BAB II
BENTUK KERJA SAMA KEGIATAN USAHA HULU MINYAK DAN GAS BUMI DI INDONESIA
A. SEBELUM LAHIR UU MIGAS
Bentuk kerja sama kegiatan usaha hulu minyak dan gas bumi di Indonesia senantiasa mencari bentuk yang ideal, mengikuti rezim dan perkembangan zaman. Dalam perjalanan selama satu abad lebih, banyak dinamika yang terjadi dalam pengelolaan minyak dan gas bumi di negara kita. Bentuk konsesi, kontrak karya maupun bagi hasil silih berganti pernah diterapkan dengan kelebihan dan kekurangan masing-masing.
Bidang usaha perminyakan di Indonesia dimulai tahun 1871, di mana pengusaha (swasta) Belanda memegang peranan aktif. A.J. Zylker, seorang pengusaha tembakau Belanda merupakan pemegang konsesi pertama yang diberikan pada tahun 1883. Kemudian pada tahun 1890 Royal Dutch Company mengambil alih konsesi Zylker dan menjadikan perusahaan ini nomor dua terbesar di dunia.34
Indische Mijnwet hanya mengatur pokok-pokok persoalan saja sehingga pemerintah kolonial mengeluarkan peraturan pelaksanaan berupa Mijnordonnantie yang diberlakukan mulai 1 Mei 1907. Mijnordonnantie mengatur pula mengenai Pengawasan Keselamatan Kerja.
Lambatnya perkembangan pertambangan antara lain disebabkan oleh belum adanya peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang pertambangan. Baru pada tahun 1899, Pemerintah Hindia Belanda berhasil mengundangkan Indische Mijnwet (Staatblad 1899-214).
35
Dalam Mijnwet tidak dibedakan antara minyak dan gas bumi dengan bahan galian lainnya. Oleh sebab itu, pengusahaan kedua bahan tambang ini diatur berdasarkan azas hukum yang sama, kecuali segi teknik yang memerlukan pengaturan terpisah.36
34 Abrar Saleng, op.cit. hal. 63-64.
35 Soetaryo Sigit dan S. Yudonarpodo, Legal Aspects of the Mineral Industry in Indonesia, dalam
Abrar Saleng, loc.cit.
36 Departemen Energi dan Sumber Daya Mineral, Mineral dan Energi Kekayaan Bangsa (Sejarah
Pertambangan dan Energi Indonesia), (Jakarta: Penerbitan dan Publikasi Departemen Energi dan Sumber Daya Mineral, 2009), hal. 18.
Dalam pelaksanaan Indische Mijnwet terdapat hal-hal yang masih menghambat kegiatan swasta dan telah mengalami dua kali amandemen (perubahan) yaitu pada tahun 1910 dan 1918.37 Dalam tahun 1910, Pemerintah Hindia Belanda menambahkan Pasal 5a pada Mijnwet. Perubahan ini cukup mendasar karena dengan ketentuan baru ini pada dasarnya Pemerintah Hindia Belanda melaksanakan sendiri usaha pertambangan, termasuk pertambangan minyak dan gas bumi.38
1. Pemerintah berwenang untuk melakukan penyelidikan dan eksploitasi selama hal itu tidak bertentangan dengan hak-hak yang telah diberikan kepada penyelidik atau pemegang hak konsesi.
Adapun bunyi Pasal 5a sebagai berikut:
2. Untuk hal tersebut, Pemerintah dapat melakukan sendiri penyelidikan dan eksploitasi atau mengadakan perjanjian dengan perorangan atau perusahaan yang memenuhi persyaratan dan sesuai perjanjian mereka wajib melaksanakan penyelidikan dan eksploitasi.
3. Perjanjian tidak akan dilaksanakan kecuali telah disahkan dengan undang-undang.39
Dalam pelaksanaannya, kontrak dengan perusahaan minyak dalam bentuk Kontrak 5a dapat berupa Kontrak 5a Eksplorasi (5a E) atau Kontrak 5a Eksplorasi dan Eksploitasi (5aEE). Kontrak 5a memuat persyaratan tertentu antara lain jangka waktu berlakunya 40 tahun. Berbeda dengan konsesi, Kontrak 5a dimuat dalam Staatsblad (Lembaran Negara) karena minyak dan gas bumi dianggap sebagai bahan galian yang penting bagi negara. Sejak tahun itu dibedakan antara pengelolaan bahan galian minyak dan gas bumi dan bahan galian pertambangan lainnya yang masih menggunakan dasar konsesi murni.40
Sampai tahun 1911 Royal Dutch – Shell yang dikenal di Hindia Belanda sebagai Bataffsche Petroleum Maatschappij (BPM) merupakan satu-satunya perusahaan minyak yang beroperasi atas dasar konsesi (concessie).
41
37 Soetaryo Sigit dan S. Yudonarpodo, loc.cit. dalam Abrar Saleng, loc.cit.
Konsesi yang berjangka waktu 75 tahun hanya berlangsung hingga tahun 1928, bahkan
38 Departemen Energi dan Sumber Daya Mineral, loc.cit. 39
Soetaryo Sigit, op.cit., dalam Abrar Saleng, op.cit., hal 65.
40 Departemen Energi dan Sumber Daya Mineral, loc.cit.
41 Laporan Tim Peneliti Hukum Ekonomi dan Pembangunan Indonesia – FH UNPAD dalam Abrar
konsesi tahun 1930 dipersingkat menjadi 40 tahun saja.42 Pemerintah Hindia Belanda yang memperoleh royalti sebesar 20 persen dari keuntungan bersih, mulai melakukan intervensi dengan asumsi bahwa sistem konsesi lebih banyak menguntungkan perusahaan. Intervensi ini dengan membentuk Nederlandsche Indische Ardalie Maatschappij (NIAM) pada tahun 1930-an, sebagai patungan antara Pemerintah dengan BPM atas dasar fifty-fifty.43 Perkembangan demikian jelas memperlihatkan semakin pentingnya peran Pemerintah dan swasta dalam usaha pertambangan.44
Perlu pula dicatat bahwa pada amandemen tahun 1918 dilakukan perubahan pada ketentuan ayat (3) Pasal 5a Indische Mijnwet yaitu bahwa kontrak yang hanya mencakup kegiatan eksplorasi saja tidak harus disahkan dengan undang-undang. Liberalisasi kebijaksanaan pertambangan melalui dua kali amandemen undang-undang tersebut di atas berhasil meningkatkan minat pihak swasta untuk mengusahakan kegiatan eksplorasi pertambangan di Hindia Belanda. Pada masa ini yang boleh memperoleh konsesi (hak pertambangan) dan lisensi (izin pertambangan) hanyalah mereka yang tunduk kepada Hukum Barat dan perusahaan-perusahaan yang telah didaftar di negeri Belanda dan Hindia Belanda. Dengan demikian sejak semula hanyalah orang-orang asing (bukan pribumi) yang berkecimpung dalam usaha pertambangan baik usaha perminyakan maupun pertambangan umum.45 Setelah itu kegiatan pertambangan swasta dapat benar-benar berkembang dan mencapai puncaknya akhir 1930-an menjelang pecahnya Perang Dunia II.46
Pemerintah Hindia Belanda mengeluarkan beberapa peraturan pelaksanaan, antara lain Petroleumopslag Ordonnantie pada tahun 1927. Pada tahun 1930, Mijnordonnantie 1907 dicabut dan diperbarui, tidak lagi mengatur mengenai Pengawasan Keselamatan Kerja, tetapi diatur tersendiri dalam Mijnpolitieregelement (Staatblad 1930 No. 341).
47
42 Abrar Saleng, op.cit., hal. 64
Pemerintah Hindia Belanda
43 Laporan Tim Peneliti, op. cit., dalam Abrar Saleng, op.cit., hal 64. 44 Abrar Saleng, op.cit., hal 64.
45
Abrar Saleng, op.cit. hal. 65-66.
