1
Arsip, Lembaga Kearsipan dan Aspek Hukumnya di Indonesia
1Oleh :
Dr. H. Nandang Alamsah Deliarnoor, S.H., M.Hum2
Pendahuluan
Memahami arsip, lembaga kearsipan dan aspek hukumnya di Indonesia akan sangat bermanfaat bukan hanya untuk profesi kita masing-masing tetapi bermanfaat untuk kehidupan kita yang sesungguhnya.
Kiranya penulis tidak berlebihan bilamana mengartikan arsip sebagai bukti
pertanggungjawaban dalam hidup dan mati. Sebagai bukti pertanggungjawaban dalam hidup
mudah menjelaskannya, namun menjelaskan bukti pertanggungjawaban dalam mati harus dengan keyakinan bahwa akan ada kehidupan lagi setelah kematian. Dan ini tentu akan ada hubungannya dengan agama serta keyakinan masing-masing manusia. Berdasarkan keyakinan penulis yang beragama Islam dan sesuai dengan yang diberitakan dalam kitab suci Al Qu’ran surat Al Muddatstsir ayat 38 : “Tiap-tiap diri bertanggungjawab atas apa yang telah
diperbuatnya”, maka apa saja yang kita perbuat beserta berkas-berkas kehidupannya ternyata
akan menjadi pertanggungjawaban kita nanti setelah kematian. Selanjutnya dalam surat Al Qiyaamah ayat 13 dinyatakan pula bahwa : “Pada hari itu diberitakan kepada manusia apa yang
telah dikerjakannya dan apa yang dilalaikannya”. Demikian pula pada surat Az Zalzalah ayat 7
dan 8 : “Barangsiapa yang mengerjakan kebaikan seberat dzarrahpun, niscaya dia akan melihat
(balasan)nya. Dan barangsiapa yang mengerjakan kejahatan seberat dzarrahpun, niscaya dia akan melihat (balasan)nya pula”.
Berdasarkan dalil-dalil agama yang diyakini penulis tersebut di atas yang melahirkan batasan arsip sebagai bukti pertanggungjawaban dalam hidup dan mati tersebut di atas. Oleh
1
Disampaikan dalam rangka Seminar Nasional “Arsip Sebagai Memori Kolektif Perguruan Tinggi dan
Sumber Penelitian”, diselenggarakan oleh Arsip Universitas Gadjah Mada, 10 Desember 2011, sedikit di up date
tanggal 13 Juni 2015 untuk keperluan situs UPT Kearsipan Universitas Padjadjaran.
2
Lektor Kepala IV/c pada Prodi Ilmu Pemerintahan FISIP Unpad, Koordinator Prodi Ilmu Pemerintahan FISIP Unpad dan sejak tanggal 10 Juni 2015 diangkat sebagai Kepala UPT Kearsipan Universitas Padjadjaran.
2
karena itu bilamana dalam hidup maupun setelah kematian ingin mendapatkan kesuksesan maka harus memelihara arsip yang baik-baik bukan hanya memelihara arsip dengan baik. Maksudnya arsip yang ada pada diri kita berhiaskan amalan-amalan yang baik-baik saja tidak ternoda oleh arsip yang tidak baik.
Namun, dalam kesempatan ini penulis harus menyampaikan pendapat tentang arsip, lembaga kearsipan dan aspek hukumnya di Indonesia yang harus terlepas dari arsip sebagai bukti pertanggungjawaban dalam mati. Jadi penulis batasi pembicaraannya sebatas masalah arsip sebagai bukti pertanggungjawaban dalam hidup.
Arsip dan Lembaga Kearsipan di Perguruan Tinggi
Arsip adalah rekaman kegiatan atau peristiwa dalam berbagai bentuk dan media sesuai dengan perkembangan teknologi informasi dan komunikasi yang dibuat dan diterima oleh lembaga negara, pemerintahan daerah, lembaga pendidikan, perusahaan, organisasi politik, organisasi kemasyarakatan, dan perseorangan dalam pelaksanaan kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara, demikian bunyi Pasal 1 Angka 2 UU No. 43 Tahun 2009 Tentang Kearsipan.
Tanpa peran lembaga dalam pelestarian arsip nampaknya akan sulit, hal ini pula yang mendorong lahirnya lembaga kearsipan di perguruan tinggi. Lahirnya UU No. 43 Tahun 2009 membawa perubahan besar dalam perkembangan lembaga kearsipan yaitu dengan munculnya lembaga kearsipan di perguruan tinggi. UU No. 43 Tahun 2009 Tentang Kearsipan, yang menggantikan UU No. 7 Tahun 1971 Tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Kearsipan (selanjutnya penulis singkat UUBK atau Undang-undang Baru Kearsipan), meneguhkan berdirinya lembaga baru yang bertugas melaksanakan penyelenggaraan kearsipan yaitu Arsip Perguruan Tinggi (APT) di samping Arsip Nasional dan Arsip Daerah. Menurut UUBK, APT adalah lembaga kearsipan berbentuk satuan organisasi perguruan tinggi, baik negeri maupun swasta yang melaksanakan fungsi dan tugas penyelenggaraan kearsipan di lingkungan perguruan tinggi.
Eksistensi dan urgensi Lembaga APT ini lahir disaat yang tepat ketika Perguruan-Perguruan Tinggi berlomba untuk menjadi World Class University (WCU). Sebab, salah satu
3
instrumen yang terlupakan untuk menuju WCU adalah University Heritage. University Heritage pertama kali dirintis di Florida state University tahun 1947 oleh Mary Lou Norwod. Tiga elemen penting dalam University Heritage adalah Perpustakaan, Arsip Universitas/Perguruan Tinggi, dan Museum (Machmoed Effendhie, 2009).
Maher dalam bukunya “The Management of College and University Archives” mengatakan bahwa university archives pada dasarnya merupakan program terpadu yang terdiri dari kebijakan, sumber daya manusia, kegiatan dan fasilitas yang tersedia untuk merawat dan memelihara arsip dan membuat arsip yang merupakan warisan kegiatan universitas dapat diakses dan disajikan untuk kepentingan pengguna secara mudah. Dengan demikian university archives sebagai suatu lembaga yang mengorganisir kegiatan kearsipan baik untuk pembinaan arsip dinamis maupun sebagai wadah untuk menyimpan arsip statis agar dapat disajikan untuk users. Sehingga dengan melihat fungsi seperti tersebut di atas maka khasanah arsip statis dapat dimanfaatkan secara optimal, sementara arsip dinamis yang disimpan pada masing-masing unit kerja baik pada fakultas ataupun jurusan atau program studi dapat dikelola dengan baik.3
UUBK menyatakan bahwa penyelenggaraan kearsipan secara nasional menjadi tanggung jawab ANRI sebagai penyelenggara kearsipan nasional. Penyelenggaraan kearsipan provinsi menjadi tanggung jawab pemerintahan daerah provinsi dan dilaksanakan oleh lembaga kearsipan provinsi. Penyelenggaraan kearsipan kabupaten/kota menjadi tanggung jawab pemerintahan daerah kabupaten/kota dan dilaksanakan oleh lembaga kearsipan kabupaten/kota. Penyelenggaraan kearsipan perguruan tinggi menjadi tanggung jawab perguruan tinggi dan dilaksanakan oleh lembaga kearsipan perguruan tinggi.
Pembinaan kearsipan nasional dilaksanakan oleh lembaga kearsipan nasional terhadap pencipta arsip tingkat pusat dan daerah, lembaga kearsipan daerah provinsi, lembaga kearsipan daerah kabupaten/kota, dan lembaga kearsipan perguruan tinggi. Pembinaan kearsipan provinsi dilaksanakan oleh lembaga kearsipan provinsi terhadap pencipta arsip di lingkungan daerah provinsi dan lembaga kearsipan daerah kabupaten/kota. Pembinaan kearsipan kabupaten/kota dilaksanakan oleh lembaga kearsipan kabupaten/kota terhadap pencipta arsip di lingkungan daerah kabupaten/kota. Pembinaan kearsipan perguruan tinggi dilaksanakan oleh lembaga
3 Sumrahyadi, University Archives : suatu Kajian Awal, ANRI Jurnal Kearsipan, ISSN 1978-130X, hlm.
4
kearsipan perguruan tinggi terhadap satuan kerja dan civitas akademika di lingkungan perguruan tinggi.
Organisasi kearsipan terdiri atas unit kearsipan pada pencipta arsip dan lembaga kearsipan. Unit kearsipan wajib dibentuk oleh setiap lembaga negara, pemerintahan daerah,
perguruan tinggi negeri, badan usaha milik negara (BUMN), dan badan usaha milik daerah
(BUMD). Lembaga kearsipan terdiri atas: a. ANRI; b. Arsip Daerah Provinsi; c. Arsip Daerah Kabupaten/Kota; dan d. Arsip Perguruan Tinggi. Arsip daerah provinsi wajib dibentuk oleh pemerintahan daerah provinsi, arsip daerah kabupaten/kota wajib dibentuk oleh pemerintahan daerah kabupaten/kota, dan arsip perguruan tinggi wajib dibentuk oleh perguruan tinggi
negeri.
Perguruan tinggi negeri wajib membentuk arsip perguruan tinggi. Pembentukan arsip perguruan tinggi dilaksanakan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Arsip perguruan tinggi wajib melaksanakan pengelolaan arsip statis yang diterima dari: a. satuan kerja di lingkungan perguruan tinggi; dan b. civitas akademika di lingkungan perguruan tinggi. Selain itu APT memiliki tugas melaksanakan: a. pengelolaan arsip inaktif yang memiliki retensi sekurang-kurangnya 10 (sepuluh) tahun yang berasal dari satuan kerja dan civitas akademika di lingkungan perguruan tinggi; dan b. pembinaan kearsipan di lingkungan perguruan tinggi yang bersangkutan.
Pendanaan dalam rangka penyelenggaraan kearsipan yang diselenggarakan oleh lembaga kearsipan nasional, lembaga negara, perguruan tinggi negeri, dan kegiatan kearsipan tertentu oleh pemerintahan daerah dialokasikan dalam anggaran pendapatan dan belanja
Negara (APBN).
