1
BAB I
PENDAHULUAN
A.
Latar Belakang
1. Latar Belakang Empiris
Penelitian ini berangkat dari maraknya berita mengenai terungkapnya skandal korupsi, termasuk penyalahgunaan anggaran publik oleh eksekutif, DPR/DPRD, dan pemegang kekuasaan pengadilan. Korupsi anggaran dalam APBN dan APBD telah terjadi secara masif sejak masih dalam tahap perencanaan.1 Kelompok masyarakat, bahkan terlibat dalam korupsi APBD dengan modus bantuan sosial dan hibah dari anggaran daerah. Fenomena ini mencerminkan adanya penyakit korupsi, kolusi, dan nepotisme (KKN). Ackerman (2005) menyebut korupsi dan kolusi sebagai masalah utama penyebab tidak efektifnya tata kelola pemerintahan.
Kasus KKN di area perencanaan penganggaran daerah terjadi juga di Kota Surakarta dan Kota Magelang meskipun prosedur demokratisasi penganggaran daerah dilakukan dengan variasi yang beragam di antara kedua kota tersebut. Di kedua kota tersebut diberlakukan pelibatan masyarakat untuk perencanaan penganggaran daerah dalam forum musyawarah. Pertemuan
1
Korupsi anggaran dalam APBN dan APBD ternyata telah terjadi secara masif sejak masih dalam tahap perencanaan. Modus korupsi APBD adalah dengan menyusupkan kepentingan tertentu dalam penyusunan program anggaran di desa-desa maupun SKPD melalui program kerjanya dan jika berhasil, DPRD akan mendapat jatah proyek, penggelembungan harga, kolusi proyek, dan manipulasi laporan penggunaan anggaran (http://www.tribunnews.com/2011/04/15/ini-modus-korupsi-apbn-apbd-ala-kpk). Pola dan cara birokrasi melakukan penyelewengan APBD di seluruh daerah nyaris sama, yaitu lewat alokasi penggunaan dan pemberian dana hibah - penerima dana fiktif, kuitansi pengeluaran palsu, pemotongan penerimaan dana bansos, serta kegiatan sosial dan akomodasi untuk kegiatan perjalanan dinas ke luar kota bagi pegawai atau pejabat (http://kontak banten.com/2011/11/kpk-modus-korupsi-apbd-diseluruh-daerah-nyaris-sama/).
2 perangkat daerah dan DPRD dengan masyarakat membahas prioritas anggaran daerah juga disediakan dengan variasi beragam. Informasi APBD yang dapat diakses publik sebagai perwujudan transparansi informasi publik juga dipublikasikan di kedua kota tersebut. Media massa lokal selalu memuat informasi dinamika penyusunan rencana anggaran pada tahap proses pembahasan kebijakan umum anggaran daerah hingga penyiapan RAPBD. Jadi secara prosedural unsur proses demokratisasi penganggaran daerah dilakukan di kedua daerah tersebut. Di kedua kota tersebut juga terjadi kontrol masyarakat melalui unjuk rasa maupun laporan warga kepada inspektorat hingga kejaksaan. Secara normatif prosedur demokratisasi tersebut diselenggarakan dengan keyakinan mampu mengatasi persoalan penyalahgunaan kekuasaan anggaran. Faktanya meskipun prosedur demokratisasi penganggaran diselenggarakan, di Kota Surakarta dan Kota Magelang tetap ditemui kasus korupsi APBD yang melibatkan aparat birokrat, DPRD, dan kelompok masyarakat. Laporan Monitoring Penanganan Kasus Korupsi di Jawa Tengah tahun 2011 di Kota Surakarta menunjukkan telah terjadi tiga kasus korupsi. Sementara itu, dari laporan yang sama, diketahui bahwa telah terjadi juga tiga kasus korupsi di Kota Magelang.2
Dilihat dari pelakunya, kasus korupsi melibatkan unsur eksekutif, DPRD, dan anggota masyarakat. Modus yang digunakan adalah lewat alokasi penggunaan dan penerima dana fiktif, mark-up anggaran, kuitansi pengeluaran
2 Data kasus korupsi di Kota Surakarta dan Kota Magelang diakses dari portal
Komite Penyelidikan dan Pemberantasan Korupsi, Kolusi dan Nepotisme (KP2KKN) serta portal Sentra Informasi dan Data untuk Anti Korupsi(SIDAK)/Infokorupsi.com.
3 palsu, kolusi, dan pemotongan penerimaan dana bansos. Mengapa dalam prosedur demokratisasi anggaran berbasis pelibatan partisipasi warga,
monitoring forum masyarakat sipil, dan keterbukaan informasi anggaran masih terjadi perilaku korupsi APBD? Inilah isu-isu dari Kota Surakarta dan Kota Magelang yang memberi inspirasi penulis untuk mengulas patologi akuntabilitas sosial.
Sementara itu, beberapa kajian lainnya mengatakan bahwa mekanisme akuntabilitas sosial sebagai bentuk praktik demokrasi merupakan salah satu cara memperkecil risiko KKN. Mekanisme akuntabilitas sosial ini diyakini menguatkan bentuk kontrol publik untuk meminta akuntabilitas pemerintah dan pejabat politik dalam proses perencanaan penganggaran. Dengan demikian, risiko perampokan elite (elite capture) dapat dikurangi dan membuat penganggaran lebih berpihak pada rakyat (Dubnick, 2002; ANZA-EAP, 2010; Russell, 2011; Budget Transparency Initiative, 2013). Di Indonesia, kehadiran mekanisme akuntabilitas sosial dalam praktik perencanaan penganggaran daerah terbaca dari ketiga hal berikut ini. Pertama, hadirnya regulasi yang mengamanatkan pelibatan publik. Kedua, hadirnya lembaga pemeriksa auntabilitas dan ketiga, hadirnya lembaga/forum masyarakat sipil yang memberikan kontrol. Jika akuntabilitas sosial telah dilakukan secara prosedural mekanisme, tetapi kasus korupsi, kolusi, nepotisme, dan elite capture tetap muncul dan daya kontrol publik yang lemah, apakah yang terjadi dengan mekanisme tersebut?
