i
Kode/Nama Rumpun Ilmu: 596 /Ilmu Hukum
LAPORAN AKHIR
PENELITIAN FUNDAMENTAL
DEKONSTRUKSI HUKUM SISTEM PENGAWASAN INTERN PEMERINTAH DALAM PENGELOLAAN ANGGARAN PENDAPATAN
DAN BELANJA DAERAH
(STUDI DI KABUPATEN/KOTA PROVINSI KALIMANTAN TIMUR)
TIM PENELITI
Ketua: Dr. Mahendra Putra Kurnia, SH.MH. (0007038201) Anggota 1: Purwanto, SH.MH. (0022107702)
Anggota 2: M.Fauzi, SH.MH. (0031038003)
UNIVERSITAS MULAWARMAN NOVEMBER 2013
iii
RINGKASAN
Agar pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) dapat berjalan sebagaimana seharusnya, diciptakan sistem pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara. Sistem ini dilakukan dengan dasar bahwa untuk mendukung keberhasilan penyelenggaraan pemerintahan negara, keuangan negara wajib dikelola secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan.
Kewenangan untuk melakukan pemeriksaan atas pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara diberikan kepada Badan Pemeriksaan Keuangan Republik Indonesia (BPK RI) berdasarkan Pasal 23 E Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan Pasal 2 ayat (2) Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara dan secara lebih detail pada Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan.
Dalam rangka meningkatkan kinerja, transparansi, dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara, Presiden selaku Kepala Pemerintahan mengatur dan menyelenggarakan sistem pengendalian intern di lingkungan pemerintahan secara menyeluruh (Pasal 58 ayat (1) Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara). Menindaklanjuti hal tersebut, terbit Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (PP SPIP). Dalam peraturan pemerintah tersebut, Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) dan Inspektorat pada kementerian, provinsi dan kabupaten/kota ditunjuk sebagai aparat pengawasan intern (Pasal 1 angka 4, 5, 6, dan 7 PP SPIP). Secara sederhana tugas dari aparat pengawasan intern ini adalah untuk memberikan pengawasan, pengkajian, pemantauan, dan pembinaan terkait dengan pengelolaan keuangan negara demi tercapainya efektivitas dan efisiensi pencapaian tujuan penyelenggaraan pemerintahan negara, keandalan pelaporan keuangan, pengamanan asset negara, dan ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan.
Di satu sisi, Badan Pemeriksaan Keuangan Republik Indonesia (BPK RI) membuat laporan hasil pemeriksaan dan memberikan opini yang terdiri dari 4 (empat) jenis opini yakni (i) opini wajar tanpa pengecualian (unqualified opinion), (ii) opini wajar dengan pengecualian (qualified opinion), (iii) opini tidak wajar (adversed opinion), dan (iv) pernyataan menolak memberikan opini (disclaimer of opinion).
Data menunjukkan bahwa banyak pemerintah daerah yang mendapatkan opini tidak wajar dan disclaimer. Berdasarkan data pada tahun 2012, terdapat 6 pemerintah daerah yang mendapatkan opini tidak wajar dan 36 pemerintah daerah yang mendapatkan disclaimer dari Badan Pemeriksaan Keuangan Republik Indonesia (BPK RI). Sedangkan yang mendapat opini wajar tanpa pengecualian sebanyak 67 pemerintah daerah dan yang terbanyak adalah opini wajar dengan pengecualian sebanyak 316 pemerintahan daerah. Adapun untuk pemerintah kabupaten/kota di lingkungan Provinsi Kalimantan Timur, untuk laporan keuangan daerah tahun anggaran 2011 terdapat 1 pemerintah daerah yang mendapatkan opini tidak wajar (Pemerintah Kabupaten Kutai Timur) dan ada 3 pemerintah daerah yang mendapatkan disclaimer (Pemerintah Kota Samarinda, Pemerintah Kabupaten Tana Tidung, dan Pemerintah Kabupaten Kutai Kartanegara). Secara keseluruhan, sampai tahun anggaran 2012, hanya 1 (satu) kabupaten/kota yang mendapatkan opini “Wajar Tanpa Pengecualian), yaitu Kabupaten Kutai Kartanegara.
Melihat fakta di atas, dapat ditafsirkan bahwa ada sesuatu yang tidak berjalan sebagaimana mestinya dalam sistem pengendalian intern di kabupaten/kota yang mendapatkan opini tidak wajar dan disclaimer. Dalam hal ini sistem pengawasan intern yang dilakukan oleh Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) Provinsi
iv
Kalimantan Timur dan masing-masing inspektorat kabupaten/kota belum berjalan dengan maksimal sehingga terdapat kabupaten/kota di lingkup Provinsi Kalimantan Timur yang masih mendapatkan opini tidak wajar dan disclaimer dari Badan Pemeriksaan Keuangan Republik Indonesia (BPK RI).
Bahkan secara tegas dapat dikatakan terjadi disfungsi sistem dalam pengawasan intern pengelolaan keuangan (APBD) di kabupaten/kota di lingkup Provinsi Kalimantan Timur, karena logika sederhananya, jika aparat pengawasan intern berfungsi dengan baik maka opini laporan keuangan pemerintah daerah akan mendapatkan opini wajar tanpa pengecualian atau setidaknya mendapatkan opini wajar dengan pengecualian.
Hal inilah yang menarik untuk diteliti mengenai pelaksanaan pengawasan intern dalam pengelolaan keuangan daerah (APBD) di kabupaten/kota yang berada di Provinsi Kalimantan Timur dengan mengambil rumusan masalah (1) Bagaimana pelaksanaan sistem pengawasan intern pemerintah dalam pengelolaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah kabupaten/kota di Provinsi Kalimantan Timur? dan (2) Bagaimana dekonstruksi hukum sistem pengawasan intern pemerintah dalam pengelolaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah kabupaten/kota di Provinsi Kalimantan Timur untuk mewujudkan penyelenggaraan pemerintahan daerah yang baik?.
Penelitian ini bertujuan untuk mengidentifikasi dan melakukan analisis hukum terhadap kelemahan-kelemahan dalam sistem pengawasan intern pemerintah terhadap pengelolaan anggaran pendapatan daerah dan anggaran belanja daerah kabupaten/kota di Provinsi Kalimantan Timur, khususnya untuk kabupaten/kota yang mendapatkan opini tidak wajar dan disclaimer. Lebih daripada itu, penelitian ini juga bertujuan untuk merumuskan sebuah konsep dekonstruksi hukum terkait sistem pengawasan intern pemerintah sebagai upaya untuk mewujudkan penyelenggaraan pemerintahan daerah yang baik dan langkah antisipatif agar di kemudian hari tidak ada lagi pemerintah kabupaten/kota di lingkup Provinsi Kalimantan Timur mendapatkan opini tidak wajar dan disclaimer dari Badan Pemeriksaan Keuangan Republik Indonesia (BPK RI).
Teori asas-asas penyelenggaraan pemerintahan yang baik (good governance), teori keuangan negara, dan sistem pengawasan intern yang dipadukan dengan tipe penelitian hukum yang tergolong penelitian hukum empiris menghasilkan temuan penelitian bahwa faktor yang menyebabkan terjadinya permasalahan dalam pelaksanaan pengawasan intern pengelolaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) Kabupaten/Kota di Provinsi Kalimantan Timur, yaitu (1) Pengaturan penyelenggaraan pengawasan intern sebagaimana dimaksud pada Pasal 58 Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah yang seharusnya diatur lebih lanjut dalam Peraturan Presiden, belum ditindaklanjuti sebagaimana mestinya dan (2) Peraturan Bupati/Walikota yang mengatur penyelenggaraan pengawasan intern tidak memiliki landasan yang jelas karena adanya kekosongan hukum akibat belum ditindaklanjutinya pengaturan penyelenggaraan pengawasan intern sebagaimana dimaksud pada Pasal 58 Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah dalam bentuk Peraturan Presiden.
Adapun dekonstruksi hukum sistem pengawasan intern pemerintah dalam pengelolaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) Kabupaten/Kota di Provinsi Kalimantan Timur adalah sebagai sebagai berikut:
1. Pemerintah Pusat perlu menetapkan Peraturan Presiden Republik Indonesia tentang Penyelenggaraan Sistem Pengawasan Intern Pemerintah, sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 58 Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah. Hal ini penting sebagai landasan bagi Pemerintah Kabupaten/Kota dalam menyusun dan menetapkan regulasi di bidang pengawasan intern.
v
Peraturan Presiden Republik Indonesia tersebut, substansinya mengatur secara utuh, menyeluruh dan sistematis tentang:
a) Penyelenggaraan Pengawasan Intern Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan Republik Indonesia;
b) Penyelenggaraan Pengawasan Intern Inspektorat Jenderal; c) Penyelenggaraan Pengawasan Intern Inspektorat Provinsi; dan d) Penyelenggaraan Pengawasan Intern Inspektorat Kabupaten/Kota.
