SKSJ1043
PENGANTAR PENTADBIRAN AWAM
NAMA PENSYARAH: PN HASMAWATI BINTI HASBULLAH
TAJUK PILIHAN NO.7: BINCANGKAN BERKENAAN PENGGUBALAN
DASAR AWAM
NAMA PELAJAR:
MUHAMMAD ZAREQ BIN MOHAMMAD ZAINAL
PENGENALAN
Perbincangan mengenai penggubalan dasar awam di Malaysia ini eloklah terlebih dahulu diberikan definisi berkaitan dasar awam itu sendiri. Dasar awam umumnya berkaitan tindakan-tindakan kerajaan. Dasar awam juga dikaitkan secara langsung dengan sains politik serta kebolehan serta kebolehan disiplin akedemik tersebut menghurai, menganalisis dan menerangkan dasar awam itu. Dasar awam juga dikatakan sebagai apa jua langkah kerajaan memilih untuk membuat atau memilih untuk tidak berbuat. Menurut David Easton, mentafsirkan dasar awam sebagai nilai peruntukan pihak berkuasa bagi kesuluruhan masyarakat, manakala Laswell dan Kaplan pula, mentafsirkan dasar awam sebagai program bagi nilai amalan dan matlamat yang telah diprojekkan. Kerajaan seharusnya dijadikan objek dalam menentukan sama ada sesuatu dasar itu berguna untuk masyarakat atau sekiranya tidak mendapat sambutan masyarakat maka dasar itu bolehlah dikatakan sebagai dasar yang gagal. Dasar awam melibatkan pelbagai aspek seperti langkah mengatasi konflik dalam masyarakat, menyusun masyarakat, mengeluarkan perkhidmatan kepada ahli-ahli masyarakat, dan mengutip cukai daripada rakyat. Dengan itu, dasar awam adalah lebih cekap, tersebar dan lebih berorganisasi sifatnya. Seterusnya, dasar awam juga boleh berurusan dengan lebih jauh lagi melibatkan hal ehwal luar negeri, kebajikan tentera, polis, percukaian, perumahan, keselamatan sosial, kesihatan, peluang-peluang ekonomi, pembanguan Bandar, inflasi dan kemerosotan ekonomi, dan lain-lain lagi. Hal ini juga boleh melibatkan soal-soal dasar peperangan, kewangan, negara dan segala macam masalah dasar awam. Sesuatu rasional dasar awam yang digubal seharusnya melibatkan usaha dan tindakan dalam mengatasi sesuatu masalah yang berbangkit untuk kesejahteraan rakyat itu sendiri. Dasar awam juga bertindak sebagai pemberi kesedaran kepada orang ramai untuk perlunya orang ramai mempraktikkan sesuatu amalan baik berdasarkan keputusan dasar yang telah dibuat dan menyambut baik seruan kerajaan dalam sesuatu dasar. Kerajaan telah melatkkan asas pentadbiran negara/ organisai sebagai panduan bagi mencapai sesuatu objektif, maka perlulah rakyat berusaha ke arah objektif tersebut dengan pendekatan-pendekatan yang telah dilakukan oleh kerajaan agar objektif dan matlamat terbabit mampu terlaksana. Seterusnya, sesuatu dasar awam yang dijalankan seharusnya mampu megurangkan kos pengurusan malah tidak membebankan masyarakat mahupun kerajaan dalam sesuatu pelaksanaan malahan, mampu meningkatkan kecekapan dan meningkatkan produktiviti keberhasilannya.
Kategori dasar awam
Menurut Wan Azmi Ramli dalam bukunya Dasar Awam Malaysia, jilid 1 mengatakan bahawa keadaan dasar awam sebagai suatu cara atau jalan tindakan menuju sesuatu matlamat boleh dengan lebih mudah difahami dan dibahagikan kepada beberapa jenis, iaitu
(i) desakan dasar(policy demands)
Desakan dasar adalah segala desakan, tuntutan, paksaan yang dikenakan, yang dibuat ke atas kakitangan awam( pegawai kerajaan) oleh orang ramai secara rasmi ataupun peribadi dan juga terhadap sistem politik / pentadbiran untuk tindakan segera yang tidak dijalankan dengan berkesan. Ini hanya boleh dilakukan dengan kesedaran rakyat untuk bertindak.
(ii) keputusan dasar(policy decisions)
Sesuatu keputusan yang dibuat oleh pegawai awam yang memberi kuasa atau member petunjuk dan cara kepada tindakan dasar awam. Ini termasuk segala keputusan untuk menggubal undang-undang, mengeluarkan arahan eksekutif, mengedarkan peraturan, pentadbiran atau mengadakan( dipersetujui) sesuatu takrifan/penterjemahan kepada undang-undang yang mesti dipatuhi. Ini termasuk juga segala keputusan biasa.
(iii) penyataan dasar
Sesuatu pernyataan yang formal, yang rasmi dan menggariskan dasar awam itu. Kandungannya ialah segala Akta, Ordinan, Undang-Undang, perintah dan titah, peraturan pentadbiran dan kaedah-kaedah yang tertentu. Juga termasuk segala bentuk pernyataan dan ucapan dasar pegawai awam( pegawai tinggi yang menentukan dasar seperti Ketua Setiausaha Negara atau ketua Pengarah perkhidmatan Awam, ataupun menteri yang mempunyai portfolio tertentu) yang menggambarkan segala garis panduan, hasrat dan cita-cita kerajaan, cadangan dan matlamat negara untuk dilaksanakan.
(iv) Hasilan(output) dasar
Ialah apa yang boleh didapati dengan jelas daripada dasar awam-sesuatu yang dibuat dan dilaksanakan untuk menentukan keputusan dasar dan pernyataannya. Output dasar ini secara
ringkas ialah apa yang diusahakan oleh kerajaan, berbeza dengan apa yang sepatutnya dilakukan oleh kerajaan.
(v) Akibat dasar, ialah berupa segala kesan terhadap masyarakat- yang dijangka atau di luar jangkaan( tak terduga)- yang lahir hasil daripada tindakan atau pengabaian kerajaan.
