BAB I PENDAHULUAN
“The rights of every man are diminished when the rights of one man are threatened.” – John F. Kennedy
A. Latar Belakang Masalah
Tahun 2015 merupakan tahun terberat bagi negara-negara Uni Eropa. Pasalnya krisis ekonomi yang melanda sejak tahun 2008 yang menyebabkan Yunani mengalami kebangkrutan kini mengancam negara-negara dengan permasalahan ekonomi yang sama seperti Italia, Spanyol dan juga negara-negara yang berada di timur Eropa. Negara-negara anggota pun mulai pesimis jika mereka masih dapat bersatu di bawah zona Euro. Namun isu yang paling menjadi sorotan dunia international baru-baru ini adalah gelombang pengungsi Timur Tengah yang secara bersamaan mendatangi daratan Eropa melalui jalur perbatasan negara-negara yang berada di kawasan Teluk Mediterania. Jumlah para pengungsi ini diperkirakan melebihi satu juta orang.1 Peristiwa ini merupakan imigrasi terbesar dan terburuk yang melanda Eropa setelah Perang Dunia II.
Menurut laporan dari organisasi internasional untuk migrasi (IOM), eksodus ini pada praktiknya menggunakan dua jalur yaitu jalur laut dan jalur darat.2 Data-data IOM menunjukkan bahwa para pengungsi menggunakan jalur laut untuk dapat sampai di daratan Yunani. Jalur yang sama juga mereka gunakan untuk mencapai daratan Italia. Selanjutnya mereka melanjutkan perjalanan menuju negara yang mereka inginkan dengan menggunakan jalur darat yaitulong march. Selama proses penyeberangan, ratusan dari mereka kehilangan nyawa yang disebabkan oleh tenggelamnya perahu pada saat perjalanan maupun pada saat mereka tiba di daratan. Perjalanan yang sangat jauh dan berbahaya itu
1“Over One Million Sea Arrivals Reach Europe in 2015,”News Stories,30 Desember 2015, <http://www.unhcr.org/5683d0b56.html>, diakses pada 15 Maret 2016.
2“Hungary Struggles to Cope with New Migrant Arrivals,”IOM, 22 Desember 2015,
menyebabkan mereka mengalami dehidrasi dan kelaparan. Jumlah pengungsi yang meninggal bertambah pada saat mereka berlayar di cuaca yang buruk seperti musim dingin.
Gambar 1.1
Peta Pergerakan Pengungsi dari Timur-Tengah ke Benua Eropa Tahun 2015 Sumber: Business Insider3
Negara seperti Suriah, Irak, dan Afghanistan sendiri saat ini tengah menghadapi perang sipil. Adanya kelompok transnasional seperti Negara Islam Irak dan Suriah (ISIS) dan al-Qaeda yang menguasai teritori serta menyebarkan ideologi mereka secara ekstrim telah menjadi aksi teror yang bergerak secara sporadis hingga ke negara sekitarnya seperti Pakistan dan Suriah. Afghanistan sejak tahun 1990-an dan Irak sejak tahun 2003 telah diinkubasi oleh Taliban, al-Qaeda dan ISIS. Mereka dijuluki failed statesatau negara gagal sebab dipenuhi
3Barbara Tasch, “This map shows the routes of Europe’s refugee nightmare — and how it’s getting worse,”
Business Insider,16 September 2015,
<http://www.businessinsider.co.id/map-of-europe-refugee-crisis-2015-9/?r=US&IR=T#.V0qSpYSO4dU>, diakses pada 29 Mei 2016.
dengan jihadis ekstrim, warlords, dan intervensi tentara asing yang berusaha mengendalikan negara tersebut. Menurut UNHCR selama tiga dekade terakhir Afghanistan telah menghasilkan jumlah terbesar pengungsi tapi dalam satu tahun terakhir Suriah telah menggantikan posisi Afghanistan. Lebih lanjut lagi di dalam krisis Suriah belum ada satu pihak pun yang menunjukkan upaya dalam mencoba untuk mengakhirinya.4 Kondisi yang dialami oleh warga sipil dari negara-negara tersebut menyebabkan mereka tidak memiliki alternatif lain selain menyelamatkan diri sehingga migrasi masif ke benua Eropa pun tidak dapat terelakkan.
Meskipun secara geografis negara Suriah, Irak, dan Afghanistan berada lebih dekat dengan negara-negara Teluk namun hal tersebut tidak menjadikan mereka sebagai negara tujuan untuk mencari keselamatan. Para pengungsi justru menganggap kestabilan politik dan ekonomi Eropa merupakan sesuatu yang menjanjikan kesejahteraan bagi mereka. Selain itu, mereka memandang negara-negara di Eropa sebagai negara yang memiliki komitmen tinggi akan penegakan Hak Asasi Manusia sehingga membuat para pengungsi merasa optimis mereka akan mendapat penerimaan dan perlakuan yang baik. Hal ini diperkuat dengan ditandatanganinya Konvensi Pengungsi PBB yang mengatur soal penerimaan pengungsi dan pencari suaka oleh negara-negara Eropa.5 Nilai-nilai demokrasi yang dianut oleh negara-negara Eropa juga menjadi latar belakang dipilihnya benua biru ini. Hal ini sangat berbeda dengan negara-negara Teluk yang cenderung memiliki pemerintahan yang monarki dan otoriter. Lebih jauh lagi, negara-negara di Eropa seperti Inggris, Jerman, Perancis, Swedia, Denmark dan Belanda merupakan destinasi yang paling diminati oleh para pengungsi.6 Kehidupan sosial yang baik yang ditawarkan di enam negara tersebut diperkirakan
4Patrick Cockburn, “Refugee crisis: Where are all these people coming from and why?,”,Independent, 8 September 2015,
<http://www.independent.co.uk/news/world/refugee-crisis-where-are-all-these-people-coming-from-and-why -10490425.html>, diakses pada 10 Maret 2016.
5“United Nations Convention on Migrant’s Rights,”Sector for Social and Human Sciences International
Migration and Multicultural Policies Section, November 2005, hal. 7,
<http://unesdoc.unesco.org/images/0014/001435/143557e.pdf>, diakses pada 8 Maret 2016.
6Elsa Buchanan, “Migrant’s crisis: which european country offers the most help to refugees, International Business Times,”IBTimes, 15 Oktober 2015,
<http://www.ibtimes.co.uk/migrant-crisis-which-european-country-offers-most-help-refugees-1523852>, diakses pada 5 Maret 2016.
telah menarik para pengungsi untuk datang dan tinggal di sana. Faktor ekonomi dan sosial yang baik seperti gaji, tunjangan kesehatan, tunjangan rumah, tunjangan pendidikan, dan durasi izin tinggal merupakan faktor utama yang paling dicari oleh mereka meskipun ada pula yang memiliki motif untuk berkumpul kembali dengan keluarga mereka yang sudah tinggal lebih dulu di negara-negara tersebut contohnya populasi Jerman yang memang banyak terdiri dari imigran Timur Tengah.
Hingga pada akhirnya di tahun 2016 ini krisis pengungsi berada pada tahun keduanya dan masih menjadi tantangan berat bagi Eropa, bukan hanya dari segi finansial namun juga dari segi keamanan regional sekaligus tekanan dari norma internasional. Sebagai organisasi supranasional di kawasan Eropa, Uni Eropa tidak tinggal diam dan mencoba mencari jalan keluar dari polemik pengungsi. Diawali pada tanggal 25-26 Juni 2015, Uni Eropa mengadakan pertemuan yang pertama di Brussels untuk membahas isu pengungsi dan menghasilkan beberapa kebijakan yang sifatnya operasional. Para pemimpin Eropa menyetujui rencana untuk mengamankan perbatasan, menghentikan aliran pengungsi yang masuk dari negara Turki, Yunani, dan Semenanjung Balkan (Eropa Selatan) serta mempercepat upaya repatriasi pengungsi yang sebagian besar berasal dari Suriah, Irak dan Afghanistan.7 Namun demikian, upaya ini rupanya tidak mampu membendung kedatangan pengungsi hingga pada akhirnya pada tanggal 25 Oktober 2015 Uni Eropa kembali mengadakan pertemuan Brussels yang kedua. Dari pertemuan yang kedua ini Uni Eropa menyerukan kepada negara anggotanya bahwa isu pengungsi sudah berada pada level darurat sebab negara-negara seperti Yunani dan Italia telah kewalahan dalam menerima banyaknya pengungsi yang datang setiap harinya sehingga diperlukan adanya tindakan yang lebih konkrit. Pertemuan ini menghasilkan keputusan yakni rencana darurat guna mendistribusikan pengungsi kepada 28 negara anggota Uni Eropa.8nHarapan Uni Eropa ini bisa saja menjadi kenyataan bila negara-negara anggotanya memiliki respon yang seragam terhadap
7“Meetings European Council 25-26/06/2015,”European Council, 5 Agustus 2015,
<http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/european-council/2015/06/25-26/>, diakses pada 7 Maret 2016. 8“EU plans to deal with refugee crisis about to fail,”Euractiv, 21 Oktober
2015,<http://www.euractiv.com/section/justice-home-affairs/news/eu-plans-to-deal-with-refugee-crisis-about -to-fail/>, diakses pada 10 Maret 2016.
krisis pengungsi. Namun pada kenyataannya identitas pengungsi yang mayoritas berasal dari negara Islam membuat negara anggota Uni Eropa menanggapi isu ini dengan sikap beragam.