4 Proses perencanaan penganggaran di Indonesia telah diatur dalam prosedur demokratisasi penganggaran mulai dari tahapan perencanaan, penetapan hingga evaluasi pelaksanaan penggunaan anggaran daerah. Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional 2015-2019 secara eksplisit, bahkan menyebutkan bahwa tata kelola pemerintahan diarahkan mengembangkan
democratic governance. Regulasi yang berlaku di Indonesia mengatur penerapan prinsip pelibatan warga, pengawasan DPRD, dan publikasi informasi anggaran kepada publik. Hal ini berarti regulasi telah mengatur ruang partisipasi publik dalam mekanisme perencanaan penganggaran daerah untuk meningkatkan ketepatan penggunaan anggaran lebih akuntabel sesuai prioritas nasional dan daerah. Beberapa regulasi tersebut adalah sebagai berikut. Pertama, UU Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional serta peraturan pelaksanaannya, yaitu Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2008 dan Permendagri Nomor 54 Tahun 2010. Kedua, Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah dan ketiga, Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah. Selain itu, kehadiran Undang-Undang Nomor 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik juga menjadi salah satu regulasi yang mengatur ruang partisipasi publik tersebut. Regulasi yang ada telah mengatur tahapan kontrol akuntabilitas formal oleh DPRD dan ruang akuntabilitas sosial oleh masyarakat. Tujuan normatifnya adalah supaya terjadi mekanisme kontrol yang mengantisipasi penyalahgunaan wewenang/kekuasaan sehingga diharapkan akuntabilitas publik penganggaran daerah dapat lebih
5 tinggi. Regulasi tersebut merepresentasikan nilai-nilai tata kelola pemerintahan yang demokratis dalam sistem perencanaan dan penganggaran daerah. Yang dimaksudkan dengan nilai-nilai tata kelola pemerintahan itu adalah pertama, partisipasi publik dalam perencanaan, pengawasan, dan ruang aduan publik. Kedua, adanya pengawasan dan pertanggungjawaban oleh lembaga perwakilan rakyat. Kemudian ketiga, mekanisme kontrol untuk mencegah penyalahgunaan wewenang. Keempat, ketentuan prioritas anggaran pada kebutuhan publik serta kelima, transparansi informasi dan laporan hasil penggunaan anggaran.
Selain regulasi pendukung akuntabilitas publik, mekanisme akuntabilitas juga diwakili oleh kehadiran ragam lembaga pemegang kewenangan peminta akuntabilitas (accountee) secara formal. Lembaga pertama adalah DPRD yang memegang fungsi pengawasan anggaran, sedangkan inspektorat memegang kekuasaan sebagai penilai akuntabilitas internal organisasi pemerintah daerah. Kemudian BPK dan BPKP merupakan lembaga di luar organisasi pemerintah daerah sebagai penilai akuntabitas anggaran publik. Dinamika konteks sosial politik untuk akuntabilitas publik dikuatkan dengan penambahan lembaga yang berwenang memeriksa akuntabilitas pejabat publik yang secara khusus anti korupsi, yaitu KPK (Komisi Pemberantasan Korupsi). KPK memberi ruang bagi pelibatan publik untuk melaporkan kecurigaan jika terjadi perilaku korupsi sehingga diharapkan akuntabilitas pejabat publik semakin menguat. Menurut data KPK tahun 2013, terdapat 6.327 laporan masyarakat tentang korupsi, baik yang dilakukan secara perseorangan maupun kelompok atau
6 kelembagaan. Pengaduan masyarakat ke KPK mengindikasikan hadirnya mekanisme akuntabilitas sosial di masyarakat.
Dari sisi masyarakat, demand driven akuntabilitas publik, termasuk isu penganggaran daerah, berkembang pesat pasca kejatuhan orde baru (1998). Hal ini dapat dilihat, misalnya, dengan munculnya ICW (Indonesian Corruption Watch), FITRA (Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran), dan Pattiro (Pusat Telaah dan Informasi Regional). Kehadiran LSM ini merupakan salah satu bukti munculnya kesadaran masyarakat untuk melakukan monitoring
penggunaan anggaran publik. Penelitian FITRA menemukan bahwa keterlibatan masyarakat sipil memonitor anggaran memengaruhi transparansi anggaran (ANZA-EAP, 2012). Kemajuan transparasi anggaran di Indonesia diakui memperoleh predikat terbaik di Asia Tenggara tahun 2013 dalam hal Indeks Transparansi Anggaran Tertinggi (www.anggaran.depkeu.go.id). Cara yang dilakukan kelompok masyarakat sipil melakukan kontrol kepada pemerintah, antara lain, adalah dengan menemui langsung kepala daerah atau pimpinan DPRD maupun lewat unjuk rasa. Sejak tahun 2011-2013, tercatat sebanyak 22 kali unjuk rasa terjadi di Kota Magelang yang meliputi isu ekonomi, politik, dan isu lainnya (Dokumen Evaluasi RKPD Kota Magelang, 2015). Sementara itu, terjadi unjuk rasa 25 kali di Kota Surakarta sejak tahun 2011-2013.
Mekanisme perencanaan penganggaran daerah telah berlangsung dalam format demokratis. Hal itu ditandai dengan adanya regulasi pendorong akuntabilitas publik, kehadiran ragam lembaga pengontrol akuntabilitas, dan
7 pelibatan masyarakat sipil. Kondisi ini menandakan bahwa ada ruang akuntabilitas sosial dalam proses penganggaran daerah. Akan tetapi, masih terjadi korupsi APBD. Kehadiran kasus korupsi menandakan salah satu persoalan akuntabilitas publik. Merujuk pada UU Nomor 13 Tahun 1999 jo UU Nomor 20 Tahun 2001 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi disebutkan definisi tindak pidana korupsi. Yang disebut sebagai tindak pidana korupsi adalah apabila setiap orang yang secara melawan hukum melakukan perbuatan memperkaya atau menguntungkan diri sendiri, orang lain atau suatu korporasi, menyalahgunakan kewenangan, kesempatan atau sarana yang ada padanya karena jabatan atau kedudukan yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara. Terjadinya kasus korupsi APBD menunjukkan adanya permasalahan akuntabilitas pemerintah daerah dan DPRD kepada masyarakat karena merugikan keuangan publik.
Mekanisme keterlibatan warga atau organisasi masyarakat sipil melakukan kontrol kepada penyelenggara negara atau Dewan Perwakilan Rakyat inilah yang disebut sebagai mekanisme akuntabilitas sosial. Definisi akuntabilitas sosial adalah akuntabilitas yang berbasis pada pelibatan warga atau organisasi masyarakat sipil secara langsung maupun tidak langsung untuk memastikan akuntabilitas. Mekanisme akuntabilitas sosial dapat diinisiasi dan didukung oleh pemerintah, warga, atau campuran (Malena, Foster, Singh, 2004). Open Budget Survey (2012) merilis bahwa Indonesia dinilai lemah dalam hal keterlibatan publik untuk pengawasan anggaran dibandingkan dengan negara lainnya di Asia Tenggara. Selain itu, publikasi KPK (2013)
8 menunjukkan adanya keterlibatan kelompok masyarakat dalam persekongkolan penyalahgunaan anggaran publik. Publikasi KPK per 31 Oktober 2013 menyebutkan bahwa sebesar 53 persen pelaku tersangka korupsi didominasi oleh swasta dan lainnya, bukan pejabat publik, yang berarti berasal dari kelompok masyarakat. Selanjutnya media memberitakan keterlibatan kelompok masyarakat dalam persidangan kasus korupsi hibah, bantuan sosial (bansos), dan korupsi dana Program Pemberdayaan Masyarakat Mandiri (PNPM).