UUBK menyatakan bahwa pengelolaan arsip dinamis dilaksanakan untuk menjamin ketersediaan arsip dalam penyelenggaraan kegiatan sebagai bahan akuntabilitas kinerja dan alat bukti yang sah berdasarkan suatu sistem yang memenuhi persyaratan: a. andal; b. sistematis; c. utuh; d. menyeluruh; dan e. sesuai dengan norma, standar, prosedur, dan kriteria. Pengelolaan arsip dinamis meliputi: a. penciptaan arsip; b. penggunaan dan pemeliharaan arsip; dan c. penyusutan arsip. (3) Pengelolaan arsip dinamis pada lembaga negara, pemerintahan daerah, perguruan tinggi negeri, serta BUMN dan/atau BUMD dilaksanakan dalam suatu sistem kearsipan nasional. Untuk mendukung pengelolaan arsip dinamis yang efektif dan efisien
5
sistem klasifikasi keamanan dan akses arsip. Pejabat atau orang yang bertanggung jawab
dalam pengelolaan arsip dinamis wajib menjaga keautentikan, keutuhan, keamanan, dan keselamatan arsip yang dikelolanya.
Pencipta arsip wajib menyediakan arsip dinamis bagi kepentingan pengguna arsip yang berhak. Pencipta arsip pada lembaga negara, pemerintahan daerah, perguruan tinggi negeri, dan BUMN dan/atau BUMD membuat daftar arsip dinamis berdasarkan 2 (dua) kategori, yaitu
arsip terjaga dan arsip umum. Pencipta arsip wajib menjaga keutuhan, keamanan, dan
keselamatan arsip dinamis yang masuk dalam kategori arsip terjaga.
Lembaga negara, pemerintahan daerah, perguruan tinggi negeri, serta BUMN dan/atau BUMD wajib memiliki Jadwal Retensi Arsip (JRA). JRA ditetapkan oleh pimpinan lembaga negara, pemerintahan daerah, perguruan tinggi negeri, serta BUMN dan/atau BUMD.
Lembaga negara tingkat pusat wajib menyerahkan arsip statis kepada ANRI. Lembaga negara di daerah wajib menyerahkan arsip statis kepada ANRI sepanjang instansi induknya tidak menentukan lain. Satuan kerja perangkat daerah dan penyelenggara pemerintahan daerah provinsi wajib menyerahkan arsip statis kepada arsip daerah provinsi. Satuan kerja perangkat daerah dan penyelenggara pemerintahan daerah kabupaten/kota wajib menyerahkan arsip statis kepada arsip daerah kabupaten/kota. Satuan kerja di lingkungan perguruan tinggi negeri wajib
menyerahkan arsip statis kepada APT di lingkungannya. Perusahaan wajib menyerahkan arsip
statis kepada lembaga kearsipan berdasarkan tingkatannya sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Arsip statis adalah arsip yang: a. memiliki nilai guna kesejarahan; dan b. telah habis retensinya dan berketerangan dipermanenkan sesuai dengan JRA. Selain arsip statis yang tidak dikenali penciptanya atau karena tidak adanya JRA dan dinyatakan dalam Daftar Penemuan Arsip (DPA) oleh lembaga kearsipan dinyatakan sebagai arsip statis.
Lembaga negara, pemerintahan daerah, perguruan tinggi negeri, serta BUMN dan/atau BUMD wajib membuat program arsip vital. Program arsip vital dilaksanakan melalui kegiatan: a. identifikasi; b. perlindungan dan pengamanan; dan c. penyelamatan dan pemulihan.
UUBK juga menyatakan bahwa pencipta arsip yang terkena kewajiban pengelolaan arsip dinamis berlaku bagi: a. lembaga negara; b. pemerintahan daerah; c. perguruan tinggi negeri; dan d. BUMN dan/atau BUMD. Kewajiban pengelolaan arsip dinamis berlaku pula bagi perusahaan dan perguruan tinggi swasta terhadap arsip yang tercipta dari kegiatan yang dibiayai dengan
6
Lembaga negara, pemerintahan daerah, perguruan tinggi negeri, serta BUMN dan/atau BUMD wajib mengelola arsip yang diciptakan oleh pihak ketiga yang diberi pekerjaan berdasarkan perjanjian kerja. Pengelolaan arsip dilaksanakan setelah pihak ketiga mempertanggungjawabkan kegiatannya kepada pemberi kerja dan lembaga lain yang terkait. Pihak ketiga yang menerima pekerjaan dari lembaga negara, pemerintahan daerah, perguruan tinggi negeri, serta BUMN dan/atau BUMD berdasarkan perjanjian kerja wajib menyerahkan arsip yang tercipta dari kegiatan yang dibiayai dengan anggaran negara kepada pemberi kerja.
Sanksi administratif suatu hal yang baru dalam UUBK yang tidak diatur oleh UU No. 7 Tahun 1971. Dari praktek di lapangan sanski administratif kadangkala lebih efektif dari pada sanksi pidana yang merupakan ultimum remedium. Pejabat, pimpinan instansi dan/atau pelaksana yang melanggar kewajiban-kewajiban seperti dijelaskan di atas dikenai sanksi administratif berupa teguran tertulis. Apabila selama 6 (enam) bulan tidak melakukan perbaikan, pejabat dan/atau pelaksana dikenai sanksi administratif berupa penundaaan kenaikan gaji berkala untuk paling lama 1 (satu) tahun. Apabila selama 6 (enam) bulan berikutnya tidak melakukan perbaikan, pejabat dan/atau pelaksana dikenai sanksi administratif berupa penundaan kenaikan pangkat untuk paling lama 1 (satu) tahun. Demikian seterusnya sampai yang tertinggi adalah dikenai sanksi administratif berupa pembebasan dari jabatan.
Sanksi pidana yang berhubungan erat dengan eksistensi dan urgensi APT hanya dua dari delapan pasal yang mengatur sanksi pidana, yaitu bagi Pejabat yang dengan sengaja tidak melaksanakan pemberkasan dan pelaporan dipidana dengan pidana penjara paling lama 10 (sepuluh) tahun dan denda paling banyak Rp 500.000.000,00 (lima ratus juta rupiah). Demikian pula pejabat yang tidak mempunyai Jadwal Retensi Arsip di instansinya in casu perguruan tinggi, sehingga sengaja memusnahkan arsip di luar prosedur yang benar dipidana dengan pidana penjara paling lama 10 (sepuluh) tahun dan denda paling banyak Rp 500.000.000,00 (lima ratus juta rupiah) juga.
Menjadi pertanyaan mengapa demikian penting perguruan tinggi menjadi lembaga kearsipan dewasa ini. Menurut Machmoed Effendhie (2009), APT akan membantu institusi perguruan tinggi dalam mempertahankan dan menumbuh-kembangkan misi edukasi yang dilakukan oleh perguruan tinggi yang dilandasi oleh Tri Dharma Perguruan Tinggi (pendidikan dan pengajaran, penelitian, dan pengabdian masyarakat), serta mengelola dan menyelamatkan
7
arsip yang berkaitan dengan Pendidikan dan pengajaran, Penelitian dan Pengabdian Kepada Masyarakat. Selain itu APT akan :
1. Mendukung dan memfasilitasi administrasi PT dan pengembangannya;
2. Menentukan dan menjamin bahwa institusi menciptakan bukti kegiatan dan transaksi, dan menyediakan akses terhadap bukti tersebut bagi pengguna (internal dan eksternal);
3. Memelihara bukti kegiatan dan transaksi institusi;
4. Mendukung pendidikan dan mempertinggi mutu pengajaran;
5. Mendukung penelitian fakultas, lembaga penelitian, pusat studi, civitas akademika, alumni, publik melalui akses informasi kearsipan;
6. Memperkenalkan penemuan dan diseminasi pengetahuan melalui public servicing. (Machmoed Effendhie : 2009).
Menurut Drs. Mustari Irawan MPA., salah seorang Direktur di ANRI waktu itu (saat dimuat tulisan ini sudah menjadi Kepala ANRI) dan anggota Tim RUU Kearsipan Baru (UU No. 43 Tahun 2009), universitas sebagai sebuah institusi dituntut untuk menjalankan penyelenggaraan kearsipan sebagai penerapan prinsip Good and Clean Government yang transparan dan akuntabel. Selanjutnya Mustari menjelaskan saat uji publi RUU Kearsipan ini bahwa penyusunan RUU ini dilatarbelakangi oleh pengelolaan arsip yang belum terwujud dengan baik di lembaga negara dan pemerintahan (in casu Perguruan Tinggi, pen). Pengelolaan arsip ini perlu diatur dalam undang-undang agar dapat menciptakan masyarakat yang sejahtera, penyelamatan kedaulatan negara dan perlindungan hak asasi dan hak keperdataan masyarakat. RUU ini memberi ruang gerak yang lebih luas bagi masyarakat untuk lebih berperan dalam pengelolaan arsip.4
Demikian pula dengan kekayaan jenis arsip yang berada di Perguruan Tinggi merupakan salah satu alasan yang menurut penulis mengharuskan APT lahir dan eksis. Menurut penulis universitas memiliki peran yang sangat penting berkaitan dengan kearsipan ini. Antara lain, mengelola arsip universitas, khususnya yang berkaitan dengan karya intelektual, menyiapkan
4
Berita Unpad.ac.id, 4/08, Arsip Universitas, Elemen Penting Menjadi Universitas Kelas Dunia, 04 Agustus 2009 dilaporkan oleh Marlia.
8
sumber daya manusia di bidang kearsipan, membuat kebijakan yang berkaitan dengan arsip karena sering diminta untuk membuat naskah akademik5.