Sebagaimana diketahui bahwa opini publik di negara-negara Uni Eropa cenderung memojokkan pengungsi. Hal ini dipengaruhi oleh bagaimana media di sana memberitakan isu tersebut. Media pernah menyebut pengungsi dengan kata-kata seperti ‘manusia yang kotor’, ‘kecoa’, dan melabeli mereka dengan istilah ‘teroris’.9Terlebih lagi karakteristik bangsa Eropa dekat dengan xenophobia. Identitas sebagai pengungsi asal Timur Tengah dengan kultur yang berbeda membuat bangsa Eropa khawatir akan ancaman krisis identitas. Mereka takut bila dengan menetapnya para pengungsi muslim ini maka kultur Eropa akan terkikis. Bukan rahasia umum lagi bila pengungsi muslim dilihat sebagai teroris dan kriminal. Sebagai contoh kasus yang membuat publik Eropa semakin yakin bahwa pengungsi mendatangkan masalah adalah kasus pelecehan seksual terhadap para wanita yang merayakan malam tahun baru di Cologne Jerman yang terjadi hampir setahun yang lalu. Otoritas polisi menghubungkan peristiwa pelecehan seksual dengan kenaikan jumlah pengungsi yang masuk ke Jerman serta mengumumkan identitas pelaku yang merupakan warga Irak dan Aljazair.10 Tak pelak pengumuman ini membangkitkan rasa antipati terhadap kedatangan pengungsi dan imigran dan semakin melabeli mereka dengan istilah ‘penjahat’. Di sisi lain, dari seluruh pengungsi yang datang tidak sedikit yang memiliki latar belakang edukasi yang tinggi dan membawa serta uang dan properti mereka selama perjalanan. Hal ini menimbulkan masalah bagi Eropa seperti maraknya penyelundupan ilegal, potensi tindak perdagangan manusia dan lahan bisnis baru bagi mafia.
Negara-negara Uni Eropa merespon krisis pengungsi dengan berbagai kebijakan, mulai dari kontrol perbatasan yang lebih ketat, pengawasan
9Zoe Williams, “Katie Hopkins calling migrants vermin recalls the darkest events of history”,The Guardian, 19 April 2015,
<https://www.theguardian.com/commentisfree/2015/apr/19/katie-hopkins-migrants-vermin-darkest-history-dr ownings>, diakses pada 14 Oktober 2016.
10Noack Rick, “2,000 men 'sexually assaulted 1,200 women' at Cologne New Year's Eve party”, Independent, 11 Juli 2016,
<http://www.independent.co.uk/news/world/europe/cologne-new-years-eve-mass-sex-attacks-leaked-docume nt-a7130476.html>, diakses pada 14 Oktober 2016.
perdagangan manusia, pembuatan aturan suaka, hingga kerjasama dengan
negara-negara ketiga untuk membantu mengontrol arus migrasi.
Kebijakan-kebijakan tersebut juga tidak lepas dari hasil jajak pendapat yang menunjukkan bahwa sebagian besar publik Eropa cenderung memiliki persepsi negatif terhadap pengungsi. Dalam sejarah Perang Dunia I dan II publik Eropa pernah merasakan hidup di bawah rasa tidak aman dan kini publik Eropa ditantang oleh ancaman keamanan / terorisme, persaingan pertumbuhan ekonomi global dan kekhawatiran akan kehilangan pekerjaan. Berdasarkan hal tersebut publik melihat fenomena migrasi yang cenderung berdampak negatif sebab mereka melihat keterbukaan terhadap migrasi sama saja dengan menambah masalah di negara mereka, rata-rata dari mereka mengaitkan migrasi dengan isu keamanan nasional dan regional. Terminologi denotatif seperti ‘pencari suaka palsu’ dan ‘pencuri kesejahteraan’ seringkali digunakan untuk menyebut para imigran dan pengungsi.
Beberapa negara Uni Eropa, seperti Jerman dan Austria, antusias memperjuangkan suara pengungsi dan menyerukan kepada negara anggota yang lain agar membuka perbatasan dan membagi beban ratusan ribu pengungsi secara adil.11 Namun setelah terjadinya peristiwa Bom Perancis oleh teroris pada 13 November 2015 lalu12, negara seperti Perancis dan Denmark mulai memperketat pengamanan di jalur perbatasan mereka. Di saat yang bersamaan penolakan diinisiasi oleh elit politik yang berada di wilayah timur Eropa, seperti Hungaria, Republik Ceko, Polandia dan Slovakia.13Sayap kanan partai nasionalis mengklaim bahwa adanya pengungsi dapat mengancam identitas nasional dan budaya Eropa. Hungaria merespon pengungsi yang tiba di perbatasan mereka dengan sikap tertutup dan terang-terangan mengatakan bahwa pengungsi datang dari negara-negara yang kulturnya bertentangan dengan nilai-nilai Uni Eropa.
11“Uni Eropa didesak menerima lebih banyak pengungsi,”BBC,9 September 2015,
<http://www.bbc.com/indonesia/dunia/2015/09/150909_dunia_pengungsi_eropa>, diakses pada 6 Januari 2016.
12“Timeline of Paris attacks according to public prosecutor,”Reuters, 14 November 2015,
<http://www.reuters.com/article/us-france-shooting-timeline-idUSKCN0T31BS20151114#h8KRqimXftutLe R3.97>, diakses pada 6 Januari 2016.
13Matthew Holehouse, “EU quota plan forced through against eastern European states' wishes,”Telegraph, 23 September 2015,
<http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/europe/11883024/Europe-ministers-agree-relocation-of-12000 0-refugees-by-large-majority.html>, diakses pada 6 Januari 2016.
Pemerintah Hungaria pun melakukan proteksi berupa pemasangan kawat berduri di daerah perbatasannya dengan Kroasia.14 Bahkan ketua Partai PIS Polandia Jaroslaw Kaczyński memperingatkan publik Polandia bahwa pengungsi Muslim membawa penyakit menular ke Eropa.15Lalu Slovakia hanya menerima sejumlah kecil pengungsi Nasrani saja.
Banyaknya pengungsi yang berasal dari negara-negara konflik di Timur Tengah menimbulkan anggapan bahwa Eropa sedang berada di bawah ‘invasi Muslim’. Anggapan ini terus tumbuh seiring ketakutan dan perasaan terancam publik terhadap pengungsi. Bagi publik Eropa masuknya pengungsi dapat meluruhkan identitas budaya Eropa yang relatif homogen, meningkatkan resiko terorisme dan mengeksploitasi sistem kesejahteraan. Partai nasionalis sayap kanan memanfaatkan ketakutan ini guna memobilisasi populis yang anti-imigran, anti-Uni Eropa (Eurosceptic) dan anti-Islam. Partai ini pun semakin mendapat lonjakan dukungan dari publik selama krisis pengungsi.16Selain itu publik pun melihat keberadaan pengungsi mampu menggoyahkan perekonomian kawasan sebab pengungsi tidak hanya mencari keselamatan tetapi juga perbaikan dan kelangsungan hidup di Eropa. Mereka beranggapan demikian sebab mereka melihat sebagian besar pengungsi melanjutkan perjalanan hanya ke negara-negara maju dan menginginkan untuk menetap di sana. Selain penolakan dari negara-negara di Eropa Timur, beberapa negara anggota Uni Eropa yang berada di kawasan teluk Mediterania seperti Italia dan Yunani juga pada praktiknya tidak memiliki kapabilitas yang cukup dalam menangani pengungsi. UNHCR menyebutkan bahwa walaupun pemerintah Italia sigap dalam menerima dan memberi pertolongan kepada para pengungsi di perbatasan17, para petugas penjaga
14“Refugee crisis: Hungary completes fence with Croatia border to stem daily influx of migrants,”AFP, 15 Oktober 2015,
<http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/europe/hungary/11934232/Refugee-crisis-Hungary-completes-fence-with-Croatia-border-to-stem-daily-influx-of-migrants.html>, diakses pada 6 Januari 2016.