Fakta terjadinya kasus korupsi oleh DPRD, pemerintah, dan kelompok masyarakat menjadi ironis. Hal ini karena penerapan sistem demokratisasi perencanaan penganggaran daerah secara formal dikampanyekan dengan masif melalui regulasi sistem perencanaan dan penganggaran daerah. Lingkungan yang dikondisikan menerapkan proses demokratisasi penganggaran pada kenyataannya tidak sepenuhnya menangkal kecenderungan perilaku oportunistis dari aktor pemerintah, DPRD dan masyarakat. Dengan demikian, mereka tetap dapat menggunakan celah untuk melakukan tindak korupsi.
Selain data korupsi, persoalan akuntabilitas sosial perencanaan penganggaran daerah juga terbaca dari kasus yang ditemukan dari hasil penelitian tentang penganggaran daerah. Ana Sopanah dan Isa Wahyudi (2010) serta Simson Werimon, Imam Ghozali, dan Mohamad Nazir (2007) menemukan bahwa partisipasi masyarakat dan transparansi kebijakan publik tidak berpengaruh terhadap perilaku dewan dalam melaksanakan fungsi pengawasan sehingga berdampak pada penyalahgunaan anggaran. Herzon Y.
9 (2011) menemukan bahwa terjadinya disparitas alokasi anggaran pembangunan wilayah berbanding lurus dengan jumlah wakil daerah pemilihan. Daerah yang memiliki anggota legislatif yang sedikit cenderung menerima aliran dana lebih sedikit. Kebijakan anggaran mengalir dari kepentingan para aktor eksekutif dan legislatif kemudian turun kepada masyarakat, bukannya dari kepentingan masyarakat naik, memengaruhi pandangan dan nilai dari aktor tersebut. Sukardi (2009: 291-301) menemukan bahwa partisipasi masyarakat dalam penganggaran masih sangat rendah. Hal ini disebabkan oleh mindset
pemerintah belum konsisten terbuka pada aspirasi masyarakat sehingga peran delegasi dan forum warga belum optimal. Kesimpulannya adalah gejala negatif yang terdeteksi dari kajian penganggaran daerah di atas dapat dijabarkan sebagai berikut. Pertama adalah adanya budaya klientilis daerah pemilihan. Kedua adalah adanya perilaku oportunis penyalahgunaan anggaran dan ketiga adalah partisipasi masyarakat terkooptasi kepentingan pemegang kekuasaan.
Terjadinya kasus korupsi dan gejala negatif yang terdeteksi dari proses penganggaran daerah di atas menunjukkan adanya defisit akuntabilitas atau kebocoran sistem akuntabilitas yang ada. Ketika mekanisme akuntabilitas sosial telah tersedia, tetapi masih terjadi penyelewengan kekuasaan dan korupsi, hal itu berarti terjadi defisit akuntabilitas sosial.3 Gangguan sistem
3
Defisit akuntabilitas adalah kelemahan lembaga pemerintah dan lembaga perwakilan rakyat untuk menjaga rezim demokratis secara lebih akuntabel atau kondisi yang menunjukkan keterbatasan dan kelemahan mekanisme akuntabilitas (Diamond, 2000; Schedler, et.al., 1999; Zakaria, 1997; O'Donnell, 1994 dalam Arugay, 2004). Istilah defisit akuntabilitas dekat dengan istilah defisit demokrasi dan defisit kewargaan (citizen defisit). Defisit demokrasi adalah situasi ketika organisasi, lembaga, dan pemerintah gagal memenuhi prinsip-prinsip demokrasi dalam praktik operasionalnya (Nabatchi, 2010). Sementara itu, defisit kewargaan adalah pengikisan keterampilan, kemampuan, keterlibatan, dan peran masyarakat sipil, misalnya kurangnya partisipasi masyarakat dalam pembangunan lingkungannya dan kurangnya suara kontrol
10 yang menghasilkan kebocoran atau defisit akuntabilitas sosial ini menandakan adanya patologi akuntabilitas sosial.4 Metafora patologi telah lazim digunakan dalam kajian ilmu administrasi publik untuk menjelaskan patologi birokrasi, yaitu berbagai penyakit yang menyebabkan disfungsi birokrasi.5 Selain patologi birokrasi, dikenal juga konsep patologi demokrasi. Korupsi termasuk sebagai salah satu bentuk patologi demokrasi, yaitu kondisi yang mengganggu terwujudnya demokrasi (Diamond, 1990, Lee, 2001; Warren, 2004; Shapiro and Jacobs, 2011).6
Peneliti menggunakan analogi patologi birokrasi dan patologi demokrasi. Patologi birokrasi didefinisikan sebagai berbagai penyakit yang menyebabkan disfungsi birokrasi (Dwiyanto, 2011). Mengacu definisi tersebut, patologi akuntabilitas sosial berarti berbagai gejala yang menyebabkan disfungsi mekanisme akuntabilitas sosial. Dengan demikian, akuntabilitas sosial secara normatif menguatkan nilai-nilai demokratis, seperti keadilan, kesetaraan akses,
masyarakat atas kebijakan pembangunan di komunitasnya (Dalton, 2002; Dennis & Owen, 2001; Mathews, 1994; Miroff, Seidelman, & Swanstrom, 1995; Putnam, 2000; Rimmerman, 2001; Rosenstone & Hansen, 1993; Wattenberg, 2002 dalam Nabatchi, 2010). Defisit kewargaan ini menjadi salah satu penyumbang terjadinya defisit akuntabilitas sosial.
4
Istilah patologi biasa digunakan dalam kedokteran yang berarti mengkaji penyakit yang melekat pada organ manusia sehingga organ tersebut tidak berfungsi.
5
Patologi birokrasi sering disebut dengan bureaupathologies, penyakit birokrasi, dan
bureaucratic pathology (Caiden, 1991; Siagian, 1994; Bozeman, 2000; dalam Dwiyanto, 2011). Contoh patologi birokrasi adalah yang bersifat paternal, pembengkakan anggaran, prosedur berlebihan yang akan mengakibatkan pelayanan menjadi berbelit-belit, pembengkakan birokrasi, fragmentasi birokrasi, ketergantungan kepada atasan, membatasi diskresi, serta fragmentasi pengambilan keputusan dan melembagakan budaya paternalisme (Dwiyanto, 2011 dan Caiden, 1991).
