FAKULTAS HUKUM
UNIVERSITAS PEMBANGUNAN NASIONAL
“VETERAN” JAWA TIMUR
Bahan Ajar
Mata Kuliah : Hukum Administrasi Negara
BAB I
KONTRAK PERKULIAHAN
Mata Kuliah : Hukum Administrasi Negara
Semester : III
DESKRIPSI MATA KULIAH
Materi yang dibahas dalam mata kuliah ini
meliputi pengertian dan kedudukan Hukum
Administrasi
Negara
yang
mengatur
kewenangan,
fungsi
dan
kewajiban
administrasi negara serta perlindungan
terhadap warga masyarakat
TUJUAN PEMBELAJARAN
Mata kuliah ini bertujuan agar mahasiswa
dapat memahami, menguasai dan menguraikan
berbagai pengertian, ruang lingkup dan
kedudukan hukum administrasi negara dalam
sistematika ilmu hukum serta peradilan tata
usaha negara sehingga mahasiswa mampu
menganalisa tindakan-tindakan atau kebijakan
pemerintah yang berkaitan dengan kekuatan,
penegakan, dan kewibawaan hukum.
STRATEGI PEMBELAJARAN
Transfer
pengetahuan
mengenai
kajian pokok bahasan yang telah
direncanakan dilakukan melalui tiga
model perkuliahan, yaitu kuliah
mimbar,
diskusi,
responsi,
dan
No
Time
Pokok
Bahasan
Materi Yang Diajar
1 Minggu
I
1. Negara
Hukum dan
Negara
Hukum yang
Demokratis
2. Pengertian
dan
Ruang
Lingkup
HAN
a. Sekilas tentang
Negara Hukum
b.Negara Hukum yang
Demokratis
c. Istilah dan
Pengertian HAN
d.Ruang Lingkup HAN
e. Negara Hukum dan
HAN
Lanjut
...
Lanjutan...
2 Minggu
II
Kedudukan
dan Ruang
Lingkup HAN
a.Kedudukan
HAN
dalam Ilmu Hukum
b.Hubungan
HAN
dengan
Cabang
Hukum yang Lain
c.Landasan HAN
d.Sifat
dan
Fungsi
HAN
3 Minggu
III
Sumber
Hukum
Administrasi
Negara
a.Pengertian Sumber
Hukum
b.Macam-macam
Sumber Hukum
4
Minggu
IV
Organisasi
Administrasi
Negara
a. Pengertian Organisasi
Administrasi Negara
b. Organisasi Pemerintah
Pusat
c. Organisasi Pemerintah
Daerah
d. Hubungan Pemerintah Pusat
dan Pemerintah Daerah
5 Minggu
V
Asas-asas
Umum
Pemerintahan
yang
Baik
(AAUPB) dan
Good
Governance
a. Pengertian Asas-asas Umum
Pemerintahan yang Baik
b. Perkembangan
Asas-asas
Umum Pemerintahan yang
Baik
6 Minggu VI
Tindakan
Pemerintahan
a. Pengertian Tindakan Pemerintahan b. Unsur dan Karakteristik Tindakan
Pemerintahan
c. Macam-macam Tindakan Pemerintah 7 Minggu
VII
Tindakan
Pemerintahan
a. Syarat Keabsahan Tindakan Pemerintahan
b. Perbuatan Melanggar Hukum oleh Pemerintahan 8 Minggu VIII UTS 9 Minggu IX Instrumen Pemerintahan
a. Pengertian Instrumen Pemerintahan b. Peraturan Perundang-undangan
c. Peraturan Kebijaksanaan 1. Freies Ermessen
2. Pengertian, Ciri-ciri, Fungsi, dan Penormaan Peraturan Kebijaksanaan
10 Minggu X
Keputusan
Tata
Usaha
Negara
(KTUN)
a. Pengertian KTUN
b. Syarat Sahnya KTUN
c. Unsur-unsur KTUN
d. Macam-macam KTUN
11 Minggu XI Keputusan
Tata Usaha
Negara
a. Kekuatan Hukum KTUN
b. Pencabutan KTUN
12 Minggu XII Penegakan
HAN
a. Pengertian Penegakan HAN
b. Ruang Lingkup Penegakan HAN
c. Pengawasan
d. Sanksi
13 Minggu XIII Perlindungan
Hukum bagi
Rakyat
a. Pengertian Perlindungan Hukum
b. Macam-macam
Perlindungan
Hukum
14 Minggu XIV Peradilan
Administrasi
Negara
a. Asas-asas Peradilan Administrasi
Negara
b. Karakteristik
Peradilan
Administrasi Negara
15 Minggu XV Peradilan
Administrasi
Negara
Kompetensi
Peradilan
Administrasi Negara
NEGARA HUKUM DAN NEGARA HUKUM
YANG DEMOKRATIS
PENGERTIAN DAN RUANG LINGKUP HAN
a. Sekilas tentang Negara Hukum
Konsep negara hukum dianggap sebagai konsep
universal, pada implementasinya memiliki karakteristik
yang beragam. Hal ini disebabkan oleh adanya pengaruh
sejarah, falsafah bangsa, ideologi negara, da lain-lain.
Akibatnya muncul negara hukum menurut Al-Quran,
Sunnah atau nomokrasi Islam, negara hukum menurut
konsep Eropa Kontinental (Rechtsstaat), negara hukum
menurut konsep Anglo Saxon (Rule of Law), konsep
• Yang akan dibahas dalam materi ini adalah konsep
negara hukum Eropa Kontinental (rechtsstaat) yang
memiliki kaitan langsung dengan munculnya ilmu
administrasi negara.
• Secara embrionik, gagasan negara hukum telah
dikemukakan oleh Plato, dalam Nomoi
mengemukakan bahwa penyelenggaraan negara yang
baik ialah yang didasarkan pada pengaturan (hukum)
yang baik. Gagasan ini didukung oleh Aristoteles
(murid Plato), dalam buku Politica, bahwa negara
yang baik itu adalah negara yang diperintah dengan
konstitusi dan berkedaulatan hukum
Ada 3 (tiga) unsur pemerintahan berkonstitusi, yaitu :
1. Pemerintahan dilaksanakan untuk kepentingan umum;
2. Pemerintahan dilaksanakan menurut hukum yang
berdasarkan pada ketentuan umum;
3. Pemerintahan dilaksanakan atas kehendak rakyat.
Gagasan negara hukum tersebut masih samar-samar hingga
akhirnya muncul konsep rechtsstaat dari Frederich Julius Stahl.