15“Polish opposition warns refugees could spread infectious diseases,”,Reuters, 15 Oktober 2015, <http://www.reuters.com/article/us-europe-migrants-poland-idUSKCN0S918B20151015>, diakses pada 14 Oktober 2016.
16Ian Bremmer, “These 5 Facts Explain the Worrying Rise of Europe’s Far-Right,”Time, 15 Oktober 2015, <http://time.com/4075396/far-right-politics-rise-europe/>, diakses pada 14 Oktober 2016.
17“Italian coastguard rescues thousands of migrants and refugees in Mediterranean,”UNHCR, 14 April 2015. <http://www.unhcr.org/552d26569.html>, diakses pada 6 Januari 2016.
perbatasan tidak melakukan pengecekan dokumen pengungsi dengan benar dan teliti, bahkan kamp pengungsi yang disediakan seadanya memberi kesan ketidakmampuan dan keseriusan dari pemerintah Italia.18
Sikap negara-negara anggota Uni Eropa ini tentunya sangat berbeda jika dirunut ke dalam sejarahnya ketika mereka ingin bersatu di bawah organisasi Uni Eropa. Berbagai kebijakan integrasi di bidang ekonomi, sosial, maupun politik seperti: Eurozone, Free Trade, Single Market, European Human Rights Convention,Schengen Zone, bahkan sampai kepada kebijakan penyatuan pasukan militer Uni Eropa, kesemuanya disepakati dan diimplementasikan demi kemakmuran bersama. Negara-negara anggota Uni Eropa yang biasanya bersifat partisipatif dan supportif dalam proses pembuatan dan penyeragaman kebijakan justru kini mengalami disintegrasi. Tabel di bawah ini merupakan rangkuman yang dibuat oleh penulis untuk menunjukkan perbedaan kebijakan pengungsi yang diterapkan di masing-masing negara Uni Eropa:
18Harald Doornobs & Jenan Moussa, “Italy Opens the Door to Disaster,”Foreign Policy, 13 April 2015, <http://foreignpolicy.com/2015/04/13/italy-islamic-state-syria-refugees/>, diakses pada 6 Januari 2016. No Negara Status Kebijakan Pengungsi
1 Austria Negara Target Membuka jalur perbatasan, penerapan sistem kuota,persyaratan ketat
2 Belanda Negara Target Membuka jalur perbatasan dengan pengontrolan ketat
3 Belgia Negara Transit Penyediaan kamp penampungan dan send-back policy
4 Bulgaria Negara Transit Penyediaan kamp penampungan dan send-back policy
5 Ceko Negara Transit Pengenaan biaya penampungan selama 6 minggu dansend-back policy
6 Denmark Negara Target Penerimaan pengungsi dengan syarat ketat
7 Estonia Negara Transit Menutup jalur perbatasan
8 Finlandia Negara Target Menutup jalur perbatasan
9 Hungaria Negara Transit Menutup jalur perbatasan
Tabel 1.1
Daftar kebijakan pengungsi negara-negara anggota Uni Eropa 2015 Sumber: Euractiv19
Sejarah memperlihatkan bahwa negara-negara anggota Uni Eropa pada umumnya memiliki kecenderungan untuk menyelesaikan permasalahan regional secara bersama-sama namun krisis pengungsi yang melanda hingga di tahun kedua ini rupanya mengubah hal tersebut. Perbedaan sikap dalam menangani keberadaan pengungsi bahkan diperkirakan dapat memecah persatuan antar negara anggota Uni Eropa. Hal ini ditunjukkan dari adanya perbedaan kebijakan pengungsi yang
19Loc. cit.“EU plans to deal with refugee crisis about to fail.”
11 Italia Negara Transit Membuka jalur perbatasan dan menyelamatkanpengungsi dari jalur laut
12 Irlandia Negara Transit Menutup jalur perbatasan
13 Jerman Negara Target Membuka jalur perbatasan, pemberian izin tinggaldan integrasi
14 Kroasia Negara Transit Penyediaan kamp penampungan
15 Latvia Negara Transit Menutup jalur perbatasan
16 Lituania Negara Transit Membuka jalur perbatasan
17 LuksemburgNegara Target Membuka jalur perbatasan dan menerapkan sistem kuota
18 Malta Negara Transit Membuka jalur perbatasan dan menerapkan sistem kuota
19 Perancis Negara Target Membuka jalur perbatasan dan bersiap untuk menutup
20 Polandia Negara Transit Menutup jalur perbatasan
21 Portugal Negara Transit Membuka jalur perbatasan
22 Rumania Negara Transit Menutup jalur perbatasan
23 Siprus Negara Transit Penerimaan pengungsi terbatas pada yang beragamakristen Ortodoks
24 Slovakia Negara Transit Menutup jalur perbatasan
25 Slovenia Negara Transit Menutup jalur perbatasan
26 Spanyol Negara Transit Membuka jalur perbatasan
27 Swedia Negara Target Membuka jalur perbatasan dengan pengontrolan ketat
diterapkan di masing-masing negara anggota. Argumen inilah yang akan dibuktikan di dalam penelitian ini secara lebih mendalam di tiga negara yakni Jerman, Italia serta Hungaria, dan pemilihan ketiga negara tersebut dapat dilihat dari tabel di bawah ini yang berisi presensi negara anggota Uni Eropa yang menghadiri pertemuan di Brussels. Sebagian menyetujui untuk menerapkan skema relokasi dan sebagian lagi menolak. Tabel di bawah ini merupakan rangkuman yang dibuat oleh penulis untuk menunjukkan perbedaan sikap pada masing-masing negara anggota Uni Eropa:20
No Negara Keputusan 1 Austria Menyetujui 2 Belanda Menyetujui 3 Belgia Menolak 4 Bulgaria Menolak 5 Ceko Menolak 6 Denmark Menyetujui 7 Estonia Menolak 8 Finlandia Menolak 9 Hungaria Menolak 10 Inggris Menyetujui 11 Italia Menyetujui 12 Irlandia Menyetujui 13 Jerman Menyetujui 14 Kroasia Menyetujui 15 Latvia Menolak 16 Lituania Menyetujui 17 Luksemburg Menyetujui 18 Malta Menyetujui
No Negara Keputusan 19 Perancis Menyetujui 20 Polandia Menolak 21 Portugal Menyetujui 22 Rumania Menolak 23 Siprus Menyetujui 24 Slovakia Menolak 25 Slovenia Menolak 26 Spanyol Menyetujui 27 Swedia Menyetujui 28 Yunani Menyetujui Tabel 1.2
Daftar keputusan negara-negara anggota UE terkait skema relokasi pengungsi 201521
Berdasarkan perbedaan keputusan dalam menerima maupun menolak skema relokasi kuota pengungsi serta kebijakan jalur perbatasan, penulisan tesis ini merujuk pada tiga negara yakni Jerman, Italia dan Hungaria yang terlihat memiliki perbedaan sikap yang begitu kentara. Negara Jerman menerima skema relokasi kuota pengungsi dan menerapkan Open Border Policy.Hungaria sendiri menolak skema relokasi kuota pengungsi dan menerapkanClose Border Policy. Selanjutnya, Italia yang oleh karena memiliki faktor geografi yang berbatasan dengan teluk Mediterania secara langsung menyebabkannya menjadi tidak memiliki alternatif selain harus menerima skema relokasi dan terus bekerja menyelamatkan para pengungsi yang menempuh perjalanan via jalur laut. Perbedaan sikap dalam menangani para pengungsi yang terus menerus berdatangan ke daratan Eropa inilah yang menjadi dasar penulisan tesis ini.