KITARAN POLISI
Seterusnya, kita beralih kepada kitaran polisi yang menggambarkan bagaimana sesuatu dasar itu berlangsung secara sistematiknya. Pembuat dasar polisi awam sering melihatnya sebagai “satu pergerakan panjang yang berterusan” dalam isu seperti pengenalpastian pertama sebagai masalah, siri tindakan alternatif yang dipertimbangkan dan polisi yang dipertanggungjawabkan, dilaksanankan oleh sesebuah agensi, dinilai, diubah dan akhirnya ditamatkan dengan kejayaan( sebenar atau tanggapan) atau pengabaian. Jelasnya, ia merupakan suatu proses yang kompleks. Memilih beberapa alternatif yang telah dipertimbangkan untuk diputuskan bukanlah sesuatu yang mudah. Apabila undang-undang yang kabur dipilih, biasanya orang awam tidak akan mengetahui sesuatu dasar itu sehinggalah pelaksana mengumumkan peraturan dan undang-undang. Di samping itu, pengabaian perkara penting, iaitu kitaran dasar atau “tahap pengalaman lepas” merupakan proses politik melalui dasar awam yang melepasi siri-siri tindakan. Walaupun realiti proses polisi adalah sangat kompleks, ia adalah sebagai beberapa siri pecahan sebagaimana yang ditunjukan dalam Rajah 1.1 yang memberikan satu kerangka untuk mengklasifiksikan banyak aktiviti yang berlaku dalam membuat dasar awam.
Setkan agenda
Lebih 30 tahun yang lepas, kajian yang mendalam telah dibuat untuk mendapatkan pemahaman yang lebih baik tentang kitaran polisi-setkan agenda dimana telah menjadi subjek kepada kebanyakan kajian lepas. Menurut John Kingdon agenda ini ialah “satu senarai subjek atau masalah dengan kerajaan secara rasminya memberi beberapa siri perhatian kepada sesuatu masa. Contohnya, senarai perkara yang akan dipertimbangkan secara serius dalam mesyuarakat penggubalan undang-undang merupakan agenda awam. Terdapat beberapa masalah yang tidak dibuat dalam agenda awam, manakalai yang lainnya dibuat dengan cepat atau ditangguhkan ke tarikh yang akan datang.
RAJAH 1.1: KITARAN DASAR
John Kingdon menggambarkan penetapan agenda sebagai keputusan daripada tiga perkara yang berterusan, iaitu masalah yang berterusan dan politik yang berterusan. Masalah yang berterusan berkait rapat dengan bagaimanaka masalah awam ditakrifkan, termasuklah bagaimana ia berjaya menduduki tempat yang teratas dalam menarik perhatian awam. Polisi yang berterusan merujuk kepada kemungkinan teknikal daripada penyelesaina masalah yang dicadangkan dan penerimaan awam tentangnya bertanding dengan perkara lain. Politik yang berterusan pula perlu dibuat melalui perasaan rakyat, fikiran awam, pengundiaan dan semua faktor yang boleh membuatkan cadangan penyelesaian seperti realiti atau sebaliknya.
PENYEDIAAN DASAR
Peringkat kedua kitaran dasar ialah penyediaan dasar atau cara dasar. Peringkat ini biasanya ditakrifkan sebagai laluan undang-undang yang dirancang untuk mengatasi beberapa
PERINGKAT 1: PENYEDIAAN AGENDA PERINGKAT 2: PEMBENTUKAN DASAR PERINGKAT 3: PELAKSANAAN DASAR PERINGKAT 4: PELAKSANAAN DASAR PERINGKAT 5: PERUBAHAN DASAR PERINGKAT 6: PENAMATAN DASAR MASALAH KERAJAAN
masalah yang lepas atau mencegah beberapa masalah polisi awam yang akan timbul pada masa hadapan. Disebabkan ia merupakan kawasan kajian pertama dalam kitaran polisi, peringkat penyediaan polisi telah menjadi fasa kajian yang agak berat, dan ini menghasilkan banyak kerangka konseptual yang membantu pemahaman tentang bahagian kitaran ini. Dalam konteks penyediaan polisi di Malaysia, penulis berpendapat ia lazimnya bergantung kepada model elit, institusi, incremental, model sistem, rasionaliti dan teori permainan.
PERLAKSANAAN DASAR
Perlaksanaan dasar merupakan peringkat ketiga dalam kitaran dasar. Ia selalunya digambarkan sebagai “apa yang berlaku selepas saranan yang dibuat menjadi undang-undang”. Hanya melalui cadangan undang-undang sahaja, ia bukan satu jaminan yang menjanjikan bahawa tindakan untuk menjadikannya sebagai undang-undang akan diambil dan masalah akan dapat diselesaikan. Mengikut beberapa ahli cendikiawan, perlaksanaan mungkin menggambarkan proses, pengeluaran atau hasil. Perlaksanaan proses boleh ditakrifkan sebagai siri keputusan dan tindakan kerajaan yang mengarah kepada kesan keputusan mandat yang telah disediakan. Pelaksanaan dasar mungkin merupakan bahagian yang paling penting daripada kitaran dasar, tetapi ia diabaikan oleh mereka yang hanya menganggap bahawa dasar akan dilaksanakan oleh mereka. Contohnya ahli-ahli parlimen Malaysia juga ( terutama selepas pentadbiran Perdana Menteri Datuk Seri Abdullah Ahmad Badawi) mula memberi tumpuan kepada proses perlaksanaan dasar-dasar awam dalam pelbagai bidang.
PENILAIAN DASAR
Penilaina polisi menitikberatkan apa yang berlaku sebagai keputusan daripada dasar awam. Ia adalah apa yang berlaku selepas polisi dilaksanakan. Ia berkaitan kesan daripada undang-undang atau had di mana polisi benar-benar tercapai sebagaimana yang diharapkan. Contohnya adakah had laju 55 km sejam berjaya mengurangkan jumlah kemalangan jalan raya. Dalam konteks Malaysia, penilaian polisi lazimnya dibuat pada peringkat makro seperti kajian setengah penggal Rancangan Pembangunan Malaysia Lima Tahun. Selain itu, terdapat beberapa dasar yang dinilai semula seperti Dasar Pendidikan Kebangsaaan, Dasar Pemantapan Bantuan Subsidi dan bantuan buku teks yang diberikan kepada semua murid tanpa mengira status pendapatan dan sebagainya.