Arsip yang layak untuk disimpan pada university archives adalah sebagai berikut6 : 1. Arsip tentang pendirian perguruan tinggi, status, visi dan misi, sejarah pendirian fakultas,
jurusan dan lainnya;
2. Arsip tentang hasil rapat dan notulen dari kegiatan universitas atau fakultas;
3. Arsip korespondensi dari rector, dekan atau pengambil keputusan lainnya termasuk laporan tahunan;
4. Arsip akademis mahasiswa;
5. Hasil penelitian ilmiah dan kegiatan pengabdian masyarakat; 6. Ringkasan anggaran dan laporan keuangan;
7. Publikasi perguruan tinggi seperti brosur, leaflet, jadwal pengajaran, kurikulum, dan persyaratan kelulusan;
8. Direktori berupa nama dan alamat serta keterangan lainnya dari fakultas, staf, mahasiswa dan alumni;
9. Newsletter, jurnal ilmiah dan terbitan intern lainnya;
10. Arsip Pribadi (manuskrip) tentang sejarah dan tokoh dari perguruan tinggi yang bersangkutan. Untuk jenis ini secara garis besar dapat dikelompokkan menjadi beberapa kategori yaitu koleksi perorangan yang masih berhubungan dengan universitas seperti dari anggota fakultas, staf, mahasiswa atau alumni. Jenis lain adalah koleksi perorangan yang tidak berhubungan secara langsung dengan universitas tetapi pernah melakukan kerjasama dengan universitas. Atau dapat juga koleksi perorangan yang berasal dari luar universitas tetapi karena pertimbangan tertentu sehingga dapat dikelompokkan sebagai arsip pribadi universitas.
Machmoed Effendhie7 (Kepala Arsip Universitas Gadjah Mada, 2009) menguraikan jenis-jenis arsip perguruan tinggi khususnya di Universitas Gadjah Mada yang dapat diklasifikasikan ke dalam :
5
Nandang Alamsah Deliarnoor, Peran Perguruan Tinggi Dalam Penyelamatan Arsip Karya
Intelektual, di sampaikan di Bale Rumawat Unpad, 4 Agustus 2009.
6 Sumrahyadi, Ibid, hlm. 73. 7
9
1. Official archives, yaitu: keputusan-keputusan yang bersifat mengatur, perjanjian-perjanjian kerja sama, laporan tahunan, Arsip Staff , Arsip Mahasiswa, Arsip
Scholarship, arsip Research Grant, Dokumen-dokumen resmi, Arsip committee dan Board Papers (Majelis Wali Amanah, Senat Akademik, Majelis Guru Besar, Dewan
Penyantun, dll), Kebijakan dan Prosedur, Arsip Vital (yang menyangkut aset universitas), dll.
2. Personal papers: research documents, speeches (naskah- naskah pidato), pidato, makalah akademik, laporan penelitian, skripsi, tesis, disertasi, dll.
3. Reference Collection: kalender akademik, buku-buku panduan akademik, buku-buku statistik, dll.
4. Aniversary archives: arsip-arsip Dies Natalis, Wisuda, dll.
5. Club/societies archives: dosen dan karyawan (olahraga, kesenian, sosial, dll); Mahasiswa (organisasi kemahasiswaan, olah raga, kesenian, pramuka, Menwa, Kopma, dll).
6. Publication archives: majalah, jurnal, poster yang dikeluarkan oleh mahasiswa, dosen, maupun institusi, kliping.
7. Academic Archives: kemahasiswaan (student affairs), minute, silabi, fakultas vitae, soal ujian; mengundurkan diri mahasiswa, berhenti, meninggal, diklat, registrasi, jadwal kuliah, arsip non-current mahasiswa, arsip pendadaran, dan arsip lainnya yang dikeluarkan secara akademis.
8. Oral Historical Project: Program ini diarahkan untuk melengkapi koleksi Arsip Universitas melalui wawancara Oral History. Arsip yang tersimpan dalam kelompok ini berupa kaset rekaman (sound recording) dan transkripsinya. Adapun jenisnya bisa berupa biografi atau tematik, sedangkan naratornya bisa mantan rektor, mantan dekan, mantan kepala pusat studi, atau tokoh-tokoh perguruan tinggi lainnya, dll. 9. Archives in Special Format: Arsip foto, gambar teknik, kartografi, kearsitekturan,
film, video, sound recording, Art Works, ephemera, dll. (Kalau Perguruan Tinggi atau Universitas belum memiliki museum sendiri, informasi yang terekam dalam bentuk korporil atau benda-benda lain yang bernilai sejarah dapat dimasukkan kedala kelompok ini sepanjang koleksinya masih sedikit. Namun kalau koleksinya sudah
10
banyak perlu dibentuk Divisi Museum sendiri dibawah Arsip Universitas, atau unit museum sendiri yang langsung di bawah Rektor).
10. Special Collection: Arsip koleksi khusus ini dapat berupa koleksi perorangan, koleksi institusi (misalnya Koleksi Khusus Pusat Studi Wanita), atau koleksi khusus organisasi profesi, dll, misalnya tersimpan karya-karya akademik seseorang, termasuk notulen rapatnya, catatan perjalanan seseorang, dll.
Sepanjang pengamatan penulis waktu itu baru Universitas Gadjah Mada yang sudah mempunyai APT dengan Kepalanya Drs. Machmoed Effendhie, M.Hum. Di Unpad sendiri belum dibentuk, walaupun Unpad merupakan salah satu perguruan tinggi yang memiliki Program Diploma III tentang Kearsipan dan telah memiliki kurang lebih 20 arsiparis lulusan Program Diploma III kearsipan FISIP Unpad, namun sampai saat tulisan ini dibuat belum memiliki APT. Dalam praktek keperluan akan unit kearsipan datang dari kebutuhan karena adanya “sebab” seperti karena adanya temuan Badan Pemeriksa Keuangan atau untuk kebutuhan akreditasi.
Penulis sendiri telah diminta oleh Fakultas Psikologi Unpad untuk memberikan keterampilan menata kearsipan bagi tenaga kependidikan di Fakultas tersebut. Dalam kesempatan itu sekalian penulis sarankan untuk membentuk unit kearsipan. Di Tingkat Universitas juga baru rencana untuk membenahi arsip yang berkaitan dengan pengadaan barang dan jasa. Tentu saja penulis juga akan menyarankan untuk juga membentuk unit kearsipan. Demikian pula di FISIP Unpad penulis sudah mendapat izin untuk membentuk unit kearsipan FISIP Unpad yang sangat mendesak karena untuk keperluan akreditasi program studi yang nota
bene perlu di dukung arsip atau dokumen.
Mudah-mudahan bila sudah banyak unit-unit kearsipan yang terbentuk di setiap unit kerja di Unpad ini maka APT yang diamanatkan UU No. 43 Tahun 2009 itu akan segera terbentuk. Mungkin akan seperti ungkapan Mao Ze Dong tentang “kampung mengepung kota” dalam pengertian dimulai dulu dengan membentuk unit kearsipan baru disusul dengan membentuk APT.
11 Aspek Hukum Dalam Kearsipan8
Berbicara tentang aspek-aspek hukum dalam kearsipan, maka tidak kurang (minimal) akan menemukan 10 (sepuluh) pokok bahasan sebagai berikut :
1. Sumber hukum kearsipan ;
2. Penilaian arsip yang beraspek hukum ;
3. Arsip sebagai alat bukti dan aspek yuridis perkembangan arsip elektronik ; 4. Penyusutan arsip ;
5. Otentikasi dan legalisasi arsip ;
6. Aspek yuridis dalam pengalihan dokumen ; 7. Daluwarsa arsip ;
8. Keterbukaan dan ketertutupan arsip ;
9. Menelaah arsip sebelum pengambilan keputusan dan PTUN ; 10. Sanksi dalam kearsipan.
Kesepuluh pokok bahasan di atas, sebenarnya saling kait mengkait yang sulit dipisahkan pemahamannya. Jika salah satu aspek saja diabaikan maka akan berpengaruh terhadap aspek yang lain. Barangkali hal ini seperti makna yang terkandung dalam kata-kata ”efek domino”. Misalnya jika tidak mengetahui sumber hukum kearsipan maka tidak akan tahu nilai arsip itu dari sudut hukum, demikian pula seterusnya mungkin akan berlanjut dengan tidak menangnya perkara di pengadilan karena tidak mempunyai bukti yang otentik dan akhirnya terkena sanksi.
ANRI sendiri (tahun 2003) berpendapat bahwa apabila dipertemukan dua permasalahan antar arsip di satu sisi dengan hukum di sisi lain, maka membahas aspek hukum kearsipan kurang lebih adalah membahas suatu norma yang mengatur segala hal ihwal tentang arsip. Ruang lingkup pembahasannya meliputi ”dalam diri” arsip itu sendiri dengan berbagai sifat dan
8 Pernah disampaikan dalam Pelatihan Kearsipan di lingkungan Kopertis Wilayah IV Jawa Barat dan
Banten di Pusdiklat Kopertis Wilayah IV Jatinangor, pada hari Kamis, tanggal 22 Maret 2007 atas surat permohonan Koordinator Kopertis Wilayah IV Nomor 0309/004/TU/2007 tanggal 1 Maret 2007 dengan berbagai penyempurnaan karena lahirnya UUBK.
12
konsekuensi yang melingkupinya, serta norma-norma pengaturan apa yang terkait dengan cara-cara memperlakukan arsip sebagai sesuatu yang bernilai.9
Terhadap arsip itu sendiri, tinjauan dari aspek hukum yang perlu dibahas antara lain adalah 10:
a. Sifat informasi yang terkandung dalam arsip, sering mengemuka sebagai permasalahan kerahasiaan arsip, yang antara lain meliputi : arsip yang diklasifikasikan rahasia, tingkat kerahasiaannya, cara mengakses, pengelola arsip yang dirahasiakan, serta sanksi hukum terhadap pelanggaran yang ada.
b. Kekuatan arsip sebagai alat bukti, membahas tentang pemanfaatan arsip sebagai alat untuk membuktikan adanya suatu kegiatan secara benar.
c. Alih media, meliputi : pemilihan arsip yang dialihmediakan, bagaimana proses alih media (secara yuridis) dan bagaimana status arsip yang dialihmediakan.
d. Pemusnahan dan penyerahan arsip.
