BAB I
PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang Penelitian
Fenomena anggaran yang kurang terserap diawal tahun, namun dipaksakan
serapannya pada akhir tahun kerap terjadi. Hal ini menjadi bahasan menarik
karena serapan anggaran secara umum hanya memiliki akselerasi tinggi pada saat
akhir tahun. Sedangkan diawal tahun, umumnya sulit direalisasikan sebagaimana
yang diharapkan publik. Serapan anggaran yang rendah tentunya berimplikasi
buruk terhadap kinerja suatu Pemerintah Daerah (Pemda).
Dari berbagai literasi terlihat ada beberapa faktor permasalahan rendahnya
serapan anggaran. Pertama, adanya ketakutan yang berlebihan (dampak hukum)
dari masing-masing aparatur diberbagai institusi terkait dengan penggunaan
anggaran. Kedua, sejumlah institusi banyak yang tidak memiliki konsep
perencanaan yang matang, jelas dan terukur. Ketiga, kurangnya pemahaman
aparatur diberbagai institusi terkait dengan mekanisme penggunaan anggaran dan
model pertanggungjawabannya.
Untuk wilayah Pemerintah Provinsi Sumatera Utara (Pemprovsu) serapan
Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD) seperti yang diungkapkan oleh
(Fuad Ahmad, kabiro keuangan setda provsu) pada tahun 2014-2015, realisasi
APBD secara fisik mencapai 89,80%. Pencapaian realisasi tersebut lebih rendah
4,02% jika dibandingkan pada periode yang sama pada tahun 2015,
Pada periode yang sama secara implisit sangat mengkhawatirkan, dapat
dilihat dari progres serapan anggaran pada Pemprovsu.
Tabel 1.1
Persentase Serapan Anggaran Pemerintah Provinsi Sumut TA 2014-2015
NO BULAN TAHUN 2014 TAHUN 2015 KENAIKAN/
Sumber : Biro Keuangan Sekda Provsu Tahun 2015(data diolah)
Seiring dengan bergulirnya era otonomi daerah hingga sekarang
(2001-2016), fenomena minimnya serapan APBD di sebagian besar wilayah Indonesia,
baik di tingkat Provinsi, Kabupaten/Kota semakin menggejala. Minimnya
serapan anggaran tersebut muncul ditengah tuntutan agar pengelolaan dan
tanggung jawab keuangan negara dan daerah semakin transparan, akuntabel,
efektif dan efisien (good governance).
Anggaran memiliki fungsi sebagai alat perencanaan dan sebagai alat
pengendalian. Anggaran sebagai alat perencanaan mengindikasikan target yang
harus dicapai oleh pemerintah, sedangkan anggaran sebagai alat pengendalian
mengindikasikan alokasi sumber dana publik yang disetujui legislatif untuk
dibelanjakan. APBD merupakan sumber pendanaan yang digunakan oleh
yang terdapat dalam anggaran belanja lembaga/organisasi pemerintah, dapat
dilihat apakah anggaran yang telah ditetapkan dapat berperan sebagai pengendali
terhadap pelaksanaan kegiatan Pemda.
Sebagai negara yang sedang giat membangun, peran pemerintah sangat
dibutuhkan untuk memberikan dorongan yang lebih kuat dan cepat bagi
pergerakan roda perekonomian (stimulus). Peran pemerintah disini dapat
dinyatakan dalam bentuk mengoptimalkan pengelolaan potensi daerah dan
sumber daya manusia yang memberikan manfaat terhadap masyarakat. Hal
tersebut dapat terlaksana jika segala sesuatunya dilakukan secara efektif dan
efisien. Namun kenyataannya masih banyak hal yang diharapkan oleh
masyarakat terhadap pemerintah untuk peningkatan kesejahteraan tidak dapat
terpenuhi.
