waktu pengecualian terhadap informasi yang dikecualikan, hal-hal yang menyangkut PPID beserta tugas dan kewajibannya, pembayaran ganti rugi dan pidana denda, dsb. Kedua adalah peraturan yang dikeluarkan oleh Komisi Informasi, yaitu Peraturan Komisi Informasi (Perki) No. 1 Tahun 2010 tentang Standar Layanan Informasi Publik. Perki No. 1 Tahun 2010 memiliki tujuan untuk memberikan standar bagi badan publik dalam melakukan pelayanan informasi publik. Hal-hal yang diatur di dalamnya meliputi penjelasan mengenai badan publik yang di maksud dalam UU No. 14 Tahun 2008, kewajiban badan publik dalam pelayanan informasi, tanggung jawab dan wewenang PPID, penjelasan mengenai informasi yang wajib disediakan dan diumumkan, penjelasan mengenai informasi yang dikecualikan, standar layanan informasi publik melalui permohonan dan pengumuman, tata cara pengelolaan keberatan, penjelasan
20
mengenai pembuatan laporan dan evaluasi, penjelasan mengenai penyusunan standar prosedur operasional layanan informasi, serta ketentuan peralihan.
UU No. 14 Tahun 2008 memuat 12 bab dan 64 pasal yang tidak hanya mengatur tentang hak publik atas informasi, tetapi juga juga mengatur tentang hak akses terhadap informasi tersebut. Secara umum, UU No. 14 Tahun 2008 memuat beberapa pikiran pokok, seperti yang tertulis dalam buku Anotasi Undang-Undang No. 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik (Subagyo, dkk, 2009:13-18), yaitu:
a. Setiap Badan Publik wajib menjamin keterbukaan informasi publik; b. Setiap Informasi Publik bersifat terbuka dan dapat diakses oleh publik; c. Informasi Publik yang dikecualikan bersifat terbatas, ketat, dan tidak
mutlak/permanen;
d. Setiap informasi publik dapat diperoleh dengan cepat, tepat waktu, biaya ringan, dan cara sederhana;
e. Informasi Publik bersifat proaktif
f. Informasi Publik harus bersifat utuh, akurat, dan dapat dipercaya g. Penyelesaian sengketa secara cepat, murah, kompeten, dan independen h. Ancaman pidana bagi penghambat informasi
Informasi publik yang dimaksud dalam UU No. 14 Tahun 2008 adalah informasi yang dihasilkan, disimpan, dikelola, dikirim, dan/atau diterima oleh suatu badan publik yang berkaitan dengan penyelenggara dan penyelenggaraan negara dan/atau penyelenggara dan penyelenggaraan badan publik lainnya. Oleh karenanya, UU No. 14 Tahun 2008 banyak mengatur mengenai kewajiban, tugas, dan wewenang badan publik dalam menjalankan praktik keterbukaan informasi publik.
4. Implementasi UU No. 14 Tahun 2008 di Badan Publik
Mayoritas pembahasan dalam UU No. 14 Tahun 2008 berbicara mengenai kewajiban badan publik dalam menjalankan praktik keterbukaan informasi. Erdiyanto, Aryani, dan Karanikolas menyatakan bahwa terdapat sembilan butir
21
kewajiban badan publik yang terkandung dalam UU No. 14 Tahun 2008 dalam konteks standar internasional (2012: 21-30), yaitu:
a. Menentukan Kemampuan
Setiap badan publik perlu menelaah apakah mereka subyek undang-undang yang baru atau tidak. Karena, undang-undang-undang-undang ini berlaku terhadap lembaga hukum yang luas dan segala bentuk informasi yang tercatat dalam lembaga-lembaga tersebut. Baik lembaga eksekutif, legislatif, dan yudisial, juga seluruh perusahaan milik negara, badan konstitusi, serta badan publik lain yang berhubungan
b. Dokumen Panduan Kunci
Badan publik harus membuat dokumen kunci sebagai panduan upaya mereka dalam melaksanakan UU No. 14 Tahun 2008. Misalnya seperti dokumen standar operasional prosedur mengenai pemberlakuan undang-undang, rencana strategis (renstra) pelaksanaan undang-undang-undang, dsb
c. Petugas Informasi
Salah satu langkah awal yang perlu dilakukan badan publik dalam menjalankan UU No. 14 Tahun 2008 adalah mengangkat Pejabat Pengelola Informasi dan Dokumentasi (PPID), serta pejabat fungsionalnya jika diperlukan, sebagaimana diamanahkan dalam Pasal 13 (1) (a). Pengangkatan PPID juga harus dibarengi dengan pembuatan term of reference (TOR) sehingga tanggung jawab dan kekuasaan mereka menjadi jelas.
d. Pelatihan
PPID dan staff-staff pendukungnya memegang peran kunci dalam implementasi UU No. 14 Tahun 2008 di badan publik. Maka dari itu, petugas-petugas ini perlu mendapat pelatihan mengenai hak untuk mendapat informasi dan kewajiban mereka berdasarkan UU No. 14 Tahun 2008.