Pemahaman aspek hukum kearsipan di atas disempurnakan kembali oleh ANRI (tahun 2004) yang menyatakan bahwa pembahasan masalah kearsipan yang terkait dengan aspek hukum dilakukan terhadap hal-hal menyangkut arsipnya itu sendiri maupun sumber daya pendukung kearsipan. Untuk itu hukum kearsipan dapat disebutkan sebagai norma-norma yang mengatur segala hal ihwal yang berkaitan dengan arsip.11
Adapun aspek-aspek yang perlu mendapat perhatian adalah sebagai berikut 12: 1. Menyangkut arsipnya, mencakup hal-hal :
a. Keabsahan :
1) Otentisitas dan reliabilitas arsip, baik bermedia kertas, media baru, elektronik, dll. 2) Legalitas terhadap arsip kertas, foto, pita, film, cd,elektronik, dll.
b. Arsip sebagai alat bukti (di pengadilan) : terhadap arsip kertas, foto, pita, film, cd, elektronik, dll.
9 ANRI, Modul Kearsipan dan Hukum, Edisi Pertama, Diterbitkan oleh Arsip Nasional Republik Indonesia,
,Jakarta, 2003, hlm. 5.
10
Ibid, hlm. 6
11 ANRI, Modul Aspek Hukum Pengelolaan Arsip Berbasis Teknologi Informasi dan Komunikasi,
Diterbitkan oleh Arsip Nasional Republik Indonesia, Bogor, 2004, hlm. 6.
13
c. Akses informasinya : kerahasiaannya, ketertutupan.
d. Fungsi sebagai bahan pertanggungjawaban : terhadap arsip dinamis, arsip statis, oleh lembaga dan dalam rangka kegiatan pemerintah maupun swasta.
e. Hak atas kekayaan intelektualnya.
2. Sumber daya pendukung kearsipan, mencakup : sumber daya manusia, sarana prasarana, lembaga, terutama yang berpengaruh secara langsung terhadap arsip, sebagaimana disebutkan pada angka 1.
Menurut penulis sendiri hukum kearsipan itu adalah seperangkat asas-asas dan kaidah-kaidah termasuk institusi dan proses untuk mewujudkannya dalam kenyataan, segala hal yang bersangkutpaut dengan arsip yang dihasilkan instansi Pemerintah, Swasta maupun Perorangan.
Dengan demikian karena pentingnya aspek-aspek hukum dalam kearsipan ini merupakan salah satu muatan penting kurikulum Program pendidikan kearsipan, baik setara Diploma III maupun IV. Di Universitas Padjadjaran sendiri sudah diajarkan dari sejak tahun 1995 pasca pertemuan 5 (lima) Perguruan Tinggi Negeri yang menyelenggarakan pendidikan kearsipan di Indonesia yaitu UI, UGM, UNDIP, UNHAS dan UNPAD di Hotel Safari Garden Cisarua Bogor, tepatnya dua tahun sejak pendiriannya Program Diploma III Kearsipan FISIP UNPAD yang merupakan kerjasama dengan Pemerintah Daerah Propinsi Jawa Barat. Kelima perguruan tinggi tersebut sepakat untuk memunculkan mata kuliah yang membahas kaitan antara hukum dan arsip. Penulis kebetulan ditugasi untuk menjadi ”pengampu” mata kuliah ini dengan nomenklatur ”Hukum Kearsipan”. Jadi sudah lebih dari 16 (enambelas) tahun penulis mendalami aspek-aspek hukum dalam kearsipan ini. Hasil pengkajian penulis itu sebagian ada yang sudah diterbitkan oleh Universitas Terbuka tahun 2001 (6 BAB) dengan judul ”Aspek Hukum Dalam Kearsipan”. Sedangkan untuk keperluan pengajaran di UNPAD penulis juga sudah menerbitkan buku dengan judul ”Hukum Kearsipan” yang terbit pertama tahun 2001 (6 BAB) dan cetakan kedua Februari 2006 ini (14 BAB).
Dengan latar belakang pendidikan penulis dalam bidang hukum ketatanegaraan, penulis mengidentifikasi hukum kearsipan ini sebagai bagian dari hukum administrasi negara. Lembaga
14
Administrasi Negara memberikan ruang lingkup hukum administrasi negara itu sebagai berikut
13
:
a. Ketentuan-ketentuan hukum yang mengatur tentang sistem dan proses administrasi negara, baik dalam keadaan diam maupun dalam keadaan bergerak, yang mencakup bidang-bidang hukum mengenai :
1. Kelembagaan Negara, mencakup dimensi-dimensi hukum dari pengaturan atau penataan kelembagaan negara dalam suatu sistem administrasi negara, meliputi pengaturan hukum mengenai kedudukan, kewenangan, fungsi dan hubungan intra maupun antar tiga kekuasaan legislatif, eksekutif dan yudikatif.
2. Pengelolaan Pemerintahan Negara, mencakup pengaturan proses pengelolaan (manajemen) pemerintahan negara atau “rumah tangga negara”, mengenai negara dalam keadaan bergerak, baik dalam hubungan internal seperti administrasi kepegawaian negara, administrasi keuangan, manajemen materiil, manajemen informasi dan sebagainya, maupun eksternal seperti manajemen kebijakan publik, manajemen pelayanan publik, manajemen perekonomian negara, manajemen pembangunan dan sebagainya.
3. Tata Usaha Negara, mencakup pengaturan atau penataan kegiatan ketatausahaan yang dilakukan secara rutin dalam mendukung kegiatan pengelolaan pemerintahan negara, seperti administrasi kesekretariatan, administrasi perkantoran, sistem dokumentasi dan sebagainya.
b. Ketentuan-ketentuan administrasi negara sebagai sistem kerjasama rasional dan manusiawi dalam mewujudkan tujuan bersama dalam bernegara atau sebagai sistem penyelenggaraan negara yang pada dasarnya adalah keseluruhan kegiatan memformulasikan substansi kebijakan publik dalam peraturan perundang-undangan, meliputi normatifikasi, legalisasi hingga tahapan implementasi dan pengawasannya. Produk-produk hukum tersebut berisikan materi-materi yang mencakup pengaturan mengenai kebijakan publik, perencanaan, pembiayaan, yang pada dasarnya merupakan pengaturan mengenai sistem dan proses manajemen pemerintahan.
15
Berdasarkan ruang lingkup di atas maka hukum kearsipan inherent dalam pengaturan sistem dan proses administrasi negara khususnya dalam tata usaha negara yang mencakup pengaturan atau penataan kegiatan ketatausahaan yang dilakukan secara rutin dalam mendukung kegiatan pengelolaan pemerintahan negara, seperti administrasi kesekretariatan, administrasi perkantoran dan sistem dokumentasi.
Sumber Hukum Kearsipan
Sumber hukum adalah faktor-faktor yang dapat menimbulkan atau merupakan dasar dari berlakunya suatu hukum positif. Faktor-faktor tersebut macam-macam, dapat berupa kesejarahan (historis), filosofis, sosiologis, materil dan formal. Salah satu bentuk sumber hukum formal adalah peraturan perundang-undangan. Adapun peraturan perundang-undangan di bidang kearsipan yang perlu mendapat perhatian adalah :14
1. UU No. 43 Tahun 2009 tentang Kearsipan.
2. UU No. 8 Tahun 1997 tentang Dokumen Perusahaan.
3. Peraturan Pemerintah No. 34 Tahun 1979 tentang Penyusutan Arsip.
4. Peraturan Pemerintah No. 87 Tahun 1999 tentang Tata Cara Penyerahan Dan Pemusnahan Dokumen Perusahaan.
5. Peraturan Pemerintah No. 88 Tahun 1999 tentang Tata Cara Pengalihan Dokumen Perusahaan Ke Dalam Mikrofilm Atau Media Lainnya Dan Legalisasi.
6. Keputusan Presiden No. 26 Tahun 1974 tentang Arsip Nasional Republik Indonesia. 7. Surat Edaran No. SE/01/1981 tentang Penanganan Arsip Inaktif Sebagai Pelaksanaan
Ketentuan Peralihan Peraturan Pemerintah Tentang Penyusutan Arsip.
8. Surat Edaran No. SE/02/1983 tentang Pedoman Umum untuk Menentukan Nilaiguna Arsip.
Di luar ketentuan di atas sebenarnya masih banyak peraturan yang ada sangkut pautnya dengan kearsipan seperti Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (WvS), Kitab Undang-undang Hukum Perdata (BW), Kitab Undang-undang Hukum Dagang (WvK), Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana (UU No. 8 Tahun 1981), Herziene Inlands Reglement (HIR), UU No. 5
14
16
Tahun 1986 tentang PTUN Jo. UU No. 9 Tahun 2004 tentang Perubahan UU No. 5 Tahun 1986, UU No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi, UU No. 11 Tahun 2008 Tentang Informasi dan Transaksi Elektronik, UU No. 14 Tahun 2008 Tentang Keterbukaan Informasi Publik, UU No. 25 Tahun 2009 Tentang Pelayanan Publik, dan lain-lain.
Penilaian Arsip yang Beraspek Hukum
Tidak semua berkas/dokumen adalah arsip. Justru permasalahan pokok dibidang kearsipan ialah menemukan atau memilih secara cermat dan tepat, dari setumpuk berkas/dokumen yang dibuat atau diterima, kemudian disortir berkas/dokumen mana saja yang dapat digolongkan sebagai arsip dan mana yang non arsip.
Dengan pernyataan ini, tanpa sadar bahwa bidang kearsipan sekaligus dihadapkan pada dunia nilai. Berkas/dokumen yang bernilai guna akan disimpan, sedangkan yang tidak bernilai guna akan dimusnahkan. Oleh karena itu kearsipan adalah merupakan rangkaian mekanisme yang berkesinambungan sejak dalam bentuk verbal tataberkas/file, arsip semistatis sampai menjadi arsip statis yang harus diserahkan kepada Arsip Nasional Republik Indonesia (ANRI).
Menurut Moeftie Wiriadihardja,15 Penilaian arsip ini adalah tugas yang paling sulit dalam ilmu pengetahuan kearsipan. Penulis lain yaitu Morris Rieger menyatakan bahwa: “menentukan nilai arsip adalah suatu tindak mengadili dan oleh karena itu sedikit banyak tentunya mengandung sifat subyektif”.