46 Soetaryo Sigit dan S. Yudonarpodo, loc.cit. dalam Abrar Saleng, loc.cit.
47 Soetaryo Sigit dan S. Yudonarpodo, Legal Aspects of the Mineral Industry in Indonesia, dalam
juga mengeluarkan Mijnpolitiereglement pada tahun 1930. Mijnordonnantie yang telah diubah dan disempurnakan pada tahun 1935 merupakan peraturan pelaksanaan Mijnwet secara umum. Mijnpolitiereglement merupakan peraturan keselamatan kerja yang berlaku pada bidang pertambangan termasuk minyak dan gas bumi. Petroleumopslag Ordonnantie yang telah diubah dan disempurnakan dalam tahun 1930, 1931, 1935 dan 1940 mengatur penimbunan minyak dan gas bumi.48 Undang-Undang Tambang menentukan siapa yang berhak menambang, cara memperoleh hak dan kewajiban pemegang hak. Peraturan polisi tambang menentukan pihak yang berhak mengawasi usaha menambang dan cara mengawasi.49
Pada kepustakaan lain, Braake menuliskan bahwa pada akhir tahun 1938 menjelang jatuhnya Pemerintah Hindia Belanda, terdapat 471 buah konsesi dan izin pertambangan yang masih berlaku dengan perincian sebagai berikut:
1. 268 konsesi pertambangan untuk mineral/bahan galian yang tercantum dalam Indische Mijnwet;
2. tiga perusahaan pertambangan milik Pemerintah Hindia Belanda;
3. dua usaha pertambangan patungan antara Pemerintah Hindia Belanda dengan swasta;
4. dua usaha pertambangan yang dilakukan oleh swasta untuk Pemerintah berdasarkan perjanjian khusus;
5. empat belas kontrak 5a untuk tahap eksplorasi pertambangan dan 34 kontrak 5a untuk tahap eksploitasi;
6. 142 izin pertambangan untuk mineral/bahan galian yang tidak tercantum dalam Indische Mijnwet.50
Selama pendudukan Jepang Indische Mijnwet 1899 praktis tidak jalan sebab semua kebijaksanaan mengenai pertambangan termasuk operasi minyak berada di tangan Komando Militer Jepang yang disesuaikan dengan situasi
48 Departemen Energi dan Sumber Daya Mineral, op.cit. hal 17-18. 49 Depertemen Energi dan Sumber Daya Mineral, op.cit, hal. 18.
perang.51 Pada tahun 1942-1945, Jepang tidak membuat undang-undang sendiri dalam bidang pertambangan.52
Pada bulan Agustus 1945, Perang Pasifik usai, disusul dengan perang kemerdekaan Indonesia yang berlangsung hingga akhir 1949. Selama kurun waktu ini tidak banyak yang dapat dilakukan di sektor pertambangan. Setelah penyerahan kedaulatan dari Belanda kepada Indonesia, masalah pengawasan atas usaha pertambangan timah dan minyak bumi yang masih dikuasai modal Belanda dan modal asing lainnya merupakan isu politik yang sangat peka.53 Sejak proklamasi kemerdekaan dan Indonesia mempunyai UUD 1945 yang berlaku sejak tanggal 18 Agustus 1945, undang-undang pertambangan pada masa Hindia Belanda masih tetap diberlakukan untuk waktu yang cukup lama, meskipun dirasakan tidak sesuai dengan prinsip dasar yang terkandung dalam Pasal 33 ayat (3) UUD 1945.54
Teuku H. Moh. Hasan mengajukan mosi yang memperjuangkan agar hasil pertambangan minyak lebih menguntungkan Indonesia karena selama ini porsi pendapatan terbesar dinikmati oleh perusahaan minyak asing. Mosi itu mendapat dukungan penuh parlemen dan kabinet. Sebuah Komisi Negara Urusan Pertambangan akhirnya terbentuk dan pada akhir tahun 1959 Komisi itu menghasilkan RUU untuk mengganti Indische Mijnwet buatan Pemerintah kolonial pada tahun 1899 yang sudah tidak sesuai lagi dengan semangat kemerdekaan Indonesia. Secara garis besar, substansi RUU itu adalah mengembalikan hak pengusahaan ladang-ladang minyak ke negara dan digunakan untuk kepentingan kesejahteraan rakyat. Konflik berkepanjangan di tubuh parlemen mengenai status perusahaan-perusahaan asing yang telah beroperasi merupakan salah satu penyebab kegagalan parlemen untuk segera mengundangkan RUU pada saat itu.
55
Silih bergantinya kabinet mengakibatkan
Rancangan Undang-Undang ini tidak pernah disampaikan kepada DPRS.56
51 Abrar Saleng, op.cit, hal. 66 – 67.
52 Departemen Energi dan Sumber Daya Mineral, op.cit., hal 18. 53 Abrar Saleng, op.cit., hal. 67.
54
Departemen Energi dan Sumber Daya Mineral, op.cit, hal. 18.
55 Mudrajad Kuncoro et.al, Transformasi Pertamina – Dilema Antara Orientasi Bisnis dan
Pelayanan Publik, (Yogyakarta : Penerbit Galangpress, 2009), hal. 14-15.
Namun demikian, Pemerintah dapat menerbitkan Undang-Undang No. 10 Tahun 1959 tentang Pembatalan Hak-hak Pertambangan. Peraturan pelaksanaan Undang-Undang ini termuat dalam Peraturan Pemerintah No. 25 Tahun 1959.57 Berdasarkan Undang-Undang tersebut, maka semua hak pertambangan yang terbit sebelum tahun 1949 yang selama ini belum juga dikerjakan dan diusahakan kembali ataupun masih dalam taraf permulaan pengusahaan dan tidak menunjukkan kesungguhan, semuanya dibatalkan. Ditetapkan pula dalam Undang-Undang ini bahwa sambil menunggu undang-undang pertambangan yang baru, maka atas daerah-daerah yang akibat pembatalan tadi menjadi bebas, artinya dapat dimohonkan dan diterbitkan hak pertambangan yang baru dengan ketentuan hak tersebut hanya dapat diberikan kepada perusahaan negara dan/atau daerah swatantra. Penerbitan hak pertambangan ini adalah wewenang Menteri Perindustrian (yang waktu itu membawahi sektor pertambangan).58
Setelah Dekrit Presiden 5 Juli 1959, Departemen Perindustrian Dasar dan Pertambangan membentuk Panitia Kerja Perundang-undangan Pertambangan Minyak dan Gas Bumi yang melahirkan Rancangan Undang-undang Pertambangan Minyak dan Gas Bumi. Menteri Perindustrian Dasar dan Pertambangan saat itu, Chairul Saleh, punya andil banyak dalam lahirnya RUU itu sampai disahkan oleh DPR Gotong Royong (DPR-GR). Presiden Soekarno mengesahkan RUU itu pada tanggal 26 Oktober 1960.59 Selanjutnya Undang-Undang ini ditetapkan sebagai Undang-Undang-Undang-Undang No. 44 Prp Tahun 196060. Yang terpenting dalam Undang-undang ini adalah prinsip konsesi telah diakhiri. Pertambangan minyak dan gas bumi hanya diusahakan oleh Negara, dan pelaksanaannya dilakukan oleh Perusahaan Negara semata-mata. Ketentuan ini harus dilihat sebagai pelaksanaan Pasal 33 ayat (2) Undang-Undang Dasar.61
Dengan lahirnya Undang-Undang itu, maka berakhir pulalah riwayat Undang-undang kolonial (Mijnwet) yang telah berlaku di negeri ini selama 60
57 Ibid.
58 Departemen Pertambangan dan Energi, op.cit, dalam Abrar Saleng, loc.cit.
59 Ramadhan KH, Ibnu Sutowo Saatnya Saya Bercerita!, (Jakarta: National Press Club, 2008), hal.
207.
60 Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Pertambangan Minyak dan Gas Bumi, UU Nomor
60 Prp Tahun 1960, LN Nomor 133 Tahun 1960, TLN Nomor 2070.
tahun sejak diundangkan pada tahun 1899. Indische Mijnwet adalah salah satu undang-undang ciptaan Pemerintah jajahan Belanda yang telah memberikan kesempatan luas, baik kepada pengusaha Belanda maupun pengusaha-pengusaha asing, dengan sekuat tenaga dan sebanyak kepandaian mereka mengeruk dan mengangkut kekayaan bumi Indonesia yang tak ternilai harganya ke luar negeri.62
Meskipun sistem konsesi di Indonesia telah diakhiri, kita masih membutuhkan kerja sama dengan perusahaan-perusahaan minyak asing. Kita masih membutuhkan keahlian, teknologi, modal dan pengalaman. Dominasi asinglah yang ditiadakan, bukan kerja samanya. Pasal 6 Undang-Undang No. 44 Prp Tahun 1960 masih membuka kesempatan bagi perusahaan-perusahaan minyak asing untuk mengadakan kerja sama sebagai kontraktor dengan hak-hak terbatas. Menteri dapat menunjuk pihak lain sebagai kontraktor untuk Perusahaan Negara apabila diperlukan untuk melaksanakan pekerjaan-pekerjaan yang belum atau tidak dapat dilaksanakan sendiri oleh Perusahaan Negara yang bersangkutan selaku pemegang kuasa pertambangan. Kerja sama dengan pihak perusahaan minyak asing sebagai kontraktor dibatasi hanya dalam bidang yang belum atau yang tidak dapat dilaksanakan oleh kita sendiri.