Yang diilhami oleh Immanuel Kant. Unsur-unsur negara hukum
(rechtsstaat) menurut Stahl adalah :
a. Perlindungan hak-hak asasi manusia;
b. Pemisahan atau pembagian kekuasaan untuk menjamin
hak-hak itu;
c. Pemerintahan berdasarkan peraturan perundang-undangan;
d. Peradilan administrasi dalam perselisihan.
Konsep negara hukum (rule of law) menurut A.V. Dicey
(sistem anglo-saxon):
a. Supremasi aturan-aturan hukum (supremasi of
the law); yaitu tidak adanya kekuasaan
sewenang-wenang (absence of arbitrary power),
dalam arti bahwa seseorang hanya boleh dihukum
kalau melanggar hukum;
b. Kedudukan yang sama dalam menghadapi hukum
(equality before the law). Dalil ini berlaku baik untuk
orang biasa maupun untuk pejabat;
c. Terjaminnya hak-hak manusia oleh undang- undang
(di negara lain oleh UUD) serta keputusan-keputusan
pengadilan)
Dalam perkembangannya, konsep negara hukum mengalami
penyempurnaan, yaitu :
a. Sistem pemerintahan negara yang didasarkan atas kedaulatan
rakyat;
b. Pemerintah dalam melaksanakan tugas dan kewajibannya harus
berdasar atas hukum atau peraturan perundang-undangan;
c.
Adanya jaminan terhadap hak-hak asasi manusia (warga negara);
d. Adanya pembagian kekuasaan dalam negara;
e. Adanya pengawasan dari badan-badan peradilan (rechterlijke
controle) yang bebas dan mandiri, dalam arti lembaga peradilan
tersebut benar-benar tidak memihak dan tidak berada di bawah
pengaruh eksekutif;
f.
Adanya peran yang nyata dari anggota-anggota masyarakat atau
warga negara untuk turut serta mengawasi perbuatan dan
pelaksanaan kebijaksanaan yang dilakukan oleh pemerintah;
g.
Adanya sistem perekonomian yang dapat menjamin pembagian
yang merata, sumber daya yang diperlukan bagi kemakmuran
warga negara
Unsur pembatasan kekuasaan negara untuk melindungi hak-hak
individu menjadi unsur paling signifikan. Lahir adagium yang
populer dari Lord Acton, yaitu “Power tends to corrupt, but
absolute power corrupt absolutely”
(manusia yang mempunyai
kekuasaan cenderung untuk menyalahgunakan kekuasaan itu,
tetapi kekuasaan yang tidak terbatas
(absolute)
pasti akan
disalahgunakan. Model negara hukum seperti ini terkenal dengan
sebutan demokrasi konstitusional. Pembatasan kekuasaan
pemerintah tercantum dalam konstitusi, sehingga disebut
pemerintah berdasarkan konstitusi
(constitusional government).
Atas dasar itu maka keberadaan konstitusi dalam negara
merupakan conditio sine quanon. Menurut Sri Soemantri, tidak
ada suatu negarapun di dunia ini yang tidak mempunyai
konstitusi atau undang-undang dasar. Negara dan konstitusi
merupakan dua lembaga yang tidak dapat dipisahkan satu dengan
yang lain
Negara Hukum yang Demokratis
Adakah korelasi antara negara hukum yang berlandaskan atas
konstitusi dengan kedaulatan rakyat, yang dijalankan melalui
sistem demokrasi ?
a. Prinsip-prinsip Negara Hukum :
1. Asas legalitas;
2. perlindungan hak asasi;
3. pemerintah terikat pada hukum;
4. monopoli paksaan pemerintah untuk menjamin penegakan
hukum;
5. pengawasan oleh hakim yang merdeka.
b. Prinsip-prinsip demokrasi :
1. perwakilan politik;
2. pertanggungjawaban politik;
3. pemencaran kewenangan;
4. pengawasan dan kontrol;
5. kejujuran dan keterbukaan pemerintahan untuk umum;
6. rakyat diberi kemungkinan untuk mengajukan keberatan
C. Tugas-tugas Pemerintah dalam Negara Hukum
Modern (Welvaartsstaat)
John Locke, yang pertama kali mengintroduksi ajaran
pemisahan kekuasaan negara, membagi kekuasaan menjadi 3
(tiga), yaitu kekuasaan legislatif (membuat undang-undang),
kekuasaan eksekutif (melaksanakan undang-undang), dan
kekuasaan federatif (keamanan dan hubungan luar negeri).
Selanjutnya, Montesquieu dalam buku L’Esprit Des Lois (The
Spirit of the law), yang mengemukakan bahwa dalam suatu
negara ada tiga organ dan fungsi utama pemerintahan, yaitu
legislatif, eksekutif, dan yudisial. Masing masing organ ini
harus dipisahkan karena memusatkan lebih dari satu fungsi
pada satu orang atau organ pemerintahan merupakan
ancaman kebebasan individu (a threat to individual
liberty)
Selanjutnya, menurut Presthus, tugas negara meliputi 2 (dua) hal, yaitu
policy making (penentuan haluan negara) dan task executing (pelaksanaan
tugas menurut haluan yang telah ditetapkan oleh negara). Menurut Hans
Kelsen , yaitu : (1) politik sebagai etik , yakni memilih tujuan-tujuan
kemasyarakatan, dan Menurut Logemann, yang membagi tugas negara
menjadi dua, yaitu; (a) menentukan tujuan yang tepat (juiste
doeleinden,doelstelling/ taaksteslling), dan (2) melaksanakan tujuan
tersebut secara tepat pula (nastreven op de juiste wijze’ verwerlijking). Van
Vollen Hoven, membagi menjadi 4 (empat), yaitu : (a) membuat peraturan
dalam bentuk undang-undang baik dalam arti formal maupun materiil
(regeling); (b) pemerintahan dalam arti secara nyata memelihara
kepentingan umum (bestuur); (c) penyelesaian sengketa dalam peradilan
perdata (yustitusi); (d) mempertahankan ketertiban umum, baik secara
preventif maupun represif, didalamnya termasuk peradilan pidana (politie).