2. Penetapan Peraturan Bupati/Walikota tentang Penyelenggaraan Sistem Pengawasan Intern Pemerintah, khususnya dalam pengelolaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) Kabupaten/Kota, yang substansinya mengatur secara utuh, menyeluruh dan sistematis tentang:
a) Sistem Pengawasan Intern Pengelolaan Pendapatan Daerah (SPI-PPD). b) Sistem Pengawasan Intern Pengelolaan Belanja Daerah (SPI-PBD). c) Sistem Pengawasan Intern Pengelolaan Aset Daerah (SPI-PAD).
Pada tataran operasional, Sistem Pengawasan Intern Pengelolaan Pendapatan Daerah, Sistem Pengawasan Intern Pengelolaan Belanja Daerah, dan Sistem Pengawasan Intern Pengelolaan Aset Daerah Kabupaten/Kota harus dijabarkan dalam bentuk manual prosedur dan instruksi kerja.
Menindaklanjuti dekonstruksi hukum tersebut, disarankan kepada Kementerian Dalam Negeri RI serta Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia RI untuk segera menyusun Peraturan Presiden Republik Indonesia yang mengatur tentang penyelenggaraan pengawasan intern sebagaimana dimaksud pada Pasal 58 Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah.
Selain itu, Pemerintah Kabupaten di seluruh Indonesia melalui Asosiasi Pemerintah Kabupaten Seluruh Indonesia dan Pemerintah Kota di seluruh Indonesia melalui Asosiasi Pemerintah Kota Seluruh Indonesia, disarankan untuk mendorong Kementerian Dalam Negeri RI untuk segera menyusun Peraturan Presiden Republik Indonesia yang mengatur tentang penyelenggaraan pengawasan intern sebagaimana dimaksud pada Pasal 58 Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah dan melakukan koordinasi internal untuk menyamakan persepsi dalam rangka menyusun dan menetapkan regulasi dalam bentuk Peraturan Bupati/Walikota tentang sistem pengawasan intern pemerintah.
vi
PRAKATA
Syukur kehadirat Allah SWT atas terselesaikannya penelitian dengan judul “DEKONSTRUKSI HUKUM SISTEM PENGAWASAN INTERN PEMERINTAH DALAM PENGELOLAAN ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA DAERAH (STUDI DI KABUPATEN/KOTA PROVINSI KALIMANTAN TIMUR)”.
Dalam penelitian ini disebutkan bahwa Sistem Pengendalian Intern Pemerintah pada dasarnya dimaksudkan untuk mencegah dan mengendalikan kegiatan penyelenggaraan pemerintahan, termasuk dalam pengelolaan keuangan daerah yang tercantum dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Menurut Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah, penyelenggaraan pengendalian intern dilaksanakan melalui pembinaan dan pengawasan.
Kelemahan sistem pengawasan intern ternyata masih menjadi catatan temuan hasil pemeriksaan yang berpengaruh terhadap perolehan opini atas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) dari Badan Pemeriksaan Keuangan Republik Indonesia (BPK RI). Opini hasil pemeriksaan atas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) dari Badan Pemeriksaan Keuangan Republik Indonesia (BPK RI) merupakan salah satu indikator bahwa sistem pengawasan intern pemerintah belum sepenuhnya berfungsi sebagai sarana untuk mewujudkan tata kelola keuangan daerah yang baik, khususnya dalam pengelolaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) kabupaten/kota di Provinsi Kalimantan Timur.
Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui dan mendeskripsikan pelaksanaan sistem pengawasan intern pemerintah dalam pengelolaan Anggaran Pendapan dan Belanja Daerah (APBD) kabupaten/kota di Provinsi Kalimantan Timur, serta menemukan dekonstruksi hukum sistem pengawasan intern pemerintah dalam pengelolaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) kabupaten/kota di Provinsi Kalimantan Timur.
Adapun tim peneliti mengucapkan terima kasih dan memberikan apresiasi sebesar-besarnya kepada pihak-pihak yang telah membantu tim peneliti dalam menyelesaikan penelitian ini. Terima kasih dan apresiasi diberikan kepada Prof.Dr.H.Zamruddin Hasid, SE,SU, selaku Rektor Universitas Mulawarman dan reviewer proposal penelitian ini, Prof.Dr.Makrina Tindangen, M.Pd. beserta seluruh staff di Lembaga Penelitian Universitas Mulawarman, dan Dr.A.Hardoko, M.Pd. sebagai reviewer proposal dan seminar laporan akhir penelitian serta Dekan Fakultas Hukum Universitas Mulawarman yang telah memberikan kemudahan dan fasilitas kepada tim peneliti selama melaksanakan penelitian.
vii
Selain itu, terima kasih dan apresiasi juga diberikan kepada Inspektur dan staf Inspektorat Kabupaten Kutai Kartanegara, Inspektur dan staf Inspektorat Kota Samarinda, Inspektur dan staf Inspektorat Kota Balikpapan, Inspektur dan staf Inspektorat Kota Bontang, Inspektur dan staf Inspektorat Kota Malang, Pimpinan dan staf Badan Pemeriksaan Keuangan RI Perwakilan Kalimantan Timur, Pimpinan dan staf Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan Provinsi Kalimantan Timur.
Pada akhirnya, semoga penelitian ini dapat bermanfaat untuk pengembangan keilmuan hukum maupun untuk menyusun regulasi dalam upaya penguatan sistem pengawasan intern pemerintah dalam pengelolaan keuagan daerah di Indonesia. Saran dan kritik konstruktif sangat diharapkan.
Samarinda, November 2013 Tim Peneliti
viii DAFTAR ISI HALAMAN JUDUL………..i HALAMAN PENGESAHAN...ii RINGKASAN...iii PRAKATA... ... vi DAFTAR ISI...viii DAFTAR TABEL... ... x DAFTAR BAGAN...xi BAB 1 PENDAHULUAN ... 1 1.1. Latar Belakang... . 1 1.2. Perumusan Masalah...4 1.3. Luaran Penelitian ... 4
BAB 2TINJAUAN PUSTAKA ... 5
2.1 Asas-Asas Penyelenggaraan Pemerintahan Yang Baik (Good Governance) ... 5
2.2 Teori Keuangan Negara ... 8
2.2.1 Keuangan Negara ... 8
2.2.2 Asas-Asas Umum Pengelolaan Keuangan Negara ... 10
2.2.3 Kekuasaan Pengelolaan Keuangan Negara ... 11
2.2.4 Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Daerah ... 12
2.3 Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggungjawab Keuangan Negara ... 15
2.3.1 Sistem Pengendalian Intern Pemerintah ... 18
2.3.2 Sistem Pengawasan Intern ... 20
BAB 3TUJUAN, TARGET TEMUAN, DAN MANFAAT PENELITIAN ... 22
BAB 4 METODE PENELITIAN ... 23
4.1. Objek dan Ruang Lingkup Penelitian ... 23
4.2. Tipe dan Pendekatan Penelitian ... 23
4.3. Data Penelitian dan Teknik Pengumpulannya ... 23
4.4. Analisis Data... 25
BAB 5HASIL DAN PEMBAHASAN ... 26
5.1.Pelaksanaan Sistem Pengawasan Intern Pemerintah dalam Pengelolaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten/Kota di Provinsi Kalimantan Timur... 26
5.1.1. Opini Badan Pemeriksaan Keuangan RI Terhadap Laporan Keuangan Pemerintah Daerah di Lingkup Provinsi Kalimantan Timur ... 27
5.1.1.1. Laporan Hasil Pemeriksaan Keuangan Pemerintah Kota Samarinda ... 27
5.1.1.2. Laporan Hasil Pemeriksaan Laporan Keuangan Pemerintah Kota Bontang ... 29
5.1.1.3. Laporan Hasil Pemeriksaan Keuangan Pemerintah Kota Balikpapan ... 30
5.1.1.4. Laporan Hasil Pemeriksaan Keuangan Pemerintah Kabupaten Kutai Kartanegara ... 31
ix
5.1.1.5. Laporan Hasil Pemeriksaan Keuangan Pemerintah Kabupaten
Kutai Timur ... 32
5.1.1.6. Laporan Hasil Pemeriksaan Keuangan Pemerintah Kabupaten Kutai Barat ... 33
5.1.1.7. Laporan Hasil Pemeriksaan Keuangan Pemerintah Kabupaten Paser ... 34
5.1.1.8. Laporan Hasil Pemeriksaan Keuangan Pemerintah Kabupaten Penajam Paser Utara ... 36
5.1.1.9. Laporan Hasil Pemeriksaan Keuangan Pemerintah Kabupaten Berau ... 37
5.1.2. Analisis Terhadap Sistem Pengawasan Intern Pemerintah pada Kabupaten/Kota di Provinsi Kalimantan Timur ... 40
5.1.2.1. Analisis Terhadap Sistem Pengawasan Intern Pemerintah di Kota Bontang ... 40
5.1.2.2. Analisis Terhadap Sistem Pengawasan Intern Pemerintah di Kabupaten Kutai Kartanegara ... 42
5.1.2.3. Analisis Terhadap Sistem Pengawasan Intern Pemerintah di Kota Balikpapan ... 42
5.1.2.4. Analisis Terhadap Sistem Pengawasan Intern Pemerintah di Kota Samarinda ... 43
5.1.3. Hasil Benchmarking Sistem Pengawasan Intern Pemerintah di Inspektorat Kota Malang ... 44
5.2. Dekonstruksi Hukum Sistem Pengawasan Intern Pemerintah dalam Pengelolaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten/Kota di Provinsi Kalimantan Timur ... 45
BAB 6 KESIMPULAN DAN SARAN ... 53
6.1. Kesimpulan...53
6.2. Saran... 54
DAFTAR PUSTAKA ... 56 LAMPIRAN
x
DAFTAR TABEL
Tabel 1: Jadwal Penelitian………...………... 25 Tabel 2: Perkembangan Opini Laporan Keuangan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota di Provinsi Kalimantan Timur………... 39
xi
DAFTAR BAGAN
Bagan 1: Dekonstruksi Hukum Sistem Pengawasan Intern Pemerintah Dalam Pengelolaan APBD Kabupaten/Kota………... 52
BAB 1 PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang
Alinea kedua Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menyebutkan cita penyelenggaraan negara Republik Indonesia adalah menjadi negara yang merdeka, bersatu, berdaulat, adil dan makmur. Dilanjutkan pada alinea keempat, tujuan dari membentuk suatu Pemerintahan Negara Indonesia adalah untuk melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial. Cita dan tujuan negara tersebut merupakan tanggung jawab Pemerintah Republik Indonesia beserta segenap mitra kerja dan masyarakat Republik Indonesia untuk mewujudkannya.