22
Badan publik harus membuat sistem pengelolaan informasi atau pencatatan yang benar. Hal ini merupakan salah satu amanah yang terdapat dalam Pasal 7 (3) dan Pasal 8 UU No. 14 Tahun 2008.
f. Keterbukaan yang Proaktif
UU No. 14 Tahun 2008 menetapkan beberapa kategori informasi yang harus diberikan secara proaktif oleh badan publik. Proaktif disini berarti badan publik secara aktif membuka informasi publik yang dimilikinya tanpa menunggu permohonan permintaan informasi dari masyarakat. Hal ini dilakukan bukan hanya karena menjalankan prinsip keterbukaan, tetapi juga untuk menghemat waktu dan tenaga para pejabat dalam merespon permintaan akses informasi.
g. Menerima dan Menjawab Permintaan
Salah satu kewajiban penting dari badan publik dalam implementasi UU No. 14 Tahun 2008 adalah melayani permintaan informasi yang diajukan oleh masyarakat. Prinsip yang menjadi dasar bagi badan publik untuk melayani permintaan informasi publik adalah cepat, tepat waktu, dan biaya ringan. Mengenai mekanismenya, UU No. 14 Tahun 2008 menjelaskannya dalam Pasal 21 dan Pasal 22 tentang mekanisme memperoleh informasi.
h. Keberatan dan Sengketa Informasi
Apabila pemohon informasi merasa bahwa permintaannya tidak terpenuhi sesuai dengan standar undang-undang, maka pemohon tersebut dapat mengajukan surat keberatan. Pasal 35 Ayat (1) UU No. 14 Tahun 2008 memaparkan butir-butir alasan yang dapat menjadi dasar bagi pemohon informasi untuk mengajukan keberatan. Penyelesaian keberatan tersebut dapat diselesaikan pada tataran badan publik sesuai dengan yang tertera dalam Pasal 35 Ayat (2) dan Pasal 36. Apabila pemohon informasi tidak puas dengan hasil penyelesaian keberatan tersebut, pemohon informasi dapat mengajukan upaya penyelesaian kepada Komisi Informasi Pusat
23
dan/atau Komisi Informasi yang ada di daerahnya, seperti yang telah dipaparkan dalam Pasal 37 dan Pasal 38.
i. Aktivitas Lain (laporan berkala pelayanan informasi)
Mengacu pada Pasal 12 UU No. 14 Tahun 2008, seluruh badan publik wajib melaporkan secara berkala mengenai langkah-langkah yang telah diambil dalam melaksanakan undang-undang. Misalnya, informasi mengenai proses pelayanan permohonan informasi, pengelolaan informasi, publikasi informasi proaktif, dll.
Sembilan butir kewajiban implementasi UU No. 14 Tahun 2008 di atas terdiri dari dua tahapan, yaitu tahap persiapan dan tahap penerapan. Tahap persiapan adalah tahap dimana badan publik harus mempersiapkan beberapa hal terkait pelaksanaan UU No. 14 Tahun 2008 nantinya. Seperti diantaranya, menentukan kemampuan, membuat dokumen panduan kunci, menunjuk petugas informasi, dan memberi pelatihan tentang pelaksanaan UU No. 14 Tahun 2008. Sedangkan yang dimaksud dengan tahap penerapan adalah tahap dimana pelaksanaan UU No. 14
24
Tahun 2008 di badan publik sudah mulai dijalankan. Aktivitas yang wajib dijalankan diantaranya adalah melakukan pengelolaan catatan, keterbukaan yang proaktif, menerima dan menjawab permintaan, menangani keberatan dan sengketa informasi, dan membuat laporan berkala pelayanan informasi.