PERUBAHAN DASAR
Perubahan dasar merupakan konsep pembangunan terkini dalam kitaran dasar. Pembangunan terbesar telah dibuat oleh Paul Sebatier dan rakan-rakannya pada pertengahan tahun 1980-an. Polisi yang berubah mula menyerap melalui beberapa peringkat dalam kitaran dasar, termasuk penyediaan dasar, perlaksanaan polisi, penilaian polisi dan penamatan polisi. Sebagai konsep yang leih terperinci, perubahan polisi merujuk kepada titik di mana polisi dinilai dan dirancang semula bagi menjadikan semula proses polisi bermula dengan pembaharuan. Menurut Sebatier, seseoraang mesti membuat penyelidikan tentang polisi awam selepas satu tempoh yang agak panjang
PENAMATAN DASAR
Penamatan polisi bermakna menamatkan dasar yang tidak sesuai dengan keadaan semasa atau yang tidak lengkap. Contohnya beberapa program didapati tidak berfungsi akan dihapuskan dan program lain perlu ditukar semula disebabkan kekurangan sumber, tidak rasional atau alasan yang simbolik. Jelasnya, penamatan dasar merupakan titik yang terakhir dalam kitaran dasar. Ia boleh merupakan titik terakhir dalam kitaran dasar. Ia boleh memberi maksud yang pelbagai. Contohnya, penamatan agensi, pertukaran dasar, penghapusan projek, menghapuskan yang tidak lengkap, atau penjimatan fiskal. Terdapat beberapa jenis penamatan, termasuk penamatan fungsi dalam bidang dasar, penamatan organisasi, penamatan dasar dan penamatan program. Penamatan mungkin berlaku dengan “ledakan besar” yang membawa maksud keputusan pihak berkuasa berlaku dengan tiba-tiba atau “keluhan panjang”yang membawa maksud kemerosotan sumber yang diperlukan dalam jangka panjang untuk menjalankan program.
Seterusnya, kita beralih kepada aspek yang penting iaitu cara-cara menggubal dasar awam. Sesuatu dasar secara mudahnya diselenggara oleh kerajaan bagi mengurangkan masalah tertentu yang membebani sebahagian masyarakat atau keseluruhan masyarakat meliputi masalah sosial, ekonomi( taraf hidup masyarakat), pengangkutan, keselamatan, pembangunan, rekreasi demi kesempurnaan hidup masyarakat. Dasar awam itu biasanya menetapkan dua perkara, iaitu menetapkan matlamat( atau objektif) yang hendak dicapai. Selalunya, matlamat ini merangkumi pelbagai nilai-nilai manusia yang sangat dihargai oleh masyarakat. Bagi kebanyakan dasar awam, ia mengambil 2 bentuk:
(a) Pembangunan ekonomi: Biasanya ia dinyatakan sebagai “peningkatan pendapatan” atau “peningkatan produktiviti”.
(b) keadilan sosial: biasanya, ia dinyatakan sebagai “pengagihan kekayaan( ekuiti)” atau “penyusunan semuala masyarakat”.
PENETAPAN MATLAMAT DAN STRATEGI DASAR
Selain daripada itu, bagi dasar-dasar tertentu terdapat juga matlamat-matlamat yang lebih unik seperti perpaduan negara, keselamatan negara dan kebersihan alam sekeliling.
Kedua, dasar awam menetapkan strategi atau cara yang akan digunakan untuk mencapai matlamatnya. Acap kali bagi setiap matlamat itu, ditetapkan lebih daripada satu strategi. Setiap strategi itu biasanya diwujudkan dalam bentuk projek dan program. Berasaskan sifat-sifat dasar awam yang digambarkan di atas, jelaslah bahawa usaha menggubalnya melibatkan usaha memilih matlamat dan menetapkan strategi-strateginya.
Seterusnya, perbicangan berikut melihat apakah langkah-langkah penting memilih matlamat. Proses memilih matlamat sesuatu dasar awam melibatkan sekurangnya-kurangnya peringkat-peringkatnya, iaitu
(a) mengenal pasti masalah sebenar
(b) menentukan peringkat penglibatan kerajaan (c) memilih matlamat
(a) mengenal pasti masalah sebenar
Penting bagi mengenal pasti masalah tersebut agar dasar yang dilaksanakan secocok dengan masalah terbabit. Oleh itu, sifat masalah itu mestilah merangkumi perkara-perkara yang menyebabkannya terjadi, perlu dikenal pasti dengan tepat. Walau bagaimanapun, hal ini tidak mudah dilaksanakan kerana para penggubal dasar perlu dinilai sama ada benar-benar tanggapan itu benar-benar dan mempunyai kefahaman ang tinggi. Contohnya,
(i) tanggapan ini berbeza apabila berhadapan dengan kumpulan-kumpulan yang berbeza-berbeza pegangan dalam masyarakat yang berkaitan dengan nilai-nilai pokok mereka
sehinggakan mereka tidak mahu menerima pandangan orang lain. Sebagai contohnya, permasalahan ini wujud dalam kalangan ahli ekonomi berkaitan masalah sebenar berlakunya sesuatu inflasi itu dan mereka sendiri berbeza pendapat dan pegangan.
(ii) penggubal dasar tidak terlalu arif dengan tentang sifat-sifat dan sebab-sebab suatu masalah itu terjadi. Sebagai contohnya, masalah polarisasi dan masalah ras di Malaysia masih belum cukup atau tidak cukup difahami.
(ii) Menentukan peringkat penglibatan kerajaan
Kita andaikan bahawa sesuatu masalah telahpun dikenal pasti dengan tepat, persoalan seterusnya sama ada patutukah kerajaan menanggungnya secara total atau hanya mengurangkannya. Dalam hal ini, sebagai contoh seperti masalah sosial yang bukannya seharusnya ditanggung 100% oleh kerajaaan tetapi boleh dibebaskan tanggungjawab tersebut kepada ahli lain seperti badan swasta, badan-badan kebajikan dan institusi lain yang akan mengenakan bayaran kepada mereka yang menggunakan perkhidmatan dan barang bagi mengatasi masalah terbabit. Oleh itu, tugas penggubal dasar di sini mengenal pasti mana satukah yang perlu diuruskan oleh kerajaan dan mana satukah yang bukan tanggungjawab kerajaan dan dilepaskan kepada ahli lain.