Secara teknis, untuk mewujudkan cita dan tujuan tersebut diperlukan sebuah sistem pembangunan nasional yang dalam Pasal 1 angka 2 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (UU SPPN) dimaknai sebagai upaya yang dilaksanakan oleh semua komponen bangsa dalam rangka mencapai tujuan bernegara. Adapun Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional adalah satu kesatuan tata cara perencanaan pembangunan untuk menghasilkan rencana-rencana pembangunan dalam jangka panjang, jangka menengah, dan tahunan yang dilaksanakan oleh unsur penyelenggara negara dan masyarakat di tingkat Pusat dan Daerah (Pasal 1 angka 3 UU SPPN).
Dalam rangka melaksanakan pembangunan nasional tersebut, diperlukan pembiayaan yang salah satu sumbernya diperoleh dari berbagai macam penerimaan negara seperti pajak atau penerimaan negara bukan pajak atau sumber-sumber penerimaan lainnya untuk kemudian dibelanjakan berdasarkan kebutuhan. Untuk itu, di Indonesia terdapat sistem pengelolan penerimaan dan belanja negara, khususnya pengelolaan keuangan negara yang dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat, yang diwujudkan dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD).
Terkait dengan pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD), pada dasarnya terikat pada asas-asas umum penyelenggaran negara yang meliputi asas kepastian hukum, asas tertib penyelenggaraan negara, asas kepentingan umum, asas keterbukaan, asas proporsionalitas,
asas profesionalitas, dan asas akuntabilitas sebagaimana tercantum dalam Pasal 3 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas Dari Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme. Selain itu juga terikat pada asas-asas umum yang terdapat pada Pasal 3 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara dan Pasal 3 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.
Oleh karena itu, agar pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) dapat berjalan sebagaimana seharusnya, diciptakan sistem pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara. Sistem ini dilakukan dengan dasar bahwa untuk mendukung keberhasilan penyelenggaraan pemerintahan negara, keuangan negara wajib dikelola secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan. Kewenangan untuk melakukan pemeriksaan atas pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara diberikan kepada Badan Pemeriksaan Keuangan Republik Indonesia (BPK RI) berdasarkan Pasal 23 E Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan Pasal 2 ayat (2) Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara. Secara lebih detail, Pasal 6 ayat (1) Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan menyebutkan bahwa Badan Pemeriksaan Keuangan RI bertugas memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, Lembaga Negara lainnya, Bank Indonesia, Badan Usaha Milik Negara, Badan Layanan Umum, Badan Usaha Milik Daerah, dan lembaga atau badan lain yang mengelola keuangan negara.
Selain itu, dalam rangka meningkatkan kinerja, transparansi, dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara, Presiden selaku Kepala Pemerintahan mengatur dan menyelenggarakan sistem pengendalian intern di lingkungan pemerintahan secara menyeluruh (Pasal 58 ayat (1) Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara). Menindaklanjuti hal tersebut, terbit Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (PP SPIP). Dalam peraturan pemerintah tersebut, Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) dan Inspektorat pada kementerian, provinsi dan kabupaten/kota ditunjuk sebagai aparat pengawasan intern (Pasal 1 angka 4, 5, 6, dan 7 PP SPIP). Secara sederhana tugas dari
aparat pengawasan intern ini adalah untuk memberikan pengawasan, pengkajian, pemantauan, dan pembinaan terkait dengan pengelolaan keuangan negara demi tercapainya efektivitas dan efisiensi pencapaian tujuan penyelenggaraan pemerintahan negara, keandalan pelaporan keuangan, pengamanan asset negara, dan ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan.
Kembali lagi ke tugas Badan Pemeriksaan Keuangan Republik Indonesia (BPK RI), sebagaimana tercantum dalam Pasal 16 ayat (1) dan penjelasannya Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara bahwa setelah melakukan pemeriksaan keuangan, Badan Pemeriksaan Keuangan Republik Indonesia (BPK RI) membuat laporan hasil pemeriksaan dan memberikan opini yang terdiri dari 4 (empat) jenis opini yakni (i) opini wajar tanpa pengecualian (unqualified opinion), (ii) opini wajar dengan pengecualian (qualified opinion), (iii) opini tidak wajar (adversed opinion), dan (iv) pernyataan menolak memberikan opini (disclaimer of opinion).
Data menunjukkan bahwa banyak pemerintah daerah yang mendapatkan opini tidak wajar dan disclaimer. Berdasarkan data pada tahun 2012, terdapat 6 pemerintah daerah yang mendapatkan opini tidak wajar dan 36 pemerintah daerah yang mendapatkan disclaimer dari Badan Pemeriksaan Keuangan Republik Indonesia (BPK RI). Sedangkan yang mendapat opini wajar tanpa pengecualian sebanyak 67 pemerintah daerah dan yang terbanyak adalah opini wajar dengan pengecualian sebanyak 316 pemerintahan daerah.1
Adapun untuk pemerintah kabupaten/kota di lingkungan Provinsi Kalimantan Timur, untuk laporan keuangan daerah tahun anggaran 2011 terdapat 1 pemerintah daerah yang mendapatkan opini tidak wajar (Pemerintah Kabupaten Kutai Timur) dan ada 3 pemerintah daerah yang mendapatkan disclaimer (Pemerintah Kota Samarinda, Pemerintah Kabupaten Tana Tidung, dan Pemerintah Kabupaten Kutai Kartanegara).2 Secara keseluruhan, sampai tahun anggaran 2012, hanya 1 (satu) kabupaten/kota yang mendapatkan opini “Wajar Tanpa Pengecualian), yaitu Kabupaten Kutai Kartanegara.
Melihat fakta di atas, dapat ditafsirkan bahwa ada sesuatu yang tidak berjalan sebagaimana mestinya dalam sistem pengendalian intern di kabupaten/kota yang mendapatkan opini tidak wajar dan disclaimer. Dalam hal ini sistem pengawasan intern yang
1 Artikel “Ayo Raih WTP 2013”, diakses dari situs http://inspektorat.rejanglebongkab.go.id/ayo-raih-wtp-2013/ pada hari Kamis, 14 Maret 2013 Pukul 17.00 Wita.
2
Artikel “Opini BPK: 3 Daerah di Kaltim Peroleh Opini Disclaimer”, diakses dari situs
http://en.bisnis.com/articles/opini-bpk-3-daerah-di-kaltim-peroleh-opini-disclaimer, pada hari Kamis, 14 Maret 2013 Pukul 18.00 Wita.
dilakukan oleh Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) Provinsi Kalimantan Timur dan masing-masing inspektorat kabupaten/kota belum berjalan dengan maksimal sehingga terdapat kabupaten/kota di lingkup Provinsi Kalimantan Timur yang masih mendapatkan opini tidak wajar dan disclaimer dari Badan Pemeriksaan Keuangan RI.
Bahkan secara tegas dapat dikatakan terjadi disfungsi sistem dalam pengawasan intern pengelolaan keuangan (APBD) di kabupaten/kota di lingkup Provinsi Kalimantan Timur, karena logika sederhananya, jika aparat pengawasan intern berfungsi dengan baik maka opini laporan keuangan pemerintah daerah akan mendapatkan opini wajar tanpa pengecualian atau setidaknya mendapatkan opini wajar dengan pengecualian.