Menurut Petunjuk Penyusunan Jadwal Retensi Arsip Dari ANRI Tanggal 10 Nopember 1977, kesukaran melakukan penilaian arsip ini disebabkan oleh:
1. Arsip-arsip/berkas arsip yang akan dinilai mempunyai sifat yang beraneka ragam. Ada beberapa arsip yang bersifat tunggal dalam arti bahwa arsip yang bersangkutan mempunyai nilai kegunaan terlepas daripada kaitannya dengan arsip-arsip/berkas lainnya. Di samping itu ada beberapa arsip yang baru bernilai jika terhimpun dalam satu berkas dengan arsip-arsip lainya yang masalahnya sama.
15
17
2. Di samping itu suatu arsip/sekelompok arsip mempunyai bermacam-macam nilai kegunaan baik bagi kepentingan organisasi pencipta arsip (nilai primer) maupun nilai kegunaan bagi kepentingan lainnya (nilai sekunder).
Sedangkan menurut Moeftie Wiriadihardja,16 kesulitan menilai arsip ini disebabkan oleh karena pertama ukuran kepentingan bagi Unit Organisasi yang satu dengan yang lain, sangat berbeda. Keduanya, masalah nilai adalah masalah ideal yang harus dihayati, karenanya bersifat tergantung pada pengetahuan dan pengalaman masing-masing penilai secara individu.
Berdasarkan Surat Edaran Kepala ANRI No. SE/02/1983 Tentang Pedoman Umum Untuk Menentukan Nilai Guna Arsip, yang dimaksud Nilaiguna arsip ialah nilai arsip yang didasarkan pada kegunaannya bagi kepentingan pengguna arsip. Ditinjau dari kepentingan pengguna arsip, nilaiguna arsip dapat dibedakan menjadi nilaiguna primer dan nilaiguna sekunder. Nilaiguna primer adalah nilai arsip yang didasarkan pada kegunaan arsip bagi kepentingan lembaga/instansi pencipta arsip. Nilaiguna primer meliputi:
a. Nilaiguna administrasi, b. Nilaiguna hukum, c. Nilaiguna keuangan,
d. Nilaiguna ilmiah dan teknologi.
Menurut Wursanto,17 arsip mempunyai nilaiguna hukum apabila berisikan bukti-bukti yang mempunyai kekuatan hukum atas hak dan kewajiban warganegara dan pemerintah. Arsip-arsip yang bernilaiguna hukum, antara lain adalah arsip-arsip yang berisikan Keputusan/Ketetapan, perjanjian, bahan-bahan bukti Peradilan dan lain sebagainya. Nilai kegunaan hukum mengandung pengertian arsip-arsip yang memberikan informasi yang dapat digunakan sebagai bahan pembuktian di bidang hukum; atau arsip-arsip yang mengandung hak-hak baik jangka pendek maupun jangka panjang dari pemerintah atau swasta yang diperkuat oleh pengadilan. Misalnya arsip-arsip yang menyangkut hak patent, kontrak, sewa beli dan masih banyak lainya. Kegunaaannya akan berakhir apabila urusannya telah selesai, telah daluwarsa atau oleh karena sesuatu ketentuan dalam peraturan perundangan. Selain itu arsip-arsip masalah mengenai hukum, terutama yang menyangkut memoranda hukum, pendapat-pendapat dan
16 Ibid.
18
interprestasinya, arsip-arsip mengenai pendelegasian wewenang, dan arsip-arsip lainnya yang memberikan keterangan mengenai latar belakang keputusan-keputusan hukum, merupakan salah satu contoh arsip yang bernilai permanen.
Menurut penulis sendiri, arsip bernilai guna hukum apabila arsip tersebut merupakan perwujudan/hasil dari adanya peristiwa hubungan hukum antara subyek hukum tertentu yang menyangkut obyek hukum tertentu. Hubungan hukum artinya hubungan-hubungan yang diatur oleh hukum dan mempunyai akibat hukum. Contoh hubungan hukum adalah jual beli, sewa menyewa, tender, perjanjian, keputusan pengangkatan pegawai dan lain-lain. Subyek hukum adalah pendukung hak dan kewajiban in casu manusia atau badan hukum. Obyek hukum adalah sesuatu yang berguna bagi subyek hukum seperti benda, barang-barang immateril dan prestasi.18
Arsip sebagai Alat Bukti dan Aspek Yuridis Perkembangan Arsip Elektronik
Dalam perkara perdata, perkara pidana, perkara tata usaha negara, maupun perkara di Mahkamah Konstitusi bukti surat (in casu arsip) diakui sebagai alat bukti. Kekuatan alat bukti surat ini menurut hukum yang berlaku adalah tidak sama, karena ada perbedaan antara kekuatan pembuktian yang berupa surat biasa dan surat yang dikategorikan dengan “akta”. Akta juga ada yang otentik dan ada juga akta di bawah tangan. Oleh karena itu sebelum menunjukkan dasar hukum bahwa arsip itu sebagai alat bukti terlebih dahulu akan dijelaskan mengenai pengertian akta itu sendiri.
Akta ialah surat yang berisi pernyataan/janji/peristiwa yang ditandatangani oleh yang menyatakan/berjanji/menyaksikan, yang dibuat untuk alat bukti dalam proses hukum. Dua hal penting mengenai akta ialah:
1. Ditandatangani
2. Dibuat untuk alat bukti.19
18 Prestasi artinya menyerahkan sesuatu, berbuat sesuatu atau tidak berbuat sesuatu.
19 Effendi Perangin dan Nandang Alamsah D., Ketrampilan Membuat Akta Perjanjian & Dokumen
19
Menurut Pasal 1868 BW, suatu akta otentik ialah suatu akta yang di dalam bentuk yang ditentukan dalam undang-undang, dibuat oleh atau dihadapan pejabat umum yang berkuasa untuk itu di tempat di mana akta itu dibuat. Singkatnya, akta otentik:
1. Dibuat oleh pejabat umum;
2. Dalam bentuk yang ditentukan UU;
3. Di tempat di mana pejabat itu berwenang membuat akta itu. Siapa pejabat umum itu? Pejabat umum itu antara lain:20 1. Notaris
2. Hakim
3. Panitera Pengadilan Negeri 4. Juru Sita di Pengadilan Negeri 5. Pegawai Kantor Catatan Sipil 6. Juru Lelang
7. Pejabat Pembuat Akta Tanah.
Bentuk akta masing-masing pejabat itu ditentukan oleh UU atau peratutran perundang-undangan yang lain.
Tempat akta otentik itu dibuat harus dalam wilayah kekuasaan pejabat itu. Notaris yang diangkat untuk wilayah Jakarta, tidak boleh membuat akta di Surabaya. Juru Sita di Pengadilan Negeri Medan tidak boleh membuat Berita Acara Sita Jaminan di Bogor.
Kekuatan pembuktian akta otentik adalah sempurna (Pasal 165 HIR dan Pasal 1870 BW). Sempurna bagi siapa?
1. Para Pihak.
2. Ahli waris para pihak.
3. Orang yang mendapat hak dari masing-masing pihak.
Terhadap orang lain (pihak ketiga), kekuatan pembuktian akta otentik: bebas. Kekuatan pembuktian sempurna, berarti : jika kepada hakim diberikan akta itu sebagai bukti, maka hakim harus menerimanya sebagai bukti yang cukup: tidak perlu bukti lainnya. Kekuatan
20
pembuktian bebas, berarti: jika kepada hakim diberikan akta sebagai bukti, maka hakim boleh menerimanya atau menolaknya sebagai bukti yang cukup.
Sedangkan yang dimaksud dengan akta bawah tangan adalah akta yang boleh dibuat oleh siapa saja, bentuknya bebas dan di mana saja. Kekuatan pembuktian akta bawah tangan adalah
sempurna kalau diakui para pihak (ps 1, b staatsblad 1967 No. 29 dan ps.1875 BW). Supaya
memperoleh kekuatan pembuktian yang sempurna, akta bawah tangan harus diakui para pihak. Akta otentik tidak perlu pengakuan para pihak; dengan sendirinya mempunyai kekuatan pembuktian sempurna.
Kekuatan pembuktian sempurna, tidak berati tidak dapat dibantah. Jika ada bukti sebaliknya yang kuat, yang dapat diterima hakim, maka kekuatan pembuktian itu dapat dihancurkan. Contoh: Dalam surat kuasa notariil disebut bahwa A hadir didepan notaris dan memberi kuasa memasang hak tanggungan kepada BRI. Ternyata A tidak pernah hadir di depan notaris pada tanggal yang disebut dalam surat kuasa itu. Jika A berhasil membuktikan bahwa pada tanggal itu ia berada di New York misalnya, maka kekuatan pembuktian akta notaris itu hancur.
Perbedaan antara akta otentik dengan akta di bawah tangan:
No. Akta otentik Akta di Bawah Tangan
1. Bentuknya ditentukan UU Bentuknya bebas
2. Dibuat oleh pejabat umum Dibuat oleh siapa saja asal berwenang
3. Mempunyai pembuktian sempurna, artinya jika akte dijadikan bukti maka akte itu dianggap benar isinya, tanggalnya, dan tanda tangannya. Jika ada bantahan maka orang yang membantah itu yang harus membuktikannya sendiri.
Baru mempunyai
pembuktian sempurna jika diakui oleh pihak lawan. Jika ditolak atau diingkari
maka yang harus
membuktikan adalah orang yang membuat akte di bawah tangan itu.
21
Selanjutnya dasar-dasar hukum yang menunjukkan bahwa arsip itu sebagai alat bukti, dalam perkara perdata diatur dalam Pasal 164 HIR, Pasal 284 R.Bg dan Pasal 1866 BW, sebagai berikut:21 1. Bukti Surat. 2. Bukti Saksi. 3. Persangkaan-persangkaan. 4. Pengakuan. 5. Sumpah.