(iii) Memilih matlamat dasar
Pemilihan matlamat ditetapkan oleh 3 faktor, iaitu 1.kaitan masalah dengan nilai-nilai pokok masyarakat
“masalah” adalah segala sosial yang menggugat sesuatu nilai masyarakat yang sedia ada dan dihargai oleh anggota masyarakat itu. Maka, matlamat dasar awam bagi mengatasi masalah itu sudah semestinya merupakan nilai masyarakat berkenaan. Misalnya “polarisasi ras” adalah satu gejala sosial di Malaysia dan ia ditafsirkan sebagai “masalah” oleh orang ramai Malaysia kerana ia menggugat “ perpaduan negara”, iaitu satu nilai yang disanjung oleh mereka. Jadi matlamat bagi dasar untuk mengatasi masalah “polarisasi ras” patut ditetapkan sebagai “perpaduan”. Begitu juga, jika “perkembangan ekonomi” merupakan nilai pokok sesuatu masyarakat, maka ia patut dijadikan matlamat bagi sebarang dasar ekonomi yang tertumpu
kepada penghalang-penghalang perkembangan ekonomi seperti produktiviti rendah, faktor-faktor pengeluaran yang rendah, kekurangan saingan di antara pengeluar-pengeluar dan lain-lain. 2.sokongan rakyat bagi memilih matlamat yang dipilih
Sokongan rakyat bagi matlamat dasar adalah mustahak jika dasar itu hendak berjaya. Oleh itu, adalah penting matlamat itu dinyatakan itu dinyatakan dalam bentuk yang boleh difahami dan dipersetujui oleh mereka. Dan juga yang boleh dicapai serta diukur. Apakah bentuk ini?
3.strategi yang bakal digubal untuk mencapai matlamat itu
Matlamat dan strategi ada kaitan yang rapat, iaitu ia adalah satu faktor penting bagi menentukan strategi yang boleh digunakan. Oleh itu, matlamat hendaklah dinyatakan dalam bentuk yang dapat menyenangkan penggubalan dan pemilihan strategi. Apakah bentuk ini?
Langkah-langkah penting memilih strategi.
Berkaitan dengan perbincangan sebelum ini, andaikan bahawa matlamat sesuatu dasar awam itu telah ditetapkan. Maka hal itu demikian haruslah memilih strategi-strateginya pula. Langkah pemilihan strategi ini pula haruslah diteliti dan lantas dipengaruhi oleh perkara-perkara seperti berikut:
(a) kaitan strategi dengan matlamat
Perlunya strategi yang direka bentuk itu secocok atau berkemampuan mencapai matlamat dasar adalah satu perkara yang ketara dan diketahui ramai. Oleh itu, ia tidaklah dihuraikan dengan lebih lanjut.
(b) pemilihan berasaskan kriteria objektif atau perkiraan politik
Satu soalan yang mesti dijawab dalam usaha memilih strategi adalah: apakah kriteria yang patut digunakan bagi memilih strategi yang paling sesuai? Ada orang berpendapat bahawa seperti usaha memilih matlamat, usaha memilih matlamat, usaha memilih strategi itu juga patut dietapkan di dalam arena politik. Tetapi ada pula orang lain mengatakan bahawa penggunaan
kriteria objektif, seperti “present value of net benefit, internal rate of return”, dan sebagainya adalah sesuai. Mana yang sebenarnya sesuai?
(c) kaitan strategi dengan sumber-sember
Ada orang berpendapat bahawa usaha mereka bentuk strategi-strategi tidak harus dihadkan oleh jumlah dan mutu sumber-sumber( iaitu wang, teknologi, tenaga kerja, tanah dan lain-lain) yang boleh diagihkan untuk melaksanakan satu-satu strategi tersebut. Pada mereka in, langkah pertama adalah mereka bentuk strategi-strategi yang secocok dengan matlamat. Selepas itu, barulah diperhitungkan sumber-sumber yang akan diperlukan untuk melaksanakannnya. Ada pula yang percaya bahawa sebarang langkah mereka bentuk dan seterusnya memilih strategi hendaklah bermula dengan melihat pada sumber-sumber yang ada atau boleh diperolehi. Sumber-sumber itu menentukan strategi yang digubal dan dipilih. Mana satu yang sesuai? (d) kaitan strategi baru dengan yang lama
Apabila berhadapan dengan masalah lama yang tidak berkurangan walaupum pelbagai strategi bagi mengurangkannya telah dilaksanakan, ada orang yang mencadangkan supaya diperkenalkan satu strategi baharu yang belum pernah dicuba. Sebaliknya ada pula orang lain yang mengatakan lebih sesuai jika diteruskan pelaksanaannya strategi-strategi lama atau sedia ada dengan perubahan kecil padanya. Mana satu yang lebih sesuai?
FAKTOR DALAM PEMBUATAN DASAR AWAM
Sesebuah kerajaan ingin mencapai objektifnya yang dirancang melalui dasar yang digubal. Dengan pembentukan dasar maka sesebuah kerajaan akan jelas ke manakah arah tujuan pentadbiran negara tersebut. Suatu pernyataan dasar yang dikemukankan akan menjadi matlamat utama kerajaan yang memerintah. Dalam sistem pentadbiran Malaysia, aktor utama yang terlibat dalam pembentukan dasar awam datangnya daripada orang-orang politik ataupun pihak eksekutif. Walaupun begitu, dengan perkembangan semasa dan globalisasi di samping Malaysia kini dalam perjalanan ke negara maju, maka penglibatan aktor-aktor lain juga kian ketara. Peranan pentadbiran awam dan pihak professional yang lain kini menjadi perhatian pihak eksekutif untuk pembuatan dasar yang lebih berkesan. Malahan, aktor tidak rasmi yang lain juga
dianggap penting sebagai sumber pembentukan dasar awam negara. Walaupun begitu, setiap sumber-sumber tersebut masih dikawal oleh sumber utama iaitu eksekutif ataupun ahli politik.