Lemaire, membagi tugas negara menjadi 5 (lima) jenis, yaitu : (a)
perundang-undangan; (b) pelaksanaan, yaitu pembuatan aturan-aturan
hukum oleh penguasa sendiri; (c) pemerintahan; (d) kepolisian; dan (e)
pengadilan.
C. Istilah dan Pengertian HAN
Istilah “administrasi” dalam hukum administrasi memiliki
perbedaan sifat yang mendasar dengan istilah “administrasi”
dalam ilmu administrasi. Istilah administrasi dalam hukum
administrasi mengandung konotasi negara atau pemerintah
atau publik, sedangkan dalam ilmu administrasi berarti
ketatausahaan yang tidak mengandung konotasi negara atau
pemerintahan sehingga perlu atribusi negara atau publik
Dalam kepustakaan Belanda, kata administrasi dalam istilah
“administratief recht”, besturen”, kata besturen mengandung
pengertian fungsional dan institusional atau struktural.
Fungsional bestur berarti fungsi pemerintahan, sedangkan
institusional atau struktural bestur berarti keseluruhan organ
pemerintah
Istilah Hukum Administrasi
Di negeri Belanda, ada dua istilah mengenai Hukum Administrasi, yaitu
bestuursrecht dan administratief recht, dengan kata dasar “administratie” dan “bestuur”. Para sarjana berbeda pendapat dalam menerjemahkannya. Kata
administratie diterjemahkan dengan “tata usaha”, tata usaha pemerintahan, tata pemerintahan, tata usaha negara, dan administrasi. Sedangkan kata “bestuur” diterjemahkan secara seragam dengan pemerintahan.
Menurut Belinfante, hukum administrasi berisi peraturan-peraturan yang
berhubungan dengan administrasi. Administrasi sama artinya dengan bestuur, sehingga administratief rect disebut jug bestuur recht. Bestuur dapat pula
diartikan sebagai fungsi pemerintah, yaitu fungsi penguasa yang tidak termasuk pembentuk undang-undang dan peradilan (Het administratief recht omvat regel die betrekking hebben op de administratie. Administratie betekent hetzelfde als bestuur. Administratief wordt daarom ook wel bestuursrecht genoemd. Men ken bestuur ook opvatten als bestuursfunctie, dat will zeggen als een overheidstaak die noch wetgeving, noch rechtspraak is).
Van Vollenhoven, mendiskripsikan hukum administrasi adalah keseluruhan ketentuan yang mengikat alat-alat perlengkapan negara, baik tinggi maupun rendah, setelah alat-alat itu akan menggunakan kewenangan-kewenangan ketatanegaraan
Perbedaan penerjemahan tersebut mengakibatkan perbedaan penamaan terhadap hukum ini, yaitu HAN, Hukum Tata Pemerintahan, Hukum Tata Usaha
Pemerintahan, Hukum Tata Usaha Negara, Hukum Tata Usaha Negara Indonesia, HAN Indonesia, dan Hukum Administrasi (seperti yang dianut Hadjon), dengan alasan bahwa pada kata administrasi sudah mengandung konotasi negara/
pemerintahan. Adanya keragaman istilah tersebut, dalam perkembangannya lebih mengarah pada penggunaan istilah HAN dibandingkan dengan istilah lainnya,
sebagaimana ditunjukkan dari hasil penelitian lapangan bahwa responden yang memilih menggunakan istilah HAN itu paling banyak 50%, yang menggunakan istilah Hukum Tata Usaha Negara 32,90%, Hukum Tata Pemerintahan 9,21%, dan sisanya 3,95% memakai istilah-istilah lain. Kecenderungan untuk menggunakan istilah HAN juga tampak pada pertemuan pengasuh mata kuliah tersebut di
Cibulan, tanggal 26-28 Maret 1973. Dalam pertemuan itu diakui bahwa istilah HAN lebih luas daripada istilah-istilah lainnya karena dalam istilah administrasi negara tercakup tata usaha negara. Menurut Sjahran Basah, administrasi negara lebih luas dari tata usaha negara karena secara teknis administrasi negara mencakup seluruh kegiatan kehidupan bernegara dalam penyelenggaraan pemerintahan, sedangkan tata usaha negara hanya sekedar bagian saja daripada administrasi. Hal senada juga dianut oleh Rochmat Soemitro, yang berpendapat bahwa dalam kata
Pengertian HAN Menurut Para Sarjana
(a) Apabila kita mengawali pengantar hukum administrasi negara
secara umum berupaya untuk memahami konsep tertentu,
pertama-tama kita batasi pada term ‘hukum administrasi
negara’. Kita dapat menetapkan bahwa hukum administrasi
negara dapat dijelaskan sebagai peraturan-peraturan (dari
hukum publik) yang berkenaan dengan pemerintahan umum.
(b) Untuk menemukan definisi yang baik mengenai istilah
hukum administrasi negara, pertama-tama harus ditetapkan
bahwa hukum administrasi negara merupakan bagian
dari hukum publik, yakni hukum yang mengatur tindakan
pemerintah dengan warga negara atau hubungan antar
organ pemerintahan. Hukum administrasi negara memuat
keseluruhan peraturan yang berkenan dengan cara bagaimana
organ pemerintahan melaksanakan tugasnya. Jadi hukum
administrasi negara berisi aturan main yang berkenaan dengan
fungsi organ-organ pemerintahan
(c) Hukum administrasi negara atau hukum tata
pemerintahan pada dasarnya dapat dibedakan
berdasarkan tujuannya dari hukum tata
negara-memuat peraturan-peraturan hukum yang
menentukan (tugas-tugas yang dipercayakan) kepada
organ-organ pemerintahan itu, menentukan
tempatnya dalam negara, menentukan kedudukan
terhadap warga negara, dan peraturan-peraturan
hukum yang mengatur tindakan-tindakan organ
pemerintahan itu.
(d) Pendapat kami adalah bahwa hukum administras
negara berkenaan dengan organisasi dan
fungsionalisasi pemerintahan umum dalam
hubungannya dengan masyarakat
(e) Hukum Administrasi negara, hukum tata pemerintahan adalah
keseluruhan hukum yang berkaitan dengan (mengatur)
administrasi, pemerintah, dan pemerintahan. Secara global
dikatakan, hukum administrasi negara merupakan instrumen
yuridis yang digunakan oleh pemerintah untuk secara aktif
terlibat dalam kehidupan kemasyarakatan, dan disisi lain HAN
merupakan hukum yang dapat digunakan oleh anggota
masyarakat untuk mempengaruhi dan memperoleh
perlindungan dari pemerintah. Jadi HAN memuat peraturan
mengenai aktifitas pemerintahan.