63
Undang-Undang No. 44 Prp Tahun 1960 tidak secara khusus menyatakan perusahaan-perusahaan negara mana yang akan diberi suatu otoritas atau kewenangan untuk melakukan penambangan. Hal ini terserah kepada penentuan Pemerintah, sangat tergantung pula kepada kebijaksanaan Menteri yang mempunyai batas kekuasaan atas pertambangan minyak dan gas bumi. Undang-undang yang baru lahir ini walaupun oleh umum pada waktu itu disambut sebagai suatu produk legislatif yang baik, masih saja disangsikan oleh orang atau kalangan tertentu yaitu apakah sesudah konsesi asing itu berakhir usaha perminyakan benar-benar dapat diteruskan oleh bangsa sendiri. Keraguan mereka timbul karena mengetahui bahwa industri minyak selain membutuhkan modal yang besar juga meminta persyaratan kecakapan yang tinggi yang tenaganya belum mencukupi.
64
62 Ramadhan KH, op.cit. hal. 208-209.
63 Ramadhan KH, op.cit. hal. 210. 64 Ramadhan KH, op.cit. hal. 209.
Dengan berlakunya Undang-Undang No. 44 Prp. Tahun 1960, kekuasaan negara atas kekayaan alam bahan galian minyak dan gas bumi yang telah ditentukan dalam Pasal 33 UUD 1945 memperoleh bentuk hukum yang pasti. Dalam rangka melaksanakan Undang-Undang tersebut, maka usaha pertama yang dilakukan Pemerintah adalah merundingkan pengalihan pengusahaan minyak dan gas bumi yang dilakukan oleh pihak asing berdasarkan pola Kontrak 5a ke dalam pola Perjanjian Karya.65 Pada waktu Undang-Undang No. 44 Prp. Tahun 1960 lahir, di Indonesia terdapat tiga perusahaan minyak asing yang masih melakukan operasi. Mereka adalah Stanvac, Caltex dan Shell yang juga disebut “Tiga Besar”. Status mereka bukan lagi sebagai pemegang konsesi, melainkan hanya sebagai kontraktor.66
Ada tiga sumber pokok masalah yang menimbulkan rasa tidak puas soal Kontrak 5a yang menyangkut Stanvac, Caltex dan Shell di satu pihak dan Pemerintah di pihak lainnya. Pertama, Indonesia harus melakukan tawar menawar dengan pihak perusahaan asing itu untuk memperoleh bagian dari keuntungan. Kedua, Indonesia harus lebih banyak dilibatkan dalam industri minyak dan Pemerintah harus mempunyai suara lebih banyak dalam proses. Ketiga, Indonesia harus memimpin, bukan saja dari atas tetapi pada semua tingkat bisnis.
67
Sebagai kelanjutan dari Undang-Undang No. 44 Prp. Tahun 1960, Pemerintah kemudian mengeluarkan Peraturan Pemerintah No. 18 Tahun 1963 pada tanggal 26 April 1963 yang menentukan batas waktu perundingan antara tiga maskapai besar dan Pemerintah yaitu tanggal 15 Juni 1963. Apabila sampai pada waktu tersebut tidak tercapai persetujuan, maka perusahaan-perusahaan asing itu harus menghentikan kegiatannya di Indonesia. Peraturan yang mengandung peringatan cukup keras itu menyebabkan pihak Pemerintah Amerika Serikat terpaksa turun tangan. Tanggal 31 Mei 1963 diadakan perundingan mengenai masalah tersebut di Tokyo yang dihadiri oleh para wakil dari maskapai yang bersangkutan. Delegasi dari Pemerintah Amerika Serikat yang dipimpin oleh Wilson Yatt dan Duta Besar Amerika Serikat untuk Indonesia Howard Jones juga
65 Abrar Saleng, op.cit. hal. 157. 66 Ramadhan KH, op.cit. hal. 210. 67 Ramadhan KH, op.cit. hal. 228.
hadir. Pihak Indonesia diwakili oleh Menteri Perindustrian Dasar dan Pertambangan Chairul Saleh.68
Meskipun pada mulanya terdapat kesulitan dalam perundingan dengan para pemegang konsesi perminyakan dan kontraktor berdasarkan Kontrak 5a, namun pada akhirnya dapat tercapai kesepakatan dalam bentuk Pokok-pokok Kesepakatan Tokyo (Tokyo Heads of Agreement) yang ditandatangani 1 Juni 1963. Persetujuan ini juga mengawali penandatanganan perjanjian karya dengan pihak asing.69 Shell ikut menandatangani, sepakat untuk meneruskan usahanya di Indonesia atas dasar kontrak dan bukan lagi konsesi. Sebuah tim antardepartemen di Jakarta berhasil menyelesaikan detail kontrak sehingga pada bulan September 1963 ditandatangani apa yang kemudian disebut “Kontrak Karya”.70
Dengan ditandatanganinya kontrak karya pada tahun 1963 dengan Caltex, Shell dan Stanvac, terjadi perkembangan yang sangat penting dalam segi fiskal, ekonomi dan keuangan perminyakan dibandingkan dengan zaman Hindia Belanda, antara lain:
- manajemen dipegang oleh perusahaan (Caltex, Shell dan Stanvac);
- pembagian keuntungan (split) antara pihak Indonesia dengan kontraktor adalah 60 : 40 persen, sedangkan menurut ketentuan yang berlaku sebelumnya paling tinggi adalah 50 : 50 persen;
- Pemerintah memiliki minimum guarantee sebesar 20 persen produksi minyak yang dapat diambil dalam bentuk inkind crude, in lieu of taxes (dalam pungutan sudah termasuk pajak);
- jangka waktu perjanjian karya 30 tahun, sedangkan kontrak-kontrak sebelumnya 40 tahun, bahkan konsesi berlangsung selama 75 tahun; dan
- kontraktor wajib menyerahkan minyak mentah untuk keperluan penyediaan bahan bakar dalam negeri atas dasar proporsional (prorata), maksimum 25 persen dari produksi dengan penggantian biaya (fee) USD 0,20 per barel.71
Meski telah menerapkan sistem kontrak karya yang jauh lebih baik daripada konsesi, tekanan politik dalam negeri terutama dari unsur kiri (PKI) yang
68 Ramadhan KH, op.cit. hal. 213-214. 69 Abrar Saleng, loc.cit.
70
Ramadhan KH, op.cit. hal. 214. 71
menuntut pengambilalihan aset-aset perusahaan asing secara penuh menyebabkan terjadinya krisis yang berpuncak pada tahun 1965. Walaupun pengambilalihan aset asing tidak sempat terjadi, Pemerintah menganggap perlu untuk membentuk suatu industri perminyakan nasional yang terintegrasi. Cara yang ditempuh Pemerintah saat itu adalah dengan membeli fasilitas-fasilitas distribusi minyak milik Stanvac, Shell dan Caltex serta membeli kilang-kilang minyak milik Shell.72
Konsep production sharing contract dimunculkan pertama kali oleh Ibnu Sutowo pada tahun 1960 di Venezuela. Pada tahun 1966, Ibnu Sutowo telah menawarkan substansi (isi) production sharing contract kepada para kontraktor asing. Isinya adalah sebagai berikut:
a. kendali manajemen dipegang Perusahaan Negara; b. kontrak didasarkan pada pembagian keuntungan;
c. kontraktor akan menanggung risiko praproduksi, bila minyak ditemukan, penggantian biaya dibatasi sampai maksimum 40 persen per tahun dari minyak yang dihasilkan;
d. sisa 60 persen dari produksi (lebih dari biaya pelunasan adalah di bawah 40 persen maksimum) akan dibagi dengan komposisi 65 persen untuk Perusahaan Negara dan 35 persen untuk kontraktor; dan
e. hak atas semua peralatan yang dibeli kontraktor akan dipindahkan kepada Perusahaan Negara begitu peralatan itu masuk ke Indonesia dan biaya akan ditutup dengan formula 40 persen.73
Munculnya kebijaksanaan sistem kontrak baru pada tahun 1966 dari semula kontrak karya menjadi kontrak bagi hasil dinilai banyak pihak kala itu sebagai langkah maju yang menguntungkan negara. Meski demikian, sistem kontrak karya yang lama masih terus diterapkan sampai masa berlaku kontrak habis.74
Production sharing contract yang diperkenalkan masa itu karena tiga hal. Pertama, Indonesia adalah negeri yang memiliki kandungan minyak dan gas bumi berlimpah, tetapi tidak memiliki kemampuan finansial untuk mengelola kegiatan
72
Mudrajad Kuncoro et.al, op.cit., hal. 20.