Hal inilah yang menarik untuk diteliti mengenai pelaksanaan pengawasan intern dalam pengelolaan keuangan daerah (APBD) di kabupaten/kota yang berada di lingkup Provinsi Kalimantan Timur.
1.2. Perumusan Masalah
Berdasarkan uraian latar belakang dan isu hukum yang telah diungkapkan, maka penelitian ini membatasi pada permasalahan sebagai berikut:
1. Bagaimana pelaksanaan sistem pengawasan intern pemerintah dalam pengelolaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah kabupaten/kota di Provinsi Kalimantan Timur? 2. Bagaimana dekonstruksi hukum sistem pengawasan intern pemerintah dalam pengelolaan
Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah kabupaten/kota di Provinsi Kalimantan Timur untuk mewujudkan penyelenggaraan pemerintahan daerah yang baik?
1.3. Luaran Penelitian
Luaran penelitian ini berupa:
1. Publikasi ilmiah yang diterbitkan pada jurnal terakreditasi nasional bidang hukum. 2. Poster penelitian.
BAB 2
TINJAUAN PUSTAKA
2.1 Asas-Asas Penyelenggaraan Pemerintahan Yang Baik (Good Governance)
Asas hukum sejatinya bukan merupakan hukum, namun untuk memahami suatu norma harus dipahami terlebih dahulu asas-asas hukum yang ada didalamnya. Asas hukum merupakan alasan (ratio legis) bagi lahirnya suatu peraturan hukum. Artinya bahwa peraturan-peraturan hukum itu pada akhirnya bisa dikembalikan kepada asas-asas tersebut. Oleh karena itu, untuk memahami norma hukum dengan baik tidak bisa hanya melihat pada peraturan-peraturannya saja, melainkan harus mempelajari dan menggali nilai pada asas-asasnya.
Sebagai negara hukum maka segala hal yang berkaitan dengan penyelenggaraan negara oleh pemerintah harus berpedoman kepada asas-asas dan peraturan perundang-undangan yang berlaku, mulai dari norma dasar konstitusi sampai dengan peraturan-peraturan pelaksanaanya.
Secara konstitusional tujuan dari penyelenggaraan negara adalah untuk melindungi bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan melaksanakan ketertiban dunia sebagaimana tertuang dalam naskah pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Dalam penyelenggaraan negara oleh pemerintahan tersebut terdapat beberapa asas yang dijadikan pedoman sebagaimana diatur dalam Pasal 3 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas Dari Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme yang berisi tentang asas umum penyelenggaraan negara yaitu sebagai berikut:
1. Asas Kepastian Hukum adalah asas dalam negara hukum yang mengutamakan landasan peraturan perundang-undangan, kepatutan, dan keadilan dalam setiap kebijakan Penyelenggara Negara. Maksudnya asas ini menghendaki dihormatinya hak yang telah diperoleh seseorang berdasarkan suatu keputusan badan atau pejabat administrasi negara. 2. Asas Tertib Penyelenggaraan Negara adalah asas yang menjadi landasan keteraturan,
keseraslan, dan keseimbangan dalam pengendalian Penyelenggara Negara.
3. Asas Kepentingan Umum adalah asas yang mendahulukan kesejahteraan umum dengan cara yang aspiratif, akomodatif, dan selektif. Maksudnya asas ini menghendaki pemerintah harus mengutamakan kepentingan umum terlebih dahulu.
4. Asas Keterbukaan adalah asas yang membuka diri terhadap hak masyarakat untuk memperoleh informasi yansg benar, jujur, dan tidak diskrirninatif tentang
penyelenggaraan negara dengan tetap memperhatikan perlindungan atas hak asasi pribadi, golongan, dan rahasia negara.
5. Asas Proporsionalitas adalah asas yang mengutamakan keseimbangan antara hak dan kewajiban Penyelenggara Negara.
6. Asas Profesionalitas adalah asas yang mengutamakan keahlian yang berlandaskan kode etik dan ketentuan peraturan perundangundangan yang berlaku.
7. Asas Akuntabilitas adalah asas yang menentukan bahwa setiap kegiatan dan hasil akhir dari kegiatan Penyelenggara Negara harus dapat dipertanggungjawabkan kepada masyarakat atau rakyat sebagai pemegang kedaulatan tertinggi negara sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Setiap penyelenggara negara wajib mengelola keuangan negara secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan. Pengelolaan dimaksud dalam ayat ini mencakup keseluruhan kegiatan perencanaan, penguasaan, penggunaan, pengawasan, dan pertanggung-jawaban.
Tujuan dari asas penyelenggaraan negara atau biasa disebut asas-asas penyelenggaraan pemerintahan yang baik (good governance) adalah untuk mewujudkan berbagai kepastian, kemudahan, dan bersih dalam menyediakan pelayanan publik dan sekaligus sebagai pedoman yang memberikan perlindungan kepada rakyat dari tindakan sewenang-wenang pihak pemerintah. Sehingga good governance merupakan tata penyelenggaraan (tata kelola) pemerintahan yang baik.
Menurut United Nations Development Programme (UNDP), good governance memiliki karakteristik (asas-asas) sebagai berikut:3
1. Participation. Setiap warga masyarakat mempunyai suara dalam pembuatan keputusan, baik secara langsung maupun melalui perwakilan lembaga yang mempunyai legitimasi untuk itu.
2. Rule of law. Kerangka hukum harus adil dan dilaksanakan tanpa pandang bulu.
3. Transparency. Warga masyarakat berhak atas informasi tentang proses perumusan kebijakan publik dan implementasinya.
4. Responsiveness. Lembaga-lembaga dan proses-proses harus mencoba untuk melayani secara maksimal setiap stakeholders.
3
Sedarmayanti, 2003, Good Governance (Kepemerintahan yang baik) dalam rangka Otonomi Daerah, Upaya Membangun Organisasi Efektif dan Efisien melalui Rekonstruksi dan Pemberdayaan, CV. Mandar Maju, Bandung, hlm. 7.
5. Consensus orientation. Good governance menjadi perantara dari berbagai kepentingan yang berbeda-beda untuk memperoleh pilihan yang terbaik bagi kepentingan umum yang lebih luas dalam hal kebijakan-kebijakan.
6. Equity. Semua warga masyarakat mempunyai kesempaan yang sama untuk meningkatkan atau menjaga kesejahteraan mereka.
7. Effectiveness and efficiency. Proses-proses dan lembaga-lembaga harus sebaik mungkin menghasilkan atau mencapai tujuan sesuai dengan yang telah direncanakan, dengan menggunakan sumber daya yang tersedia.
8. Accountability. Para pembuat keputusan dalam pemerintahan, sektor swasta maupun masyarakat harus bertanggung jawab kepada publik atau kepada stakeholders.
9. Strategic vision. Para pemimpin harus mempunyai perspektif good governance dan pengembangan manusia yang jauh ke depan sejalan dengan apa yang diperlukan untuk kepentingan pembangunan.
Unsur utama good governance yaitu partisipasi, supremasi hukum dan transparansi. Dalam pelaksanaannya ketiganya merupakan aspek-aspek yang dapat menjadi indikator dari penerapan good governance untuk setiap entitas pengelolaan kegiatan suatu organisasi.
Pelaksanaan kegiatan suatu organisasi Pemerintah dianggap akuntabel, apabila melibatkan peran serta atau partisipasi masyarakat dalam setiap tahap pelaksanaannya. Di samping itu, dalam proses penyusunan dan pelaksanaan kegiatan seharusnya disertai dengan semangat penegakan hukum yang berlaku. Serta terbuka (transparan) dalam pelaksanaan program-program yang berkaitan dengan kebijakan publik.4
Dilihat dari uraian unsur-unsur good governance tersebut, tampak bahwa kesembilan unsur dimaksud saling memperkuat dan tidak dapat berdiri sendiri. Setiap unsur dapat mempengaruhi unsur lainnya, seperti unsur akuntabilitas akan berhasil ditegakkan apabila unsur-unsur lainnya seperti partisipasi, transparansi dan penegakan hukum telah benar-benar dilaksanakan dengan baik. Dengan kata lain, akuntabilitas kinerja suatu organisasi penyelenggara negara merupakan hal yang terpenting menuju tata pemerintahan yang baik.
Dengan demikian, dapat disimpulkan bahwa wujud good governance adalah penyelenggaraan negara yang solid dan bertanggung jawab, serta efisien dan efektif dengan menjaga kesinergian interaktif yang konstruktif diantara domain-domain negara, sektor swasta dan masyarakat. Oleh karena good governance meliputi sistem administrasi negara,
4
Sadu Wasistiono, 2002, Good Governance (Kepemerintahan Yang Baik) Dalam Rangka Otonomi Daerah,
maka upaya mewujudkan good governance atau tata pemerintahan yang baik juga merupakan upaya melakukan penyempurnaan pada sistem administrasi negara yang berlaku pada suatu negara secara menyeluruh.