(f) Hukum administrasi meliputi peraturan-peraturan yang
berkenaan dengan administrasi. Administrasi berarti sama
dengan pemerintahan. Oleh karena itu, HAN disebut juga
hukum tata pemerintahan. Perkataan pemerintahan dapat
disamakan dengan kekuasaan eksekutif, artinya pemerintahan
merupakan bagian dari organ dan fungsi pemerintahan, yang
bukan organ dan fungsi pembuat undang-undang dan
Berdasarkan beberapa definisi tersebut, tampak bahwa dalam hukum administrasi negara terkandung dua aspek, yaitu :
1. Aturan-aturan hukum yang mengatur dengan cara bagaimana alat-alat perlengkapan negara itu melakukan tugasnya;
2. Aturan-aturan hukum yang mengatur hubungan hukum (rechtsbetrekking) antara alat perlengkapan administrasi negara atau pemerintah dengan para warga negaranya.
Seiring dengan perkembangan tugas-tugas pemerintahan, khususnya dalam ajaran welfare state, yang memberikan kewenangan yang luas kepada administrasi negara termasuk kewenangan dalam bidang legislasi, maka peraturan-peraturan hukum dalam hukum administrasi negara termasuk kewenangan dalam bidang legislasi, juga ada peraturan- peraturan hukum dalam hukum administrasi negara, di samping oleh lembaga legislatif, juga ada peraturan- peraturan yang di buat secara mandiri oleh administrasi negara. Dengan demikian, untuk menjawab pertanyaan yang di ajukan di atas, dapat diberikan jawaban bahwa hukum administrasi negara adalah hukum dan peraturan- peraturan yang berkenan dengan pemerintah dalam arti sempit atau administrasi negara, peraturan-peraturan tersebut dibentuk oleh lembaga legislatif untuk mengatur tindakan pemerintahan dalam hubungannya dengan warga negara, dan sebagian peraturan-peraturan itu dibentuk pula oleh administrasi negara
D. Ruang Lingkup HAN
Di atas telah disebutkan bahwa hukum administrasi negara berkenaan dengan kekuasaan eksekutif, pengertian kekuasaan eksekutif tidak sama dengan yang dimaksudkan dalam konsep trias politika, yaitu menempatkan kekuasaan eksekutif hanya melaksanakan undang-undang. Telah disebutkan di muka bahwa istilah hukum administrasi negara dalam kepustakaan
Belanda disebut pula dengan bestuursrecht, dengan unsur utama ‘bestuur’. Menurut Philipus M. Hadjon, istilah bestuur berkenaan dengan’sturen’ dan ‘sturing’. Bestuur dirumuskan sebagai lingkungan kekuasaan negara di luar lingkungan kekuasaan legislatif dan kekuasaan yudisial. Dengan rumusan itu, maka kekuasaan pemerintahan tidak hanya melaksanakan undang-undang. Kekuasaan pemerintahan merupakan kekuasaan yang aktif. Sifat aktif dlam konsep hukum administrasi secara intrinsik merupakan unsur utama dari “sturen” (besturen), yang unsur-unsurnya sebagai berikut :
Sturen merupakan suatu kegiatan yang kontinu
Sturen berkaitan dengan penggunaan kekuasaan. Konsep kekuasaan
merupakan konsep hukum publik, dimana penggunaan kekuasaan harus dilandaskan pada asas-asas negara hukum, asas demokrasi, dan asas instrumental
Sturen menunjukkan lapangan di luar legislatif dan yudisial. Lapangan
ini lebih luas daripada lapangan eksekutif semata. Disamping itu, sturen senantiasa diarahkan kepada suatu tujuan (doelgerichte)
Hal tersebut menunjukkan bahwa kekuasaan pemerintah yang
menjadi obyek kajian hukum administrasi negara sangat luas. Oleh
sebab itu tidak mudah menentukan ruang lingkup hukum administrasi
negara. Hal ini juga disebabkan oleh beberapa faktor, yaitu :
1. HAN berkaitan dengan tindakan pemerintahan yang tidak
semuanya dapat ditentukan secara tertulis dalam peraturan
perundang-undangan, seiring dengan perkembangan masyarakat
yang memerlukan pelayanan pemerintah dan masing-masing
masyarakat di suatu daerah atau negara berbeda tuntutan dan
kebutuhan;
2. Pembuatan peraturan- peraturan, keputusan-keputusan, dan
isntrumen yuridis bidang administrasi lainnya tidak hanya terletak
pada satu tangan atau lembaga.
Hukum administrasi negara berkembang sejalan dengan perkembangan
tugas-tugas pemerintahan dan kemasyarakatan, yang menyebabkan
pertumbuhan bidang hukum administrasi negara tertentu berjalan secara
sektoral. Faktor-faktor inilah yang menyebabkan HAN tidak dapat dikodifikasi
Menurut pendapat E. Utrecht, yang mengutip pendapat AM. Donner, bahwa hukum administrasi negara sukar dikodifikasi karena :
a. Peraturan-peraturan hukum administrasi negara berubah lebih cepat dan sering secara mendadak, sedangkan peraturan-peraturan hukum privat dan hukum pidana hanya berubah secara berangsur-angsur saja b. Pembuatan peraturan-peraturan hukum administrasi negara tidak dalam
satu tangan. Di luar pembuat undang-undang pusat, hampir semua departemen dan pemerintah daerah otonom membuat juga peraturan-peraturan hukum administrasi negara sehingga lapangan hukum
administrasi negara sangat beraneka warna dan tidak bersistem. Karena tidak dapat dikodifikasi, maka sukar diidentifikasi ruang lingkupnya. Yang dapat dilakukan adalah membagi bidang-bidang atau bagian-bagian HAN Prajudi Atmosudirdjo membagi HAN dalam 2 (dua) bagian, yaitu :
1. HAN heteronom (yang bersumber pada UUD, TAP MPR, dan UU adalah hukum yang mengatur seluk beluk organisasi dan fungsi administrasi negara);
2. HAN otonom adalah hukum operasional yang diciptakan pemerintah dan administrasi negara
Penulis HAN lain, membagi bidang HAN menjadi HAN
umum (algemeendeel) dan HAN khusus (bijzonder deel).