73 Salim HS, Hukum Pertambangan di Indonesia, (Jakarta: Rajagrafindo Persada, 2006), hal.
312-313.
usaha hulu yang membutuhkan modal sangat besar dan berisiko tinggi. Kedua, Indonesia belum memiliki teknologi memadai untuk melakukan kegiatan-kegiatan eksplorasi dan eksploitasi. Ketiga, Indonesia belum memiliki tenaga kerja yang kompeten untuk mendukung dan menjalankan kegiatan-kegiatan usaha hulu minyak dan gas bumi.75 Dengan sistem kontrak bagi hasil, dalam jangka panjang diharapkan akan terjadi alih teknologi dan pengetahuan serta akumulasi modal sehingga bangsa Indonesia kelak dapat sepenuhnya mengelola minyak dan gas sendiri untuk kemakmuran rakyat.76
Dalam perkembangan selanjutnya, production sharing contract di Indonesia mengalami beberapa kali penyempurnaan, yang dapat dikelompokkan menjadi empat generasi:
1. Generasi I (1966-1975)
Production sharing contract pertama merupakan yang paling sederhana. Pembagian hasil produksi (split) pada masa ini 40 persen hasil produksi menjadi milik kontraktor (cost oil). Sisa produksi setelah dikurangi cost oil adalah profit oil. 65 persen profit oil merupakan hak PN Permina dan sisanya (35 persen) untuk kontraktor.77 Generasi ini diawali kontrak dengan REFICAN untuk kegiatan pertambangan di Sumatera Bagian Utara, kemudian disusul dengan IIAPCO. Kontrak ini didasarkan atas pembagian produksi bukan pembagian keuntungan.78
Ketika krisis energi meletup pada 1973 dan berdampak pada melonjaknya harga minyak mentah dunia, Pemerintah pada tahun 1974 mengubah production sharing contract dengan mengenakan pajak progresif terhadap windfall profit yang diperoleh kontraktor. Bagian (share) kontraktor dihargai US$ 5 per barel sebagai dasar perhitungan. Selanjutnya, selisih antara harga minyak aktual dan harga yang dipatok dikalikan dengan bagian kontraktor, baru kemudian di-split antara Pertamina dan kontraktor dengan perbandingan 85:15. Pada production sharing contract Generasi I pengaturan aspek
75Rudi M. Simamora, Hukum Minyak dan Gas Bumi (Jakarta: Penerbit Djambatan, 2000), hal. 93. 76
M. Kholid Syeirazi, Di Bawah Bendera Asing – Liberalisasi Industri Migas di Indonesia, (Jakarta: Pustaka LP3ES Indonesia, 2009), hal. 78.
77 Oil and Gas Business and Community, op.cit. hal. 10-11. 78 Abrar Saleng, op.cit., hal. 162.
perpajakan belum begitu jelas. Bagian Pemerintah sebesar 65 persen dianggap sudah mencakup pajak yang dibayarkan kontraktor.79
Prinsip-prinsip production sharing contract Generasi I adalah sebagai berikut:
a. Manajemen operasi berada di tangan Pertamina;
b. Kontraktor menyediakan seluruh biaya operasi perminyakan;
c. Kontraktor akan memperoleh kembali seluruh biaya operasinya dengan ketentuan maksimum 40 persen setiap tahun;
d. Dari 60 persen dibagi Pertamina 65 persen dan kontraktor 35 persen; e. Pertamina membayar pajak pendapatan kontraktor kepada Pemerintah; f. Kontraktor wajib memenuhi kebutuhan Bahan Bakar Minyak (BBM)
untuk dalam negeri secara proporsional (maksimum 25 persen bagiannya) dengan harga US$0,20/barel;
g. Semua peralatan dan fasilitas yang dibeli oleh Kontraktor menjadi milik Pertamina;
h. Interest kontraktor ditawarkan kepada Perusahaan Nasional Indonesia setelah dinyatakan komersil;
i. Sejak tahun 1974 sampai dengan tahun 1977, kontraktor diwajibkan memberikan tambahan pembayaran kepada Pemerintah.80
2. Generasi II (1976-1988)
Selesainya kecamuk perang di Timur Tengah menjadi penanda era baru dalam dunia kontrak bagi hasil minyak dan gas bumi di Indonesia. Perubahan kedua ini diikuti dengan amandemen naskah kontrak sebagai hasil kompromi antara Pertamina dengan para kontraktor. Yang tercantum dalam amandemen tersebut adalah adanya pemisahan penerimaan negara menjadi bukan pajak dan berupa pajak dan penghapusan batasan biaya yang dapat diklaim setiap tahun (cost recovery ceiling). Perubahan di generasi ini lebih disebabkan oleh pengaruh asing, dalam hal ini adalah Pemerintah Amerika Serikat yang mengeluarkan Internal Revenue Service (IRS) Ruling tahun 1976, yang antara lain menetapkan bahwa penyetoran 60 persen Net Operating Income KPS dianggap sebagai pembayaran royalti kepada Pemerintah. Hal ini karena
79 M. Kholid Syeirazi, loc.cit. 80 Salim HS, op.cit. hal. 318-319.
pembayaran pajak Pertamina dari kontraktor dibayarkan oleh Pertamina sehingga disarankan kontraktor membayar pajak sebesar 56 persen secara langsung kepada Pemerintah.81 Perubahan ini mencakup tidak diakuinya pajak penghasilan kontraktor di Indonesia oleh kantor pajak negara asal. Dengan demikian, tax credit kontraktor tidak diizinkan lagi. Production sharing contract perlu dimodifikasi agar tidak merugikan kontraktor dalam rangka memanfaatkan fasilitas tax credit negara asal.82
Selain itu perlu diterapkan Generally Accepted Accounting Procedure (GAP) dimana pembatasan pengembalian biaya operasi (cost recovery ceiling) 40 persen per tahun dihapuskan.
83
Penghapusan ini menguntungkan baik kontraktor maupun Pemerintah. Pembagian produksi (production share) berubah dari 65/35 menjadi 85/15 (minyak bumi) dan 70/30 (gas bumi) untuk Pertamina.84
Secara umum production sharing contract generasi II memuat perubahan sebagai berikut:
1. Cost recovery tidak dibatasi dan mengacu pada Generally Accepted Acounting Principle (GAAP).
2. Selisih pendapatan kotor per tahun dengan cost recovery dibagi antara Pertamina dan kontraktor masing-masing 65,91 persen berbanding 34,09 persen (minyak bumi) dan 31,82 persen berbanding 68,18 persen (gas bumi).
3. Bagian kontraktor akan dikenakan pajak total sebesar 56 persen. Dengan demikian, pembagian bersih setelah pajak adalah 85 persen berbanding 15 persen (minyak bumi) dan 70 persen berbanding 30 persen (gas bumi). 4. Dengan adanya UU Pajak Tahun 1984 yang membuat total pajak turun
dari 56 persen menjadi 48 persen, maka untuk mempertahankan share di atas, pembagian produksi sebelum kena pajak diubah menjadi 71,15 persen : 28,85 persen (minyak) dan 42,31 persen dan 57,69 persen (gas).
81
Oil and Gas Business and Community, op.cit. hal. 11.
82 M. Kholid Syeirazi, loc.cit.
83 Oil and Gas Business and Community, loc.cit. 84 Abrar Saleng, loc.cit.
5. Untuk lapangan baru, kontraktor diberi kredit investasi sebesar 20 persen dari pengeluaran kapital untuk fasilitas produksi.
6. Pengeluaran kapital dapat didepresiasi selama 7 tahun menjadi metode double declining balance (DDB). Modifikasi ini memungkinkan kontraktor melakukan maximum cost recovery di muka sehingga dapat memperoleh dana cash lebih awal.