B. Rumusan Masalah
Dari latar belakang tersebut, penelitian ini bertujuan untuk menjawab
rumusan masalah: “Apa perbedaan Jerman, Italia dan Hungaria dalam
menyikapi krisis pengungsi dan kebijakan apa saja yang dikeluarkan oleh masing-masing pemerintahnya?”
C. Tinjauan Pustaka
Untuk menyusun penelitian ini, penulis melakukan tinjauan pustaka. Tinjauan pustaka dicari berdasarkan isu utama yakni sikap negara-negara anggota Uni Eropa dalam menangani pengungsi yang memasuki wilayah perbatasan mereka. Hal ini dilakukan agar penulis mendapatkan referensi penelitian dengan isu utama yang serupa sehingga penulis mampu memberikan kontribusi terhadap penelitian yang belum pernah dilakukan sebelumnya. Selain untuk memperkuat penelitian ini, tinjauan pustaka ini juga untuk menjelaskan posisi penelitian ini atas penelitian yang sudah pernah dikaji sebelumnya.
Menurut Anita Kartika Sari dalam “Upaya Uni Eropa dalam Menangani Pengungsi dari Negara-Negara Mediterania Selatan di Kawasan Eropa", pada tahun 2010 hingga 2013 ketika terjadi fenomena Arab Spring, Uni Eropa tidak tinggal diam dalam menangani masalah pengungsi dari negara-negara Mediterania Selatan dan telah berupaya untuk memberikan penanganan yang maksimal.22 Data menunjukkan bahwa sejak fenomena Arab Spring yang terjadi pada tahun 2010 hingga 2013, ribuan pengungsi dari negara kawasan Mediterania Selatan datang ke Eropa. Mereka menuju negara-negara Eropa yang paling dekat dengan pantai seperti Italia dan Yunani. Upaya Uni Eropa sebagai induk pemerintahan Eropa dalam menangani masalah pengungsi ini tidaklah mudah. Beberapa dari upaya Uni Eropa yang dilakukan yakni dengan membentuk EASO (European Asylum Support Office) yang bekerja dengan mensetarakan sistem suaka melalui CEAS (Common 22Anita K. Sari. 2015. Upaya Uni Eropa dalam Menangani Pengungsi dari Negara-Negara Mediterania Selatan di Kawasan Eropa.E-journal Ilmu Hubungan Internasional Universitas Mulawarman,Vol.3 No.3. Hal. 552-556.
European Asylum System). Kebijakan yang dinamakan ENP (European Neighbourhood Policy) pun dikeluarkan untuk membantu negara-negara Mediterania Selatan mempercepat proses demokrasi serta upaya untuk mengembalikan pemulangan pengungsi.
Namun dalam prakteknya upaya-upaya tersebut dianggap belum maksimal. Perpecahan antar negara anggota menyangkut masalah pengungsi masih sering terjadi. Tidak meratanya jumlah pengungsi disetiap negara anggota Uni Eropa juga menimbulkan ketegangan antar anggota. Yunani dan Italia merupakan negara dengan jumlah pengungsi terbanyak dibandingkan negara kaya seperti Jerman, Inggris dan Perancis. Tidak hanya permasalahan di dalam kawasan saja, cara penanganan negara-negara Uni Eropa terhadap pengungsi juga mendapat kritikan dari dunia internasional, permasalahan seperti kurangnya penampungan dan penampungan yang tidak layak bagi pengungsi sampai kasus meninggalnya pengungsi saat menuju Lampedusa Italia.
Hal yang menyangkut kebijakan migrasi selalu menjadi perhatian sekaligus
kegelisahan di Eropa. Sarah Sommer dalam Opening Fortress Europe?
Constructing a New Approach to EU Migration Policymemberikan wacana bahwa untuk mengkonstruksi kebijakan pemerintah negara setempat dihadapkan pada sejumlah polemik seperti: menutup jalur perbatasan demi alasan keamanan versus membuka jalur perbatasan dan bersiap menanggung segala resiko globalisasi yang mungkin timbul, antara harapan untuk memenuhi tuntutan tenaga kerja dengan migrasi serampangan atau memasuki persaingan global untuk tenaga kerja. 23Hal ini berarti penyerahan terhadap tekanan xenophobia yang sedang populer di masa krisis ekonomi atau terus menderita akibat reputasi sebagai pemenang Hadiah Nobel Perdamaian untuk HAM. Keputusan membuka atau menutup perbatasan Uni Eropa kemudian dikaitkan dengan mandat untuk mengembangkan kebijakan imigrasi umum yang termaktub dalam Perjanjian Lisbon. Hal tersebut sangat penting mengingat kebijakan migrasi harus mampu berintegrasi ke dalam kebijakan eksternal Uni Eropa yang sesuai dengan kebijakan luar negeri Uni Eropa
23Sarah Sommer. 2013. “Opening Fortress Europe? Constructing a new approach to EU migration policy”.
mengenai keamanan, ekonomi dan hak asasi manusia. Dengan demikian, ke seluruh kebijakan negara anggota sebaiknya disatukan di dalam sebuah strategi yang koheren yang akhir-akhir ini telah dicoba melalui pendekatan global Komisi Eropa untuk Migrasi dan Mobilitas. Pendekatan ini mempertimbangkan kembali adanya peluang migrasi legal walaupun terbatas, dengan meninggalkan kebijakan penutupan perbatasan.
Literatur yang ketiga diambil dari tesis Maria Hoel dengan judul “The European Union's response to the Syrian refugee crisis: An analysis of the response of Member States and EU institutions”.24Literatur ini memiliki topik yang sama dengan penulis yakni mengenai respon Uni Eropa terhadap krisis pengungsi. Literatur ini juga menguraikan konflik yang melatarbelakangi krisis pengungsi terburuk di abad ini dan menyebutkan negara Uni Eropa yang paling terpengaruh oleh masuknya pengungsi yakni Italia, Yunani, Hungaria, Swedia dan Jerman. Literatur ini meneliti respon Uni Eropa terhadap krisis pengungsi Suriah di periode April 2011 hingga Oktober 2015. Namun secara keseluruhan literatur ini mengacu pada hasil analisis umum terhadap sifat Uni Eropa dengan membagi menjadi tiga kategori berbeda yaitu: liberal, moderat dan tertutup. Menurut literatur ini, tanggapan liberal dibangun oleh Jerman dan Swedia, didasarkan pada kebijakan pintu perbatasan terbuka, di mana pencari suaka Suriah disambut dan diberikan perlindungan. Sikap tertutup dibangun oleh Hungaria, didasarkan pada kebijakan xenophobia dan anti-imigrasi dan berusaha untuk mempersulit kedatangan pencari suaka baru. Akhirnya, respon moderat, dibangun oleh Italia, terdiri dari kebijakan yang bergantung pada bantuan dari Uni Eropa.
Jika dicermati, literatur yang pertama menempatkan penelitiannya terhadap peningkatan jumlah pengungsi di Eropa yang terjadi pada awal tahun 2010 hingga 2013, sedangkan penulis menggunakan jangkauan penelitian terhadap gelombang pengungsi yang terus menunjukkan kenaikan yang signifikan sejak awal tahun 2015. Selain itu, penelitian ini merujuk secara spesifik kepada kebijakan pengungsi yang perbedaannya terlihat paling mencolok yakni Jerman, Italia, dan Hungaria.