6
Patologi demokrasi adalah kondisi yang menghambat atau mengganggu berfungsinya praktik demokrasi. Sebagai contoh, Shapiro and Jacobs (2011) menyebutkan patologi demokrasi adalah hal yang melemahkan akuntabilitas demokratik. Mereka menyebutkan patologi demokrasi menjangkiti pemimpin politik dan elite politik, media, dan opini publik. Patologi demokrasi lahir dari paradoks demokrasi. Paradoks demokrasi adalah kondisi yang kontradiktif dari sifat baik demokrasi dan hadir dalam satu kondisi yang sama. Sebagai contoh, demokrasi adalah pemerintahan oleh rakyat sehingga persetujuan rakyat dianggap penting, tetapi pada kondisi yang sama demokrasi juga memerlukan pemerintahan yang efektif supaya memenangkan persetujuan rakyat pada banyak isu yang kompleks (Diamond, 1990).
11 anti korupsi, dan sejenisnya. Sebaliknya, disfungsi akuntabilitas sosial bersifat kontraproduktif bagi nilai-nilai demokratis, misalnya terjadi ketidakadilan alokasi anggaran, penguasaan kelompok mayoritas, patronase, klientilisme, korupsi, dan sejenisnya.
Jadi dalam penelitian ini, istilah patologi akuntabilitas sosial merujuk pada kondisi terganggunya fungsi sistem akuntabilitas sosial secara substantif. Dapat saja terjadi sistem akuntabilitas tetap berjalan secara prosedural, tetapi secara substantif sistem telah mengalami disfungsi sehingga tetap muncul kondisi yang secara substantif tidak akuntabel. Sebagai contoh, peraturan-peraturan yang memberi ruang akuntabilitas sosial dalam proses perencanaan dan penganggaran daerah telah dilaksanakan, tetapi masyarakat yang dilibatkan adalah bagian dari elite masyarakat yang dekat dengan pemerintah. Contoh lain adalah adanya kelompok masyarakat yang tidak lagi kritis mengontrol kebijakan anggaran ketika mereka telah mendapatkan bagian yang menguntungkan untuk kelompoknya. Mengapa sistem perencanaan penganggaran yang didesain secara demokratis terjangkiti patologi yang menyebabkan disfungsi sistem akuntabilitas sosial? Patologi apa sajakah yang terjadi?
2. Latar Belakang Teoretis
All budgeting is about politics; most politics is budgeting; and budgeting must therefore be understood as part of political game (Wildafsky dan Caiden, 2011). Penganggaran publik adalah arena kontestasi kepentingan dan produk pertarungan kekuatan antarkelompok aktor (Morgan, 2002). Penganggaran
12 publik menarik untuk dijadikan objek kajian akuntabilitas karena kontestasi nilai dalam proses penganggaran berpotensi menimbulkan gangguan pada nilai-nilai demokratisasi penganggaran publik, seperti korupsi, klientilisme, dan perampokan oleh elite. Sementara itu, kajian democratic governance
menemukan bahwa akuntabilitas dipandang sebagai resep mujarab untuk mengatasi dinamika ketidakseimbangan kekuasaan. Dengan demikian, risiko timbulnya masalah, seperti korupsi, klientilisme, dan perampokan oleh elite, akan berkurang (Ackerman, 2005; Sirker and Cosic, 2007; UNDP and OHCHR, 2013).
Teori akuntabilitas menjabarkan kewajiban pemegang kekuasaan (accountor) untuk menjelaskan dan memberikan alasan pembenaran yang valid atas tindakannya, baik yang dilakukan maupun tidak dilakukan. Penjelasan itu diberikan dalam suatu forum dan di dalamnya tersedia sanksi/penghargaan yang diberikan oleh peminta akuntabilitas/forum (accountee) (Oakerson, 1989; Pollitt, 2003: 89, 114; Malena, et.al., 2004; Boven 2005, 2008). Teori akuntabilitas horizontal menempatkan pentingnya lembaga peminta akuntabilitas sebagai accountee menjadi penjaga akuntabilitas publik pemerintah. Di Indonesia, lembaga peminta akuntabilitas formal dipegang oleh DPR/DPRD, BPK, BPKP, dan inspektorat.
Meskipun prinsip akuntabilitas menjadi andalan dalam democratic governance, prinsip ini juga menjadi sumber masalah. Salah satu permasalahan praktik democratic governance adalah ketika akuntabilitas vertikal dan akuntabilitas horizontal dirusak oleh aktor yang penuh kuasa dalam sistem
13 politik (Klein, et.al., 2011). Temuan lapangan menunjukkan adanya perilaku menyimpang, seperti korupsi dan kolusi, dari aktor peminta akuntabilitas formal. Kemudian timbul pertanyaan: jika para pemegang otoritas pencari akuntabilitas (seeker) ini juga bertindak tidak akuntabel, siapa yang akan mengawasi atau yang meminta akuntabilitas pada mereka? Sebagai contoh, jika DPRD yang seharusnya menjadi pengawas anggaran malah melakukan korupsi APBD, siapa yang akan mengontrolnya? Dengan kata lain, jika terjadi defisit akuntabilitas formal, bagaimana akuntabilitas publik diwujudkan?
Teori akuntabilitas sosial meyakini bahwa hadirnya mekanisme akuntabilitas sosial merupakan jalan keluar untuk menambal defisit akuntabilitas formal. Dengan demikian, potensi penyimpangan akuntabilitas dapat diturunkan (Ackerman, 2005; Jayal, 2008; Nabatschi, 2010; Fox, 2015). Akuntabilitas sosial adalah salah satu pendekatan untuk meningkatkan
democratic governance dalam hal meningkatkan keadilan sosial dan ekonomi untuk semua warga (Malena, Forster, and Singh 2004; Cheema, 2005). Akuntabilitas sosial adalah sebuah bentuk hybrid yang bekerja dalam sistem akuntabilitas formal yang ada, tetapi melibatkan masyarakat sipil sebagai
accountee dan bertujuan untuk menguatkan sistem akuntabilitas formal yang ada, yaitu horizontal, vertikal, dan diagonal (Goetz & Jenkins, 2001; Goetz & Gaventa, 2001; Malena, Forster, Singh, 2004; Ackerman, 2005; Stapenhurst, Rick and Mitchell O‟Brien, 2008). Ciri khas akuntabilitas sosial adalah keterlibatan aktif kelompok masyarakat atau kelompok warga untuk melakukan usulan kebijakan, monitoring pelaksanaan, meminta penjelasan hingga
14 aktivitas advokasi tentang keputusan atau tindakan pemegang kekuasaan. Penelitian Affiliated Network for Social Accountability in East Asia and the Pacific di Indonesia, Filipina, Kamboja, dan Mongolia menemukan bahwa semakin banyak ragam mekanisme akuntabilitas sosial diterapkan akan semakin kuat tata kelola pemerintahan demokratis (ANSA-EAP, 2012). Bentuk mekanisme akuntabilitas sosial dalam penganggaran publik, misalnya, adalah penganggaran partisipatif (participatory budgetting), analisis anggaran oleh kelompok masyarakat, Public Expenditure Tracking Survey (PETS), mekanisme audit sosial, dengar pendapat publik (public hearing), E-Governance, dan monitoring berbasis komunitas.