AKTOR RASMI
Aktor-aktor dasar merupakan individu atau kumpulan individu yang bertanggungjawab atau mempunyai kuasa atau hak dalam menggubal dan pelaksanaan sesuatu dasar. Aktor dasar terbahagi kepada dua bahagian yang utama iaitu aktor rasmi dan aktor tidak rasmi yang jelas berbeza fungsi antara kedua-duanya. Perbincangan mengenai aktor rasmi di Malaysia melihat kepada aktor-aktor dalam pembuatan keputusan dan pembentukan sesuatu dasar ialah mereka yang terdiri daripada ahli-ahli Parlimen, Menteri-menteri, Timbalan Menteri dan Menteri Besar atau Perdana Menteri serta Timbalan-Timbalannya. Selain itu, di peringkat negeri, ahli-ahli Majlis Mesyuarat Negara serta ahli-ahli Dewan Undangan Negeri juga dianggap sebagai aktor-aktor dalam membuat dasar, bergantung kepada peringkat-peringkat tertentu menerut seperti yang telah ditetapkan. Selain itu, pegawai-pegawai kerajaan dari peringkat tertinggi iaitu dari A hinggalah ke peringkat kanan serta kumpulan satu dianggap mereka yang terlibat sama dalam membuat dasar. Terdapat dua kategori aktor rasmi iaitu aktor utama(primer) dan aktor pelengkap(supplementary). Aktor primer ialah aktor yang mendapat mandate secara langsung daripada perlembagaan dalam proses sesuatu dasar. Aktor ini juga mempunyai kuasa merumuskan dasar-dasar dan mempunyai kuasa terhadap dasar yang diluluskan tersebut. Manakala aktor pelengkap pula mendapat mandate daripada aktor primer. Contohnya polis yang mendapatkan mandat daripada Parlimen melalui akta polis bagi membolehkan mereka menjalankan tugas seperti yang telah ditetapkan dalam akta berkenaan.
Dasar awam di Malaysia dibuat mengikut pemerintahan yang ditetapkan oleh perlembagaan dan undang-undang. Kerajaan Persekutuan, Kerajaan Negeri dan penguasa-penguasa tempatan semuanya diberikan kuasa untuk membuat dan melaksanakan dasar-dasar awam tersebut. Salah satu aktor contoh dalam pembuatan dasar, iaitu Parlimen. Mengikut Tun Mohamad Suffian( 1976), dari semasa ke semasa apabila kerajaan yang ditubuhkan oleh satu parti yang mempunyai lebih suara hendak meluluskan sesuatu undang-undang baharu, meminda tau memansuhkan undang-undang lama, maka parlimen akan dipanggil bersidang. Dlam persidangan tersebut, wakil-wakil rakyat diberi peluang untuk mengkritik dan membantah. Manakala menteri-menteri pula berperanan untuk wajib memjelasakan dan mempertahankan
cadangan kerajaan. Melalui proses tersebut, kerajaan akan membuat keputusan sama ada dasar tersebut yang ingin dibaharukan, diperbaiki, ditambah atau ditamatkan akan ditentukan dalam proses perbahsan tersebut. Menurut Perkara 44, secara rasminya parlimen mempunyai kuasa perundangan Persekutuan atau kuasa kerajaan Persekutuan untuk membuat undang-undang. Menurut perlembagaan juga, Parlimen terdiri daripada yang Di-Pertuan Agong, Dewan Negara dan Dewan rakyat. Oleh itu, undang-undang diwujudkan bersama oleh ketiga-tiga pihak tersebut. Walaupun begitu, seandainya Dewan Rakyat tidak bersetuju dengan Dewan Negara, kuasa membuat undang-undang boleh dilaksanakan oleh Yang Di-Pertuan Agong dan Dewan Rayat sahaja. Secara jelasnya, Parlimen ialah institusi utama dalam pembentukan sesuatu dasar awam di Malaysia.
Aktor seterusnya yang terlibat dalam proses pembuatan dasar ialah Yang Di-Pertuan Agong. YDPA merupakan sebahagian daripda Parlimen,namun tidak bersama-sama bersidang dalam Parlimen. Menurut Ahmad Atory Hussin(1985), perlembagaan Malaysia harus ditinjau dari segi nilai orang Melayu dan juga dari sudut sastera dan adat orang Melayu. Hal ini disebabkan dalam adat Melayu itu sendiri tidak mahu melebihi Sultan dalam apa jua perkara, walaupun Raja itu sendiri tidak memilik apa-apa kuasa lagi. Dengan sebab itu, kita dapati dalam Perlembagaan Negeri, boleh dikatakan kebanyakan fasal-fasal penting berada di bawah perkenan dan naungan YDPA. Oleh itu, peranan utama YDPA yang tidak boleh dinafikan ialah dalam pembentukan sesuatu dasar untuk negara ialah sebagai penimbal kuasa dalam antara rakyat dan parlimen supaya tidak berlaku penyalahgunaan kuasa daripada pihak Parlimen, raja-raja dan aktor-aktor lain seperti tentera. Oleh itu, peranan YDPA memastikan dasar yang diwujudkan adil untuk kesemua pihak terutama untuk kesejahteraan rakyat dan seterusnya keamanan negara.
Perdana Menteri merupakan aktor utama dalam sesubah kerajaan yang memerintah. Kebanyakan dasar-dasar yang digubal dan diambil tindakan oleh Perdana Menteri di peringkat persekutuan yang mana selama 56 tahun negara mencapai kemerdekaan, 6 Perdana Menteri menjadi aktor utama dalam pembentukan dasar di negara ini. Sebagai contohnya, Hal ini dilihat pada zaman Tunku Abdul Rahman dalam dasar pro-baratnya, dasar pertama yang berkaitan dengan pembangunan sosioekonomi di Tanah Melayu lelaui Rancangan Malaya Pertama(RM 1) bertempoh 1956-1960. Seterusnya dasar Rancangan Malaya ke-2 bertempoh 1961-1965. Pada
keseluruhannya, RM 1 dan 2 mempunyai matlamat yang hampir sama iaitu mengurangkan kadar kemiskinan dan seterusnya meningkatkan taraf hidup penduduk luar Bandar.