HAN umum berkenaan dengan peraturan-peraturan umum
mengenai tindakan hukum dan hubungan hukum
administrasi atau peraturan-peraturan umum mengenai
tindakan hukum dan hubungan hukum administrasi atau
peraturan-peraturan dan prinsip-prinsip yang berlaku untuk
semua bidang hukum administrasi, dalam arti tidak terikat
pada bidang tertentu.
HAN khusus adalah peraturan-peraturan yang berkaitan
dengan bidang-bidang tertentu seperti peraturan tentang
tata ruang, peraturan tentang kepegawaian, peraturan
tentang pertanahan, peraturan kesehatan, peraturan
perpajakan, peraturan bidang pendidikan, peraturan
pertambangan, dan sebagainya
Penulis HAN lain, membagi bidang HAN menjadi HAN
umum (algemeendeel) dan HAN khusus (bijzonder deel).
HAN umum berkenaan dengan peraturan-peraturan umum
mengenai tindakan hukum dan hubungan hukum
administrasi atau peraturan-peraturan umum mengenai
tindakan hukum dan hubungan hukum administrasi atau
peraturan-peraturan dan prinsip-prinsip yang berlaku untuk
semua bidang hukum administrasi, dalam arti tidak terikat
pada bidang tertentu.
HAN khusus adalah peraturan-peraturan yang berkaitan
dengan bidang-bidang tertentu seperti peraturan tentang
tata ruang, peraturan tentang kepegawaian, peraturan
tentang pertanahan, peraturan kesehatan, peraturan
perpajakan, peraturan bidang pendidikan, peraturan
pertambangan, dan sebagainya
C.J.N. Versteden menyebutkan bahwa secara garis besar, hukum administrasi negara meliputi bidang pengaturan antara lain :
a. peraturan mengenai penegakan ketertiban dan keamanan, kesehatan, dan kesopanan dengan menggunakan aturan tingkah laku bagi warga negara yang ditegakkan dan ditentukan lebih lanjut oleh pemerintah; b. Peraturan yang ditujukan untuk memberikan jaminan sosial bagi
rakyat;
c. Peraturan-peraturan mengenai tata ruang yang ditetapkan pemerintah;
d. Peraturan-peraturan yang berkaitan dengan tugas-tugas pemeliharaan dari pemerintah termasuk bantuan terhadap aktifitas swasta dalam rangka pelayanan umum
e. Peraturan-peraturan yang berkaitan dengan pemungutan pajak;
f. Peraturan-peraturan mengenai perlindungan hak dan kepentingan warga negara terhadap pemerintah;
g. Peraturan-peraturan yang berkaitan dengan penegakan hukum administrasi;
h. Peraturan-peraturan mengenai pegawasan organ pemerintahan yang lebih tinggi terhadap organ yang lebih rendah;
i. Peraturan-peraturan mengenai kedudukan hukum pegawai pemerintahan
Berdasarkan pendapat beberapa sarjana di atas, dapatlah disimpukan
bahwa hukum administrasi adalah hukum yang berkenaan dengan
pemerintahan dalam arti sempit (Bestuursrecht of Administratief
Recht omvat regels, die betrekking hebben op de administratie), yaitu
hukum yang cakupannya secara garis besar mengatur hal-hal antara
lain :
a. perbuatan pemerintah (pusat dan daerah) dalam bidang
publik;
b. kewenangan pemerintahan (dalam melakukan perbuatan di
bidang publik tersebut), didalamnya diatur mengenai
darimana, dengan cara apa, dan bagaimana pemerintah
menggunakan kewenangannyal; penggunaan kewenangan ini
dituangkan dalam bentuk instrumen hukum sehingga diatur
pula tentang pembuatan dan penggunaan instrumen hukum;
c. akibat-akibat hukum yang lahir dari perbuatan atau
penggunaan kewenangan pemerintahan itu;
d. penegakan hukum dan penerapan sanksi-sanksi dalam bidang
pemerintahan
Sementara itu dalam buku Sadjijono , diuraikan bahwa ruang lingkup Hukum Adminstrasi Negara meliputi :
a. Mengatur sarana bagi penguasa untuk mengatur dan mengendalikan masyarakat;
b. Mengatur cara-cara partisipasi warga negara dalam proses pengaturan dan pengendalian tersebut;
c. Perlindungan hukum (rechtsbescherming);
d. Menetapkan norma-norma fundamental bagi penguasa untuk pemerintahan yang baik (algemene beginselen van behoorlijke bestuur/ abbb).
Point (a) : terkait dengan instrumen yuridis bagi penguasa dalam menjalankan tugas dan wewenangnya. Sarana berkaitan dengan sarana institusi, jabatan, landasan kewenangan, batas-batas kewenangan dan hubungannya dengan
masyarakat. Karena itu hukum administrasi memenuhi tiga fungsi, yaitu norma, instrumen, dan jaminan. Norma sebagai landasan yuridis kewenangan;
instrumen berkaitan dengan alat-alat atau sarana perlengkapan pemerintah
dalam menjalankan kewenangan; jaminan berkaitan dengan perlindungan hukum bagi rakyat atas tindak pemerintah, sehingga akan adanya jaminan keadilan, kepastian, dan hak bagi rakyat.
Pada point (b) : lingkup administrasi juga
mengatur hubungan antara masyarakat dengan
pemerintah, sejauhmana hak dan kewajiban
masyarakat diberikan sesuai aturan yang
ditetapkan, bagaimana cara masyarakat
memperoleh hak dan kewajiban, dan bagaimana
cara masyarakat melibatkan diri untuk proses
E. Negara Hukum dan HAN
Negara Hukum, menurut F.R. Bothlingk : “De staat, waarin de
wilsvrijheid van gezagsdragers is beperkt door grenzen van recht”
(negara, dimana kebebasan kehendak pemegang kekuasaan dibatasi
oleh ketentuan hukum). Dalam rangka merealisasi pembatasan
pemegang kekuasaan, dilakukan dengan cara , “Enerzijds in een binding
van rechter en administratie aan de wet, anderjizds in een begrenzing
van de bevoegdheden van de wetgever” (di satu sisi keterikatan hakim
dan pemerintah terhadap undang-undang, dan di sisi lain pembatasan
kewenangan oleh pembuat undang-undang. Menurut Hamid S.