Production sharing contract generasi II memang lebih menarik dari perspektif investor dan menjadi kelebihan dari sistem production sharing contract Indonesia. Namun demikian, berbagai perkembangan terjadi pada tahun 1980-an 1980-antara lain 1980-anjloknya harga minyak mentah dunia, merosotnya produk minyak domestik karena penuaan sumur-sumur minyak dan tidak adanya pembatasan cost recovery sehingga tidak menjamin Pemerintah akan memperoleh bagian minyak (hal yang bertentangan dengan semangat awal production sharing contract) mendorong Pemerintah melahirkan production sharing contract generasi III.85
3. Generasi III (1988-2001)
Tahun 1988 production sharing contract di Indonesia memasuki era baru. Di masa ini terdapat sejumlah perubahan yang dilakukan Pemerintah. Pada masa itu Pemerintah menetapkan peraturan perundang-undangan perpajakan pada tahun 1984.86
85 M. Kholid Syeirazi, op.cit., hal. 78-79.
Pajak baru untuk production sharing contract tarif 48 persen, namun peraturan tersebut baru dapat diterapkan terhadap kontrak yang ditandatangani pada tahun 1988 karena dalam perundingan yang dilakukan, pihak kontraktor mempunyai kecenderungan untuk menggunakan peraturan perpajakan yang lama. Dengan demikian pembagian hasil berubah menjadi 71,15 persen untuk Pertamina dan 28,85 persen untuk kontraktor (minyak), serta 42,31 persen untuk Pertamina dan 57,69 persen untuk kontraktor (gas). Akan tetapi setelah dikurangi pajak, komposisi pembagian hasilnya masing-masing pihak adalah 65 persen untuk Pertamina dan 35 persen untuk
kontraktor (minyak), serta 70 persen untuk Pertamina dan 30 persen untuk kontraktor (gas).87
Production sharing contract generasi III menjamin bahwa Pemerintah akan mendapat bagian minyak per tahun. Muncul istilah First Tranche Petroleum (FTP) sebesar 20 persen yang merupakan bagian dari produksi kotor yang harus diambil lebih dahulu untuk dibagi antara Pemerintah dan kontraktor sebelum dipotong cost recovery.
88
Pemerintah mengeluarkan paket insentif untuk menggairahkan investor agar menanamkan kembali modalnya pada kegiatan eksplorasi dan produksi minyak dan gas bumi di Indonesia yang mengalami penurunan menyusul menurunnya harga minyak secara mendadak sejak awal tahun 1986. Paket insentif ini disusul lagi dengan paket insentif II (1989) untuk menyempurnakan paket insentif I, serta paket insentif III (1992) yang ditujukan khusus untuk meningkatkan kegiatan eksplorasi dan produksi gas bumi dengan menawarkan persyaratan yang lebih atraktif.
89
Di sisi lain, indonesianisasi berjalan cukup berhasil, baik kuantitatif maupun kualitatif. Hal itu didukung adanya pengaturan dalam Keputusan Menteri Tenaga Kerja Nomor Kep-57/Men/1984 tentang Pelaksanaan Pembatasan Penggunaan Tenaga Kerja Warga Negara Asing Pendatang Pada Sektor Pertambangan dan Energi, Subsektor Minyak dan Gas Bumi.
Dengan pengaturan tersebut, putra putri Indonesia pada perusahaan minyak asing mulai berperan. Mereka secara terencana menggantikan tenaga kerja asing, yang sebelum adanya peraturan indonesianisasi hampir semuanya dipegang oleh tenaga kerja asing. Dalam tahun-tahun berikutnya pelaksanaan indonesianisasi berlangsung lebih lancar sehingga tenaga kerja Indonesia yang memang layak dan mampu telah menempati posisi manajerial, bahkan sampai jenjang direksi di perusahaan minyak asing.90
87
Salim HS, op.cit. hal. 320-321.
88 M. Kholid Syeirazi, op.cit., hal. 79. 89 Abrar Saleng, loc.cit.
4. Generasi IV (2001 – sekarang)
Generasi ini ditandai dengan diberlakukannya UU Migas. Para pihak dalam perjanjian kerja sama tersebut tidak lagi Pertamina dengan kontraktor, melainkan antara Badan Pelaksana (BP Migas) dengan kontraktor. Bagaimana pengaturan production sharing contract pada generasi ini akan dibahas tersendiri dalam bagian B Bab ini.
B. SETELAH LAHIR UU MIGAS
Sebelum munculnya UU Migas, Pertamina diberi hak berupa kuasa pertambangan minyak dan gas bumi di seluruh wilayah Indonesia. Dalam melaksanakan tugas tersebut, Pertamina dapat melakukan kerja sama dengan pihak lain (kontraktor minyak). Kontraktor minyak menyerahkan minyak mentah inkind yang dinilai dengan harga resmi Pemerintah dan harus menyisihkan sebagian hasil produksi minyak sebagai minyak mentah prorata atas dasar cost and fee. Pertamina juga ditugaskan untuk melakukan pengawasan terhadap operasi minyak dan gas bumi yang dilaksanakan oleh para kontraktor dengan sistem production sharing contract (PSC) atau kontrak bagi hasil. Dari pengawasan ini, Pertamina memperoleh pendapatan dalam bentuk retensi atau bonus.91
Pemerintah telah lama bermaksud melakukan perubahan perundang-undangan di bidang minyak dan gas bumi. Usaha ini dimulai sejak bulan Juli 1994 dengan membentuk tim andardepartemen ditambah dengan wakil-wakil dari Pertamina dan PGN dengan tugas menyusun rancangan undang-undang minyak dan gas bumi. Oleh karena banyaknya perbedaan kepentingan, rancangan itu tidak berhasil diajukan ke DPR.
92
Baru pada tanggal 23 Oktober 2001 DPR menyetujui RUU Minyak dan Gas Bumi, dan selanjutnya menjadi Undang-Undang No. 22 Tahun 2001.93
Undang-Undang Nomor 44 Prp. Tahun 1960 tentang Pertambangan Minyak dan Gas Bumi, Undang-Undang Nomor 15 Tahun 1962 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1962
91 Mudrajad Kuncoro et.al, op.cit. hal. 132.
92 Departemen Energi dan Sumber Daya Mineral, op.cit., hal. 410. 93 Departemen Energi dan Sumber Daya Mineral, op.cit., hal. 412.
tentang Kewajiban Perusahaan Minyak Memenuhi Kebutuhan Dalam Negeri, dan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1971 tentang Perusahaan Pertambangan Minyak dan Gas Bumi Negara sudah tidak sesuai lagi dengan perkembangan usaha pertambangan minyak dan gas bumi. Selama empat dasawarsa, tujuan dan cita-cita bangsa yang dijabarkan dalam Undang-Undang Nomor 44 Prp Tahun 1960 belum sepenuhnya dapat diwujudkan karena UU ini menimbulkan kerancuan dan tumpang tindih antara pengaturan sektor dan pengaturan perusahaan yang mengakibatkan tugas Pemerintah dan perusahaan menjadi tidak jelas.94
Penyelenggaraan kegiatan usaha minyak dan gas bumi bertujuan:
˗ menjamin efektivitas pelaksanaan dan pengendalian kegiatan usaha eksplorasi
dan eksploitasi secara berdaya guna, berhasil guna, serta berdaya saing tinggi dan berkelanjutan atas minyak dan gas bumi milik negara yang strategis dan tidak terbarukan melalui mekanisme yang terbuka dan transparan;
˗ menjamin efisiensi dan efektivitas tersedianya minyak bumi dan gas bumi, baik
sebagai sumber energi maupun sebagai bahan baku, untuk kebutuhan dalam negeri;
˗ mendukung dan menumbuhkembangkan kemampuan nasional untuk lebih
mampu bersaing di tingkat nasional, regional, dan internasional;
˗ meningkatkan pendapatan negara untuk memberikan kontribusi yang
sebesar-besarnya bagi perekonomian nasional dan mengembangkan serta memperkuat posisi industri dan perdagangan Indonesia; dan
˗ menciptakan lapangan kerja, meningkatkan kesejahteraan dan kemakmuran
rakyat yang adil dan merata, serta tetap menjaga kelestarian lingkungan hidup.95
Minyak dan gas bumi sebagai sumber daya alam strategis tak terbarukan yang terkandung di dalam wilayah hukum pertambangan Indonesia merupakan kekayaan nasional yang dikuasai oleh negara. Penguasaan oleh negara diselenggarakan oleh Pemerintah sebagai pemegang Kuasa Pertambangan.96
Kegiatan usaha hulu yang menjadi topik tesis ini adalah adalah kegiatan usaha yang berintikan atau bertumpu pada kegiatan usaha eksplorasi dan
94 Ibid.
95 Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Minyak dan Gas Bumi, op.cit, Ps. 2-3. 96 Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Minyak dan Gas Bumi, op.cit, Ps. 2-3.
eksploitasi. Eksplorasi sendiri didefinisikan sebagai kegiatan yang bertujuan memperoleh informasi mengenai kondisi geologi untuk menemukan dan memperoleh perkiraan cadangan minyak dan gas bumi di wilayah kerja yang ditentukan. Adapun eksploitasi adalah rangkaian kegiatan yang bertujuan untuk menghasilkan minyak dan gas bumi dari wilayah kerja yang ditentukan, yang terdiri atas pengeboran dan penyelesaian sumur, pembangunan sarana pengangkutan, penyimpanan, dan pengolahan untuk pemisahan dan pemurnian minyak dan gas bumi di lapangan serta kegiatan lain yang mendukungnya.97
Kegiatan usaha hulu minyak dan gas bumi dilakukan oleh badan usaha dan badan usaha tetap. Badan usaha adalah perusahaan berbentuk badan hukum yang menjalankan jenis usaha bersifat tetap, terus-menerus dan didirikan sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku serta bekerja dan berkedudukan dalam wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI). Bentuk usaha tetap adalah badan usaha yang didirikan dan berbadan hukum di luar wilayah NKRI yang melakukan kegiatan di wilayah NKRI dan wajib mematuhi peraturan perundang-undangan yang berlaku di Republik Indonesia.