24Maria Hoel. 2015.The European Union's response to the Syrian refugee crisis: An analysis of the response of
Kemudian literatur yang kedua lebih menekankan kepada pertimbangan ekonomi dan keamanan dalam pembuatan kebijakan pengungsi. Terakhir literatur ketiga mengambil kesimpulan general terhadap kebijakan luar negeri negara Uni Eropa dengan berlandaskan kategorisasi liberal, moderat dan tertutup sedangkan penulis menganalisis lebih lanjut faktor-faktor yang mempengaruhi kebijakan luar negeri negara Uni Eropa. Dibandingkan dengan ketiga literatur di atas, penelitian ini memberikan latar belakang berupa pengaruh ekonomi, politik dalam negeri dan publik yang tidak kalah penting berperan dalam konstruksi kebijakan terkait krisis pengungsi ini. Dalam penelitian ini, penulis juga memberi gambaran mengenai polemik yang terjadi di tubuh Uni Eropa terkait kebijakan migrasi dan suaka pada latar belakang masalah. Menurut penulis, Uni Eropa merasa wajib menjaga reputasinya sebagai kawasan yang memperjuangkan HAM dan menjaga perdamaian dunia. Namun di sisi lain, negara-negara anggotanya pada kenyataannya memiliki sikap yang berbeda dalam menanggapi keberadaan pengungsi, dimulai dari kekhawatiran akan adanya ancaman keamanan, kebutuhan akan tenaga kerja hingga tekanan publik menjelang pemilu parlemen. Oleh sebab itu, penulis akan menganalisis lebih detil perbedaan negara-negara anggota Uni Eropa seperti Jerman, Italia dan Hungaria dalam menangani krisis pengungsi dilihat dari segi ekonomi, politik domestik, dan respon publik.
D. Landasan Teori
Realitas sosial seperti elemen negara, power, institusi, tatanan dunia, identitas dan komunitas, perdamaian dan keamanan dapat dianalisis. 25Realitas sosial di dalam hubungan internasional bukan merupakan sesuatu yang given
melainkan suatu bentuk konstruksi manusia.26 Namun politik internasional tidak murni hanya diatur oleh power dan interest. Dalam pendekatan konstruktivisme sosial, norma yang dipegang di dalam perilaku masyarakat atau negara menjadi
25Christian Reus-Smit. 2001. Constructivism. in Scott Burchill, et al.Theories of International Relations. Palgrave. Hal. 195-196.
26Robert H. Jackson and Georg Sørensen. 1999.Introduction to International Relations.Oxford University Press. Hal. 307.
perhatian lebih. Norma berasal dari luar individu dan memiliki sifat universal serta biasanya dipromosikan oleh suatu lembaga. Norma kemudian diwujudnyatakan ke dalam bentuk kebijakan luar negeri dan memiliki peran dalam sistem politik internasional.
Terdapat norma-norma mendasar dalam politik internasional.27Seperti yang dikemukakan oleh Martha Finnemore, ia menyebut norma internasional sebagai
universal valuesyang berkembang ditengah hubungan masyarakat internasional. Ia kemudian mendeskripsikan bagaimana identitas negara ditentukan oleh struktur norma internasional dan mengatakan identitas negara juga merefleksikan tujuan akhir dari negara.28 Jika dikaitkan ke dalam relasi antar negara di dunia maka norma-norma universal yang dianut oleh suatu negara akan mempengaruhi tindakan politik negara tersebut. Norma internasional yang ada mampu mempengaruhi dan membentuk pola perilaku suatu negara saat merumuskan suatu kebijakan.
Secara sederhana, ada timbal balik dalam relasi lingkungan sosial dengan identitas aktor. Lingkungan sosial membentuk identitas aktor dan identitas aktor sanggup merubah lingkungan sosial. Identitas aktor menyebabkannya memiliki perilaku atau sikap atau kebijakan yang mampu dianalisa. Ketika suatu aktor menginterpretasikan dunia atau lingkungan di mana ia tinggal maka interpretasi tersebut kemudian membentuk perilaku atau tindakan dari aktor yang bersangkutan. Setiap aktor dapat saja memiliki interpretasi yang berbeda yang disebabkan oleh perbedaan latar belakang secara normatif dan sistemik. Tindakan berbeda
dihasilkan oleh adanya identitas yang berbeda pula. Salah satu unsur
penting dalam menganalisa tindakan negara dalam sistem internasional adalah melalui kebijakan luar negerinya. Oleh sebab itu, penelitian ini membahas pengertian kebijakan luar negeri dan menguraikan faktor domestik yang mempengaruhi dirumuskannya suatu kebijakan luar negeri.
27Jill Steans, Lloyd Pettiford & Thomas Diez. 2005.Introduction to International Relations, Perspectives &
Themes,2ndedition.Pearson & Longman. Hal. 192.
28Martha Finnemore. 1996.National Interests in International Society.Ithaca: Cornell University Press. Hal. 128.
1. Teori Kebijakan Luar Negeri
Unsur-unsur di dalam identitas antara lain meliputi kekuatan ekonomi, spektrum politik dalam negeri dan kultur masyarakat yang semuanya mampu mempengaruhi suatu negara untuk memiliki sikap dan memutuskan kebijakan. Hal ini sesuai dengan teori kebijakan luar negeri yang mengatakan bahwa kebijakan luar negeri adalah pola perilaku yang ditunjukkan oleh negara dalam kaitannya dengan hubungan luar negeri dan diplomasi dengan negara-negara lain di dunia. William Wallace berpendapat bahwa kebijakan luar negeri merupakan serangkaian sikap negara terhadap lingkungan internasional, rencana implisit dan eksplisit tentang hubungan negara dengan dunia luar.29 Senada dengan Wallace, menurut K.J. Holsti, kebijakan luar negeri adalah tindakan atau gagasan yang dirancang untuk memecahkan masalah atau membuat perubahan dalam suatu lingkungan.30
Sebuah kebijakan luar negeri dapat mencakup upaya pelestarian wilayah, keamanan nasional, pembangunan ekonomi, hubungan perdagangan dan resolusi masalah.31 Tiap negara bisa saja memiliki perbedaan tujuan kebijakan luar negerinya dan tindakan mereka dilandaskan pada sumber daya yang ada. Pada umumnya kebijakan luar negeri suatu negara dilakukan agar dapat mempengaruhi negara lain, menjaga keamanan nasional, memiliki prestise, serta benefit untuk negaranya. Menurut Bandyopadhaya faktor seperti geografi, pembangunan ekonomi, tradisi politik, lingkungan domestik dan internasional, serta kekuatan militer dan karakter bangsa merupakan faktor yang mempengaruhi proses pembuatan kebijakan luar negeri.32Rosenau juga menambahkan faktor lain seperti budaya dan sejarah, teknologi, struktur pemerintahan, serta kepribadian pemimpin.33Faktor-faktor ini membantu negara untuk merumuskan kebijakan luar negeri.
Mengenai lokasi geografis suatu negara, ini adalah faktor yang penting yang tidak bisa diabaikan oleh negara. Faktor geografis meliputi lokasi, luas, iklim dan
29William Wallace dalam Sadia Mushtaq & Ishtiaq Ahmad Choudhry. 2013. “Conceptualization of Foreign Policy An Analytical Analysis”.Berkeley Journal of Social Science. Vol.3. Hal 11.
30K.J. Holsti. 1983.International Politics : A Framework for Analysis. New Jersey: Prentice-Hall. Hal. 107. 31Op. cit.Sadia Mushtaq & Ishtiaq Ahmad Choudhry. Hal. 1-2.
32Bandyopadhaya dalam Sadia Mushtaq & Ishtiaq Ahmad Choudhry. Hal 17. 33Rosenau dalam Sadia Mushtaq & Ishtiaq Ahmad Choudhry. Hal 17-18
populasi. Faktor ini membuat suatu negara mempertimbangkan hal seperti isu pertahanan dan keamanan. Di sisi lain suatu negara dapat mengambil keuntungan dari posisi geografisnya untuk melancarkan kebijakan luar negeri. Selanjutnya, kebijakan luar negeri juga dipengaruhi oleh sejarah. Konteks historis memainkan peran penting dalam menentukan perilaku negara-negara di dunia, apakah agresif atau pasif. Di waktu yang bersamaan, beberapa pengamat mengatakan opini publik adalah juga faktor yang juga membentuk pola perilaku suatu negara. Tidak ada satu negara yang dapat dengan mudah mengabaikan atau melawan tekanan dari opini publik terlepas dari apakah negara merepresentasikan dirinya sebagai wakil masyarakat atau sebaliknya anti opini publik.