Selain terbagi dalam dua tahapan implementasi, sembilan butir kewajiban di atas juga dapat dikategorikan dalam policy level dan technical level. Poin tentang pembuatan dokumen panduan kunci digolongkan kedalam tingkatan policy karena disini badan publik membuat aturan-aturan yang nantinya akan berfungsi sebagai arah tindakan atas pelaksanaan teknis yang berlaku di lapangan. Sedangkan tujuh poin lainnya tergolong sebagai kewajiban dalam tingkatan implementasi teknis.
Implementasi undang-undang ini memiliki keterkaitan dengan beberapa konsep kehumasan yang telah dipaparkan pada halaman sebelumnya. Millet (dalam Ruslan, 2001) menyebutkan bahwa salah satu tugas humas pemerintah adalah memberikan penerangan dan informasi tentang apa yang telah diupayakan oleh suatu lembaga atau instansi pemerintah. Kewajiban bagi badan publik untuk mengimplementasikan UU No. 14 Tahun 2008 ini sedikit banyak memiliki kesamaan tujuan dengan tugas humas pemerintah tersebut. Apabila kewajiban implementasi undang-undang tersebut di badan publik dijalankan oleh bagian humas, maka akan terlihat hubungannya dengan fungsi humas. Disini, praktisi-praktisi humas badan publik tersebut tengah menjalankan fungsi information seperti dikutip dari Booklet Careers In Public Relation yang diterbitkan oleh Public Relation Society of America (PRSA) (Lattimore, Baskin, Heiman dan Toth, 2009: 9-10).
Setiap badan publik perlu menunjuk pihak yang kompeten untuk menjalankan kewajiban-kewajiban di atas. UU No. 14 Tahun 2008 sendiri telah menginstruksikan kepada setiap badan publik untuk menunjuk Pejabat Pengelola Informasi dan Dokumentasi (PPID) yang dapat dibantu oleh pejabat pembantu dan staff pendukung. Akan tetapi, menurut Pasal 6 Perki No. 1 Tahun 2010 tanggung jawab yang dimiliki oleh PPID hanya sebatas kewajiban pengelolaan dan pelayanan informasi yang meliputi kegiatan penyimpanan, pendokumentasian, penyediaan, dan pelayanan informasi. Lebih detail, Pasal 14
25
Ayat (1) PP No. 61 Tahun 2010 merinci delapan butir tanggung jawab dari PPID, yaitu: (a) penyediaan, penyimpanan, pendokumentasian, dan pengamanan informasi; (b) pelayanan informasi sesuai dengan aturan yang berlaku; (c) pelayanan informasi publik yang cepat, tepat, dan sederhana; (d) penetapan prosedur operasional penyebarluasan informasi publik; (e) pengujian konsekuensi; (f) pengklasifikasian informasi dan/atau pengubahannya; (g) penetapan informasi yang dikecualikan yang telah habis masa jangka waktu pengecualiannya sebagai informasi yang dapat diakses; dan (h) penetapan pertimbangan tertulis atas setiap kebijakan yang diambil untuk memenuhi hak setiap orang atas informasi publik.
Oleh karena tidak semua kewajiban dalam UU No. 14 Tahun 2008 menjadi tanggung jawab PPID, maka badan publik perlu memberi wewenang kepada beberapa pihak untuk menjalankan kewajiban UU No. 14 Tahun 2008 lainnya. Dalam hal ini ada badan publik yang melakukan kolaborasi antara beberapa satuan kerja di dalam badan publik tersebut. Seperti yang terjadi di DPR RI ketika merumuskan Peraturan DPR RI No. 1 Tahun 2010 tentang Pelaksanaan Keterbukaan Informasi Publik di DPR RI. Dalam prosesnya, sejumlah satuan kerja di DPR RI, seperti Sekjen dan Biro Humas, berkolaborasi hingga akhirnya peraturan tersebut terbentuk (Welkinson, 2012: 160-161). Namun, ada badan publik yang menyerahkan tanggung jawab tersebut kepada satu pihak saja. Misalnya di Kepolisian Republik Indonesia (Polri). Dalam proses perumusan dokumen panduan pelaksanaan UU No. 14 Tahun 2008 di lingkungan Polri, Divisi Humas bekerja secara independen tanpa campur tangan pihak lain (Erdiyanto, Aryani, dan Karanikolas, 2012: 32).