Sedangkan alat-alat bukti dalam perkara pidana diatur menurut Pasal 184 KUHAP sebagai berikut : 1. Keterangan saksi; 2. Keterangan ahli; 3. Surat; 4. Petunjuk; 5. Keterangan terdakwa.
Dalam Peradilan TUN alat-alat bukti diatur dalam Pasal 100 UU No. 5 Tahun 1986 tentang PTUN. Pasal 100 Undang-undang ini merinci alat-alat bukti secara limitatif sebagai berikut :22
(1) Alat bukti ialah : a. surat atau tulisan; b. keterangan ahli; c. keterangan saksi; d. pengakuan para pihak; e. pengetahuan hakim.
(2) Keadaan yang telah diketahui oleh umum tidak perlu dibuktikan.
21
Supomo, Hukum Acara Perdata Pengadilan Negeri, Pradnya Paramita, Jakarta, 1986, hlm.65.
22 Indroharto, Usaha Memahami Undang-undang Tentang Peradilan Tata Usaha Negara Buku II Beracara
22
Perkembangan terakhir adalah adanya Undang-undang No. 24 Tahun 2003 Tentang Mahkamah Konstitusi. Dalam Pasal 36 ayat (1) Undang-undang ini menyebutkan:
(1) Alat bukti ialah: a. Surat atau tulisan; b. Keterangan saksi; c. Keterangan ahli; d. Keterangan para pihak; e. Petunjuk; dan
f. Alat bukti lain berupa informasi yang diucapkan, dikirimkan, diterima, atau disimpan secara elektronik dengan alat optik atau yang serupa dengan itu.
Dengan demikian jika dirinci peraturan tentang pembuktian yuridis itu dapat kita dapatkan dari Kitab undang Hukum Perdata (BW), HIR atau R.Bg, Kitab Undang-undang Hukum Acara Pidana atau Undang-Undang-undang No. 8 Tahun 1981,Undang-Undang-undang No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara dan Undang-undang No. 24 Tahun 2003 Tentang Mahkamah Konstitusi.
Di samping peraturan perundang-undangan di atas, ternyata khusus untuk arsip elektronik ada pengaturan tambahan yang disinyalir sebagai antisipasi terhadap perkembangan Zaman, yaitu Undang-undang No. 8 Tahun 1997 tentang Dokumen Perusahaan atau disingkat UUDP. Selanjutnya diperjelas lagi dengan keluarnya Peraturan Pemerintah sebagai pelaksanaan dari UUDP itu yaitu PP No. 88 tahun 1999 tentang Tata Cara Pengalihan Dokumen Perusahaan Ke Dalam Mikrofilm atau Media Lainnya Dan Legalisasi.
Perkembangan arsip elektronik menjadi alat bukti yang sah ini dimulai dari adanya Pasal 41 Keputusan Menteri Keuangan No. 245/KM.1/1979 nilai salinan photo-copy, microfilm dan sebagainya, diakui dalam komunikasi administrasi, hanya sebagai petunjuk tentang adanya arsip/dokumen aslinya dan tidak mempunyai nilai pembuktian atau tidak secara langsung dapat mengakibatkan pengeluaran uang.
Kemudian pada tanggal 14 Januari 1988 keluar pendapat resmi Mahkamah Agung Republik Indonesia bahwa microfilm atau microfiche dapat digunakan sebagai alat bukti yang
23
sah dalam perkara pidana di Pengadilan menggantikan alat bukti surat sebagaimana tercantum dalam Pasal 184 ayat (1) sub c KUHAP, dengan catatan bahwa baik microfilm maupun microfiche itu sebelumnya dijamin otentikasinya yang dapat ditelusuri kembali dari registrasi maupun berita acaranya. Terhadap perkara perdata berlaku pula pendapat yang sama.
Keluarnya Undang-undang No. 8 Tahun 1997 tentang Dokumen Perusahaan yang berdasarkan Pasal 28 Ayat (3)nya menyebutkan bahwa eksistensi Undang-undang tersebut dapat juga berlaku bagi Lembaga atau Instansi Pemerintah disamping Perusahaan. Oleh karena itu Undang-undang tersebut dapat dipakai sebagai rujukan oleh semua pihak untuk menyikapi persoalan status arsip modern sebagai alat bukti yang sah di Pengadilan.
Berdasarkan Pasal 15 ayat (1) Undang-undang No. 8 Tahun 1997 di atas, disebutkan bahwa Dokumen perusahaan yang telah dimuat dalam mikrofilm atau media lainnya sebagaimana dimaksud dalam Pasal 12 ayat (1) dan atau hasil cetaknya merupakan alat bukti
yang sah.
Kemudian dalam Pasal 5 Undang-undang ITE telah menjawab secara tegas bahwa informasi maupun dokumen elektronik merupakan bukti hukum yang sah. Pasal 5 ayat (1) menyatakan bahwa Informasi Elektronik dan/atau Dokumen Elektronik dan/atau hasil cetaknya merupakan alat bukti hukum yang sah. Ayat (2)nya menyatakan bahwa Informasi Elektronik dan/atau Dokumen Elektronik dan/atau hasil cetaknya sebagaimana dimaksud pada ayat (1) merupakan perluasan dari alat bukti yang sah sesuai dengan Hukum Acara yang berlaku di Indonesia. Selanjutnya ayat (3) menyatakan bahwa Informasi Elektronik dan/atau Dokumen Elektronik dinyatakan sah apabila menggunakan Sistem Elektronik sesuai dengan ketentuan yang diatur dalam Undang‐Undang ini. Ketentuan mengenai Informasi Elektronik dan/atau Dokumen Elektronik sebagaimana dimaksud pada ayat (1) tidak berlaku untuk:
a. surat yang menurut Undang‐ Undang harus dibuat dalam bentuk tertulis; dan
b. surat beserta dokumennya yang menurut Undang‐ Undang harus dibuat dalam bentuk akta notaril atau akta yang dibuat oleh pejabat pembuat akta.
Demikian pula dalam Pasal 24 UU No. 25 Tahun 2009 Tentang Pelayanan Publik ditegaskan kembali bahwa dokumen, akta, dan sejenisnya yang berupa produk elektronik atau nonelektronik dalam penyelenggaraan pelayanan publik dinyatakan sah sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
24
Bahkan dalam Rancangan Undang-undang Administrasi Pemerintahan pengiriman Keputusan Pemerintahan oleh Badan atau Pejabat Pemerintahan melalui media elektronis diperbolehkan jika anggota masyarakat dan Badan Hukum memiliki akses untuk menerima dan membuka secara elektronis keputusan tersebut. Bentuk cetak tertulis sebuah Keputusan Pemerintahan dapat diganti dengan bentuk elektronis, jika tidak ada ketentuan perundang-undangan yang melarangnya atau mengatur lain. Keputusan Pemerintahan yang berbentuk elektronis berkekuatan hukum sama dengan Keputusan Pemerintahan yang tertulis dan berlaku sejak diterimanya keputusan tersebut oleh pihak yang bersangkutan. Keputusan Pemerintahan dalam bentuk elektronis diikuti dengan pengiriman keputusan asli baik dari Badan atau Pejabat Pemerintahan selambatlambatnya 15 (limabelas) hari sejak tanggal pengiriman melalui media elektronik.
Penyusutan Arsip
Menurut Pasal 2 Peraturan Pemerintah No. 34 Tahun 1979 tentang Penyusutan Arsip, Penyusutan arsip itu adalah kegiatan pengurangan arsip dengan cara :
1. Memindahkan arsip inaktif dari Unit Pengolah ke Unit Kearsipan dalam lingkungan Lembaga-Lembaga Negara atau Badan-badan Pemerintahan masing-masing.
2. Memusnahkan arsip sesuai dengan ketentuan-ketentuan yang berlaku, 3. Menyerahkan arsip statis oleh Unit Kearsipan kepada Arsip Nasional.
Sebelum lahirnya UUDP hanya cara kedua yang diatur oleh PP 34 di atas yang masih mengandung permasalahan yuridis. Hal ini berdasarkan pendapat bahwa suatu larangan yang dicantumkan dalam Undang-undang hanya dapat ditiadakan oleh Undang-undang lagi yang tingkatannya sederajat. Jelasnya pasal-pasal Kitab Undang-undang Hukum Pidana (KUHP) dan Undang-undang Ketentuan-ketentuan Pokok Kearsipan yang mewajibkan penyelamatan arsip, bahwa dapat dibenarkan penyimpangannya bilamana dalam Undang-undang itu sendiri diatur klausula penyimpangannya. Sedangkan dalam Undang-undang klausula seperti itu tidak ada dan peraturan-peraturan yang menjadi dasar pemusnahan arsip tersebut di atas, tingkatannya di bawah Undang-undang yaitu PP 34 tersebut.
25
Tetapi sejak keluarnya Undang-undang No. 8 Tahun 1997 tentang Dokumen Perusahaan maka semua permasalahan di atas menjadi tidak berarti lagi, sebab Undang-undang baru ini mengatur jelas tentang pemusnahan arsip ini dalam Pasal 17, 18, 19, 20, 21, dan Pasal 22. Dengan demikian ada semacam lex posteriore derogat legi priori. Menurut Undang-undang baru ini ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara penyerahan dan pemusnahan dokumen perusahaan diatur dengan Peraturan Pemerintah. Peraturan Pemerintahnya adalah Peraturan Pemerintah No. 87 Tahun 1999 Tentang Tata Cara Penyerahan dan Pemusnahan Dokumen Perusahaan.
Selain itu menurut penulis pasca lahirnya UUDP cara penyusutan arsip ini bertambah satu yaitu dengan cara mengalihkan arsip tekstual/dokumen ke dalam media arsip modern. Aspek yuridis pengalihannya akan di uraikan di bawah ini. Tetapi sebelumnya harus mengetahui dulu pengertian otentikasi dan legalisasi.