Jadi mekanisme akuntabilitas sosial merupakan salah satu alat penguat implementasi democratic governance karena adanya pelibatan warga dalam proses tata kelola dan sasaran penerima akuntabilitas. Dengan demikian, diharapkan nilai-nilai demokrasi, seperti keadilan, persamaan akses, anti korupsi, dan anti klientilis dapat terwujud dalam relasi masyarakat dan pemerintah. Dubnick (2002) mengemukakan bahwa almost unquestioned assumption that the creation or enhancement of accountability mechanisms of any sort will result in greater democracy. Hal ini mengisyaratkan bahwa secara normatif pelaksanaan mekanisme akuntabilitas berbanding lurus dengan pelaksanaan demokrasi. Namun Dubnick (2002) juga memperingatkan bahwa aplikasi akuntablitas juga dapat menghasilkan dilema dalam democratic goernance, misalnya dilema intensitas transparansi dengan kinerja: semakin banyak tuntutan transparansi akan semakin banyak timbul konflik. Dilema ini
15 akan berujung pada berkurangnya energi untuk meningkatkan kinerja. Dalam tulisannya yang berjudul The Pursuit of Accountability: Promise, Problems, and Prospects, Dubnick and Yang (2011) mengatakan not all forms of accountability play a positive role in promoting democracy. Kajian ini menemukan bahwa situasi sosial, ekonomi, dan budaya memengaruhi pemaknaan akuntabilitas dalam praktiknya sehingga tidak selalu selaras menghasilkan nilai-nilai positif demokrasi. Hal ini karena akuntabilitas berlangsung dalam lingkungan yang tidak bebas dari kekuasaan politik, kapasitas sumber daya, legitimasi, dan norma-norma yang memengaruhi penerapan akuntabilitas. Dicontohkan bahwa akuntabilitas yang dilakukan dalam seting oligarki kelompok dominan bertentangan dengan nilai inklusi dan kesetaraan yang menjadi asas demokrasi. Sebagaimana diketahui, akuntabilitas sosial adalah varian dari konsep akuntabilitas sehingga diasumsikan memiliki keterbatasan yang sama.
Matthew Flinders (2011) mengutip pendapat Elinor Ostrom (2000) dan Dino Falaschetti (2009) menguatkan dugaan adanya peluang permasalahan yang muncul dalam praktik akuntabilitas. Elinor Ostrom (2000) berpendapat bahwa sesuatu yang diyakini secara luas tidak otomatis membuatnya menjadi hal yang benar. Sementara itu, Dino Falaschetti (2009) menemukan bahwa implementasi mekanisme akuntabilitas yang baru belum tentu mencegah perilaku yang mementingkan kepentingan pribadi, tetapi mungkin malah memfasilitasi tumbuhnya bentuk eksploitasi baru yang berbeda. Robert Behn (2001) dalam bukunya Rethinking Democratic Accountability memperingatkan
16 perlunya politisi, pelayan publik, dan akademisi berpikir hati-hati tentang insentif dan disinsentif yang ditimbulkan dari sistem akuntabilitas, baik formal maupun informal. Hal ini mengingatkan adanya kasus perilaku oportunistis pemerintah daerah, DPRD, lembaga penilai akuntabilitas publik, serta kelompok masyarakat yang berujung pada korupsi dan kolusi sebagaimana disajikan di atas.
Pendapat dan kajian tersebut menuntun pada kesimpulan sementara bahwa meskipun akuntabilitas sosial lahir sebagai penambal defisit akuntabilitas formal, bukan berarti akan bebas masalah. Hal ini karena akuntabilitas sosial terjadi dalam konteks hubungan dengan birokrasi dan lingkungan politik kekuasaan. Posisi ini rawan pertentangan nilai-nilai serta jebakan korupsi dan persekongkolan yang merugikan kepentingan publik.
Bagaimana posisi teori akuntabilitas sosial untuk mengkaji konteks penganggaran daerah? Teori penganggaran publik menyatakan bahwa alokasi anggaran publik menyiratkan adanya keputusan tentang siapa yang harus menyediakan apa, siapa yang ditentukan menerima apa, serta mengapa kelompok X sebagai penerima dan bukan yang lain. Dengan kata lain, proses penganggaran adalah arena tawar-menawar (bargaining) yang dipengaruhi oleh kekuatan pelobi, baik individu, kelompok kepentingan maupun media, untuk terlibat dalam proses pengambilan keputusan anggaran (Gildenhuys, 1997; Rubin, 2006; Wildafsky dan Caiden, 2011). Oleh karena itu, proses penganggaran daerah perlu dikawal dengan mekanisme akuntabilitas sosial.
17 Berpijak dari posisi akuntabilitas sebagai fitur yang menonjol dalam
democratic governance dan keterikatan akuntabilitas pada konteks lingkungan (Behn, 2001; Falaschetti, 2009; Dubnick, 2011; Flinders, 2011), muncullah pertanyaan bagi penelitian ini. Benarkah semakin banyak mekanisme akuntabilitas sosial dalam proses perencanaan penganggaran daerah akan semakin membuat pemerintah daerah, DPRD, dan kelompok masyarakat berperilaku transparan, berkeadilan, dan tidak klientilis? Akuntabilitas sosial penganggaran publik, yaitu kelompok warga aktif terlibat dalam perencanaan dan monitoring keputusan anggaran belanja publik, diyakini merupakan penambal disfungsi peran Dewan Perwakilan Rakyat sebagai pengawas anggaran formal (Svensson and Bjorkman, 2009; Gaventa, 2010; ANZA-EAP, 2012). Bagaimana jika kelompok masyarakat sebagai aktor utama akuntabilitas sosial juga berperilaku oportunistis, yaitu memburu keuntungan dirinya? Kasus kolusi dan korupsi dana APBD, kasus LSM pemeras pemerintah, serta kasus konflik dan dominatif antarorganisasi masyarakat berebut anggaran proyek pemerintah7 menjadi bukti bahwa masyarakat juga rawan berperilaku oportunistis dan tidak akuntabel. Disfungsi peran masyarakat sipil sebagai pengawal akuntabilitas sosial penganggaran daerah menunjukkan ketidaksesuaian antara teori normatif akuntabilitas sosial dengan kenyataan.
7
BPK imbau pejabat instansi waspadai oknum LSM pemeras karena maraknya kasus pemerasan LSM pada pemerintah atas dalih keterbukaan informasi publik (http://www.rri.co.id, publikasi 1 September 2015). Tesis Ageng Nata Praja (2009) dari Universitas Diponegoro berjudul “Distorsi Peran LSM dalam Perspektif Civil Society di Kabupaten Grobogan” menemukan adanya distorsi peran LSM dan salah satunya adalah pemerasan anggaran kepada pemerintah daerah. Hal ini karena adanya motif mencari keuntungan, ketiadaan sumber dana, dan rendahnya profesionalisme.