Isu internasional juga mampu mengarahkan kebijakan luar negeri suatu negara. Ada beberapa cara yang digunakan oleh suatu negara untuk menentukan posisinya di level internasional seperti populasi penduduk dan karakter pemimpin dalam merumuskan kebijakan luar negeri. Beberapa ahli berpendapat bahwa proses pembuatan kebijakan luar negeri dirumuskan oleh pemimpin yang telah diberikan tanggung jawab untuk mewakili negara dan merancang kebijakan untuk memenuhi tantangan lingkungan internasional. Semua faktor ini dengan jelas membentuk perilaku negara. Tidak bisa dipungkiri juga bahwa negara yang lebih kaya akan sumber daya ekonomi, lebih maju dalam hal teknologi dan pertahanan maka secara otomatis akan mendominasi lingkungan internasional. Dan sebaliknya jika negara memiliki sumber daya ekonomi yang lebih sedikit maka negara tersebut memiliki peran yang lebih kecil dalam lingkungan dunia. Dengan demikian kebijakan luar negeri didasarkan pada kemampuan suatu negara.
Dalam melihat kebijakan luar negeri suatu negara yang dirumuskan berdasarkan faktor domestiknya, penelitian ini juga mengacu kepada metode yang dikemukakan oleh Alex Mintz dengan berfokus pada tiga elemen yakni:Economic Interests and Foreign Policy Decision, The Role of Public Opinion dan Electoral Cycles.34
34Alex Mintz & Karl Derouen. 2010.Understanding Foreign Policy Making: Decision Making. New York: Cambridge University Press. Hal. 129-132.
(1) Economic Interests and Foreign Policy Decision yakni kebijakan sebuah negara yang bertujuan untuk mengejar kepentingan ekonomi mereka, contohnya ketika Jepang melakukan politik dumping agar produk mereka diterima dan dibeli negara lain, demi menaikkan pendapatan negaranya dan mencari pangsa pasar perusahaannya, berupa elektronik, mobil, dan lainnya.
(2)The Role of Public Opinionyakni opini publik yang dapat menekan, memaksa, dan mempengaruhi pemimpin dalam negara demokrasi untuk menerapkan keinginan mereka dalam kebijakan luar negeri, contohnya opini publik masyarakat Perancis terhadap perang Vietnam pada 1950 untuk mengakhiri perang. Mereka menganggap perang adalah tindakan tidak bermoral dan illegal dan mendesak pemerintahnya untuk memilih jalan kooperasi.
(3) Electoral Cycles,yakni pengaruh pemilu dalam pembuatan kebijakan oleh pemimpin. Jangka waktu dalam pemilu digunakan untuk mempertahankan posisi dan melawan rivalnya. Pemimpin yang ingin bertahan dalam politik atau dengan kata lain terpilih kembali dalam pemilu selanjutnya bergantung pada konstituennya untuk menyetujui kebijakan yang mereka inginkan agar mereka senang.
Berdasarkan penjabaran di atas penulis mendapati bahwa ide merupakan hal yang paling berpengaruh daripada lembaga ataupun kekuasaan. Selain itu konstruksi ide menekankan komunikasi seperti verbal practices atau substantive narrativesdalam membangun identitas. Hal tersebut menjadi landasan bagi penulis untuk menganalisis bagaimana sikap terhadap pengungsi yang dibangun oleh
negara-negara anggota Uni Eropa mengalahkan universal values yang
dipertahankan oleh lembaga supranasional Uni Eropa yang pada mulanya dituangkan ke dalam kebijakan yang sifatnya normatif yaitu skema relokasi pengungsi.
Saat ini, norma yang berkembang di dunia internasional adalah nilai-nilai kemanusiaan dan perdamaian. Menerima pengungsi merupakan hal yang dilihat sebagai high morality. Hal inilah yang ditekankan berulang kali oleh Presiden Komisi Eropa Jean-Claude Juncker saat menghimbau pemimpin negara-negara
anggota Uni Eropa untuk tetap memperhatikan nilai kemanusiaan yang berarti memegang nilai ke-Eropaan, bahwa menerima pengungsi yang lari akibat ancaman penganiayaan di negara asalnya adalah kewajiban moral. Hal ini diupayakan Uni Eropa untuk mendorong negara anggotanya agar mempertahankan identitas sebagai bangsa yang demokratis yang menaruh penghormatan tinggi terhadap HAM. Lebih jauh lagi, nilai-nilai HAM merupakan universal values yang telah disepakati oleh komunitas Uni Eropa, seperti yang diungkapkan oleh Schimmelfennig, nilai Eropa yang dianggap pantas terdiri dari: demokrasi, hak asasi manusia, serta kebebasan.35
Upaya ini menemui jalan buntu dikarenakan adanya tantangan dari masing-masing negara anggota yang memiliki silang pendapat dan sikap terkait keberadaan pengungsi. Sikap yang berbeda itu ditunjukkan dalam menanggapi keberadaan pengungsi yang dianggap tidak hanya memiliki motif untuk mencari keselamatan namun juga memiliki tujuan ekonomi. Hal ini terlihat dari data pengungsi yang kebanyakan menginginkan untuk tinggal di beberapa negara kaya di Eropa yang salah satunya adalah negara Jerman.36 Lalu yang terjadi kemudian adalah pemerintah Jerman mempersiapkan pengungsi untuk memasuki lapangan kerja di Jerman karena Jerman melihat dirinya sebagai negara yang kaya dan kuat secara ekonomi. Karena identitas Jerman yang dominan dari segi ekonomi tersebut maka Jerman bertindak secara logika ekonomi yakni melihat pengungsi sebagai peluang ekonomi.
Jika dikaitkan dengan kondisi ekonomi dan demografi Eropa saat ini, populasi Eropa berkurang sangat cepat dan hal ini menjadi ancaman bagi stabilitas ekonomi Eropa di masa depan.37Negara maju seperti Jerman dan beberapa negara lain di Eropa saat ini banyak memiliki penduduk usia lanjut sehingga akan membutuhkan banyak pekerja baru yang berusia muda untuk melanjutkan laju roda pertumbuhan ekonomi. Terlebih lagi, pemerintah Jerman membutuhkan banyak
35F. Schimmelfennig & U. Sedelmeier. 2004. “Governance by conditionality: EU rule transfer to the candidate countries of Central and Eastern Europe”.Journal of European Public Policy. Hal. 661-79. 36Loc. cit.Elsa Buchanan.
37Marta Panicucci, “Immigrazione: altro che solidarietà, ecco perchè la Germania accoglie i migranti (e dovremmo farlo anche noi),”IBTimes, 9 September 2015,
<http://it.ibtimes.com/immigrazione-altro-che-solidarieta-ecco-perche-la-germania-accoglie-i-migranti-e-dov remmo-farlo>, diakses pada 20 Februari 2016.
tenaga kerja untuk diletakkan di sektor-sektor yang tidak disenangi oleh warganya contohnya pabrik dan kerajinan. Semakin tinggi tingkat perekonomian suatu negara maka semakin tinggi pula tuntutan akan adanya tenaga kerja sebab di saat yang bersamaan mereka mampu menciptakan banyak lapangan pekerjaan.38Hal ini juga berlaku terutama bagi pengungsi yang masih berusia muda, terlebih lagi dengan adanya harapan untuk segera mendapatkan hidup yang layak di Eropa, mereka akan mengambil pekerjaan yang tidak disukai oleh warga Eropa setempat yang telah memiliki pilihan pekerjaan lain. Dengan bekerja di Eropa, mereka diwajibkan membayar pajak, asuransi kesehatan dan dana pensiun.. Hal ini nantinya akan menopang perekonomian Eropa termasuk pula negara Jerman.
Kemudian Italia dengan wilayahnya yang berbatasan dengan Teluk Mediterania merupakan salah satu negara anggota Uni Eropa yang secara strategis selalu menjadi tujuan bagi para pengungsi untuk datang dan melanjutkan perjalanan ke Eropa bagian utara. Faktor wilayah yang sebenarnya lebih menguntungkan para pengungsi tersebut membuat Italia mau tidak mau harus selalu membuka jalur perbatasan. Hingga saat ini, petugas perbatasan Italia bagian selatan masih terus menerima dan menyelamatkan pengungsi yang datang melalui jalur laut. Namun dikarenakan perekonomian Italia yang lemah sejak dilanda krisis ekonomi maka Italia tidak menerapkan kebijakan untuk menampung para pengungsi dan tidak memberikan program integrasi terhadap pengungsi.