Attamimi, dengan mengutip Burkens, mengatakan bahwa negara hukum
(rechtstaat) secara sederhana adalah negara yang menempatkan hukum
sebagai dasar kekuasaan negara dan penyelenggaraan kekuasaan
tersebut dalam segala bentukya dilakukan di bawah kekuasaan hukum.
Dalam negara hukum, segala sesuatu harus dilakukan menurut hukum
(everything must be done according to law). Negara hukum menentukan
bahwa pemerintah harus tunduk pada hukum, bukan hukum yang
Terhadap penyelenggaraan tugas-tugas pemerintahan dan kenegaraan dalam suatu negara hukum, terdapat aturan-aturan hukum yang tertulis dalam konstitusi atau peraturan-peraturan yang terhimpun dalam hukum tata negara. Hukum tata negara membutuhkan hukum lain yang lebih bersifat teknis. Hukum tersebut adalah hukum administrasi negara. Menurut J.B.M Ten Berge, hukum administrasi negara adalah sebagai “in het verlengde van het staatsrecht” (perpanjangan dari hukum tata negara) atau “als secundair recht heeft meer betrekking op de nadere differentiatie van de publieke rechtsorde onder invloed van de taakuitoefening door de overheid” (sebagai hukum sekunder yang berkenaan dengan keanekaragaman lebih mendalam dari
tatanan hukum publik sebagai akibat pelaksanaan tugas oleh penguasa). Atas dasar ini maka keberadaan hukum administrasi negara sejalan dengan keberadaan negara
hukum dan hukum tata negara. J.B.J.M. ten Berge mengatakan bahwa “Bestuursrecht is nauw verbonden met overheidsgezag en overheidszorg’ worden uitgeoefend,
onstaat bestuursrecht” (hukum administrasi negara berkaitan erat dengan kekuasaan dan kegiatan penguasa). Karena kekuasaan dan kegiatan penguasa itu dilaksanakan, lahirlah hukum administrasi negara. Mengingat negara itu merupakan organisasi
kekuasaan (machtenorganisatie), maka pada akhirnya hukum administrasi akan muncul sebagai instrumen untuk mengawasi penggunaan kekuasaan pemerintahan. Dengan demikian, keberadaan hukum administrasi negara itu muncul karena adanya
penyelenggaraan kekuasaan negara dan pemerintahan dalam suatu negara hukum, yang menuntut dan menghendaki penyelenggaraan tugas-tugas kenegaraan,
Sebagai negara hukum, sudah barang tentu memiliki
hukum administrasi negara sebagai instrumen untuk
mengatur dan menyelenggarakan tugas-tugas
pemerintahan negara. Oleh karena itu, semua negara
modern mengenal hukum administrasi negara (alle
moderne staten kennen bestuursrecht), hanya saja
hukum adminstrasi itu berbeda-beda antara satu negara
dengan lainnya (het bestuursrecht verschilt van land tot
land), yang disebabkan oleh perbedaan persoalan
kemasyarakatan dan pemerintahan yang dihadapi
penguasa, perbedaan sistem politik, perbedaan bentuk
negara dan bentuk pemerintahan, perbedaan hukum
tata negara yang menjadi sandaran hukum administrasi,
dan sebagainya.
BAB II
KEDUDUKAN DAN RUANG LINGKUP HAN
A. Kedudukan HAN dalam Ilmu Hukum
Ilmu Hukum Administrasi Negara adalah suatu sistem ilmiah dan
merupakan salah satu cabang ilmu Hukum yang lambat laun yang
merupakan suatu displin hukum tersendiri. Dengan memperlakukan
hukum Administrasi negara sebagai suatu disiplin ilmiah, maka kita
menerima dua hal, yaitu:
a. Menerima Hukum Administrasi Negara sebagai objek dari studi dan
pendidikan ilmiah;
b. Menerima Hukum Administrasi Negara sebagai suatu kesatuan dari
aturan hukum tertentu yang memerlukan metode tersendiri.
Dalam lapangan hukum, hukum digolongkan menjadi hukum publik dan
hukum privat. Hukum publik sebagai hukum yang mengatur hubungan
antara pemerintah dan masyarakat, sedangkan hukum privat adalah
hukum yang mengatur hubungan antara individu dengan individu atau
individu dengan badan hukum, dan sebaliknya.
Menurut Wiryono Prodjodikoro, hukum publik terbagi ke dalam tiga golongan hukum, yaitu hukum tata negara, hukum tata usaha negara, hukum pidana. Hukum tata negara mengenai alat-alat perlengkapan negara, yaitu susunan dan tugas masing-masing,
sedangkan hukum tata usaha negara mengenai pelaksanaan tugas alat-alat perlengkapan negara tersebut, terutama pelaksanaan tugas pemerintahan berhubungan dengan
kemakmuran rakyat, kepentingan lalu lintas, pendidikan kebudayaan, dan lain-lain. Secara historis, hukum administrasi merupakan perpanjangan dari hukum tata negara, dan
melengkapi hukum tata negara. Hukum administrasi pada mulanya merupakan bagian dari hukum tata negara. Oleh karena muncul kaidah-kaidah hukum baru dalam studi hukum administrasi maka hukum administrasi menjadi lapangan studi sendiri terpisah dengan hukum tata negara, bahkan mencakup masalah-masalah yang lebih luas dari hukum tata negara. Memperhatikan luasnya cakupan tersebut, sehingga dapat dikatakan hukum tata negara sebagai hukum yang memberi gambaran tentang negara dalam keadaan diam atau tidak bergerak (staat in rust), yaitu memberi wewenang, membagi pekerjaan dan
memberi bagian-bagian kepada masing-masing badan yang tinggi maupun rendah,
sedangkan hukum administrasi mempertunjukkan negara dalam keadaan yang bergerak (staat in beweging), yakni ketentuan-ketentuan yang mengikat badan-badan yang tinggi maupun rendah apabila badan-badan itu menggunakan wewenangnya yang telah
diberikan hukum tata negara. Disini dapat dipahami, hukum administrasi baru diterapkan setelah badan-badan pemerintahan mendapatkan wewenang dari hukum tata negara dan wewenang tersebut akan dijalankan (hukum administrasi merupakan perpanjangan dari hukum tata negara).