18 Ketidaksesuaian praktik ini mengindikasikan adanya gangguan patologis pada praktik akuntabilitas sosial.
Hasil kajian tentang perilaku kelompok masyarakat sipil dan demokrasi menemukan bahwa kelompok masyarakat sipil juga dapat terjangkiti penyakit tidak akuntabel atau kontraproduktif bagi nilai demokrasi. Contoh perilaku tidak akuntabel ini adalah bertindak secara klientilisme, patronase, menekan kelompok lain yang berbeda kepentingan, serta mengabaikan nilai hubungan timbal balik dan tidak menjaga kepentingan publik yang lebih luas (Chambers & Kopstein, 2001). Hal inilah yang menjadi gap teori yang harus dijawab, yaitu patologi yang menjangkiti elemen akuntabilitas sosial.
Gap teori dalam kajian akuntabilitas sosial diidentifikasi dalam Social Accountability Research Workshop yang diselenggarakan oleh GPSA (Global Partnership for Social Accountability), MAVC (Making All Voice Count), dan TAI (Transparency Accountability Inisiative) pada 23 Januari 2015 di Washington, DC. Social Accountability Research Workshop ini menemukan adanya gap pengetahuan tentang akuntabilitas sosial, yaitu dalam konteks implementasinya. Konteks implementasi ini meliputi jaringan insentif, kepentingan, dan relasi kekuasaan ekonomi politik yang ada di lingkungan implementasi praktik akuntabilitas sosial tersebut. Hal ini disimpulkan dari laporan hasil penelitian yang menunjukkan bahwa inisiatif praktik akuntabilitas sosial di suatu tempat menunjukkan dampak positif yang sangat kuat, tetapi di tempat lain inisitif yang sama menghasilkan dampak minimal. Sebagai contoh, paparan hasil metapenelitian yang dilakukan Brinkerhoff and Wetterberg
19 (2015) di Indonesia, Filipina, Guinea, dan Rwanda. Hasil penelitian itu menunjukkan bahwa intervensi mekanisme akuntabilitas sosial yang diterapkan di keempat negara tersebut menghasilkan impak yang berbeda. Perbedaan terjadi pada dampak kualitas pelayanan publik, tata kelola pemerintahan yang melibatkan kontrol masayarakat sipil, dan pemberdayaan masyarakat sipil sebagai aktor pencari akuntabilitas. Brinkerhoff dan Wetterberg (2015) menyarankan penelitian lanjutan untuk melihat pengaruh faktor politik terhadap tata nilai, norma, dan motivasi aparat publik dalam akuntabilitas sosial terkait kemunculan gejala patronasi, persekongkolan elite, dan eksklusi sosial.
Penelitian ini menindaklanjuti tantangan Social Accountability Research Workshop (2015) di atas untuk menjawab gap teoretis. Tantangan itu dijawab dengan mengidentifikasi konteks lingkungan berlangsungnya praktik akuntabilitas sosial untuk menjelaskan alasan munculnya gejala patologi, seperti patronasi, persekongkolan elite, dan eksklusi sosial. Asumsi yang digunakan sebagai pintu masuk penelitian adalah adanya kondisi tertentu yang melatarbelakangi penyelenggaraan mekanisme akuntabilitas sosial perencanaan penganggaran sehingga menghasilkan akuntabilitas semu. Jadi penelitian ini menjelaskan tentang alasan terjadinya patologi akuntabilitas sosial dalam proses perencanaan penganggaran daerah dan bentuk patologinya.
3. Perumusan Masalah
Perumusan masalah penelitian ini dilandasi oleh proposisi bahwa penganggaran publik sarat dengan kontestasi kepentingan dan proses negosiasi
20 antaraktor sehingga berpotensi terjadi perilaku oportunistis yang merugikan kepentingan publik. Kajian dalam penganggaran publik menemukan bahwa intervensi mekanisme akuntabilitas sosial dapat menekan risiko penyimpangan penggunaan anggaran publik untuk kepentingan elite (elite capture). Mekanisme perencanaan penganggaran daerah yang diberlakukan di Indonesia saat ini berada di bawah regulasi yang memuat prinsip demokratisasi penganggaran publik, yaitu prinsip transparansi, partisipasi, dan kontrol publik. Hal ini menunjukkan adanya intervensi mekanisme akuntabilitas sosial dalam penganggaran daerah. Di sisi lain, munculnya kasus korupsi, kolusi, dan nepotisme yang dilakukan oleh pemerintah daerah dan atau DPRD, bahkan oleh kelompok masyarakat dalam proses APBD menggiring pada dugaan adanya persoalan mekanisme akuntabilitas sosial yang berlaku. Selain kasus korupsi, munculnya gejala negatif dalam proses penganggaran, seperti klientilis
daerah pemilihan, perilaku oportunis penyalahgunaan anggaran, partisipasi masyarakat terkooptasi kepentingan pemegang kekuasaan, diduga karena adanya gangguan dalam implementasi mekanisme akuntabilitas sosial perencanaan penganggaran daerah. Gejala tersebut berbeda dengan beberapa kajian yang dipublikasikan sebelumnya, yaitu akuntabilitas sosial menghasilkan perilaku aktor yang mendukung nilai-nilai demokratis, seperti lebih transparan, lebih adil, lebih setara, dan lebih berpihak pada rakyat (mengatasi perampokan oleh elite).
Mengapa gejala negatif dalam proses penganggaran tersebut terjadi, padahal mekanisme perencanaan penganggaran telah didesain dalam kerangka
21 kerja kerangka kerjanya berbasis prinsip transparansi, partisipasi, dan kontrol publik? Pertanyaan inilah yang menjadi dasar rumusan masalah yang akan dijawab melalui penelitian ini: mengapa terjadi patologi akuntabilitas sosial dalam proses demokratisasi perencanaan penganggaran daerah dan bagaimana bentuk patologisnya?
Untuk menjawab pertanyaan tersebut, langkah pembahasan masalah dimulai dari pertama, mengidentifikasi ruang akuntabilitas sosial yang tersedia dalam mekanisme perencanaan penganggaran sesuai normatif regulasi yang berlaku. Ruang ini diasumsikan sebagai pintu kemunculan patologi akuntabilitas sosial dalam proses perencanaan penganggaran daerah yang berbasis prinsip transparansi, partisipasi, dan kontrol publik. Kedua, ketersediaan ruang akuntabilitas sosial yang digunakan sebagai lokus untuk mengidentifikasi pola kemunculan bentuk-bentuk patologi. Setelah teridentifikasi, kemudian bentuk-bentuk patologi dieksplorasi akar pemicu kemunculannya. Ketiga, akar pemicu kemunculan patologi disintesiskan untuk menjelaskan alasan terjadinya patologi akuntabilitas sosial dalam proses perencanaan penganggaran daerah meskipun kerangka kerjanya berbasis prinsip transparansi, partisipasi, dan kontrol publik.