Aktor berikutnya dalam pembuatan dasar ialah menteri-menteri/ eksekutif. Menurut pendapat Joseph La Palombara dan Mayron weiner( dalam K.Ramanathan, 1989) yang menyatakan parti poltik ialah organisasi yang mementingkan kestabilan dan penekanan meneruskan kestabilan pimpinan. Hal ini bermaksud sebagai pemimpin ahli politik pada ketika itu perlu mempunyai kepimpinan yang baik dan meneruskan kepimpinan pentadbiran yang sebelumnya terutama dalam meneruskan dasar yang sedia ada di samping mewujudkan dasar-dasr baru mengikut keperluan semasa. Seterusnya peranan dalam mentadbir sesebuah negara dibantu dan diperkukuhkan lagi oleh menteri-menteri sebagai eksekutif. Ahli-ahli politik/ eksekutif berperanan sebagai penggubal atau membentuk dasar-dasar yang biasanya diketuai oleh Perdana Menteri yang dibicangkan sebelum ini, menteri-menteri atau menteri-menteri besar. Untuk mengekalkan pemerintahan sesebuah negara, ahli-ahli politik yang memerintah akan memastikan setiap dasar yang mereka gubal dan laksanakan perlulah mendapat keabsahan ataupun legitimasi daripada rakyat. Legitimasi merupakan matlamat dan faktor untuk mengekalkan kedudukan mereka. Oleh sebab itu, setiap dasar penting untuk dibahaskan bagi menjamin keabsahan serta menilai keupayaannya setelah dilaksanakan kelak. Melalui dasar yang dilaksanakan, maka ahli politik dapat memperkukuhkan parti mereka sekiranya dasar tersebut dapat menjaga kepentingan rakyat.
Birokrat atau dikenali sebagai pegawai awam digelar sebagai kumpulan pelaksana setelah sesuatu dasar digubal yang bertanggunagjawab ke atas melaksana dan menentukan berjaya atau tidak sesuatu dasar atau undang-undang yang ditetapkan oleh pentadbir atau ahli poltik. Dengan kata lain, mereka ialah golongan yang lebih arif dalam bidang yang ada hubungan dengan pelaksanaan dasar-dasar kerajaan jika dibandingkan dengan ahli-ahli politik. Menurut Ahmad Atory(1990), secara teorinya, golongan birokrat bersikap berkecuali( neutral) dalam hal ehwal politik. Di Malaysia, golongan ini tertakluk di bawah Perintah Am D yang melarang pentadbir terlibat secara aktif dalam politik. Mereka tidak berkuasa membatalkan sesuatu dasar namun mampu mempengaruhi sesuatu dasar berbekalkan pengalaman dan gaya supaya sesuatu dasar menjadi sempurna dan berjalan dengan lancar. Golongan pentadbir juga bertanggungjawab mengumpul data dan maklumat-maklumat daripada rakyat, menyusun input dan pendapat untuk
dikemukan kepada ahli-ahli kabinet. Maklumat-maklumat yang dianalisis itulah akan dapat membuka jalan kea rah saranan dan seterusnya penggubalan sesuatu dasar. Para pentadbir juga akan mengumpulkan maklum balas hasil daripada sesuatu dasar yang telah dilaksanakan tersebut. Hasil daripada sesuatu dasar maklumat atau maklum balas itulah yang akan menenntukan sama ada sesuatu dasar itu perlu diteruskan, diubahsuai atau ditamatkan. Semua proses ini memperlihatkan bahawa peranan pentadbir penting dalam pembuatan sesuatu dasar, menyemak sesuatu dasar sehingga kepada pelaksanaan dan penilaina prestasi sesuatu program, projek dan rancangan kerajaan. Pentadbir-pentadbir awam ini juga akan melaksanakan tugas mereka dalam proses penggubalan sesuatu dasar di setiap agensi-agensi awam. Agensi awam atau agensi kerajaan merupakan tempat proses penadbiran awam terjadi. Pentadbiran awam yang wujud di agensi merupakan sebuah organisasi yang mempunyai struktur dan fungsi tertentu. Agensi awam lebih besar dan menyeluruh, iaitu daripada peringkat Persekutuan, Negeri sampailah kepada paling bawah iaitu daerah-daerah dan kampong-kampung. Melalui agensi-agensi awam ini, sesuatu dasar dapat dilaksanakan dengan lebih berkesan oleh pentadbir-pentadbir awam.
AKTOR TIDAK RASMI
Selain itu, aktor tidak rasmi juga memainkan peranan penting dalam pembentukan dasr awam di Malaysia. Aktor tidak rasmi tidak mempunyai kuasa yang sah untuk mempengaruhi sesuatu dasar tetapi sebagai sebagai sumber tambahan dengan memberi maklumat serta cadangan yang tertentu untk aktor rasmi mengenai dasar yang akan, sedang dan yang telah dilaksanakan untuk memudahkan aktor rasmi menjalankan pembentukan, pembaikan mahupun pembatalan sesuatu dasar. Contoh aktor ini seperti,
(a) Agensi Swasta
Selain agensi awam, agensi swasta juga berperanan dalam pembuatan dasar. Dalam mempengaruhi sesuatu dasar, sejak awal 1980-an lagi Malaysia telah menekankan sektor swasta dalam memacu ekonomi negara dalam menyahut usaha kerajaan dalam dasar penswastaan yang dilihat sebagai asas penting dalam pembangunan negara dan strategi kecekapan kebangsaan.
(b) Media
Media berperanan sebagai alat penyampaian maklumat. Hal ini dilihat dari segi pemberian dan penambahan pengatahuan awam. Tidak dapat dinafikan pada zaman pasca-moden ini, media dilihat bukan sahaja sebagai penyampai maklumat dasar-dasar awam di Malaysia, berita dan sebagainya tetapi, juga sebagai pencetus minda masyarakat atau lebih tepat lagi sebagai penentu agenda. Cohen, 1995 merupakan seorang tokoh komunikasi terkemuka, dengan penuh bersemangat telah menyatakan ,
… “Dalam kebanyakan keadaan, media tidak berupaya mempengaruhi orang ramai menentukan bagaimana untuk berfikir tetapi yang anehnya ialah media berjaya mempengaruhi pembacanya untuk menentukan apa yang perlu difikirkan”…
( Cohen, 1995) Justeru itu, media telah dilebalkan sebagai ajen pengubahan masyarakat yang baharu dan ternyata pengaruhnya melebihi suara-suara lain. Selain itu, media juga mampu menghasilkan sesuatu isu yang boleh dikembangkan menjadi suatu agenda apabila ia mendapat perhatian masyarakat secara serius. Oleh tu, peranan media massa kini tidak dapat dinafikan kepentingannnya sebagai salah satu faktor dan sumber yang mempengaruhi sesuatu perkembangan sesuatu dasar awam negara.