Ada pendapat lain, bahwa hukum administrasi terdiri
dari apa yang tersisa dari hukum publik yang sudah
dikurangi dengan hukum pidana dan hukum acara
pidana. Apa yang masuk dalam hukum perdata jelas
ada di luar hukum administrasi. Namun demikian ada
suatu pemikiran, apabila hukum ketenagakerjaan dan
hukum pertanahan dalam pelaksanaannya dianggap
sebagai bagian dari hukum administrasi, maka hukum
perdata harus disinggung juga. Masing-masing hukum
publik memiliki bentuk hukum yang bersifat materiil
maupun formil.
Ditelaah dari rumusan bentuk hukum materiil (materieel recht) dan hukum formil (formeel recht or pocesrecht), maka hukum administrasi materiil terletak di antara hukum perdata dan hukum pidana. Di antara kedua bidang hukum tersebut terletak hukum administrasi, oleh karena itu hukum administrasi dapat dikatakan sebagai hukum antara. Perbedaan mendasar antara hukum perdata dan hukum pidana dapat dilihat dari sisi penegakannya. Diskripsi, bahwa hukum administrasi sebagai hukum antara, dapat diilustrasikan tentang proses kerja hukum administrasi. Misalnya, ijin bangunan. Ijin bangunan merupakan salah satu lingkup kerja hukum administrasi, yakni kewenangan administrasi untuk memberi ijin bangunan kepada masyarakat. Dalam memberikn ijin tersebut, penguasa memperhatikan segi-segi keamanan dari bangunan yang direncanakan. Karena itu pemerintah menentukan syarat-syarat tentang keamanan. Bagi pihak atau individu yang tidak mematuhi ketentuan-ketentuan tentang ijin bangunan atau tidak memenuhi syrarat keamanan, maka dapat dikenakan sanksi pidana. Oleh karena itu, kaitan hukum administrasi sebagai “hukum antara” bermula dari perbuatan perdata (individu) atau badan hukum
swasta kemudian diwajibkan memenuhi persyaratan yang diatur pemerintah (hukum administrasi) dan apabila tidak memenuhi ketentuan dikenakan sanksi pidana.
Tepatlah kiranya apa yang diungkapkan W.F. Prins, bahwa hampir setiap peraturan baru berdasarkan hukum administrasi diakhiri “in cauda venenum” dengan sejumlah ketentuan pidana. Phillipus M. Hadjon dkk, “in cauda venenum” ini secara harafiah diartikan : ada racun di ekor/buntut.
Berdasarkan uraian di atas dapat disimpulkan bahwa
hukum administrasi ditetapkan sebagai bagian dari hukum
publik, karena isi, sifat dan hubungan serta sumber
kepentingan yang dilindungi adalah masyarakat (rakyat),
dan mengatur hubungan antara penguasa (pemerintah)
dengan masyarakat, sehingga berkaitan erat dengan isu-isu
kepentingan publik, yakni kepentingan nasional. Di dalam
lingkungan hukum publik, maka hukum administrasi
berdampingan dengan hukum tata negara, hukum pidana,
hukum ketenagakerjaan maupun hukum pertanahan
(agraria). Di dalam jajaran hukum publik tersebut,
kedudukan hukum administrasi dapat disebut sebagai
hukum antara, yakni berada di antara hukum privat atau
perdata dan hukum publik (hukum pidana).
b. Hubungan HAN dengan Cabang Hukum
yang Lain
Kedudukan
dan
hubungan
HAN
dengan
cabang
hukum
lainnya
1.
HAN dengan Hukum Tata
Negara: HTN sebagai Staat in
rust, policy making, rule making,
anatomi negara.
Sedangkan HAN sebagai Staat in
beweging, policy executing, rule
application, fisiologi negara.
2.
HAN dan ilmu negara: Ilmu
Negara membicarakan negara
secara umum, sedangkan HAN
bicara negara dari segi
pemerintahannya
1.
Mahasiswa
memahami secara
jelas dan dalam
kedudukan HAN dan
hubungannya dengan
cabang ilmu hukum
lainnya
2.
Mahasiswa dapat
menjelaskan serta
menyelesaikan dalam
kasus tertentu
perbedaan-perbedaan status
keputusan hukum
penguasa
Hubungan HAN dengan Hukum Tata Negara
Philipus M. Hadjon menyatakan bahwa kajian terhadap hukum
administrasi tanpa memasuki hukum tata negara dan sebaliknya,
kajian terhadap hukum tata negara tanpa memasuki lapangan
hukum administrasi adalah kajian yang tidak lengkap, walaupun
dalam perkembangannya menjadi studi yang terpisah. Hukum tata
negara terdiri dari aturan-aturan mendasar dari tata tertib negara,
yakni lebih banyak berkaitan dengan proses politik dalam masyarakat
hukum tertentu dan organisasinya, hukum administrasi lebih banyak
berurusan dengan pelaksanaan pembentukan aspirasi politik, jadi
lebih banyak dengan proses pemerintahan dan organisasinya.
Dengan demikian, hukum administrasi tidak terpisah dari hukum tata
negara tetapi merupakan suatu bentuk lain daripadanya. Pemikiran
tersebut lebih mandasarkan pada pembagian kewenangan antar
badan dalam struktur ketatanegaraan dan hubungan hukum secara
umum.
1. Hukum tata negara memberikan tugas dan wewenang, fungsi, jabatan, badan-badan lembaga pemerintahan sedangkan hukum administrasi bekerja ketika badan atau lembaga pemerintahan tersebut akan
menjalankan tugas dan wewenangnya;
2. Hukum tata negara memberi tugas dan wewenang, jabatan pada badan pemerintahan (administrasi), sedangkan hukum administrasi mengatur tugas dan wewenang, fungsi, jabatan badan pemerintahan ketika dijalankan.