98
Sedangkan secara bentuk dapat berupa BUMN, BUMD, koperasi, usaha kecil dan badan usaha swasta. Badan usaha atau bentuk usaha tetap yang melakukan kegiatan usaha hulu dilarang melakukan kegiatan usaha hilir. Badan usaha yang melakukan kegiatan usaha hilir tidak dapat melakukan kegiatan usaha hulu.99
Kegiatan usaha minyak dan gas bumi dilaksanakan di dalam wilayah hukum pertambangan Indonesia,
Bentuk usaha tetap hanya dapat melaksanakan kegiatan usaha hulu.
100
yang merupakan seluruh wilayah daratan, perairan, dan landas kontinen Indonesia. Wilayah kerja adalah daerah tertentu di dalam wilayah hukum pertambangan Indonesia untuk pelaksanaan eksplorasi dan eksploitasi.101
97 Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Minyak dan Gas Bumi, op.cit., Ps. 1 angka 7-9. Wilayah kerja yang akan ditawarkan kepada badan usaha atau bentuk usaha tetap ditetapkan oleh Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral
98 Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Minyak dan Gas Bumi, op.cit, Ps. 1 angka 17 dan
18.
99
Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Minyak dan Gas Bumi, op.cit, Ps. 10 (1) dan (2).
100 Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Minyak dan Gas Bumi, op.cit, Ps. 33 (1).
101 Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Minyak dan Gas Bumi, op.cit., Ps. 1 angka 1
setelah berkonsultasi dengan Pemerintah Daerah. Penawaran wilayah kerja dan penetapan badan usaha dan bentuk usaha tetap yang melakukan kegiatan usaha hulu juga dilakukan oleh Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral.102
Badan usaha atau bentuk usaha tetap wajib mengembalikan sebagian wilayah kerjanya secara bertahap atau seluruhnya kepada Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral. Dalam hal badan usaha atau bentuk usaha tetap yang telah mendapatkan persetujuan pengembangan lapangan yang pertama dalam suatu wilayah kerja tidak melaksanakan kegiatannya dalam jangka waktu paling lama 5 (lima) tahun sejak berakhirnya jangka waktu eksplorasi wajib mengembalikan seluruh wilayah kerjanya kepada Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral.103 Kepada setiap badan usaha atau bentuk usaha tetap hanya diberikan 1 (satu) wilayah kerja. Dalam hal badan usaha atau bentuk usaha tetap mengusahakan beberapa wilayah kerja, harus dibentuk badan hukum yang terpisah untuk setiap wilayah kerja.104
Kegiatan usaha hulu dilaksanakan dan dikendalikan melalui kontrak kerja sama. Kontrak kerja sama adalah kontrak bagi hasil atau bentuk kontrak kerja sama lain dalam kegiatan eksplorasi dan eksploitasi yang lebih menguntungkan negara dan hasilnya dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.105 Kontrak kerja sama paling sedikit memuat persyaratan antara lain kepemilikan sumber daya alam tetap di tangan Pemerintah sampai pada titik penyerahan, pengendalian manajemen operasi berada pada BPMIGAS, modal dan risiko seluruhnya ditanggung badan usaha atau bentuk usaha tetap.106
Setiap kontrak kerja sama yang sudah ditandatangani harus diberitahukan secara tertulis kepada DPR RI. Kontrak kerja sama wajib memuat paling sedikit ketentuan-ketentuan pokok yaitu:
Kontrak kerja sama dalam kegiatan usaha hulu minyak dan gas bumi mutlak/harus ada. Kegiatan eksplorasi dan/atau eksploitasi tanpa mempunyai kontrak kerja sama dianggap melakukan kejahatan dan dapat dipidana.
102 Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Minyak dan Gas Bumi, op.cit, Ps. 12 (1) – (3). 103
Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Minyak dan Gas Bumi, op.cit, Ps. 16-17.
104 Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Minyak dan Gas Bumi, op.cit, Ps. 13 (1) – (2). 105 Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Minyak dan Gas Bumi, op.cit., Ps. 1 angka 19. 106 Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Minyak dan Gas Bumi, op.cit, Ps. 6.
a. penerimaan negara;
b. wilayah kerja dan pengembaliannya; c. kewajiban pengeluaran dana;
d. perpindahan kepemilikan hasil produksi atas minyak dan gas bumi; e. jangka waktu dan kondisi perpanjangan kontrak;
f. penyelesaian perselisihan;
g. kewajiban pemasokan minyak bumi dan/atau gas bumi untuk kebutuhan dalam negeri;
h. berakhirnya kontrak;
i. kewajiban pascaoperasi pertambangan; j. keselamatan dan kesehatan kerja; k. pengelolaan lingkungan hidup; l. pengalihan hak dan kewajiban; m. pelaporan yang diperlukan; n. rencana pengembangan lapangan;
o. pengutamaan pemanfaatan barang dan jasa dalam negeri;
p. pengembangan masyarakat sekitarnya dan jaminan hak-hak masyarakat adat; q. pengutamaan penggunaan tenaga kerja Indonesia.107
Jangka waktu kontrak kerja sama dilaksanakan paling lama 30 (tiga puluh) tahun, yang terdiri atas jangka waktu eksplorasi dan jangka waktu eksploitasi. Jangka waktu eksplorasi dilaksanakan 6 (enam) tahun dan dapat diperpanjang hanya 1 (satu) kali periode yang dilaksanakan paling lama 4 (empat) tahun. Badan usaha atau bentuk usaha tetap dapat mengajukan perpanjangan jangka waktu kontrak kerja sama paling lama 20 (dua puluh) tahun.108
Untuk menunjang penyiapan wilayah kerja dilakukan survei umum yang dilaksanakan oleh atau dengan izin Pemerintah.
109
Survei umum adalah kegiatan lapangan yang meliputi pengumpulan, analisis, dan penyajian data yang berhubungan dengan informasi kondisi geologi untuk memperkirakan letak dan potensi sumber daya minyak dan gas bumi di luar wilayah kerja.110
107
Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Minyak dan Gas Bumi, op.cit, Ps. 11 (1) – (3).
Data yang
108 Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Minyak dan Gas Bumi, op.cit, Ps. 14-15. 109 Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Minyak dan Gas Bumi, op.cit, Ps. 19 (1). 110 Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Minyak dan Gas Bumi, op.cit, Ps. 1 angka 6.
diperoleh dari survei umum dan/atau eksplorasi dan eksploitasi adalah milik negara yang dikuasai oleh Pemerintah. Data yang diperoleh badan usaha atau bentuk usaha tetap di wilayah kerjanya dapat digunakan oleh badan usaha atau bentuk usaha tetap dimaksud selama jangka waktu kontrak kerja sama. Apabila kontrak kerja sama berakhir, badan usaha atau bentuk usaha tetap wajib menyerahkan seluruh data yang diperoleh selama masa kontrak kerja sama kepada Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral melalui BPMIGAS. Kerahasiaan data yang diperoleh badan usaha atau bentuk usaha tetap di wilayah kerja berlaku selama jangka waktu yang ditentukan.111
Badan usaha atau bentuk usaha tetap wajib menyerahkan paling banyak 25% (dua puluh lima persen) bagiannya dari hasil produksi minyak bumi dan/atau gas bumi untuk memenuhi kebutuhan dalam negeri.112 Badan usaha atau bentuk usaha tetap yang melaksanakan kegiatan usaha hulu wajib membayar penerimaan negara yang berupa pajak dan penerimaan negara bukan pajak. Penerimaan negara yang berupa pajak terdiri atas pajak-pajak, bea masuk, dan pungutan lain atas impor dan cukai, pajak daerah dan retribusi daerah. Penerimaan negara bukan pajak terdiri atas bagian negara, pungutan negara yang berupa iuran tetap dan iuran eksplorasi dan eksploitasi serta bonus-bonus. Penerimaan negara bukan pajak merupakan penerimaan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, yang pembagiannya ditetapkan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.113
Salah satu perbedaan mendasar UU Migas dengan pengaturan minyak dan gas bumi sebelumnya adalah keberadaan BPMIGAS sebagai pihak dalam kontrak kerja sama dengan badan usaha atau bentuk usaha tetap. Selain menjadi pihak dalam kontrak kerja sama, BPMIGAS juga melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan kontrak kerja sama kegiatan usaha hulu. Pengawasan terhadap kegiatan usaha hulu dilakukan agar pengambilan sumber daya alam minyak dan gas bumi milik negara dapat memberikan manfaat dan penerimaan yang maksimal
111
Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Minyak dan Gas Bumi, op.cit, Ps. 20 (1) – (4).