2.2 Teori Keuangan Negara
Pembentukan pemerintahan yang menyelenggarakan fungsi negara bertujuan untuk mencapai tujuan bernegara sebagaimana tercantum dalam alinea IV Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Pembentukan pemerintahan negara tersebut menimbulkan hak dan kewajiban negara yang dibiayai dan dinilai dengan uang yang perlu dikelola dalam suatu sistem pengelolaan keuangan negara. pengelolaan keuangan negara sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 perlu dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat, yang diwujudkan dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD).
Sebagai suatu negara berdasarkan hukum dan berkedaulatan rakyat maka pengelolaan keuangan dalam penyeleggaraan pemerintahan negara harus sesuai dengan aturan pokok yang ditetapkan dalam Undang-Undang Dasar sebagai konstitusi negara. Dalam Undang-Undang Dasar 1945 Bab VIII Hal Keuangan, antara lain disebutkan bahwa anggaran pendapatan dan belanja negara ditetapkan setiap tahun dengan undang-undang, dan ketentuan mengenai pajak dan pungutan lain yang bersifat memaksa untuk keperluan negara serta macam dan harga mata uang ditetapkan dengan undang-undang. Hal-hal lain mengenai keuangan negara sesuai dengan amanat Pasal 23C diatur dengan undang-undang.5
2.2.1 Keuangan Negara
Dalam Undang-undang Republik Indonesia Nomor 13 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, Keuangan Negara didefinisikan sebagai semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.6 Keuangan Negara yang dimaksud meliputi:7
a. Hak negara untuk memungut pajak, mengeluarkan dan mengedarkan uang, dan melakukan pinjaman;
b. Kewajiban negara untuk menyelenggarakan tugas layanan umum pemerintahan negara dan membayar tagihan pihak ketiga;
5
Penjelasan UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.
6 Pasal 1 point 1 UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. 7 Pasal 2 UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.
c. Penerimaan Negara; d. Pengeluaran Negara; e. Penerimaan Daerah; f. Pengeluaran Daerah;
g. Kekayaan negara/kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan negara/perusahaan daerah;
h. Kekayaan pihak lain yang dikuasai oleh pemerintah dalam rangka penyelenggaraan tugas pemerintahan dan/atau kepentingan umum;
i. Kekayaan pihak lain yang diperoleh dengan menggunakan fasilitas yang diberikan pemerintah.
Pendekatan sisi obyek, subyek, proses, dan tujuan digunakan dalam merumuskan keuangan negara. Dari sisi obyek yang dimaksud dengan Keuangan Negara meliputi semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kebijakan dan kegiatan dalam bidang fiskal, moneter dan pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan, serta segala sesuatu baik berupa uang, maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut. Dari sisi subyek yang dimaksud dengan Keuangan Negara meliputi seluruh obyek sebagaimana tersebut di atas yang dimiliki negara, dan/atau dikuasai oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, Perusahaan Negara/Daerah, dan badan lain yang ada kaitannya dengan keuangan negara.8
Sisi proses dari Keuangan Negara mencakup seluruh rangkaian kegiatan yang berkaitan dengan pengelolaan obyek sebagaimana tersebut di atas mulai dari perumusan kebijakan dan pengambilan keputusan sampai dengan pertanggungjawaban. Dari sisi tujuan, Keuangan Negara meliputi seluruh kebijakan, kegiatan dan hubungan hukum yang berkaitan dengan pemilikan dan/atau penguasaan obyek sebagaimana tersebut di atas dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan negara.9
APBN/APBD mempunyai fungsi otorisasi, perencanaan, pengawasan, alokasi, distribusi, dan stabilisasi. Fungsi otorisasi mengandung arti bahwa anggaran negara menjadi dasar untuk melaksanakan pendapatan dan belanja pada tahun yang bersangkutan.Fungsi perencanaan mengandung arti bahwa anggaran negara menjadi pedoman bagi manajemen dalam merencanakan kegiatan pada tahun yang bersangkutan. Fungsi pengawasan mengandung arti bahwa anggaran negara menjadi pedoman untuk menilai apakah kegiatan
8 Penjelasan UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. 9 Penjelasan UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.
penyelenggaraanpemerintahan negara sesuai dengan ketentuan yang telah ditetapkan. Fungsi alokasi mengandung arti bahwa anggaran negara harus diarahkan untuk mengurangi pengangguran dan pemborosan sumber daya, serta meningkatkan efisiensi dan efektivitas perekonomian. Fungsi distribusi mengandung arti bahwa kebijakan anggaran negara harus memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan. Fungsi stabilisasi mengandung arti bahwa anggaran pemerintah menjadi alat untuk memelihara dan mengupayakan keseimbangan fundamental perekonomian.10
2.2.2 Asas-Asas Umum Pengelolaan Keuangan Negara
Pengelolaan keuangan negara perlu diselenggarakan secara profesional, terbuka, dan bertanggung jawab sesuai dengan aturan pokok yang telah ditetapkan dalam Undang-Undang Dasar untuk mendukung terwujudnya good governance dalam penyelenggaraan negara. Sesuai dengan amanat Pasal 23C Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Undang-undang tentang Keuangan Negara perlu menjabarkan aturan pokok yang telah ditetapkan dalam Undang-Undang Dasar tersebut ke dalam asas-asas umum yang meliputi baik asas-asas yang telah lama dikenal dalam pengelolaan keuangan negara, seperti asas tahunan, asas universalitas, asas kesatuan, dan asas spesialitas maupun asas-asas baru sebagai pencerminan best practices (penerapan kaidah-kaidah yang baik) dalam pengelolaan keuangan negara, antara lain:11
1. akuntabilitas berorientasi pada hasil; 2. profesionalitas;
3. proporsionalitas;
4. keterbukaan dalam pengelolaan keuangan negara;
5. pemeriksaan keuangan oleh badan pemeriksa yang bebas dan mandiri.
Keuangan negara harus dikelola secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan. APBN/APBD, perubahan APBN/APBD, dan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN/APBD setiap tahun ditetapkan dengan undang-undang/Peraturan Daerah.12
Prinsip-prinsip pemerintahan sebagaimana yang telah dirumuskan dalam Bab VI Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 akan dapat terselenggara dengan baik melalui implementasi Asas-asas umum tersebut. Dengan dianutnya asas-asas
10
Penjelasan Pasal 4 point 4 UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.
11 Penjelasan UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. 12 Pasal 3 UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.
umum tersebut di dalam undang tentang Keuangan Negara, pelaksanaan Undang-undang ini selain menjadi acuan dalam reformasi manajemen keuangan negara, sekaligus dimaksudkan untuk memperkokoh landasan pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah di Negara Kesatuan Republik Indonesia.
2.2.3 Kekuasaan Pengelolaan Keuangan Negara
Kekuasaan pengelolaan keuangan negara sebagai bagian dari kekuasaan pemerintahan dipegang oleh Presiden selaku Kepala Pemerintahan. Kekuasaan tersebut meliputi kewenangan yang bersifat umum dan kewenangan yang bersifat khusus. Sebagian dari kekuasaan tersebut dikuasakan kepada Menteri Keuangan selaku Pengelola Fiskal dan Wakil Pemerintah dalam kepemilikan kekayaan negara yang dipisahkan, serta kepada Menteri/Pimpinan Lembaga selaku Pengguna Anggaran/Pengguna Barang kementerian negara/lembaga yang dipimpinnya. Pendelegasian kekuasaan tersebut untuk membantu Presiden dalam penyelenggaraan kekuasaan pengelolaan keuangan negara.
Menteri Keuangan sebagai pembantu Presiden dalam bidang keuangan pada hakekatnya adalah Chief Financial Officer (CFO) Pemerintah Republik Indonesia, sementara setiap menteri/pimpinan lembaga pada hakekatnya adalah Chief Operational Officer (COO) untuk suatu bidang tertentu pemerintahan. Prinsip ini perlu dilaksanakan secara konsisten agar terdapat kejelasan dalam pembagian wewenang dan tanggung jawab, terlaksananya mekanisme checks and balances serta untuk mendorong upaya peningkatan profesionalisme dalam penyelenggaraan tugas pemerintahan.13
Sebagian kekuasaan Presiden tersebut juga diserahkan kepada Gubernur/Bupati/Walikota selaku pengelola keuangan daerah sebagai bentuk implementasi asas desentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan negara. Demikian pula untuk mencapai kestabilan nilai rupiah tugas menetapkan dan melaksanakan kebijakan moneter serta mengatur dan menjaga kelancaran sistem pembayarandilakukan oleh bank sentral.