(c) Kumpulan Bukan Kerajaan( NGO)
NGO ialah sebuah badan yang tidak berasaskan keuntungan politik mahupun kepentingan awam. Mereka cuba menarik minat rakyat supaya lebih peka dan aktif terhadap isu dalam sesebuah negara. NGO juga aktif memperjuangkan sesuatu perkara atau isu di dalam sesebuah negara. Sebagai contohnya, Amanah Ikhtiar Malaysia ialah sebuah Badan bukan Berkanun(NGO yang memperjuangkan nasib rakyat miskin dan mengeluarkan mereka daripada belenggu kemiskinan dengan memberikan pembiayaan kegiataan yang akan menghasilkan pendapatan kepada isi rumah.
(d) Kumpulan berkepentingan
Tujuan kumpulan berkepentingan untuk mewakili kepentingan-kepentingan golongan tertentu untuk kepentingan ahlinya. Kebebasan kumpulan ini bergantung kepada jenis pemerintahan dan maju-mundurnya sesuatu negara. Bagi negara maju seperti US, selalunya kumpulan berkepentingan ini bebas melakukan aktiviti dan menyuarakan pendapat. Lain pula di negara membangunan seperti Malaysia, berlakunya sekatan atas dasar bukan untuk mengekang hak kebebasan bersuara tetapi menjamin kesejahteraan masyrakat dan negara. Contoh kumpulan berkepentingan di Malaysia ini ialah Hak-hak Pengguna oleh Gabungan Persatuan-Persatuan Pengguna Malaysia (FOMCA). Permintaan dan tekanan yang dibuat oleh kumpulan ini akan mempengaruhi sesuatu pembentukan dasar ataupun penilaian semula terhadap sesuatu dasar awam. Secara keseluruhannya, perjuangan kumpulan berkepentingan ini lebih kepada kepentingan awam. Perkara yang mereka perjuangkan ialah untuk memastikan masyarakat menerima faedah yang sewajarnya daripada sesebuah kerajaan. Oleh itu, bagi memastikan mereka mendapat faedah yang dikehendaki, mereka akan mempengaruhi proses sesuatu dasar. (e) Individu Awam.
Perbincangan berkaitan penggubalan dasar awam kurang memberikan perhatian kepada individu awam manakala hanya berkisar tentang undang-undang, kumpulan berkepentingan dan pihak-pihak yang lebih berpengaruh. Menurut Sabitha( 1997), setiap dasar yang digubal bepunca daripada masyarakat itu sendiri sama ada berfungsi untuk menyelesaikan masalah, memenuhi tuntutan masyarakat untuk membangunkan masyarakat dan sebagainya. Dalam negara demokrasi seperti Malaysia, sebenarnya individu awam boleh mempengaruhi sesuatu dasar apabila mereka mempunyai hak untuk mengundi. Pengundi sentiasa memberi sokongan kepada parti yang menjaga kepentingan mereka. Manakala menurut Anderson(2000), sesetengah individu yang tergolong dalam ketegori bijak pandai mampu menyumbangkan idea-idea baharu dan arahan tertentu dalam proses sesuatu dasar. Sebagai contoh, Professor Diraja Ungku Aziz yang kerap mempengaruhi dasar awam di Malaysia.
PARTI POLITIK SEBAGAI PEMBUAT DASAR
Melihat scenario di Malasysia, parti politik (BN) yang menerajui negara membuat sesuatu dasar. Meskipun demikian, idea sesuatu dasar itu tidak semestinya datang daripada parlimen atau dewan undangn negei itu sendiri. Sebahagian idea dan usul atau cadangan datangnya dari parti politik yang semestinya ramai penyokong atau ahlinya. Kadang kala, ahli politik yang menang itu ialah sebagai pembawa dasar yang dicadangkan oleh parti itu melalui persidangan-persidangan tahunan parti itu. Seperti yang difahamkan bahawa dasar-dasar pokok kerajaan biasanya digubal dan dibahaskan dahulu di peringkat parti. Sumber-sumber dasar itu mengikut dari tempat ia datang. Ada ketika idea atau dasar itu datang daripada peringkat cawangan atau Biro Peringkat Cawangan, usul itu dibawa ke bahagian dan daripada bahagian itu dibawa ke Majlis Tertinggi. Ada ketikanya menteri berkenaan akan terus membawa usul itu ke kementeriannya untuk dilaksanakan olehnya atau kerajaan. Kalau sesuatu dasar itu berat dan memerlukan kuasa parlimen untuk dijadikan undang-undang sebelum dilaksanakan oleh kerajaan. Ada juga keadaan apabila dasar-dasar parti itu tidak dibawa dari cawangan atau bahagian, tetapi presiden parti itu sendiri memperkenalkan dasarnya. Misalnya dasar pandang ke Timur, Dasar Penswastaan, Dasar Pensyarikatan, Dasar Bersih, cekap dan amanah, Pindaan Perlembagaan dan sebagainya. Dasar-dasar ini diperkenalkan oleh presiden dan diterima oleh ahli-ahli arti walupun timbul nada-nada ketidakpuashatian, tetapi biasanya ahli-ahli parti patuh kepada pucuk pimpinan parti.
SUMBER-SUMBER KEPADA DASAR AWAM
Siapakah yang menjadi sumber kepada cadangan pembentukan sesuatu dasar?. Cadangan dasar ini sebenarnya berasal daripada berbagai-bagai sumber. Ia bergantung kepada kepentingan, autoriti dan sumber-sumber manusia di dalam ataupun di luar kerajaan. Dalam kerajaan sendiri, penggubalan sesuatu dasar itu datangnya daripada sumber-sumber berikut,
(a) Eksekutif Politik- Perdana Menteri, menteri-Menteri Kabinet, Menteri Besar, Ketua Menteri dan Ahli mesyuarat Kerajaan Negeri( EXCO)
(b) Birokrat- kebanyakan anggota birokrat merupakan pelaksana dasar. Walaupun begitu, mereka mungkin juga terlibat dalam pembentukan cadangan dasar sebagai tambahan kepada tugas-tugas pentadbiran ang sedia ada.