Setiap badan publik memiliki kebijakannya masing-masing terhadap penunjukan pihak yang diberi tanggung jawab untuk menjalankan kewajiban dalam UU No. 14 Tahun 2008, termasuk untuk menunjuk PPID. Ada badan publik yang menunjuk pejabat baru untuk mengisi posisi tersebut, ada pula yang memberikan posisi tersebut kepada pejabat yang sudah ada karena dinilai smumpuni untuk menjalankannya.
Karena isu keterbukaan informasi dinilai bersinggungan dengan ranah komunikasi dan kehumasan, beberapa badan publik membentuk PPID melekat
26
dengan bagian komunikasi dan humas. Di Mabes Polri, walaupun PPID yang ditunjuk adalah pejabat baru yang sebelumnya bukan merupakan pejabat humas, namun secara struktural posisinya berada di dalam Divisi Humas. Adapun badan publik yang melekatkan posisi PPID kepada pejabat humas yang sudah ada sehingga pejabat tersebut memiliki jabatan ganda. Dalam hal ini, selain harus menjalankan tupoksi sesuai jabatannya aslinya, pejabat tersebut juga memiliki tanggung jawab terkait pengelolaan dan pelayanan informasi publik. Fenomena seperti ini diantaranya terjadi di DPR RI dan Kementerian Pendidikan Nasional (Kemdiknas). Di DPR RI, Kepala Biro Humas dan Pemberitaan ditunjuk sebagai ketua PPID, Kepala Bagian (Kabag) Humas sebagai wakil PPID, dan staf-staf Humas DPR RI sebagai anggota PPID (Welkinson, 2012: 84). Di Kemdiknas, posisi PPID dijabat oleh Kepala Pusat Informasi dan Humas (Erdiyanto, Aryani, dan Karanicolas, 2012: 65).
Selain badan publik di atas, juga terdapat badan publik yang memberikan jabatan PPID Utama kepada pejabat di luar bagian komunikasi dan humas. Hal tersebut terjadi di Kementerian Kesehatan (Kemenkes) dimana posisi PPID dijabat secara fungsional oleh Sekretaris Jendral Kemenkes (Erdiyanto, Aryani, dan Karanicolas, 2012: 86).
F. Kerangka Konsep
Penelitian ini bermaksud untuk mengetahui dan menggambarkan bentuk implementasi UU No. 14 Tahun 2008 di BPK RI beserta peran humas yang terdapat dalam implementasi tersebut. Disini peneliti menggunakan konsep mengenai standar kewajiban pelaksanaan UU No. 14 Tahun 2008 di badan publik seperti yang dipaparkan oleh Erdiyanto, Aryani, dan Karanicolas (2012). Melalui konsep ini, pertama-tama peneliti akan mencari tahu bagaimana jalannya praktik implementasi UU No. 14 Tahun 2008 di BPK RI. Kemudian, dari sejumlah praktik implementasi tersebut, peneliti akan mencari tahu aktivitas-aktivitas apa saja yang ikut melibatkan humas di dalamnya. Pada tahapan ini, peneliti juga akan merinci apa saja bentuk keterlibatan humas dalam aktivitas tersebut.
27
Dari sembilan butir kewajiban implementasi yang ada, peneliti hanya menggunakan tujuh butir standar pelaksanaan atau kewajiban badan publik dalam implementasi UU No. 14 Tahun 2008, yaitu dokumen panduan kunci, petugas
informasi, pengelolaan catatan, keterbukaan yang proaktif, menerima dan menjawab permintaan, keberatan dan sengketa informasi, dan laporan berkala pelayanan informasi. Penyeleksian tersebut dilakukan berdasarkan
telaah yang peneliti lakukan dengan membedah UU No. 14 Tahun 2008 beserta dua peraturan penunjangnya, PP No. 61 Tahun 2010 dan Perki No. 1 Tahun 2010. Dari sana peneliti menemukan bahwa hanya tujuh kewajiban itulah yang secara tersurat disebutkan dalam pasal-pasal yang ada di tiga pedoman hukum tersebut dan dirasa telah mewakili hal-hal yang perlu dijalankan oleh badan publik. Baik itu tugas, tanggung jawab, serta wewenang badan publik secara umum maupun PPID secara khusus.