4. Keaslian Penelitian
Penelitian ini dilakukan untuk melengkapi penelitian yang telah ada dengan melanjutkan hal yang belum diungkap dari penelitian terdahulu. Keaslian penelitian ditunjukkan dari tujuan penelitian yang dimaksudkan untuk menjawab hal yang belum terungkap dari penelitian terdahulu.
22 a. Kajian Penelitian Terdahulu
Penelitian terdahulu tentang akuntabilitas sosial menghasilkan kajian tentang kemanfaatannya, variabel yang berpengaruh, dan teknik-teknik yang biasa digunakan untuk membangun mekanisme akuntabilitas sosial di berbagai negara. Kemanfaatan mekanisme akuntabilitas sosial sebagai penambal defisit akuntabilitas formal dalam konteks democratic governance
ditemukan dari hasil penelitian berikut. McGee dan Gaventa (2010) menemukan pengaruh positif akuntabilitas sosial, antara lain, sebagai berikut. Pertama, meningkatkan responsivitas pemerintah atau institusi. Kedua, menurunkan korupsi. Ketiga, membangun ruang demokratis baru untuk pelibatan masyarakat. Keempat, pemberdayaan suara lokal. Kelima, penggunaan anggaran dan penyaluran pelayanan yang lebih baik. Kontribusi akuntabilitas sosial pada democratic governance juga ditemukan Jacob Svensson dan Martina Bjorkman (2009) di Uganda yang secara acak menguji efek peningkatan monitoring berbasis masyarakat. Hasilnya menunjukkan bahwa monitoring berbasis masyarakat berdampak pada penggunaan anggaran publik untuk peningkatan kualitas dan kuantitas pelayanan, mengurangi korupsi, dan mengurangi penyalahgunaan wewenang.
Variabel yang berpengaruh pada akuntabilitas sosial ditemukan dari penelitian sebelumnya, yaitu adanya peran keterbukaan pemerintah, peran aktivitas kelompok masyarakat sipil, dan keterbukaan informasi publik.
23 Peruzzotti and Smulovitz (2006) menemukan bahwa keberhasilan masyarakat sipil mendesak pemegang kekuasaan memberikan akuntabilitas kepada masyarakat memerlukan adanya beberapa kondisi berikut. Satu, adanya akses informasi kemudian kedua adalah adanya tindakan untuk membuat suara masyarakat didengar dan yang ketiga adalah melibatkan masyarakat dalam suatu proses negosiasi untuk perubahan. Jadi ada peran masyarakat sipil sebagai perantara negosiasi antara masyarakat dan pemegang kekuasaan berdasarkan akses informasi yang dikuasai. Penelitian Jay P. Desai (2009) di India menemukan pilar utama yang perlu dikembangkan supaya akuntabilitas publik meningkat. Kelima pilar tersebut adalah pertama, informasi publik yang akurat, terbarukan, dan disampaikan dalam format sederhana. Kedua, transparansi dalam proses penyelenggaraan urusan publik. Ketiga, sumber daya, sumber dana, dan sistem pendukung yang cukup untuk menyelenggarakan mekanisme akuntabilitas. Keempat, hubungan antaraktor independen yang tidak terkooptasi. Kemudian yang kelima adalah keterlibatan atau partisipasi aktif dari warga. Penelitian tentang akuntabilitas sosial di Indonesia yang dilakukan oleh ANZA-EAP (2012) bekerja sama dengan Indonesia Society for Social Transformation (INSIST) melihat hubungan antara kelompok masyarakat dan pemerintah dalam alur pembuatan kebijakan. Penelitian tersebut menunjukkan keberhasilan masyarakat mengembangkan akuntabilitas sosial melalui media dan jejaring sosial untuk memaksa pemegang kekuasaan memberikan pertanggungjawaban keputusannya kepada masyarakat. Faktor kunci yang
24 berperan signifikan menumbuhkan kekuatan masyarakat dalam inisiasi akuntabilitas sosial adalah faktor keterbukaan informasi serta kemampuan komunikasi antara kelompok masyarakat dan kelompok pemegang kekuasaan. Keterlibatan aktif masyarakat juga berdampak pada kemajuan transparansi anggaran publik, misalnya ketersediaan dokumen penganggaran, akses yang lebih baik pada dokumen, dan publikasi dokumen pada website. Keterbukaan akses informasi ini diyakini merupakan komponen kunci akuntabilitas sosial.
Teknik yang digunakan untuk membangun akuntabilitas sosial penganggaran publik ditemukan dari hasil penelitian Sirker (2007), yaitu
participatory budgeting, public expenditure tracking, dan citizen monitoring and evaluation of public service deliver. Menurut kajian Sirker, tujuan kunci akuntabilitas sosial anggaran publik adalah menguatkan praktik demokratisasi anggaran. Demokratisasi anggaran merupakan proses untuk menghasilkan anggaran yang berkeadilan yang penggunaan anggarannya tidak mengabaikan kelompok miskin dan tidak didominasi oleh kepentingan elite. Oleh karena itu, pelibatan masyarakat dalam proses penganggaran menjadi salah satu teknik untuk mengupayakan demokratisasi anggaran. Isu kunci yang dipesankan Sirker untuk dikaji lebih lanjut adalah cara kelompok masyarakat harus bersikap ketika melakukan trade-off, yaitu memutuskan prioritas pada satu kelompok dan meminggirkan prioritas pada kelompok lain supaya tidak menimbulkan konflik yang merusak nilai demokrasi.
25 Segaris dengan hal ini, Paolo Novak (2007) menemukan penyebab bias kemanfaatan atau bias tujuan „siapa penerima akuntabilitas‟. Ketika pemegang kekuasaan cenderung mengutamakan kelompok yang lebih memiliki daya tekan kepada pemerintah sebagai penerima akuntabilitas, maka kelompok miskin terabaikan. Hal ini karena kelompok miskin tidak mempunyai kekuatan untuk menuntut akuntabilitas. Akibatnya adalah terjadi bias sasaran penerima akuntabilitas anggaran pembangunan sehingga kelompok miskin cenderung terabaikan. Kesimpulan Paolo Novak ini menunjukkan adanya trade off, yaitu akuntabel pada satu kelompok masyarakat, tetapi di sisi lain mengabaikan akuntabilitas pada kelompok masyarakat yang lain.