Setiap pengelola dan pengguna anggaran wajib menyusunan dan penyajian laporan keuangan dimaksud adalah dalam rangka akuntabilitas dan keterbukaan dalam pengelolaan keuangan, termasuk prestasi kerja yang dicapai atas penggunaan anggaran.
2.2.4 Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Daerah
Pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan daerah,termasuk investasi dan kekayaan yang dipisahkan, yang ditetapkan dalam APBD termasuk dalam lingkup perbendahraan negara.14 Perbendaharaan negara tersebut meliputi:15
a. pelaksanaan pendapatan dan belanja negara; b. pelaksanaan pendapatan dan belanja daerah; c. pelaksanaan penerimaan dan pengeluaran negara; d. pelaksanaan penerimaan dan pengeluaran daerah; e. pengelolaan kas;
f. pengelolaan piutang dan utang negara/daerah;
g. pengelolaan investasi dan barang milik negara/daerah;
h. penyelenggaraan akuntansi dan sistem informasi manajemen keuangan negara/daerah; i. penyusunan laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN/APBD;
j. penyelesaian kerugian negara/daerah; k. pengelolaan Badan Layanan Umum;
l. perumusan standar, kebijakan, serta sistem dan prosedur yang berkaitan dengan pengelolaan keuangan negara dalam rangka pelaksanaan APBN/APBD.
Peraturan Daerah tentang APBD merupakan dasar bagi Pemerintah Daerah untuk melakukan penerimaan dan pengeluaran daerah. Setiap pejabat dilarang melakukan tindakan yang berakibat pengeluaran atas beban APBD jika anggaran untuk membiayai pengeluaran tersebut tidak tersedia atau tidak cukup tersedia. Semua pengeluaran negara/daerah, termasuk subsidi dan bantuan lainnya yang sesuai dengan program pemerintah, dibiayai dengan APBD. Anggaran untuk membiayai pengeluaran yang sifatnya mendesak dan/atau tidak terduga disediakan dalam bagian anggaran tersendiri yang selanjutnya diatur dalam peraturan pemerintah. Kelambatan pembayaran atas tagihan yang berkaitan dengan pelaksanaan APBD dapat mengakibatkan pengenaan denda dan/atau bunga.16
Anggaran merupakan instrumen akuntabilitas, manajemen,dan kebijakan ekonomi. Sehingga sebagai instrumen kebijakan ekonomi anggaran berfungsi untuk mewujudkan pertumbuhan dan stabilitas perekonomian serta pemerataan pendapatan dalam rangka mencapai tujuan bernegara. Dalam upaya untuk meluruskan kembali tujuan dan fungsi anggaran tersebut perlu dilakukan pengaturan secara jelas peran DPRD dan pemerintah
14
Pasal 1 point 1 UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.
15 Pasal 2 UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara. 16 Pasal 3 UU Nomor 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.
dalam proses penyusunan dan penetapan anggaran sebagai penjabaran aturan pokok yang telah ditetapkan dalam Undang-Undang Dasar 1945.
Dalam UU keuangan negara juga ditentukan bahwa belanja daerah dirinci sampai dengan unit organisasi, fungsi, program, kegiatan, dan jenis belanja. Hal tersebut berarti bahwa setiap pergeseran anggaran antar unit organisasi, antar kegiatan dan antar jenis belanja harus mendapat persetujuan DPRD.
APBD dalam satu tahun anggaran meliputi:17
a. hak pemerintah daerah yang diakui sebagai penambah nilai kekayaan bersih; b. kewajiban pemerintah daerah yang diakui sebagai pengurang nilai kekayaan bersih;
c. penerimaan yang perlu dibayar kembali dan/atau pengeluaran yang akan diterima kembali, baik pada tahun anggaran yang bersangkutan maupun pada tahun tahun anggaran berikutnya.
Untuk memberikan informasi mengenai perkembangan pelaksanaan APBD, pemerintah daerah perlu menyampaikan laporan realisasi semester pertama kepada DPRD. Informasi yang disampaikan dalam laporan tersebut menjadi bahan evaluasi pelaksanaan APBD semester pertama dan penyesuaian/perubahan APBD pada semester berikutnya.
Salah satu upaya konkrit untuk mewujudkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara adalah penyampaian laporan pertanggungjawaban keuangan pemerintah yang memenuhi prinsip-prinsip tepat waktu dan disusun dengan mengikuti standar akuntansi pemerintah yang telah diterima secara umum.
Dalam undang-undang ini ditetapkan bahwa laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBD disampaikan berupa laporan keuangan yang setidak-tidaknya terdiri dari laporan realisasi anggaran, neraca, laporan arus kas dan catatan atas laporan keuangan yang disusun sesuai dengan standar akuntansi pemerintah. Laporan keuangan pemerintah pusat yang telah diperiksa oleh Badan Pemeriksa Keuangan harus disampaikan kepada DPRD selambat-lambatnya 6 (enam) bulan setelah berakhirnya tahun anggaran yang bersangkutan.
Dalam rangka akuntabilitas pengelolaan keuangan negara gubernur/bupati/walikota selaku pengguna anggaran/pengguna barang bertanggung jawab atas pelaksanaan kebijakan yang ditetapkan dalam Peraturan Daerah tentang APBD, dari segi manfaat/hasil (outcome). Sedangkan Kepala Satuan Kerja Perangkat Daerah bertanggung jawab atas pelaksanaan kegiatan yang ditetapkan dalam Peraturan Daerah tentang APBD, dari segi barang dan/atau jasa yang disediakan (output).
Sebagai konsekuensinya, dalam undang-undang ini diatur sanksi yang berlaku bagi gubernur/bupati/walikota, serta Pimpinan Satuan Kerja Perangkat Daerah yang terbukti melakukan penyimpangan kebijakan/kegiatan yang telah ditetapkan dalam Peraturan Daerah tentang APBD. Ketentuan sanksi tersebut dimaksudkan sebagai upaya preventif dan represif, serta berfungsi sebagai jaminan atas ditaatinya Peraturan Daerah tentang APBD yang bersangkutan.
Selain itu perlu ditegaskan prinsip yang berlaku universal bahwa barang siapa yang diberi wewenang untuk menerima, menyimpan dan membayar atau menyerahkan uang, surat berharga atau barang milik negara bertanggungjawab secara pribadi atas semua kekurangan yang terjadi dalam pengurusannya. Kewajiban untuk mengganti kerugian keuangan negara oleh para pengelola keuangan negara dimaksud merupakan unsur pengendalian intern yang andal.
Sesuai dengan Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006 tentang Pedoman Penyusunan dan Pelaksanaan APBD, penyusunan keuangan daerah mengacu pada norma dan prinsip-prinsip anggaran sebagai berikut:
a. Partisipasi Masyarakat
Hal ini mengandung makna bahwa pengambilan keputusan dalam proses penyusunan dan penetapan APBD sedapat mungkin melibatkan partisipasi masyarakat, sehingga masyarakat mengetahui akan hak dan kewajibannya dalam pelaksanaan APBD.
b. Transparansi dan Akuntabilitas Anggaran
APBD yang disusun harus dapat menyajikan informasi secara terbuka dan mudah diakses oleh masyarakat meliputi tujuan, sasaran, sumber pendanaan pada setiap jenis/objek belanja serta korelasi antara besaran anggaran dengan manfaat dan hasil yang ingin dicapai dari suatu kegiatan yang dianggarkan.
c. Disiplin Anggaran
Beberapa prinsip dalam disiplin anggaran yang perlu diperhatikan antara lain bahwa (1) Pendapatan yang direncanakan merupakan perkiraan yang terukur secara rasional yang dapat dicapai untuk setiap sumber pendapatan, sedangkan belanja yang dianggarkan merupakan batas tertinggi pengeluaran belanja; (2) Penganggaran pengeluaran harus didukung dengan adanya kepastian tersedianya penerimaan dalam jumlah yang cukup; (3) Semua penerimaan dan pengeluaran daerah dalam tahun anggaran yang bersangkutan harus dianggarkan dalam APBD dan dilakukan melalui rekening kas umum daerah.
d. Keadilan Anggaran
Pajak daerah, retribusi daerah, dan pungutan daerah lainnya yang dibebankan kepada masyarakat harus mempertimbangkan kemampuan untuk membayar. Selain itu dalam mengalokasikan belanja daerah, harus mempertimbangkan keadilan dan pemerataan agar dapat dinikmati oleh seluruh lapisan masyarakat tanpa diskriminasi pemberian pelayanan. e. Efisiensi dan Efektivitas Anggaran
Dana yang tersedia harus dimanfaatkan dengan sebaik mungkin untuk dapat menghasilkan peningkatan pelayanan dan kesejahteraan yang maksimal guna kepentingan masyarakat. f. Taat Azas
APBD sebagai kebijakan daerah yang ditetapkan dengan Peraturan Daerah didalam penyusunannya harus tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, kepentingan umum dan peraturan daerah lainnya.