112 Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Minyak dan Gas Bumi, op.cit, Ps. 22 (1). 113 Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Minyak dan Gas Bumi, op.cit, Ps. 31 (1) – (3)
bagi negara untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Adapun tugas BPMIGAS adalah:
a. memberikan pertimbangan kepada Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral atas kebijaksanaannya dalam hal penyiapan dan penawaran wilayah kerja serta kontrak kerja sama;
b. melaksanakan penandatanganan kontrak kerja sama;
c. mengkaji dan menyampaikan rencana pengembangan lapangan yang pertama kali akan diproduksikan dalam suatu wilayah kerja kepada Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral untuk mendapatkan persetujuan;
d. memberikan persetujuan rencana pengembangan lapangan selain sebagaimana dimaksud dalam huruf c;
e. memberikan persetujuan rencana kerja dan anggaran;
f. melaksanakan monitoring dan melaporkan kepada Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral mengenai pelaksanaan kontrak kerja sama;
g. menunjuk penjual minyak bumi dan/atau gas bumi bagian negara yang dapat memberikan keuntungan sebesar-besarnya bagi negara.114
Sedangkan tanggung jawab kegiatan pengawasan atas pekerjaan dan pelaksanaan kegiatan usaha minyak dan gas bumi terhadap ditaatinya ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku berada pada Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral dan Kementerian lain yang terkait.115
Dengan terbentuknya BPMIGAS, semua hak, kewajiban, dan akibat yang timbul dari kontrak bagi hasil (production sharing contract) dan kontrak lainnya antara Pertamina dan pihak lain beralih kepada BPMIGAS. Dalam jangka waktu paling lama 2 (dua) tahun setelah UU Migas ditetapkan, Pertamina dialihkan bentuknya menjadi Perusahaan Perseroan (Persero) dengan Peraturan Pemerintah.
UU Migas mencabut dan menyatakan tidak berlaku Undang-Undang Nomor 44 Prp. Tahun 1960 tentang Pertambangan Minyak dan Gas Bumi, Undang-Undang Nomor 15 Tahun 1962 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1962 tentang Kewajiban Perusahaan Minyak Memenuhi Kebutuhan Dalam Negeri, Undang-Undang Nomor 8 Tahun
114 Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Minyak dan Gas Bumi, op.cit, Ps. 44 (1) – (3). 115 Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Minyak dan Gas Bumi, op.cit, Ps. 41 (1).
1971 tentang Perusahaan Pertambangan Minyak dan Gas Bumi Negara berikut segala perubahannya, terakhir diubah dengan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 1974. Segala peraturan pelaksanaan dari peraturan yang dicabut dinyatakan tetap berlaku sepanjang tidak bertentangan atau belum diganti dengan peraturan baru.
Sebagai aturan pelaksana UU Migas ditetapkan Peraturan Pemerintah Nomor 35 Tahun 2004 tentang Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi. Dalam Peraturan Pemerintah Nomor 35 Tahun 2004 disebutkan dalam jangka waktu paling lama 180 (seratus delapan puluh) hari setelah tanggal efektif berlakunya kontrak kerja sama, kontraktor wajib memulai kegiatannya. Dalam hal kontraktor tidak dapat melaksanakan kewajibannya, BPMIGAS dapat mengusulkan kepada Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral untuk mendapatkan persetujuan mengenai pengakhiran kontrak kerja sama.116
Selama 3 (tiga) tahun pertama pada jangka waktu eksplorasi, kontraktor wajib melakukan program kerja pasti dengan perkiraan jumlah pengeluaran yang ditetapkan dalam kontrak kerja sama. Apabila dalam pelaksanaan program kerja pasti secara teknis dan ekonomis tidak memungkinkan untuk dilaksanakan, kontraktor melalui BPMIGAS dapat mengusulkan perubahan kepada Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral untuk mendapatkan persetujuan. Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral dapat menyetujui atau menolak usul program kerja pasti berdasarkan pertimbangan BPMIGAS. Dalam hal kontraktor mengakhiri kontrak kerja sama dan tidak dapat melaksanakan sebagian atau seluruh program kerja pasti, kontraktor wajib membayar kepada Pemerintah melalui BPMIGAS senilai jumlah pengeluaran yang terkait dengan program kerja pasti yang belum dapat dilaksanakan. Dalam hal kontraktor tidak dapat melaksanakan kewajiban-kewajibannya sesuai dengan kontrak kerja samanya dan peraturan perundang-undangan yang berlaku, BPMIGAS dapat mengusulkan kepada Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral untuk mengakhiri kontrak kerja sama.117
Kontraktor dapat mengalihkan, menyerahkan, dan memindahtangankan sebagian atau seluruh hak dan kewajibannya (participating interest) kepada pihak
116
Republik Indonesia, Peraturan Pemerintah tentang Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi, PP No. 35 Tahun 2004, Ps. 30.
117 Republik Indonesia, Peraturan Pemerintah tentang Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas
lain setelah mendapat persetujuan Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral berdasarkan pertimbangan BPMIGAS. Dalam hal pengalihan, penyerahan, dan pemindahtanganan sebagian atau seluruh hak dan kewajiban kontraktor kepada perusahaan non afiliasi atau kepada perusahaan selain mitra kerja dalam wilayah kerja yang sama, Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral dapat meminta kontraktor untuk menawarkan terlebih dahulu kepada perusahaan nasional. Pembukaan (disclose) data dalam rangka pengalihan, penyerahan, dan pemindahtanganan sebagian atau seluruh hak dan kewajiban kontraktor kepada pihak lain wajib mendapat izin dari Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral melalui BPMIGAS. Kontraktor tidak dapat mengalihkan sebagian hak dan kewajibannya secara mayoritas kepada pihak lain yang bukan afiliasinya dalam jangka waktu 3 (tiga) tahun pertama masa eksplorasi.118
Ketentuan-ketentuan atau bentuk kontrak kerja sama dalam perpanjangan kontrak kerja sama, harus tetap menguntungkan bagi Negara. Kontraktor melalui BPMIGAS mengajukan permohonan perpanjangan kontrak kerja sama kepada Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral. Kontraktor melalui BPMIGAS dapat mengusulkan kepada Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral perubahan (amandemen) ketentuan dan persyaratan kontrak kerja sama. Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral dapat menyetujui atau menolak usulan berdasarkan pertimbangan BPMIGAS dan manfaat yang optimal bagi negara.119
Sejak disetujuinya rencana pengembangan lapangan yang pertama kali akan diproduksikan dari suatu Wilayah Kerja, Kontraktor wajib menawarkan participating interest 10% (sepuluh per seratus) kepada Badan Usaha Milik Daerah. Pernyataan minat dan kesanggupan untuk mengambil participating interest disampaikan oleh Badan Usaha Milik Daerah dalam jangka waktu paling lama 60 (enam puluh) hari sejak tanggal penawaran dari kontraktor. Dalam hal Badan Usaha Milik Daerah tidak memberikan pernyataan kesanggupan dalam jangka waktu yang ditentukan, kontraktor wajib menawarkan kepada perusahaan nasional. Dalam hal perusahaan nasional tidak memberikan pernyataan minat dan
118
Republik Indonesia, Peraturan Pemerintah tentang Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi, op. cit. Ps. 33.