(c) para perunding- kumpulan perunding sangat penting terutamanya di peringkat awal perkembangan dasar atau program. Mereka mungkin diminta melakukan beberapa penyelidikan yang diperlukan dan mengenal pasti pilihan-pilihan yang ada untuk mengendalikan sesuatu isu atau masalah. Kini terdapat banyak kumpulan peunding yang diambil untuk membantu kerajaan dalam proses penggubalan dasar.
(d) Agensi Penyelidikan- kerajaan juga bergantung kepada agensi penyelidikannya sendiri ataupun menyediakan peruntukan kewangan penyelidikan( research grant) kepada pihak universiti dan agensi penyelidikan swasta. Hasil penyelidikan itu dijadikan asas kepada cadangan dasar.
(e) Ahli badan perundangan(legislator)- selain eksekutif politik, ahli badan perundangan juga dpat menyumbang dalam memberi pandangan-pandangan tertentu untuk menyelesaikan sesuatu masalah awam.
Selain itu, sumber-sumber yang berada di luar kerajaan juga turut memberi sumbangan kepada cadangan dasar. Mereka terdiri daripada golongan berikut,
(a) kumpulan Clientele-program-program kerajaan mungkin membentu Clientele untuk tujuan meluaskan faedah-faedah yang diperoleh dlam membentuk cadangan-cadangan baharu. Kumpulan ini selalunya bekerja rapat dengan agensi kerajaan
Kumpulan seterusnya yang telah dibincangkan sebelum ini seperti kumpulangan berkepentingan, Kumpulan Orang awam, parti politik dan pihak media.
Sesungguhnya terdapat banyak pihak daripada sumber-sumber itu, mereka mungkin tidak bergerak secara bersendirian. Sebaliknya mereka mungkin tidak bekerjasama sebagai satu pasukan dalam semua kegiatan ataupun membahagi-bahagikan tugas dalam bentuk cadangan. Selain itu, pihak kerajaan sendiri mungkin menjadi sumber kepada kerajaan yang lain. Misalnya, kerajaan Persekutuan mungkin turut mempengaruhi agenda dasar kerajaan di peringkat negeri dan tempatan. Di samping itu, usaha-usaha untuk mengemukakan cadangan daripada satu atau beberapa sumber mungkin membawa kepada kerjasama antara berbagai-bagai kumpulan yang terlibat ataupun berakhir dengan kemenangan satu kumpulan terhdap kumpulan yang lain. Akhir sekali, jika wujud kesedaran yang cepat di kalangan orang awam mengenai isu yang timbul,
maka ini akan mempercepatkan cadangan dasar atau program itu dikemukakan kepada pihak kerajaan.
KESIMPULAN
Kejayaan dan kegagalan sesuatu dasar itu terletak di tangan pihak-pihak yang berperanan secara langsung dalam proses pembuatan dan pelaksanaan sesuatu dasar awam itu. Jika berlaku penyelewangan, penyalahgunaan sumber dan kuasa, kekurangan komitmen dan ketidakcekapan serta kurang bijak di pihak pelaksana dasar khususnya golongan pentadbir, maka sudah pasti pembangunan dan kemajuan negara tidak akan berkembang sebagaimana yang kita lihat hasilnya seperti di negara kita pada hari ini. oleh itu, pentadbiran awam mempunyai kaitan yang rapat dengan dasar awam iaitu dasar awam itu sendiri merupakan panduan kepada pentadbir dalam melaksanakan tugas dan tanggungjawab mereka kepada rakyat dan negara. Pentadbir awam( birokrat) merupakan pihak yang secara langsung terbabit sama ada di dalam merancang, membuat, melaksana dan menilai sesuatu dasar. Untuk memastikan sesuatu dasar itu mencapai matlamat dan memenuhi objektifnya terutama dalam menyelesaikan masalah masyarakat, maka para aktor yang terlibat dalam proses pembuatan dasar perlu bekerjasama dan sentiasa bersifat terbuka untuk menerima segala pandangan, kritikan dan bantahan daripada rakyat. Sesuatu dasar awam itu dikatakan berjaya mencapai objektifnya sekiranya rakyat berasa berpuas hati dan mendapat banyak faedah daripada apa yang telah dilaksanakan. Tidak dinafikan bahawa aktor-aktor yang menggubal dasar seperti ahli politik adalah untuk kepentingan kerjaya dan masa depan poltik mereka. Oleh itu, dasar awam merupakan satu cara atau alat oleh parti politik untuk mempengaruhi rakyat agar terus memberikan kesetiaan dan menyokong mereka.
RUJUKAN.
Anderson, JamesE, 1997. Public Policy Making, Edisi Ketiga. Boston: Houghton Mifflin Dye, Thomas R, 1995. Understanding Public Policy, Edisi kesembilan. New Jersey: Prentice
Hall.
McCool, Daniel C, 1995. Public Policy Theories, Models and Concepts: An Anthology. New Jersey: Prentice Hall
Sowell, Thomas, 1987. A Conflict Of Vision. New York: William Morrow
Stone, Deborth, 1997. Policy Paradox: The Art of Political Decision Making. New York: W.W Norton and Company
Ahmad Atory Hussin, 2008. Pembentukan Polisi Awam. Perpustakaan Negara Malaysia, Utusan Publications& Distributors Sdn Bhd
__________________, 1990. Politik dan Dasar Awam Malaysia. Pustaka Perdana, Utusan Publications& Distributors Sdn Bhd
__________________,2006. Siri Modul Kendiri PJJ: Dasar Awam, Pusat pendidikan Profesioanl dan Lanjutan (PACE) UUM, Sintok.
Wan Azmi Ramli,1993. Dasar Awam Di Malaysia, Golden Book Centre SDN. BHD, Syarikat Percetakan Ihsan, Kuala Lumpur