2.3 Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggungjawab Keuangan Negara
Dalam mendukung keberhasilan penyelenggaraan pemerintahan negara, keuangan negara wajib dikelola secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan.
Pemeriksaan Keuangan Negara adalah proses identifikasi masalah, analisis, dan evaluasi yang dilakukan secara independen, objektif, dan profesional berdasarkan standar pemeriksaan, untuk menilai kebenaran, kecermatan, kredibilitas, dan keandalan informasi mengenai pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara.18
Pemeriksaan dilakukan terhadap Pengelolaan Keuangan Negara yang meliputi keseluruhan kegiatan pejabat pengelola keuangan negara sesuai dengan kedudukan dan kewenangannya, yang meliputi perencanaan, pelaksanaan, pengawasan, dan pertanggungjawaban.19 Pemeriksaan juga dilakukan terhadap Tanggung Jawab Keuangan Negara yakni kewajiban Pemerintah untuk melaksanakan pengelolaan keuangan negara secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, dan transparan, dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan.20
Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggungjawab Keuangan Negara dilaksanakan oleh Badan Pemeriksaan Keuangan Republik Indonesia (BPK RI) sebagai Badan Pemeriksa
18 Pasal 1 poin 1 UU Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggungjawab Keuangan
Negara.
19 Pasal 1 poin 6 UU Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggungjawab Keuangan
Negara.
20 Pasal 1 poin 7 UU Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggungjawab Keuangan
Keuangan sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Jenis-jenis pemeriksaan yang dilakukan oleh Badan Pemeriksaan Keuangan RI terdiri:21
1. Pemeriksaan Keuangan adalah pemeriksaan atas laporan keuangan pemerintah. Pemeriksaan keuangan ini dilakukan oleh Badan Pemeriksaan Keuangan RI dalam rangka memberikan pernyataan opini tentang tingkat kewajaran informasi yang disajikan dalam laporan keuangan pemerintah.
2. Pemeriksaan Kinerja adalah pemeriksaan ataspengelolaan keuangan negara yang terdiri atas pemeriksaan aspek ekonomi dan efisiensi serta pemeriksaan aspek efektivitas yang lazim dilakukan bagi kepentingan manajemen oleh aparat pengawasan intern pemerintah. 3. Pemeriksaan dengan tujuan tertentu adalah pemeriksaan yang tidak termasuk dalam
pemeriksaan keuangan dan pemeriksaan kinerja. Termasuk dalam pemeriksaan tujuan tertentu ini adalah pemeriksaan atas hal-hal lain yang berkaitan dengan keuangan dan pemeriksaan investigatif dan pemeriksaan atas sistem pengendalian intern pemerintah.
Badan Pemeriksaan Keuangan Republik Indonesia (BPK RI) memiliki kebebasan dan kemandirian dalam ketiga tahap pemeriksaan, yakni perencanaan, pelaksanaan, dan pelaporan hasil pemeriksaan. Kebebasan dalam tahap perencanaan mencakup kebebasan dalam menentukan obyek yang akan diperiksa, kecuali pemeriksaan yang obyeknya telah diatur tersendiri dalam undang-undang, atau pemeriksaan berdasarkan permintaan khusus dari lembaga perwakilan. Selain itu, kemandirian Badan Pemeriksaan Keuangan Republik Indonesia (BPK RI) dalam pemeriksaan keuangan negara mencakup ketersediaan sumber daya manusia, anggaran, dan sarana pendukung lainnya yang memadai. Sementara itu, kebebasan dalam penyelenggaraan kegiatan pemeriksaan antara lain meliputi kebebasan dalam penentuan waktu pelaksanaan dan metode pemeriksaan, termasuk metode pemeriksaan yang bersifat investigatif. Untuk mewujudkan perencanaan yang komprehensif, Badan Pemeriksaan Keuangan Republik Indonesia (BPK RI) dapat memanfaatkan hasil pemeriksaan aparat pengawasan intern pemerintah, memperhatikan masukan dari pihak lembaga perwakilan, serta informasi dari berbagai pihak.
Penggunaan pemeriksa dan/atau tenaga ahli dari luar Badan Pemeriksaan Keuangan Republik Indonesia (BPK RI) dilakukan apabila Badan Pemeriksaan Keuangan Republik
21
Pasal 4 UU Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggungjawab Keuangan Negara.
Indonesia (BPK RI) tidak memiliki/tidak cukup memiliki pemeriksa dan/atau tenaga ahli yang diperlukan dalam suatu pemeriksaan. Pemeriksa dan/atau tenaga ahli dalam bidang tertentu dari luar Badan Pemeriksaan Keuangan Republik Indonesia (BPK RI) dimaksud adalah pemeriksa di lingkungan aparat pengawasan intern pemerintah, pemeriksa, dan/atau tenaga ahli lain yang memenuhi persyaratan yang ditentukan oleh Badan Pemeriksaan Keuangan Republik Indonesia (BPK RI). Penggunaan pemeriksa yang berasal dari aparat pengawasan intern pemerintah merupakan penugasan pimpinan instansi yang bersangkutan.
Dengan demikian, luas pemeriksaan yang akan dilakukan dapat disesuaikan dan difokuskan pada bidang-bidang yang secara potensial berdampak pada kewajaran laporan keuangan serta tingkat efisiensi dan efektivitas pengelolaan keuangan negara. Untuk itu, aparat pengawasan intern pemerintah wajib menyampaikan hasil pemeriksaannya kepada Badan Pemeriksaan Keuangan Republik Indonesia (BPK RI).
Badan Pemeriksaan Keuangan Republik Indonesia (BPK RI) diberi kewenangan untuk mendapatkan data, dokumen, dan keterangan dari pihak yang diperiksa, kesempatan untuk memeriksa secara fisik setiap aset yang berada dalam pengurusan pejabat instansi yang diperiksa, termasuk melakukan penyegelan untuk mengamankan uang, barang, dan/atau dokumen pengelolaan keuangan negara pada saatpemeriksaan berlangsung.
Pelaksanaan pemeriksaan sebagaimana dimaksudkan di atas didasarkan pada suatu standar pemeriksaan. Standar dimaksud disusun oleh Badan Pemeriksaan Keuangan Republik Indonesia (BPK RI) dengan mempertimbangkan standar di lingkungan profesi audit secara internasional. Sebelum standar dimaksud ditetapkan, Badan Pemeriksaan Keuangan Republik Indonesia (BPK RI) perlu mengkonsultasikannya dengan pihak pemerintah serta dengan organisasi profesi di bidang pemeriksaan.
Pada bagian akhir proses pemeriksaan Badan Pemeriksaan Keuangan Republik Indonesia (BPK RI) akan mengeluarkan opini sebagai pernyataan/kesimpulan profesional pemeriksa mengenai tingkat kewajaran informasi yang disajikan dalam laporan keuangan serta rekomendasi adalah saran dari pemeriksa berdasarkan hasil pemeriksaannya, yang ditujukan kepada orang dan/atau badan yang berwenang untuk melakukan tindakan dan/atau perbaikan.22
Opini merupakan pernyataan profesional pemeriksa mengenai kewajaran informasi keuangan yang disajikan dalam laporan keuangan yang didasarkan pada kriteria (i) kesesuaian dengan standar akuntansi pemerintahan, (ii) kecukupan pengungkapan (adequate
22 Pasal 1 poin 11 dan 12 UU Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggungjawab
disclosures), (iii) kepatuhan terhadap peraturan perundang-undangan, dan (iv) efektivitas sistem pengendalian intern. Terdapat 4 (empat) jenis opini yang dapat diberikan oleh pemeriksa, yakni (i) opini wajar tanpa pengecualian (unqualified opinion), (ii) opini wajar dengan pengecualian (qualified opinion), (iii) opini tidak wajar (adversed opinion), dan (iv) pernyataan menolak memberikan opini (disclaimer of opinion).