Otentikasi dan Legalisasi Arsip
Otentikasi adalah berkas/dokumen yang dianggap memberi nilai pembuktian yang
sempurna dalam komunikasi administrasi kedinasan karena cara pembuatannya menurut dan oleh Pejabat yang ditentukan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Contoh: Surat Keputusan Ganti Rugi, ditentukan otentikasinya harus dibuat oleh Pejabat sekurang-kurangnya eselon II dan harus ditandatangani sendiri (eigenhandig getekend).23
Pemahanan otentikasi ini tidak bisa dipisahkan dengan pemahaman tentang jenis-jenis akta dan kekuatan pembuktiannya. Setelah suatu arsip atau dokumen diotentikasi maka akan menjadi akta otentik dan pembuktiannya sempurna. Hati-hati dengan pengertian keotentikan yang diartikan hanya sebatas ”keasliannya”. Dari segi pemaknaan hal ini berbeda dengan kata ”otentik” dalam ilmu akta.
Legalisasi adalah pengukuhan naskah/dokumen bahwa naskah/dokumen tersebut
benar-benar dibuat oleh orang yang bersangkutan dan dikenal oleh Pejabat tang mengukuhkan. Contoh : menurut Pasal 187 ayat (b) KUHAP, surat yang dibuat menurut ketentuan peraturan perundang-undangan atau surat yang dibuat oleh pejabat mengenai hal yang termasuk dalam tata laksana
26
yang menjadi tanggung jawabnya dan yang diperuntukkan bagi pembuktian sesuatu hal atau sesuatu keadaan.24
Dari segi kearsipan, salinan yang memperoleh legalisasi bernilai lebih tinggi dari salinan biasa yang tidak memperoleh legalisasi. Ungkapan yang mendahului legalisasi antara lain : Salinan sesuai dengan aslinya, salinan dari salinan, petikan dari salinan dan seterusnya.
Bisakah legalisasi sekaligus otentikasi? Jawabannya bisa jika yang mengukuhkan arsip/dokumen itu adalah para pejabat umum yang telah penulis uraikan di atas. Jadi ada peristiwa hukum yang berbarengan yaitu legalisasi sekaligus otentikasi.
Bagaimana dengan pengertian autentikasi yang diatur UU No. 43 Tahun 2009 atau UUBK? Dalam Pasal 68 UUBK menyatakan :
(1) Pencipta arsip dan/atau lembaga kearsipan dapat membuat arsip dalam berbagai bentuk dan/atau melakukan alih media meliputi media elektronik dan/atau media lain.
(2) Autentikasi arsip statis terhadap arsip sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dapat dilakukan oleh lembaga kearsipan.
(3) Ketentuan mengenai autentisitas arsip statis yang tercipta secara elektronik dan/atau hasil alih media sebagaimana dimaksud pada ayat (1) harus dapat dibuktikan dengan persyaratan yang diatur dengan peraturan pemerintah.
Selanjutnya Pasal 69 UUBK menyatakan lagi :
(1) Lembaga kearsipan berwenang melakukan autentikasi arsip statis dengan dukungan pembuktian.
(2) Untuk mendukung kapabilitas, kompetensi, serta kemandirian dan integritasnya dalam melakukan fungsi dan tugas penetapan autentisitas suatu arsip statis, lembaga kearsipan harus didukung peralatan dan teknologi yang memadai.
(3) Dalam menetapkan autentisitas suatu arsip statis, lembaga kearsipan dapat berkoordinasi dengan instansi yang mempunyai kemampuan dan kompetensi.
27
Penulis melihat yang dimaksud autentikasi dalam UUBK adalah keaslian dan bukan pengertian otektikasi dalam ilmu peraktaan. Bahkan redaksional dalam Pasal 69 cendrung ke arah pengertian legalisasi.
Aspek Yuridis dalam Pengalihan Dokumen
Berdasarkan Peraturan Pemerintah No. 88 Tahun 1999 Tentang Tata cara Pengalihan Dokumen Perusahaan Ke Dalam Mikrofilm Atau Media Lainnya Dan Legalisasi, setiap perusahaan dapat mengalihkan dokumen perusahaan yang dibuat atau diterima baik di atas kertas maupun dalam sarana lainnya ke dalam mikrofilm atau media lainnya. Pengalihan dokumen perusahaan ini dapat dilakukan sejak dokumen dibuat atau diterima oleh perusahaan bersangkutan.
Dalam pengalihan dokumen perusahaan, pimpinan perusahaan wajib mempertimbangkan kegunaan naskah asli dokumen yang perlu disimpan karena mengandung nilai tertentu demi kepentingan nasional atau kepentingan perusahaan. Pimpinan perusahaan wajib tetap menyimpan naskah asli dokumen perusahaan yang telah dialihkan ke dalam mikrofilm atau media lainnya, dalam hal dokumen tersebut masih : a. mempunyai kekuatan pembuktian otentik; b. mengandung kepentingan hukum tertentu.
Dalam pengalihan dokumen perusahaan, pimpinan perusahaan atau pejabat yang ditunjuk wajib menjamin keamanan proses pengalihan agar:
1. Dokumen perusahaan hasil pengalihan, yang disimpan di dalam mikrofilm atau media lainnya tersebut, merupakan dokumen pengganti yang sepenuhnya sama dengan naskah aslinya;
2. Mikrofilm atau media lainnya tetap dalam keadaan baik untuk dapat disimpan dalam jangka waktu sekurang-kurangnya sesuai dengan ketentuan mengenai daluawarsa suatu tuntutan yang diatur dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku; dan
3. Dokumen hasil pengalihan dapat dibaca atau dicetak kembali di atas kertas.
Perusahaan dapat menunjuk perusahaan lain untuk melaksanakan pengalihan dokumen perusahaan ke dalam mikrofilm atau media lainnya. Perusahaan yang ditunjuk melaksanakan
28
pengalihan dokumen ini wajib memenuhi syarat sebagai berikut: a. berbadan hukum; dan b. memperoleh izin usaha.
Setiap pengalihan dokumen perusahaan ke adalam mikrofilm atau media lainnya wajib dilegalisasi oleh pimpinan perusahaan atau pejabat yang ditunjuk di lingkungan perusahaan yang bersangkutan dengan dibuatkan berita acara. Berita acara ini sekurang-kurangnya memuat:
1. Keterangan tempat, hari, tanggal, bulan, dan tahun dilakukannya legalisasi; 2. Keterangan mengenai jenis dokumen yang dialihkan;
3. Keterangan bahwa pengalihan dokumen perusahaan yang dibuat di atas kertas atau sarana lainnya ke dalam mikrofilm atau media lainnya telah dilakukan sesuai dengan naskah aslinya;
4. Tanda tangan dan nama jelas pejabat yang bersangkutan.
Berita acara dibuat dalam rangkap 3 (tiga) dan dilampiri dengan daftar pertelaan atas dokumen perusahaan yang dialihkan ke dalam mikrofilm atau media lainnya, dengan ketentuan:
1. Lembar pertama untuk pimpinan perusahaan; 2. Lembar kedua untuk unit pengolah;
3. Lembar ketiga untuk unit kearsipan.
Berita acara dan daftar pertelaan di atas merupakan bagian yang tak terpisahkan dari dokumen perusahaan yang dialihkan ke dalam mikrofilm atau media lainnya. Dalam hal pengalihan dokumen perusahaan dilakukan oleh perusahaan lain maka pembuatan berita acara menjadi tanggung jawab pimpinan perusahaan yang bersangkutan.
Dalam satu mikrofilm atau media lainnya dapat memuat beberapa proses pengalihan dokumen perusahaan yang masing-masing dibuatkan berita acaranya. Pembuatan berita acara pengalihan dokumen perusahaan, yang sejak semula dibuat atau diterima dalam sarana lainnya, dapat dilakukan secara elektronis.
Dokumen yang telah dialihkan ke dalam mikrofilm atau media lainnya atau hasil cetaknya merupakan alat bukti yang sah. Hasil cetak dokumen yang telah dialihkan ke dalam mikrofilm dapat dilegalisasi untuk keperluan proses peradilan dan kepentingan hukum lainnya.
29
Nama lain untuk daluwarsa adalah lewat waktu, bahasa Belandanya verjaring. Daluwarsa menurut Pasal 1946 Kitab Undang-undang Hukum Perdata ( BW) adalah suatu alat untuk memperoleh sesuatu atau untuk dibebaskan dari suatu perikatan dengan lewatnya suatu waktu tertentu dan atas syarat-syarat yang ditentukan oleh Undang-undang. Menurut Subekti,25 daluwarsa itu ada dua macam, yaitu daluwarsa sebagai cara untuk memperoleh hak milik atas suatu benda atau disebut acquisitieve verjaring. Satu lagi adalah suatu akibat dari lewatnya waktu seseorang dapat dibebaskan dari suatu penagihan atau tuntutan hukum atau disebut dengan extinctieve verjaring.
Antara Daluwarsa Arsip dan Jadwal Retensi Arsip terdapat saling hubungan sekaligus terdapat perbedaan. Hubungannya terutama dalam masalah penentuan arsip yang sudah tidak berguna dari segi hukum yang akan dijadikan sebagai alat pembuktian di Pengadilan. Artinya bisa saja daluwarsa arsip ini ditentukan atau bersandarkan kepada jadwal retensi arsip. Arsip yang sudah melewati jangka waktu yang telah tertentu dalam Jadwal Retensi Arsip dapat berarti sudah daluwarsa, tetapi dapat juga tidak jika secara tegas ada peraturan yang mengatur lain mengenai jangka waktu daluwarsanya. Sebab Jadwal Retensi Arsip ini tidak hanya menentukan arsip yang harus dimusnahkan saja tetapi juga menentukan arsip yang harus disimpan permanen walaupun menurut Peraturan Perundang-undangan sudah daluwarsa.
Dengan demikian perbedaannya adalah adanya daluwarsa arsip menjadikan arsip tidak berfungsi sebagai alat bukti di Pengadilan walaupun menurut Jadwal Retensi Arsip, “arsip” yang bersangkutan termasuk kategori permanen sehingga harus disimpan selamanya (umpamanya di ANRI), tetapi dari segi hukum pembuktian sudah tidak ada gunanya lagi karena sudah lewat waktu atau daluwarsa umpamanya sudah 30 tahun.