Lain halnya dengan pemerintah negara Hungaria. Mereka memberikan label bahwa pengungsi akan ‘mencuri’ pekerjaan warganya. Bahkan mereka menyebut pengungsi sebagai sekelompok kriminal.39 Sikap pemerintah Hungaria yang anti terhadap keberadaan pengungsi semakin menjadi setelah terjadi aksi terorisme berturut-turut di Copenhagen, Paris, dan Brussels. Adanya migrasi dari sekelompok penduduk Timur-Tengah yang Islamis dianggap akan mendatangkan berbagai masalah ekonomi dan keamanan. Hal ini pun mendorong bertambahnya
38Jacob F. Kirkegaard. 2015. Toward a european migration and mobility union. Peterson Institute for International Economics”.
39“Do you want to divide Europe? Hungary’s provocative prime minister discusses Europe’s refugee crisis,”
Businesss Insider,25 Februari 2016,
<http://www.businessinsider.co.id/viktor-orban-interview-refugee-migrant-hungary-2016-2/?r=US&IR=T#.V x-jfISO5mC>, diakses pada 20 Maret 2016.
populasi anti migran di Eropa.40Hungaria sendiri merupakan negara yang belum lama merdeka dari Uni Soviet sehingga belum memiliki kestabilan ekonomi sebaik negara anggota Uni Eropa yang lain. Untuk itu pada faktanya Hungaria tidak memiliki kemampuan ekonomi yang memadai dalam menampung pengungsi sehingga kebijakan yang dikeluarkan oleh pemerintah Hungaria adalah menolak pengungsi dengan detil kebijakan seperti membangun pagar berduri di sekitar area perbatasan Hungaria dengan Kroasia, Serbia, dan Rumania untuk mencegah datangnya pengungsi memasuki wilayah Hungaria. Pada perkembangannya, perbedaaan sikap antar negara anggota Uni Eropa tidak membuat mereka mengindahkan keseragaman kebijakan Uni Eropa untuk pengungsi namun justru membuahkan kebijakan masing-masing yang diterapkan secara berbeda.
2. Perbedaan pengungsi, migran, pencari suaka dan ekspatriat
Untuk mempermudah pemahaman terkait penelitian studi kasus yang dilakukan, penulis menambahkan definisi yang membedakan pengungsi dari migran. Hal ini disebabkan oleh penggunaan kata pengungsi dan migran yang seringkali digunakan secara bergantian untuk merujuk pada hal yang serupa, contohnya seperti individu maupun sekelompok orang tinggal di suatu negara yang bukan merupakan negara asalnya. Selain itu penulis juga menambahkan istilah pencari suaka dan ekspatriat.
1) Pengungsi
Situs resmi dari UNHCR menyebutkan bahwa menurut Konvensi Pengungsi pada tahun 1951, pengungsi diartikan sebagai individu atau sekelompok orang yang memiliki ketakutan yang besar akan penganiayaan karena alasan ras, agama, kewarganegaraan, keanggotaan pada kelompok sosial atau politik tertentu, yang berada di luar negara asalnya, dan oleh karena ketakutannya tersebut, mereka tidak mampu mendapatkan perlindungan dari negaranya. Pengungsi berpindah negara
40Jacopo Barigazzi & Hans Von Der Burchard, “Countries rethink commitments to accept refugees,”,Politico, 14 November 2015,
<http://www.politico.eu/article/countries-rethink-commitments-to-accept-refugees-paris-attacks/>, diakses pada 10 Maret 2016.
karena nyawa dan kebebasan hidup mereka terancam. Mereka tidak memperoleh perlindungan dari negara asal mereka sendiri bahkan yang seringkali terjadi adalah pemerintah mereka sendiri yang mengancam, menuntut hingga membunuh mereka.41
Secara singkat, pengungsi adalah sekelompok orang yang pergi meninggalkan negara asalnya karena disebabkan oleh adanya perang atau konflik bersenjata atau penganiayaan. Dengan kata lain, motif utama dari para pengungsi adalah mencari keselamatan hidup. Istilah Pengungsi merujuk kepada status atau klaim perlindungan yang disetujui dan yang didapatkan oleh para pencari suaka yang melarikan diri dari penganiayaan atau konflik dari negara asalnya. Istilah tersebut termaktub di dalam Konvensi Pengungsi Tahun 1951.
Konvensi Pengungsi 1951 dan Tambahan Protokol 1967 Artikel 1 sebagai bagian dari Hukum internasional memberikan kewajiban kepada negara-negara yang telah meratifikasi (termasuk beberapa negara anggota Uni Eropa) untuk memberikan perlindungan kepada pengungsi dan negara penerima dilarang mengirim kembali pengungsi ke negara asalnya.
2) Migran
Menurut UNESCO, migran dipahami sebagai setiap orang yang tinggal sementara atau menetap di negara di mana ia tidak dilahirkan, dan mendapatkan ikatan sosial yang signifikan di negara tersebut.42
Selain itu migran juga dipahami sebagai personal atau sekelompok orang yang berpindah tempat dengan tujuan meningkatkan taraf hidup mereka dan juga keluarganya. Migran bisa saja bepergian bersama-sama dengan pengungsi. Mereka secara bersama-sama meninggalkan negara asalnya yang sedang dilanda perang atau bencana namun perlu digarisbawahi di sini bahwa migran memiliki motif utama yakni meningkatkan taraf hidup dengan cara mencari lapangan pekerjaan di
41“Flowing across borders,”UNHCR, 6 September 2015, <http://www.unhcr.org/pages/49c3646c125.html>, diakses pada 2 Maret 2016.
42“Migrant/Migration,”UNESCO,
<http://www.unesco.org/new/en/social-and-human-sciences/themes/international-migration/glossary/migrant/
negara yang baru. Tidak hanya motif ekonomi saja, istilah migran juga diperuntukkan bagi mereka yang memiliki motif pendidikan seperti melanjutkan studi hingga reuni keluarga dan alasan lainnya.
Perdebatan mengenai istilah apa yang sebaiknya digunakan untuk menterjemahkan pelaku eksodus dari Timur Tengah ke Eropa dialami oleh negara-negara anggota Uni Eropa. Sebenarnya istilah imigran sendiri merujuk kepada 3 istilah kelompok yaitu pengungsi, pencari suaka dan imigran ekonomi. Dengan kata lain, semua pengungsi adalah imigran tetapi tidak semua imigran dapat dikatakan sebagai pengungsi. Pada kenyataannya pun pencari suaka dan imigran dengan motif ekonomi sangat sulit untuk dibedakan.43
3) Pencari Suaka
Pencari suaka adalah orang-orang yang bergerak melintasi perbatasan untuk mencari perlindungan. Untuk mendapatkan hak perlindungan, terlebih dahulu mereka harus mengajukan permohonan untuk mendapatkan status sebagai pengungsi sesuai dengan kriteria yang ditetapkan di dalam Konvensi 1951.
pada kenyataannya, definisi pencari suaka dapat bervariasi dari satu negara ke negara lain, tergantung pada hukum yang berlaku di masing-masing negara. Namun, di sebagian besar negara, istilah pencari suaka dan pengungsi berbeda hanya dalam hal tempat di mana mereka meminta perlindungan untuk pertama kali. Pencari suaka meminta perlindungan setelah tiba di negara tujuan, sedangkan pengungsi meminta perlindungan dari luar negara tujuan.44
4) Ekspatriat/Imigran45
Jika pengungsi adalah status yang diberikan kepada para pencari suaka, demikian halnya dengan istilah ekspatriat atau imigran yang diberikan kepada
43J.Park, “European Migration Crisis,”CFR, 23 September 2015,
<http://www.cfr.org/migration/europes-migration-crisis/p32874>, diakses pada 16 Mei 2016. 44“Asylum Seeker,” UNESCO,
< http://www.unesco.org/new/en/social-and-human-sciences/themes/international-migration/glossary/asylum-seeker/>, diakses 27 Juli 2016.