Dokumen panduan kunci adalah dokumen internal yang berisi peraturan-peraturan mengenai pelaksanaan UU No. 14 Tahun 2008 di badan publik. Kewajiban badan publik untuk membuat dokumen ini terdapat dalam Pasal 38 Ayat (1) Perki No. 1 Tahun 2010, “Badan Publik wajib membuat peraturan
28
mengenai standar prosedur operasional layanan informasi publik sebagai bagian dari sistem informasi dan dokumentasi sebagaimana diatur dalam Pasal 7 Ayat (3) Undang-Undang No. 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik”. Untuk menjelaskan bagaimana implemtasi konsep ini di BPK RI, peneliti akan melakukan pencarian dan telaah atas peraturan-peraturan internal BPK RI yang berkaitan dengan pelaksanaan UU No. 14 Tahun 2008 di lembaga tinggi negara tersebut. Selain itu peneliti juga akan melakukan penelusuran atas mekanisme dan proses perumusan peraturan-peraturan tersebut, serta pihak-pihak yang terlibat dalam perumusannya. Apabila terdapat keterlibatan humas dalam aktivitas ini, maka peneliti akan mencari tahu peran-peran apa saja yang dilakukan oleh humas dan bagaimana peran itu dijalankan.
Petugas Informasi adalah pihak yang bertanggung jawab atas pengelolaan dan pelayanan informasi di badan publik, yakni PPID, pejabat fungsional pembantu PPID beserta jajaran stafnya. Landasan hukum atas kewajiban pembentukan perangkat ini adalah Pasal 13 Ayat (1) Poin a UU No. 14 Tahun 2008, yaitu “Menunjuk Pejabat Pengelola Informasi dan Dokumentasi” dan Pasal 13 Ayat (2) UU No. 14 Tahun 2008, yaitu “Pejabat Pengelola Informasi dan Dokumentasi dibantu oleh pejabat fungsional”. Peneliti akan menelaah dokumen-dokumen yang memuat informasi mengenai struktur PPID beserta perangkat-perangkatnya dan mencari informasi mengenai tugas, tanggung jawab, dan wewenang PPID di BPK RI untuk mencari tahu bagaimana implementasi konsep ini di BPK RI. Juga, peneliti akan mencari tahu keterlibatan humas sebagai anggota PPID. Seperti misalnya, posisi apa saja yang diduduki oleh staf humas dalam struktur PPID, apa saja tugas serta tanggu jawabnya, bagaimana humas menjalankan tugas dan tanggung jawab tersebut, dsb.
Pengelolaan catatan atau pengelolaan informasi menjadi salah satu aktivitas krusial dalam pelaksanaan UU No. 14 Tahun 2008 di setiap badan publik. Oleh karenanya, sebagaimana tertulis dalam Pasal 7 Ayat (3) dan Ayat (6) UU No. 14 Tahun 2008, setiap badan publik diharuskan untuk membuat sistem informasi dan dokumentasi untuk mengelola informasi publik secara baik dan dapat memanfaatkan sarana dan/atau media elektronik dan non-elektronik. Dalam
29
penelitian ini, aktivitas pengelolaan catatan atau informasi akan dilihat dari beberapa hal, yaitu proses dan alur pengelolaan beserta birokrasinya, pihak-pihak yang terlibat di dalamnya, serta media yang digunakan sebagai sarana pengelolaan informasi. Dalam hal adanya kontribusi humas dalam pengelolaan informasi, disini peneliti akan mencari tahu peran serta humas mulai dari kegiatan pengumpulan informasi pada tiap-tiap satuan kerja yang adi di BPK RI, hingga informasi selesai di input ke dalam database.
Salah satu unsur penting yang terdapat dalam praktik keterbukaan informasi publik adalah bagaimana badan publik mengumumkan informasi yang dimilikinya tanpa menunggu permintaan dari masyarakat. Inilah yang disebut sebagai keterbukaan yang proaktif. Hal ini tertulis sebagai salah satu kewajiban badan publik dalam Pasal 7 Ayat (1) UU No. 14 Tahun 2008, yaitu “Badan Publik wajib menyediakan, memberikan, dan/atau menerbitkan informasi publik yang berada di bawah kewenangannya kepada pemohon informasi publik, selain informasi yang dikecualikan..”. Dalam penelitian ini, implementasi konsep keterbukaan yang proaktif akan ditinjau melalui penerbitan informasi publik yang dimiliki BPK RI melalui website resminya. Setelah mengetahui rincian informasi publik dari penelusuran tersebut, selanjutnya peneliti akan meninjau apa saja bentuk keterlibatan humas dalam praktik keterbukaan proaktif tersebut.