2.3.1 Sistem Pengendalian Intern Pemerintah
Kebijakan di bidang keuangan negara membawa implikasi perlunya sistem pengelolaan keuangan negara yang lebih akuntabel dan transparan. Hal ini baru dapat dicapai jika seluruh tingkat pimpinan menyelenggarakan kegiatan pengendalian atas keseluruhan kegiatan di instansi masing-masing. Dengan demikian maka penyelenggaraan kegiatan pada suatu Instansi Pemerintah, mulai dari perencanaan, pelaksanaan, pengawasan, sampai dengan pertanggungjawaban, harus dilaksanakan secara tertib, terkendali, serta efisien dan efektif. Untuk itu dibutuhkan suatu sistem yang dapat memberi keyakinan memadai bahwa penyelenggaraan kegiatan pada suatu Instansi Pemerintah dapat mencapai tujuannya secara efisien dan efektif, melaporkan pengelolaan keuangan negara secara andal, mengamankan aset negara, dan mendorong ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan. Sistem ini dikenal sebagai Sistem Pengendalian Intern yang dalam penerapannya harus memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan serta mempertimbangkan ukuran, kompleksitas, dan sifat dari tugas dan fungsi Instansi Pemerintah tersebut.23
Sistem Pengendalian Intern adalah proses yang integral pada tindakan dan kegiatan yang dilakukan secara terus menerus oleh pimpinan dan seluruh pegawai untuk memberikan keyakinan memadai atas tercapainya tujuan organisasi melalui kegiatan yang efektif dan efisien, keandalan pelaporan keuangan, pengamanan aset negara, dan ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan.24 Sedangkan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah, yang selanjutnya disingkat SPIP, adalah Sistem Pengendalian Intern yang diselenggarakan secara menyeluruh di lingkungan pemerintah pusat dan pemerintah daerah.25
Pengawasan Intern adalah seluruh proses kegiatan audit, reviu, evaluasi, pemantauan, dan kegiatan pengawasan lain terhadap penyelenggaraan tugas dan fungsi organisasi dalam rangka memberikan keyakinan yang memadai bahwa kegiatan telah dilaksanakan sesuai dengan tolok ukur yang telah ditetapkan secara efektif dan efisien untuk kepentingan
23
Penjelasan PP Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah.
24 Pasal 1 point 1 PP Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah. 25 Pasal 1 point 2 PP Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah.
pimpinan dalam mewujudkan tata kepemerintahan yang baik.26 Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) adalah aparat pengawasan intern pemerintah yang bertanggung jawab langsung kepada Presiden.
Sistem Pengendalian Intern dalam Peraturan Pemerintah ini dilandasi pada pemikiran bahwa Sistem Pengendalian Intern melekat sepanjang kegiatan, dipengaruhi oleh sumber daya manusia, maka dikembangkan unsur Sistem Pengendalian Intern yang berfungsi sebagai pedoman penyelenggaraan dan tolok ukur pengujian efektivitas penyelenggaraan Sistem Pengendalian Intern. Pengembangan unsur Sistem Pengendalian Intern perlu mempertimbangkan aspek biaya-manfaat (cost and benefit), sumber daya manusia, kejelasan kriteria pengukuran efektivitas, dan perkembangan teknologi informasi serta dilakukan secara komprehensif.
Pengendalian atas penyelenggaraan kegiatan pemerintahan diperlukan untuk mencapai pengelolaan keuangan negara yang efektif, efisien, transparan, dan akuntabel. Pengendalian atas penyelenggaraan kegiatan pemerintahan tersebut dilaksanakan dengan berpedoman pada SPIP. SPIP bertujuan untuk memberikan keyakinan yang memadai bagi tercapainya efektivitas dan efisiensi pencapaian tujuan penyelenggaraan pemerintahan negara, keandalan pelaporan keuangan, pengamanan aset negara, dan ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan.27
Unsur Sistem Pengendalian Intern dalam Peraturan Pemerintah ini mengacu pada unsur Sistem Pengendalian Intern yang telah dipraktikkan di lingkungan pemerintahan di berbagai negara, yang meliputi:
a. Lingkungan pengendalian, yaitu kondisi dalam Instansi Pemerintah yang memengaruhi efektivitas pengendalian intern.
b. Penilaian risiko, yakni kegiatan penilaian atas kemungkinan kejadian yang mengancam pencapaian tujuan dan sasaran Instansi Pemerintah.
c. Kegiatan pengendalian, yakni tindakan yang diperlukan untuk mengatasi risiko serta penetapan dan pelaksanaan kebijakan dan prosedur untuk memastikan bahwa tindakan mengatasi risiko telah dilaksanakan secara efektif.
d. Informasi dan komunikasi, informasi adalah data yang telah diolah yang dapat digunakan untuk pengambilan keputusan dalam rangka penyelenggaraan tugas dan fungsi Instansi Pemerintah, sedangkan komunikasi adalah proses penyampaian pesan atau informasi
26 Pasal 1 point 3 PP Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah. 27 Pasal 2 PP Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah.
dengan menggunakan simbol atau lambang tertentu baik secara langsung maupun tidak langsung untuk mendapatkan umpan balik.
e. Pemantauan, yakni proses penilaian atas mutu kinerja Sistem Pengendalian Intern dan proses yang memberikan keyakinan bahwa temuan audit dan evaluasi lainnya segera ditindaklanjuti.
2.3.2 Sistem Pengawasan Intern
Untuk memperkuat dan menunjang efektivitas penyelenggaraan Sistem Pengendalian Intern dilakukan pengawasan intern. Pengawasan adalah suatu proses perbandingan antara hasil pelaksanaan kerja yang sesungguhnya dengan standar yang ada dan pelaksanaan tindakan perbaikan apabila diperlukan. Proses pengawasan meliputi tiga langkah sebagai berikut: (1) pembuatan standard; (2) evaluasi pelaksanaan kerja; dan (3) pelaksanaan tindakan perbaikan.28
Hakikat pengawasan adalah mencegah sedini mungkin terjadinya penyimpangan, pemborosan, penyelewengan, hambatan, kesalahan, dan kegagalan dalam pencapaian tujuan dan pelaksanaan tugas-tugas organisasi. Sebagai bagian dari aktivitas dan tanggung jawab pimpinan, sasaran pengawasan adalah mewujudkan dan meningkatkan efisiensi, efektifitas, rasionalitas dan ketertiban dalam pencapaian tujuan dan pelaksanaan tugas-tugas organisasi.29
Adapun dasar hukum terkait dengan pengawasan intern pemerintah ini terdapat pada Pasal 47 sampai Pasal 58 Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah. Pengawasan intern merupakan salah satu bagian dari kegiatan pengendalian intern yang berfungsi melakukan penilaian independen atas pelaksanaan tugas dan fungsi Instansi Pemerintah. Lingkup pengaturan pengawasan intern mencakup kelembagaan, lingkup tugas, kompetensi sumber daya manusia, kode etik, standar audit, pelaporan, dan telaahan sejawat.30
Bentuk-bentuk dari pengawasan intern ini meliputi:31
a) audit (proses identifikasi masalah, analisis, dan evaluasi bukti yang dilakukan secara independen, obyektif dan profesional berdasarkan standar audit, untuk menilai kebenaran,
28
Mondy dalam Eny Sulistyaningrum, 2005,”Akuntabilitas dan Pengawasan APBD”, kumpulan tulisan dalam buku Anggaran Berbasis Kinerja Konsep dan Aplikasinya, 2005, Editor: Wahyudi Kumorotomo dan Erwan Agus Purwanto, Magister Administrasi Publik Universitas Gadjah Mada-Asosiasi DPRD Kota Seluruh Indonesia (ADEKSI), Yogyakarta, hlm.202.
29
Eny Sulistyaningrum, 2005,”Akuntabilitas dan Pengawasan APBD”, kumpulan tulisan dalam buku Anggaran Berbasis Kinerja Konsep dan Aplikasinya, 2005, Editor: Wahyudi Kumorotomo dan Erwan Agus Purwanto, Magister Administrasi Publik Universitas Gadjah Mada-Asosiasi DPRD Kota Seluruh Indonesia (ADEKSI), Yogyakarta, hlm.204.
30
Penjelasan Umum PP Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah.
31 Pasal 48 ayat (2) dan Penjelasannya PP Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern
kecermatan, kredibilitas, efektivitas, efisiensi, dan keandalan informasi pelaksanaan tugas dan fungsi Instansi Pemerintah.);
b) reviu (penelaahan ulang bukti-bukti suatu kegiatan untuk memastikan bahwa kegiatan tersebut telah dilaksanakan sesuai dengan ketentuan, standar, rencana, atau norma yang telah ditetapkan);
c) evaluasi (rangkaian kegiatan membandingkan hasil atau prestasi suatu kegiatan dengan standar, rencana, atau norma yang telah ditetapkan, dan menentukan faktor-faktor yang mempengaruhi keberhasilan atau kegagalan suatu kegiatan dalam mencapai tujuan); d) pemantauan (proses penilaian kemajuan suatu program atau kegiatan dalam mencapai
tujuan yang telah ditetapkan); dan
e) kegiatan pengawasan lainnya (antara lain berupa sosialisasi mengenai pengawasan, pendidikan dan pelatihan pengawasan, pembimbingan dan konsultansi, pengelolaan hasil pengawasan, dan pemaparan hasil pengawasan).
Pengawasan intern pemerintah dilaksanakan oleh aparat pengawasan intern pemerintah yang terdiri dari:32
a. BPKP;
b. Inspektorat Jenderal atau nama lain yang secara fungsional melaksanakan pengawasan intern;
c. Inspektorat Provinsi; dan d. Inspektorat Kabupaten/Kota.
Dalam melaksanakan tugasnya aparat pengawasan intern pemerintah harus independen (bebas dari pengaruh pihak manapun) dan obyektif.33
32
Pasal 48 ayat (1) dan Pasal 49 ayat (1) Penjelasannya PP Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah.