45Yael Ossowski, “The Difference between Expats and Immigrants? It’s Passport, not Race,”Panampost,26 Maret 2015,
<https://panampost.com/yael-ossowski/2015/03/26/the-difference-between-expats-and-immigrants-its-passpo rts-not-race/>, diakses pada 31 Agustus 2016.
migran. Sebagaimana disebutkan sebelumnya, migran berpindah negara dengan motif untuk mencari kemakmuran dan ketika mereka sudah mendapatkan izin untuk tinggal di negara tujuan maka mereka disebut sebagai imigran atau ekspatriat. Penggunaan dari kedua istilah ini bergantung pada hubungan diplomatik antara negara-negara terkait perjanjian visa yang mencakup kewarganegaraan, perbatasan, visa perjalanan dan visa bekerja. Kedua istilah ini berangkat dari pembatasan yang diberlakukan oleh pemerintah melalui rezim visa kontemporer.
E. Hipotesis
Alih alih menyeragamkan kebijakan migrasi dan suaka antar negara anggota Uni Eropa ketika terjadi pergerakan masif pengungsi menuju benua Eropa pada awal tahun 2015 lalu, masing-masing negara-negara anggota justru menerapkan kebijakan pengungsi yang berbeda, ada yang menerima pengungsi dan ada pula yang menolak mereka. Pemerintah Jerman dan Italia menerapkan kebijakan terbuka, sedangkan pemerintah Hungaria menerapkan kebijakan tertutup. Perbedaan ini disebabkan oleh beberapa faktor yang mempengaruhi perumusan kebijakan yakni: ekonomi (dengan indikator PDB, hutang, dan angka pengangguran), kedekatan dengan pemilu (dengan indikator agenda pertarungan politik domestik), dan opini publik (dengan indikator sejarah dan respon publik). Sebagai negara dengan perekonomian yang kuat Jerman selalu membutuhkan tenaga kerja untuk mengisi sektor-sektor industrinya. Demografi Jerman yang menua juga menjadi latar belakang di balik penerimaan pengungsi. Pengungsi sebagai tenaga kerja baru akan menggerakkan roda perekonomian dan memberikan sumbangsih bagi sistem sosial Jerman. Selain itu situasi politik dalam negeri menjelang pemilu 2018 yang cenderung stabil membuat pemerintah Jerman tidak mengalami halangan yang berarti dalam memutuskan kebijakan pengungsi dikarenakan partai yang berkuasa memiliki persamaan agenda politik dengan partai oposisi yakni melakukan pendekatan ekonomi terhadap datangnya pengungsi. Walaupun pada akhirnya terjadi manuver politik seiring naiknya popularitas partai haluan kanan sebagai partai oposisi. Mengenai respon publik, hasrat publik Jerman
dalam membantu pengungsi terlihat dari berbagai proyek sosial yang dilakukan untuk membantu proses integrasi pengungsi. Berbagai kebijakan terbuka pemerintah Jerman yang diterapkan antara lain: pembagian kuota pengungsi antar distrik, pelatihan bahasa Jerman sebagai agenda utama program integrasi ke dalam sekolah dan pasar kerja, serta dukungan terhadap gerakan non-profit publik Jerman yang pro kepada pengungsi.
Lain halnya dengan pemerintah Italia dimana kebijakannya berada di bawah kontrol Uni Eropa karena memiliki perbatasan eksternal dengan Teluk Mediterania. Pemerintah Italia kurang memiliki kecakapan dalam menangani krisis pengungsi namun terus melanjutkan upaya penyelamatan pengungsi yang melakukan perjalanan melalui laut meskipun Italia sendiri sedang mengalami resesi akibat ketidakmampuannya bangkit dari jeratan hutang sejak krisis ekonomi. Selain hutang pemerintahnya yang menumpuk, angka pengangguran yang tinggi menyebabkan Italia tidak mampu melakukan pendekatan ekonomi. Faktor ekonomi ini menjadi prioritas resolusi bagi agenda politik partai petahana dan oposisi dalam upayanya memenangkan pemilu parlemen sehingga menyebabkan penanganan pengungsi menjadi terabaikan. Terkait respon publik, upaya penyelamatan pengungsi banyak didukung oleh warga yang konservatif. Pemerintah Italia pun lebih menitikberatkan kebijakan pada faktor penyelamatan dan kebijakan tersebut antara lain: pengamanan pusat penerimaan imigran di Lampedusa, melanjutkan operasi Triton bersama dengan badan pengawas perbatasan Uni Eropa yakni Frontex, penerapan titik krisis, serta upaya relokasi dan repatriasi.
Di sisi lain, pemerintah Hungaria sedari awal sudah menggelorakan semangat anti-imigran. Hal ini seiring dan sejalan dengan mayoritas warga Hungaria yang xenophobia. Selain itu, faktor pertumbuhan ekonomi yang lemah juga tidak membuat pemerintah Hungaria melakukan pendekatan ekonomi serta adanya upaya demi memenangkan kembali pemilihan parlemen yang akan datang dilakukan oleh partai kristen konservatif sebagai partai petahana dengan mengambil agenda yang sama dengan partai oposisinya guna menarik dukungan publik dengan menolak keberadaan pengungsi di wilayah Hungaria. Kebijakan tertutup yang dilakukan oleh pemerintah Hungaria antara lain: Survey
Keimigrasian Nasional, perubahan Undang-Undang Imigrasi dan Suaka serta pembentukan koalisi dengan negara Eropa timur, Slovakia, Republik Ceko dan Polandia. Mereka bersama-sama menentang keberadaan pengungsi di Eropa karena menganggap pengungsi berpotensi dapat mengubah identitas bangsa Eropa.
Tabel 1.3 Kerangka Hipotesa
F. Metode Penelitian
1. Jenis Penelitian, Sumber dan Teknik Pengumpulan Data
Penulis melakukan metode penelitian yang berjenis kualitatif deskriptif dengan mendasarkan pada studi literatur. Studi literatur ini penulis lakukan dengan menghimpun data dari berbagai literatur, baik di perpustakaan maupun di tempat lain. Literatur yang dipergunakan tidak terbatas hanya pada buku-buku saja, tetapi juga berupa jurnal dan hasil penelitian. Agar studi literatur ini mendapatkan hasil maksimal, penulis menghimpun pula data-data yang diperoleh dari pengamatan berita di media massa (televisi, koran dan internet). Dari literatur tersebut penulis menemukan berbagai teori, gagasan, pendapat, laporan, dan data statistik, yang dapat dipergunakan untuk menganalisa dan memecahkan masalah yang sedang diteliti.
Negara
Ekonomi Siklus Pemilu Opini Publik
Add. Factor Kebijakan PDB Hutang PengangguranAngka
Agenda Pertarungan
Politik Domestik
Sejarah
Imigrasi ResponPublik
Jerman Tinggi Rendah Rendah Berbeda Dekat Mendukung Terbuka
Italia Rendah Tinggi Tinggi Berbeda Dekat Mendukung ExternalBorder Terbuka
2. Teknik Analisis Data
Penelitian ini menggunakan metode kualitatif deskriptif agar penulis lebih dapat berfokus pada penggambaran, penjelasan dan pemahaman atas suatu peristiwa. Penulis melakukan penelitian ini dengan menelusuri unsur-unsur penyebab antara kondisi dengan hasil yang diakibatkannya melalui analisis serangkaian peristiwa dalam sebuah kasus. Lalu dengan menggunakan logika berpikir inductivepenulis menganalisis keseluruhan data dalam penelitian ini dan serangkaian langkah-langkah yang penulis tempuh meliputi: pengumpulan data, pemilihan data, menganalisis data dan penyimpulan data hasil analisis. Dalam langkah pertama, data yang telah dikumpulkan kemudian disusun dan dipilah terlebih dahulu sebelum diolah lebih lanjut. Tujuannya adalah untuk mendapatkan data yang relevan dan komprehensif yang sesuai dengan kebutuhan penelitian. Langkah selanjutnya adalah memberi penilaian terhadap keabsahan data. Kemudian penulis melakukan identifikasi dan eksplanasi data serta menganalisis hubungan kausalitas antara variabel dependen (kebijakan luar negeri ) dengan variabel independen (faktor-faktor domestik suatu negara seperti kekuatan ekonomi, kedekatan dengan pemilu dan respon publik) di dalam studi kasus yang sedang diteliti. Langkah terakhir adalah membuat penilaian terhadap hasil analisis dengan cara membandingkan kebijakan luar negeri di tiga negara Uni Eropa yakni Jerman, Italia dan Hungaria.