Menerima dan menjawab permintaan informasi merupakan bentuk pelayanan informasi yang wajib diimplementasikan. Agar dapat menerima dan menjawab permintaan informasi dengan semestinya, setiap badan publik diharuskan untuk membuat suatu sistem penyediaan layanan informasi, seperti yang tertuang pada Pasal 13 Ayat (1) Huruf b UU No. 14 Tahun 2008. Untuk meneliti implementasi konsep ini di BPK RI, peneliti akan melihat bagaimana sistem dan mekanisme pelayanan permintaan informasi publik di BPK RI. Telaah akan peneliti fokuskan pada ketentuan internal yang mengatur mengenai pelayanan permintaan informasi publik, tahapan atau alur pelayanan informasi publik di BPK RI, dan pihak yang terlibat dalam rangkaian alur tersebut. Kemudian, peneliti akan mencari tahu peran yang humas lakukan dalam kegiatan ini dan merinci informasi tentang bagaimana humas menjalankan peran yang dimaksud sebelumnya.
30
Apabila pemohon informasi merasa bahwa permintaannya tidak terpenuhi sesuai dengan standar undang-undang, ia dapat mengajukan surat keberatan yang ditujukan kepada atasan PPID di suatu badan publik. Keberatan tersebut dapat disebabkan karena klaim permohonan informasi yang tidak dapat dijustifikasi atau karena alasan lain, seperti proses yang terlalu lama, adanya pemungutan biaya berlebih, dll. Ketentuan bagi atasan PPID untuk menanggapi surat keberatan dari pemohon informasi didasarkan pada Pasal 36 Ayat (2) dan Ayat (3) UU No. 14 Tahun 2008. Mengorek lebih jauh mengenai pelaksanaan konsep ini di BPK RI, peneliti akan mencari informasi mengenai mekanisme penanggapan keberatan oleh pemohon informasi publik serta pihak internal BPK RI yang terlibat dalam aktivitas tersebut. Jika peneliti menemukan keterlibatan humas dalam aktivitas ini, maka peneliti akan melakukan penelusuran lebih jauh untuk melihat bentuk keterlibatan humas dan bagaimana humas bekerja di dalamnya.
Jika pemohon informasi masih merasa tidak puas setelah mengajukan keberatan, ia dapat mengajukan permasalahan tersebut kepada Komisi Informasi yang relevan. Inilah yang disebut dengan sengketa informasi. Penyelesaian sengketa informasi dapat dilakukan melalui mediasi dan/atau ajudikasi nonlitigasi yang melibatkan perwakilan dari badan publik dan pemohon informasi. Disini peneliti tidak akan meneliti konsep sengketa informasi karena hal tersebut bukan merupakan wewenang badan publik melainkan wewenang Komisi Informasi.
Laporan pelayanan informasi publik adalah laporan yang wajib dibuat oleh badan publik secara berkala. Dasar hukumnya terdapat dalam Pasal 12 UU No. 14 Tahun 2008. Untuk meneliti implementasi konsep ini dalam konteks BPK RI, peneliti akan mencari informasi mengenai mekanisme dan proses pembuatan laporan pelayanan informasi, pihak-pihak yang terlibat dalam pembuatannya, serta mekanisme pengumuman laporan tersebut setiap tahunnya. Setelahnya, peneliti akan mencari tahu apa saja peran yang humas lakukan dalam kegiatan pembuatan laporan dan menelusuri bagaimana humas menjalankan perannya tersebut.
Setelah mencari tahu praktik implementasi dan keterlibatan humas dalam praktik tersebut, peneliti menggunakan konsep peran humas oleh Dozier (dalam
31
Putra, 2008) untuk melihat jenis peran yang dijalan oleh humas BPK RI. Dozier menyebutkan ada dua tipe peran humas, yaitu peran sebagai manajer humas (public relations manager) dan peran sebagai teknisi humas (public relation technician).
Dalam peran manajerial humas terlibat dalam pembuatan kebijakan komunikasi. Peran manajerial humas itu sendiri terdiri dari beberapa peran, seperti expert prescriber (penentu ahli), communication facilitator, dan problem-solving process facilitator. Sebagai expert prescriber humas berperan dalam membantu manajemen untuk mencari solusi bagi masalah kehumasan organisasi. Disini humas terlibat dalam sejumlah aktivitas seperti pendefinisian masalah, mengembangkan program, dan bertanggung jawab penuh atas penerapannya. Peran sebagai fasilitator komunikasi memposisikan humas sebagai penghubung antara organisasi dengan publik. Inti dari peran ini adalah humas membantu manajemen dengan mengelola komunikasi dua arah untuk „mendengar‟ apa kata publik dan sebaliknya. Sebagai problem-solving process facilitator, humas ikut bergabung bersama tim manajemen puncak untuk mengidentifikasi dan membantu menyelesaikan masalah umum organisasi.