119 Republik Indonesia, Peraturan Pemerintah tentang Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas
kesanggupan dalam jangka waktu paling lama 60 (enam puluh) hari sejak tanggal penawaran dari kontraktor kepada perusahaan nasional, maka penawaran dinyatakan tertutup.120
Kontraktor wajib mengalokasikan dana untuk kegiatan pasca operasi kegiatan usaha hulu. Kewajiban dilakukan sejak dimulainya masa eksplorasi dan dilaksanakan melalui rencana kerja dan anggaran. Penempatan alokasi dana, disepakati kontraktor dan BPMIGAS dan berfungsi sebagai dana cadangan khusus kegiatan pasca operasi kegiatan usaha hulu di wilayah kerja yang bersangkutan. Tata cara penggunaan dana cadangan khusus untuk pasca operasi ditetapkan dalam kontrak kerja sama.121
Kontrak kerja sama dibuat dalam bahasa Indonesia dan/atau bahasa Inggris. Apabila kontrak kerja sama dibuat dalam bahasa Indonesia dan bahasa Inggris, dalam hal terjadi perbedaan penafsiran maka yang dipergunakan adalah penafsiran dalam bahasa Indonesia atau bahasa Inggris sesuai kesepakatan para pihak. Disebutkan juga bahwa terhadap kontrak kerja sama tunduk dan berlaku hukum Indonesia.122
Kontraktor wajib melaporkan penemuan dan hasil sertifikasi cadangan minyak dan/atau gas bumi kepada Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral melalui BPMIGAS. Dalam mengembangkan dan memproduksi lapangan minyak dan gas bumi kontraktor wajib melakukan konservasi dan melaksanakannya sesuai dengan kaidah keteknikan yang baik. Konservasi dilaksanakan melalui upaya optimasi eksploitasi dan efisiensi pemanfaatan minyak dan gas bumi. Kaidah keteknikan yang baik meliputi:
a. memenuhi ketentuan keselamatan dan kesehatan kerja serta pengelolaan lingkungan hidup;
b. memproduksikan minyak dan gas bumi sesuai dengan kaidah pengelolaan reservoar (Reservoir Management) yang baik;
c. memproduksikan sumur minyak dan gas bumi dengan cara yang tepat;
120 Republik Indonesia, Peraturan Pemerintah tentang Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas
Bumi, op. cit. Ps. 34-35.
121
Republik Indonesia, Peraturan Pemerintah tentang Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi, op. cit. Ps. 36.
122 Republik Indonesia, Peraturan Pemerintah tentang Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas
d. menggunakan teknologi perolehan minyak tingkat lanjut (EOR) yang tepat; e. meningkatkan usaha peningkatan kemampuan reservoar untuk mengalirkan
fluida dengan teknik yang tepat; dan
f. memenuhi ketentuan standar peralatan yang dipersyaratkan.123
Setahun setelah diberlakukan Peraturan Pemerintah Nomor 35 Tahun 2004 tentang Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi, ditetapkan Peraturan Pemerintah Nomor 34 Tahun 2005 tentang Perubahan atas Peraturan Pemerintah Nomor 35 Tahun 2004 tentang Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi. Peraturan Pemerintah tersebut dibuat sehubungan kepentingan nasional untuk mempercepat peningkatan minyak dan gas bumi nasional. Dalam hal adanya kepentingan nasional yang mendesak, dengan tetap mempertimbangkan manfaat yang sebesar-besarnya bagi Negara, dapat dilakukan pengecualian terhadap ketentuan pokok kontrak kerja sama mengenai penawaran participating interest kepada Badan Usaha Milik Daerah, pengembalian biaya investasi dan operasi dari kontrak bagi hasil, jangka waktu kontrak kerja sama pada bekas wilayah Kuasa Pertambangan Pertamina serta besaran bagi hasil.
Pengecualian terhadap beberapa ketentuan pokok kontrak kerja sama hanya dapat diberikan apabila dipenuhi persyaratan : tersedianya cadangan minyak dan gas bumi yang cukup besar yang segera dapat dieksploitasi, diberlakukan pada bekas wilayah kuasa pertambangan Pertamina dan adanya partisipasi modal nasional dalam pengusahaan. Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral mengajukan permohonan pengecualian ketentuan-ketentuan pokok kontrak kerja sama untuk suatu wilayah kerja tertentu berdasarkan persyaratan tersebut kepada Presiden untuk mendapat persetujuan. Berdasarkan persetujuan Presiden, Menteri menetapkan bentuk dan ketentuan-ketentuan pokok kontrak kerja sama dan menetapkan badan usaha atau bentuk usaha tetap untuk melaksanakan kegiatan usaha hulu minyak dan gas bumi.
Selain itu ditetapkan pula Peraturan Pemerintah Nomor 42 Tahun 2002 tentang BPMIGAS. Pengaturan terkait lainnya adalah Peraturan Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral Nomor 02 Tahun 2008 tentang Pelaksanaan Kewajiban
123 Republik Indonesia, Peraturan Pemerintah tentang Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas
Pemenuhan Kebutuhan Minyak dan Gas Dalam Negeri oleh Kontraktor Kontrak Kerja Sama, Peraturan Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral Nomor 03 Tahun 2008 tentang Pedoman dan Tata Cara Pengembalian Bagian Wilayah Kerja yang Tidak Dimanfaatkan oleh Kontraktor Kontrak Kerja Sama Dalam Rangka Peningkatan Produksi Minyak dan Gas Bumi, serta Peraturan Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral Nomor 22 Tahun 2008 tentang Jenis-jenis Biaya Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi yang Tidak Dapat Dikembalikan kepada Kontraktor Kontrak Kerja Sama.
Pada tanggal 14 Januari 2001, 6 (enam) LSM secara bersama-sama mengajukan permohonan pengujian UU No. 22 Tahun 2001 dengan registrasi perkara Nomor 002/PUU-I/2003. Dalam permohonan ini, yang dimohonkan untuk pengujian bukan hanya materi pasal atau bagian tertentu dari UU Migas melainkan UU Migas secara keseluruhan, karena diantara pasal-pasalnya tidak dipisahkan dengan mengingat filosofi diadakannya undang-undang ini untuk meliberalisasi sektor minyak dan gas bumi di Indonesia, yang dipandang sebagai bertentangan dengan Pasal 33 ayat (2) dan (3) UUD 1945.
Dalam putusannya124
- Pasal 12 ayat (3) sepanjang mengenai kata-kata “diberi wewenang”; Pasal 22 ayat (1) sepanjang mengenai kata-kata “paling banyak”, Pasal 28 ayat (2) dan (3) yang berbunyi “(2) Harga Bahan Bakar Minyak dan harga Gas Bumi diserahkan pada mekanisme persaingan usaha yang sehat dan wajar; (3) Pelaksanaan kebijaksanaan harga sebagaimana dimaksud dalam ayat (2) tidak mengurangi tanggung jawab sosial Pemerintah terhadap golongan masyarakat tertentu”
, Mahkamah Konstitusi antara lain mengabulkan permohonan para pemohon untuk sebagian, yaitu menyatakan:
- Pasal 12 ayat (3) sepanjang mengenai kata-kata “diberi wewenang”, Pasal 22 ayat (1) sepanjang mengenai kata-kata “paling banyak”, dan Pasal 28 ayat (2) dan (3) UU Migas tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat.
124
Putusan Perkara Nomor 002/PUU-I/2003 Dimuat Dalam Berita Negara Republik Indonesia Nomor 01 Tahun 2005, Terbit Hari Selasa tanggal 04 Januari 2005.
Untuk menyesuaikan putusan Mahkamah Konstitusi pengujian UU Migas, maka dilakukan kembali perubahan Peraturan Pemerintah Nomor 35 Tahun 2004 tentang Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi yaitu dengan Peraturan Pemerintah Nomor 55 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua atas Peraturan Pemerintah Nomor 35 Tahun 2004 tentang Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi.
Pada tanggal 9 Juli 2007, UU Migas dimintakan uji materiil kembali kepada Mahkamah Konstitusi oleh beberapa anggota DPR RI. Materi UU Migas yang dimohon untuk diuji adalah Pasal 11 Ayat (2) UU Migas yang bunyinya sebagai berikut, “Setiap kontrak kerja sama yang sudah ditandatangani harus diberitahukan secara tertulis kepada Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia”. Ketentuan tersebut dianggap telah bertentangan dengan Pasal 11 Ayat (2), Pasal 20 Ayat (1) dan Pasal 33 Ayat (3) dan Ayat (4) UUD 1945. Namun demikian Mahkamah Konstitusi dalam putusan Nomor 20/PUU-V/2007 menyatakan permohonan para Pemohon tidak dapat diterima (niet ontvankelijk verklaard).