Kesimpulan penelitian terdahulu mempunyai keyakinan bahwa jika pemerintah melibatkan warga dan adanya keterbukaan informasi publik, maka akuntabilitas sosial akan berjalan dengan lancar dan menghasilkan perubahan kualitas demokrasi yang baik. Demikian juga jika warga masyarakat aktif memanfaatkan ruang-ruang yang dibuka pemerintah untuk mendukung keberhasilan mekanisme akuntabilitas sosial, akan muncul akuntabilitas sosial tersebut. Empat pilar keberhasilan akuntabilitas sosial yang ditemukan dari penelitian terdahulu adalah (1) kelompok warga masyarakat yang mampu dan terorganisasi, (2) pemerintah memiliki kemauan untuk melibatkan masyarakat, (3) ketepatan konteks lingkungan dan budaya, serta (4) keterbukaan akses informasi. Tujuan penelusuran kajian terdahulu ini untuk melacak peta penelitian akuntabilitas sosial proses
26 penganggaran publik. Peta tersebut digunakan untuk menemukan ruang kajian yang perlu ditindaklanjuti.
b. Permasalahan yang Belum Diungkap dari Penelitian Terdahulu
Penelitian terdahulu secara umum menonjolkan hasil bahwa akuntabilitas sosial membawa dampak positif pada akuntabilitas penggunaan anggaran publik yang lebih baik. Di sisi lain, secara implisist beberapa kajian memperingatkan bahwa mekanisme akuntabilitas tidak selalu berkontribusi positif pada pengembangan tata pemerintahan yang demokratis karena tergantung pada konteks situasi lingkungan beroperasinya (Behn, 2001; Falaschetti, 2009; Dubnick, 2011; Flinders, 2011). Namun dari hasil penelitian yang terdahulu teridentifikasi belum ada yang secara eksplisit mengangkat tema gangguan fungsi akuntabilitas sosial. Dengan kata lain, kajian terdahulu belum membidik isu patologi yang menimbulkan disfungsi mekanisme akuntabilitas sosial. Namun secara implisit kajian terdahulu memberi petunjuk gejala patologi yang perlu dieksplorasi dan disusun ekplanasinya lebih lanjut. Sebagai contoh, Sirker (2007) mengingatkan konsekuensi atau risiko perwakilan kelompok masyarakat yang kuat akan lebih mampu mendesakkan kepentingannya sehingga memperoleh prioritas anggaran. Kondisi tersebut, menurut Sirker, perlu diwaspadai karena berpotensi menimbulkan konflik yang merusak nilai demokrasi. Paolo Novak (2007) juga memperingatkan potensi forum akuntabilitas sosial mengidap bias kemanfaatan atau bias sasaran akuntabilitas. Kelompok miskin berpotensi terpinggirkan karena penguasa
27 forum akuntabilitas sosial cenderung didominasi kelompok yang memiliki daya tekan kepada pemerintah lebih kuat.
Dengan demikian, hasil penelitian terdahulu masih menyisakan beberapa pertanyaan, yaitu dalam hal kondisi bagaimanakah praktik mekanisme akuntabilitas sosial menghasilkan kondisi yang bertentangan dengan nilai demokratisasi penganggaran publik? Pertanyaan ini dipadukan dengan kondisi empiris Kota Surakarta dan Kota Magelang untuk merumuskan masalah kajian selanjutnya.
Dalam konteks lingkungan sosial politik di Kota Surakarta dan Kota Magelang, telah diterapkan praktik akuntabilitas sosial dalam proses penganggaran, tetapi masih muncul kondisi yang bertentangan dengan nilai demokrasi penganggaran publik. Sebagai contoh, meskipun telah diselenggarakan mekanisme penganggaran partisipatif, masih terjadi kolusi dan dominasi kelompok masyarakat tertentu yang memiliki kedekatan dengan pemerintah dan DPRD. Dengan demikian, terjadilah ketidakadilan alokasi anggaran, penguasaan oleh kelompok mayoritas, patronasi,
klientilisme, korupsi, dan sejenisnya. Mengapa hal ini terjadi? Kejadian tersebut diduga sebagai akibat konsep akuntabilitas sosial yang didesain dalam kerangka kerja berbasis prinsip transparansi, partisipasi, dan kontrol publik berpotensi terjangkit patologi sehingga memicu disfungsi akuntabilitas sosial.
Aspek patologi akuntabilitas sosial inilah yang menjadi kebaruan pada penelitian ini. Topik penelitian ini dipilih karena aspek patologi belum
28 dibahas secara eksplisit dari hasil penelitian terdahulu yang mengkaji akuntabilitas sosial.
5. Urgensi Penelitian
Urgensi penelitian ini adalah menegaskan pendekatan kritis yang mempertanyakan penerapan gagasan yang telah mapan. Dalam hal ini yang dipertanyakan adalah asumsi kajian akuntabilitas publik bahwa penciptaan atau peningkatan mekanisme akuntabilitas dalam berbagai bentuk akan meningkatkan tata kelola pemerintahan demokratis (Dubnick, 2005). Dalam konteks perencanaan penganggaran daerah, apakah penerapan mekanisme akuntabilitas sosial selalu memperkuat nilai-nilai demokratisasi proses penganggaran, misalnya transparansi, keadilan, dan kesetaraan?
Tanpa menafikan dampak positif dan pentingnya pengembangan mekanisme akuntabilitas sosial, penelitian ini akan mengkaji potensi kemunculan patologis dari mekanisme akuntabilitas sosial. Patologi akuntabilitas sosial adalah hal-hal atau kondisi yang membahayakan keberlangsungan sistem akuntabilitas sosial secara substansial. Dengan mengetahui jalinan proses kemunculan patologis dan risikonya, maka dapat dikembangkan penelitian lebih lanjut tentang sistem akuntabilitas sosial sambil mereduksi peluang kemunculan patologisnya.
B. Tujuan Penelitian
Tujuan umum penelitian ini adalah untuk menjelaskan alasan di balik terjadinya patologi akuntabilitas sosial dalam proses perencanaan penganggaran
29 daerah meskipun telah diterapkan mekanisme demokratisasi penganggaran. Secara khusus penelitian ini bertujuan untuk menjelaskan beberapa hal berikut ini. 1. ketersediaan ruang akuntabilitas sosial dalam proses perencanaan
penganggaran daerah
2. bentuk patologi, penyebab, dan modus munculnya patologi dalam ruang akuntabilitas sosial tersebut
3. jalinan proses berkembangnya patologi dalam interaksi antarelemen mekanisme akuntabilitas sosial.
Hasil penelitian ini diharapkan dapat melengkapi teori akuntabilitas publik dengan menghasilkan kerangka titik kritis terjadinya patologi akuntabilitas sosial pada lokus proses penganggaran publik. Selain itu, hasil analisis penelitian menghasilkan temuan pola patologi yang membahayakan fungsi akuntabilitas sosial. Dengan demikian, dapat direkomendasikan konsep perbaikan sistem akuntabilitas sosial penganggaran publik pada tataran konsepsional maupun kebijakan praktis.