Sedangkan peran praktisi humas sebagai teknisi komunikasi adalah sebagai penyedia layanan teknis komunikasi untuk organisasi (Putra, 2008). Disini aktivitas humas biasanya berupa pelaksanaan teknis dari kebijakan atau program yang telah dirumuskan. Seperti misalnya pembuatan newsletter atau produk-produk publikasi, menggelar jumpa pers, dsb.
G. Metodologi Penelitian 1. Jenis penelitian
Penulis menggunakan pendekatan kualitatif untuk menjawab rumusan masalah di atas. Pendekatan kualitatif dipilih karena dapat menggali data secara mendalam untuk lebih mengetahui fenomena-fenomena yang terjadi layaknya opini, keinginan, perasaan, dan perilaku dari objek yang diteliti.
Jenis penelitian yang dipilih adalah penelitian deskriptif. Penelitian deskriptif ditujukan untuk membuat deskripsi secara sistematis, faktual, dan akurat tentang
32
fakta-fakta dan sifat-sifat populasi atau objek tertentu (Kriyanto, 2006: 69). Fokus penelitian deskriptif ada pada pertanyaan mendasar “bagaimana” dengan berusaha mendapatkan dan menyampaikan banyak detail. Oleh karenanya, selain untuk menggambarkankarakteristik dari suatu gejala atau masalah yang diteliti, penelitian deskriptif juga ingin mengungkapkan bagaimana hal itu terjadi (Silalahi, 2010:59). Penelitian dengan jenis ini dilakukan dengan cara mengumpulkan data dan kemudian dianalisis untuk menghasilkan sebuah kesimpulan.
2. Metode penelitian
Metode penelitian yang digunakan dalam penelitian ini adalah studi kasus. Studi kasus merupakan metode riset yang menggunakan berbagai sumber data (sebanyak mungkin data) yang bisa digunakan untuk meneliti, menguraikan, dan menjelaskan secara komprehensif berbagai aspek individu, kelompok, suatu program, organisasi, atau peristiwa secara sistematis (Kriyantono, 2006: 65). Studi kasus merupakan strategi yang lebih cocok bila pokok pertanyaan suatu penelitian berkenaan dengan “bagaimana” dan “mengapa”, bila peneliti hanya memiliki sedikit peluang untuk mengontrol peristiwa-peristiwa yang akan diselidiki, dan bilamana fokus penelitiannya terletak pada fenomena di dalam konteks kehidupan nyata (Yin, 2006: 1).
Dalam penelitian dengan metode studi kasus ini, segala aspek dari kasus mendapat perhatian sepenuhnya dari peneliti, termasuk segala sesuatu yang mempunyai arti dalam riwayat kasus, misalnya peristiwa terjadinya, perkembangannya, dan perubahannya. Keuntungan dari studi kasus ini adalah peneliti dapat mencermati suatu fenomena secara mendalam dan menyeluruh. Oleh karenanya metode ini diharapkan dapat membantu peneliti untuk memaparkan peran humas BPK RI terkait implementasi UU Keterbukaan Informasi Publik di lembaga tersebut.
33
Lokasi penelitian dilakukan di kantor Badan Pemeriksa Keuangan RI Pusat yang berada di Jalan Gatot Subroto Kav. 31 Jakarta Pusat. Penelitian dilakukan pada bulan Juni-Juli 2013 dan November-Desember 2013.
4. Teknik pengumpulan data
Salah satu karakteristik dan kekuatan utama dari studi kasus adalah dimanfaatkannya berbagai sumber dan teknik pengumpulan data. Yin (2006) mengklasifikasikan enam sumber data yang dapat digunakan dalam penelitian studi kasus, yaitu: dokumen, rekaman arsip, wawancara, observasi langsung, observasi pemeran serta, dan perangkat fisik.