Undang-undang No. 8 tahun 1997 tentang Dokumen Perusahaan (UUDP) kalau dicermati hanya merespon KUHD Pasal 6, walaupun tidak juga memecahkan persoalan. Mengapa demikian? Sebab, apakah UUDP ini mengatur daluwarsa atau jadwal retensi arsip perubahan dari 30 tahun ke-10 tahun itu, sebab ada ganjalan di Pasal 11 ayat (5) dan penjelasan pasal 11 ayat (5) UUDP.
30
Pasal 11 ayat (5) UUDP menyebutkan “Kewajiban penyimpanan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1), ayat (2), dan ayat (3) tidak menghilangkan fungsi dokumen yang bersangkutan sebagai alat bukti sesuai dengan kebutuhan sebagaimana ditentukan dalam ketentuan mengenai daluwarsa suatu tuntutan yang diatur dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku, atau untuk kepentingan hukum lainnya. Kemudian menurut penjelasannya disebutkan bahwa sekalipun suatu dokumen telah melewati masa wajib simpan (dalam hal ini 10 tahun), tetapi dokumen tersebut tetap dapat dipergunakan sebagai alat bukti sesuai dengan ketentuan mengenai daluwarsa suatu tuntutan. Jadi UUDP ini tidak menegasikan aturan daluwarsa yang diatur dalam BW yaitu 30 tahun. Sehingga menurut pendapat penulis perusahaan atau instansi tetap akan “was-was” atau ada kekhawatiran ada tuntutan sehingga akan tetap menyimpan dokumen atau arsip selama 30 tahun.
Padahal sebenarnya UUDP dapat menegasikan aturan daluwarsa dalam BW, sebab keduanya sederajat, sehingga berlaku lex posteriore derogat legi priori atau aturan yang terbaru mengalahkan aturan yang telah lama. Jika hal ini terjadi, yaitu aturan daluwarsa itu hanya 10 tahun maka tentu akan mempunyai dampak ekonomis sebagaimana dikehendaki oleh konsiderans huruf d UUDP yaitu meringankan beban ekonomis dan administratif perusahaan.26
Berdasarkan Pasal 66 UU No. 43 Tahun 2009, (1) Terhadap arsip statis yang dinyatakan tertutup berdasarkan persyaratan akses sebagaimana dimaksud dalam Pasal 64 ayat (3) atau karena sebab lain, kepala ANRI atau kepala lembaga kearsipan sesuai dengan lingkup kewenangannya dapat menyatakan arsip statis menjadi terbuka setelah melewati masa penyimpanan selama 25 (duapuluhlima) tahun.
Pernyataan Pasal 66 UUBK di atas telah secara resmi menegasikan aturan daluwarsa selama 30 tahun yang selama ini diatur oleh BW yang tidak sempat dinegasikan oleh UUDP.
Keterbukaan dan Ketertutupan Arsip
Keterbukaan dan ketertutupan arsip digunakan untuk mengistilahkan boleh tidaknya suatu arsip diperlihatkan kepada semua orang. Jika arsip itu boleh dilihat, dipelajari atau bahkan
26 Lihat tulisan penulis, Wacana Amandemen Undang-undang No. 7 Tahun 1971 Tentang
31
dipinjam oleh semua orang maka istilahnya arsip tersebut “terbuka”. Sedangkan jika arsip itu tidak boleh diperlihatkan, dipelajari, dipinjam dan sebagainya oleh semua orang kecuali orang yang berhak karena ditunjuk oleh peraturan saja maka istilahnya adalah arsip yang “tertutup”.
Selintas antara ketetutupan dan kerahasiaan seperti sama, tetapi menurut Moeftie
Wiriadihardja terdapat perbedaan antara kerahasiaan dan ketertutupan sesuatu arsip dinamis.27
“Kerahasiaan” sesuatu naskah/dokumen dinyatakan secara tegas dan nyata dengan membubuhkan kode tingkat kerahasiaan tertentu pada dokumen tersebut. Menurut Penjelasan Undang-undang No. 8 Tahun 1974 Jo. Keputusan Menteri Keuangan No. 505/KM.1/1979 kualifikasi kerahasiaan secara berurutan dari tingkat tertinggi adalah :
1. Sangat Rahasia- kode SR, top secret; 2. Rahasia - kode R, secret;
3. Terbatas/konfidensial - kode K, confidential.
Pelanggaran terhadap kerahasiaan dokumen dapat dikenakan ancaman hukuman 20 tahun penjara bahkan seumur hidup ( Pasal 11 ayat (2) UU No. 7 Tahun 1971) dan Pasal 554 dan Pasal 417 KUHP.
Sedangkan “ketertutupan” sesuatu naskah/arsip dinamis berarti sekalipun naskah itu tidak dibubuhi kode kerahasiaan namun isi, nomor, disposisi dan tentang adanya dokumen tersebut tetap tidak boleh diketahui dan atau diberitahukan/diperlihatkan kepada siapapun yang tidak berhak, meski dia sesama Pegawai Negeri sekalipun. Surat-surat dinas hanya terbuka untuk kepentingan dinas.
Tetapi menurut Moeftie jika dihubungkan dengan yang tersirat di Penjelasan Umum UU No. 7 Tahun 1971 “Ketertutupan dan Kerahasiaan” intinya sama adalah dirahasiakan. Hanya yang satu memakai “kode” yang lain tidak. Kedua-duanya sama, merupakan proses pemilihan berguna atau tidak?, bernilai atau tidak? Pada akhirnya untuk menentukan dipilih untuk “dimusnahkan” atau “disimpan”.
Mengidentifikasi apakah di Indonesia itu menganut keterbukaan atau ketertutupan arsip menjadi cukup sulit. Karena perkembangan politik hukum dalam peraturan perundang-undangan yang mengatur hal ini berganti-ganti kebijakannya. Ketertutupan asrip dinamis dasarnya terdapat
32
dalam Pasal 1 Stb 1854 No.18 yang berbunyi: ….tidak seorangpun diperkenankan dalam pangkat atau kedudukan apapun, tanpa kuasa secara tegas dari pemerintah, : (a) memperlihatkan kepada yang tidak berhak, memberikan salinan atau kutipan arsip Pemerintah.
Dasar hukum keterbukaan dapat dibaca dari Pasal Archiefwet 1918 yang berbunyi : “Arsip yang ditangani dan dipindahkan ke berbagai tempat yang ditunjuk secara terpisah dimaksud dalam undang-undang ini, kecuali pembatasan yang boleh dipersyaratkan pada saat pemindahan, adalah terbuka.
Kemudian menjadi tertutup lagi setelah adanya UU No. 7 Tahun 1971 berdasar pada bunyi Pasal 11 ayat (2) : “…dengan sengaja memberitahukan hal-hal tentang isi naskah itu kepada pihak ketiga yang tidak berhak mengetahuinya sedang ia diwajibkan merahasiakannya hal-hal tersebut…”.
Kemudian mucul juga Penjelasan Pasal 15 Peraturan Pemerintah No. 34 Tahun 1979 menyebutkan : Sifat arsip dinamis pada dasarnya tertutup, oleh karena itu pengelolaan dan perlakuannya berlaku ketentuan tentang kerahasiaan surat-surat. Sifat arsip statis pada dasarnya terbuka, namun bilamana Lembaga Negara atau Badan Pemerintahan menganggap harus tetap dipegang kerahasiaannya, dapat tetap diperlakukan ketentuan tentang kerahasiaan surat/dokumen.28
Tetapi pasca amandemen UUD 1945 yang Kedua muncul Pasal 28 F suatu penegasan sebagai berikut:
“Setiap orang berhak untuk berkomunikasi dan memperoleh informasi untuk mengembangkan pribadi dan lingkungan sosialnya, serta berhak untuk mencari, memperoleh, memiliki, menyimpan, mengolah, dan menyampaikan informasi dengan menggunakan segala jenis saluran yang tersedia”.
Pasal di atas seperti menjadi jaminan bagi adanya suatu ”keterbukaan arsip” lagi. Tetapi menurut penulis prinsip kebebasan di atas mesti dibarengi dengan rasa tanggung jawab dari semua pihak seperti yang telah diatur juga pasca amandemen kedua UUD 1945 dalam Pasal 28 J yang berbunyi sebagai berikut:
33
“Setiap orang wajib menghormati hak asasi manusia orang lain dalam tertib kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara. Dalam menjalankan hak dan kebebasannya, setiap orang wajib tunduk kepada pembatasan yang ditetapkan dengan undang-undang dengan maksud semata-mata untuk menjamin pengakuan suatu penghormatan serta penghormatan atas hak dan kebebasan orang lain dan untuk memenuhi tuntutan yang adil sesuai dengan pertimbangan moral nilai-nilai agama, keamanan, dan ketertiban umum dalam suatu masyarakat demokratis”.
Keterbukaan dan ketertutupan arsip dalam UUBK sekarang diatur dalam Pasal 44 dan
Pasal 65 ayat (1), yang menyatakan bahwa arsip statis pada dasarnya terbuka untuk umum. Namun pencipta arsip dapat menutup akses atas arsip dengan alasan apabila arsip dibuka untuk umum dapat:
a. menghambat proses penegakan hukum;
b. mengganggu kepentingan pelindungan hak atas kekayaan intelektual dan pelindungan dari persaingan usaha tidak sehat;
c. membahayakan pertahanan dan keamanan negara;
d. mengungkapkan kekayaan alam Indonesia yang masuk dalam kategori dilindungi kerahasiaannya;
e. merugikan ketahanan ekonomi nasional;
f. merugikan kepentingan politik luar negeri dan hubungan luar negeri;
g. mengungkapkan mengungkapkan isi akta autentik yang bersifat pribadi dan kemauan terakhir ataupun wasiat seseorang kecuali kepada yang berhak secara hukum;
h. mengungkapkan rahasia atau data pribadi; dan
i. mengungkap memorandum atau suratsurat yang menurut sifatnya perlu dirahasiakan. Pencipta arsip wajib menjaga kerahasiaan arsip tertutup. Pencipta arsip wajib menentukan prosedur berdasarkan standar pelayanan minimal serta menyediakan fasilitas untuk kepentingan pengguna arsip.