Tugas dan wewenang secara organisatoris yang diperoleh dari hukum tata negara akan dijalankan, maka hukum administrasi mengaturnya. Oleh karena itu, hukum administrasi merupakan tindak lanjut dari hukum tata negara, artinya tugas dan wewenang, fungsi, jabatan badan administrasi dijalankan diatur dalam hukum administrasi, sebagaimana dikatakan oleh ten Berge, bahwa hukum administrasi adalah sebagai perpanjangan dari hukum tata negara atau hukum sekunder dari hukum tata negara. Pendapat lain mengatakan bahwa hukum administrasi merupakan bagian dari hukum tata negara. Hal ini diperkuat oleh Prajudi Atmosudirdjo, yang memandang bahwa hukum administrasi sebagai suatu pengkhususan atau spesialisasi dari salah satu bagian hukum tata negara, yaitu bagian hukum mengenai
Hukum Tata Negara, fokus kajiannya meliputi :
a. jabatan-jabatan apa yang ada dalam susunan suatu negara; b. siapakah yang mengadakan jabatan-jabatan itu
c. cara bagaimanakah jabatan-jabatan itu ditempati oleh pejabat; d. fungi jabatan-jabatan;
e. kekuasaan hukum jabatan-jabatan itu;
f. hubungan antara masing-masing jabatan; dan
g. dalam batas-batas manakah organisasi kenegaraan dapat melakukan tugasnya
Selanjutnya, hukum administrasi kajiannya meliputi :
a. Jabatan pemerintahan;
b. sifat jabatan pemerintahan c. akibat tindakan jabatan; d. kedudukan hukum jabatan;
e. kekuasaan hukum (tugas dan wewenang) jabatan; f. pengisian jabatan;
g. pembatasan jabatan;
h. instrumen pengatur jabatan;
Dalam memetakan obyek kajian hukum tata negara dan hukum
administrasi, Bagir Manan lebih sederhana dalam
memetakannya, yakni secara keilmuan hukum yang mengatur
tingkah laku negara atau alat perlengkapan negara dimasukkan
dalam kelompok hukum tata negara, sedangkan hukum yang
mengatur tingkah laku pemerintah masuk ke dalam kelompok
hukum administrasi.
Van Vollenhoven, yang telah membuat karangan yang
bersngkutan dengan hukum administrasi negara, yang berjudul
“Thorbecke en het administratief recht”, yang mengartikan
hukum tata negara sebagai sekumpulan peraturan-peraturan
hukum yang menentukan badan-badan negara serta memberi
wewenang kepadanya, dan bahwa kegiatan suatu pemerintahan
modern adalah membagi-bagikan wewenang itu kepada
badan-badan tersebut dari yang tertinggi sampai yang terendah
Sesuai dengan faham Oppenheim, rumusan hukum tata negara itu sama dengan negara dalam keadaan tidak bergerak. Sedangkan untuk hukum administrasi
negara adalah sekumpulan peraturan hukum yang mengikat badan-badan negara, baik yang tinggi maupun yang rendah jika badan-badan itu mulai menggunakan wewenangnya yang ditentukan dalam hukum tata negara. Menurut Oppenheim, perumusan ini dimisalkan seperti di dalam keadaan bergerak.
Hubungan HAN dengan Ilmu Negara
Ilmu negara dalam kedudukannya sebagai ilmu pengetahuan merupakan
pengantar bagi mereka yang hendak mempelajari hukum tata negara dan hukum administrasi negara. Ilmu negara tidak mempunyai nilai praktis sebagaimana
hukum tata negara dan hukum administrasi negara. Ilmu negara mempelajari
asas-asas pokok dan pengertin-pengertian pokok tentang negara dan hukum tata negara pada umumnya. Jika orang mempelajari ilmu negara, ia tidak
memperoleh hasilnya untuk dapat dipergunakan secara langsung di dalam
praktek karena bagi ilmu negara yang penting adalah nilai teoritisnya, oleh sebab itu merupakan seinswissenschaft, sedangkan hukum tata negara dan hukum
C. LANDASAN HAN
1. Landasan negara hukum: pemerintah berdasar atas
hukum, adanya hak-hak dan kewajiban asasi manusia,
pembagian kekuasaan.
2. Landasan demokrasi: hasil pemilu, utusan badan
perwakilan rakyat, pemerintah yang terbuka.
3. Landasan yang bersifat alat
4. Landasan wewenang untuk memerintah: atribusi,
delegasi wewenang untuk memerintah, mandat, delegasi
dan mandat dalam pembuatan peraturan
D. Sifat dan Fungsi HAN
Sifat HAN
Dengan melihat ruang lingkup HAN, eksistensi hukum administrasi
menjadi sangat penting artinya dalam suatu negara karena hukum
administrasi sebagai norma memberi wewenang dan batas
wewenang yang digunakan sebagai landasan dalam menjalankan
pemerintahan. Hukum administrasi juga membatasi tindakan
pemerintah di luar wewenangnya, agar tidak bebas sepenuhnya dan
tidak menurut kehendaknya sendiri dalam menjalankan wewenang
dalam arti sewenang-wenang. Singkat kata, hukum administrasi
merupakan pembatasan kebebasan pemerintah. Dengan demikian,
dapat dipetakan unsur-unsur utama hukum administrasi, antara lain :
(1) hukum mengenai kekuasaan memerintah; (2) hukum mengenai
peran serta masyarakat dalam pelaksanaan pemerintahan; (3) hukum
mengenai organisasi pemerintahan; (4) hukum mengenai
Fungsi HAN :
Hukum administrasi sebagai hukum publik memiliki hubungan erat dengan tindakan publik (tindakan pemerintah) dalam mengatur dan mengendalikan masyarakat. Di sisi lain. Hukum administrasi juga membatasi dan mengendalikan tindakan publik (tindakan pemerintah) itu sendiri.
Sebagai hukum publik, hukum administrasi memiliki fungsi yang sangat strategis dan penting. Fungsi hukum administrasi menurut konsep P. den Haan cs, memiliki tiga fungsi, antara lain :
a. Fungsi normatif (normative functie) yang meliputi fungsi organisasi (pemerintah) dan instrumen pemerintahan;
b. Fungsi instrumental (Instrumentele functie), yang meliputi fungsi
instrumental aktif dan fungsi instrumental pasif. Fungsi instrumental aktif dalam bentuk kewenangan dan fungsi instrumental pasif dalam bentuk kebijaksanaan (beleid). Fungsi instrumental ini diarahkan pada pencapaian tujuan
pemerintahan, sehingga mengandung asas efisiensi (daya guna) dan asas efektifitas (hasil guna);
c. Fungsi jaminan (waarborgfunctie), yang meliputi tiga jenis jaminan, yaitu : 1) Jaminan pemerintahan (bestuurlijk waarbogen) yang menyangkut
tentang aspek doelmatige dan democratie, antara lain : keterbukaan (openbaarheid), inspraak dan berbagai mekanisme pengawasan
(controll);
2) Perlindungan hukum (rechtsbescherming); 3) Ganti rugi (de schadevergoeding).