Adapun teknik pengumpulan data yang digunakan dalam penelitian ini adalah studi dokumentasi, observasi, dan wawancara. Peneliti hanya menggunakan tiga dari enam teknik yang dapat digunakan karena pertimbangan waktu, dana, dan peluang akses penelitian di Kantor Pusat BPK RI.
a. Studi Dokumentasi
Studi dokumentasi merupakan teknik pengumpulan data penelitian yang bertujuan untuk memperoleh jenis data dalam bentuk dokumentasi. Dalam penelitian ini, data dokumentasi yang dicari berasal dari dua sumber, yaitu dari dalam internal BPK RI dan dari luar atau eksternal BPK RI.
b. Observasi
Observasi merupakan metode pengumpulan data penelitian dengan cara melakukan pengamatan langsung terhadap obyek yang diteliti. Jenis observasi yang akan peneliti lakukan adalah observasi partisipatif, dimana peneliti akan terjun langsung dan terlibat dalam praktik implementasi UU No. 14 Tahun 2008 di kantor pusat BPK RI.
c. Wawancara Mendalam
Wawancara mendalam merupakan salah satu teknik pengumpulan data dalam metode studi kasus yang sangat penting. Tujuan dari teknik ini adalah untuk memeriksa, menguji, ataupun melengkapi data yang diperoleh melalui alat ukur lain (Harjana, 2002: 23). Melalui wawancara, hasil pengamatan
34
peneliti mengenai fenomena implementasi UU No. 14 Tahun 2008 serta praktik kehumasan yang terkait dengan implementasi UU No. 14 Tahun 2008 di BPK RI dapat dikonfirmasi dan kemudian diperrinci sesuai dengan pengetahuan informan untuk mendapatkan informasi yang dibutuhkan dengan lebih detail. Wawancara akan dilakukan berpedoman pada pertanyaan-pertanyaan dalam interview guide agar terarah dan sesuai dengan kebutuhan data peneliti.
Pemilihan informan sebagai narasumber wawancara akan dilakukan berdasarkan teknik purposive sampling. Teknik ini bertujuan untuk memilih informan tertentu yang dianggap kompeten dalam memaparkan bagaimana peran humas BPK RI dalam mengimplementasikan UU No. 14 Tahun 2008 dan dapat memberikan informasi yang memadai terkait keperluan data penelitian ini. Adapun sejumlah pihak yang peneliti pilih sebagai informan wawancara adalah Kepala Biro Humas dan Luar Negeri BPK RI yang juga menjabat sebagai Pejabat Pengelola Informasi dan Dokumentasi (Bahtiar Arief), Kepala Bagian Publikasi dan Layanan Informasi yang juga menjabat sebagai Sekretaris Pejabat Pengelola Informasi dan Dokumentasi dan Ketua Pusat Informasi dan Komunikasi BPK RI (Wahyu Priyono), Kepala Sub Bagian Layanan Informasi yang juga menjabat sebagai Supervisor Pusat Informasi dan Komunikasi BPK RI (Dian Rosdiana), Staff Sub Bagian Layanan Informasi yang juga menjabat sebagai staff back office Pusat Informasi dan Komunikasi BPK RI (Rikha Handayani), dan Staff Sub Bagian Layanan Informasi yang juga menjabat sebagai staff front office Pusat Informasi dan Komunikasi BPK RI (Gilang Gumilar).
5. Teknik analisis data
Dalam suatu penelitian, analisis data dilakukan untuk mencermati, menata secara sistematis, dan menginterpretasi data-data yang dikumpulkan dari penelitian sehingga diperoleh pemahaman terhadap obyek yang diteliti. Seperti yang dikatakan oleh Yin (2006) bahwa “analisis bukti (data) terdiri atas
35
pengujian, pengkategorian, pentabulasian, atau pun pengkombinasian kembali bukti-bukti untuk menunjukkan proporsi awal suatu penelitian.”
Teknis analisis data yang digunakan dalam penelitian ini adalah dengan menggunakan tiga tahapan. Pertama, keseluruhan data penelitian yang diperoleh, baik primer maupun sekunder, dikumpulkan, disusun, dan diseleksi. Kedua, data yang telah terseleksi tersebut akan dikategorikan sesuai dengan kelompok kategori yang telah dibuat berdasarkan konsep acuan. Ketiga, peneliti akan melakukan pengolahan dan interpretasi atas data-data tersebut. Setelah ketiga tahapan itu selesai dilalui, baru kemudian peneliti melakukan penarikan kesimpulan. Laporan penelitian nantinya akan peneliti paparkan secara narasi deskriptif disertai penilaian yang mengacu pada konsep atau teori yang ada.