Kenyataan tersebut salah satunya ditandai dengan besarnya Sisa Lebih
Perhitungan Anggaran (Silpa) pada akhir tahun yang akan menjadi penerimaan
pada awal tahun anggaran berikutnya merupakan indikator dalam menilai
kualitas penganggaran pada Pemda. Sisa anggaran mencerminkan kemampuan
Pemda dalam merealisasikan anggarannya serta keakurasian dalam melakukan
estimasi atas pendapatan, belanja dan pembiayaan yang ditetapkan sebelum
pelaksanaan anggaran.
Sisa anggaran yang besar menunjukkan rendahnya daya serap anggaran
untuk belanja dan atau tingginya kemampuan Pemda dalam merealisasikan
pendapatannya di atas target yang telah ditetapkan. Namun, di sisi lain, sisa
“menganggur” yang tidak teralokasikan secara efektif selama tahun anggaran
berjalan.
Faktanya, sulit untuk merealisasikan seluruh anggaran belanja yang telah
ditetapkan. Seluruh Pemda di Indonesia selalu melaporkan adanya sisa anggaran
atau anggaran tidak terserap seratus persen pada akhir tahun. Sisa anggaran yang
besar mencerminkan daya serap anggaran yang rendah. Para ekonom melihat
tingkat serapan anggaran yang rendah sebagai salah satu indikator kegagalan
birokrasi di daerah dalam melaksanakan fungsinya, yang dapat menghambat
pembangunan dan peningkatan kesejahteraan masyarakat (BPKP, 2011).
Secara Nasional Provinsi Sumatera Utara merupakan salah satu Provinsi
dengan daya serap dibawah 90 % pada tahun 2014 (Sumber: Ditjen Perimbangan
Keuangan Kemenkeu, 2015 ). Hal tersebut disebabkan oleh kebijakan dari kepala
daerah untuk merasioanalisasikan anggaran yang sudah ditetapkan dan sudah
dijalankan hingga triwulan ke II melalui surat edaran sehingga seluruh SKPD
hanya boleh merealisasikan penggunaan anggaran belanja di bawah 90 %.
Kaharuddin (2011) menunjukan bahwa faktor regulasi yang meliputi peraturan
yang sering berubah dapat mempengaruhi penyerapan belanja, hal ini berbeda
dengan penelitian Arif (2011) perubahan regulasi yang terjadi tidak selalu bisa
dijalankan secara langsung, hal ini dikarenakan pihak penyelenggara juga butuh
waktu untuk mempelajari dan memahaminya.
Iklim politik di Sumatera Utara sangat cenderung berpengaruh terhadap
pelaksanaan APBD. APBD Provinsi Sumatera Utara sesungguhnya sejak tahun
2013 sudah mengalami turbulance akibat perencanaan target penerimaan tidak
pemilihan Gubernur, dimana calon petahana maju sebagai calon Gubernur
periode 2013-2018. Dengan target penerimaan sebesar 9 Trilyun faktanya
penerimaan hanya mencapai 7 Trilyun sehingga terjadi mark up hingga 2 Trilyun
(Sumber: RPJMD Pemrovsu 2013).
Penerimaan tersebut terlihat tidak tercapai pada triwulan ke III, maka
pada Perubahan APBD (PAPBD) tahun 2013 dilakukan rasionalisasi berbagai
kegiatan di Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) termasuk penundaan utang
bagi hasil pajak yang semestinya menjadi hak bagi kabupaten/kota.
Ketidaksesuaian tersebut menyebabkan uang yang akan dibelanjakan tidak ada
sehingga APBD yang telah dijalankan harus dihentikan. Kondisi tersebut
berlanjut di tahun 2014 dan 2015.
Arif (2011) faktor politik penganggaran merupakan salah satu faktor yang
menyebabkan terjadinya minimnya serapan anggaran daerah. Sinkronisasi antara
dokumen APBD dengan Kebijakan Umum Anggaran (KUA) dan Prioritas Plafon
Anggaran Sementara (PPAS) umum terjadi di setiap Pemerintah Daerah,
indikator yang mempengaruhi sinkronisasi antara dokumen tersebut salah
satunya yaitu politik anggaran.
Proses yang panjang dalam pengadaan barang dan jasa tentunya harus
didasari oleh regulasi atau aturan agar tidak terjadi kesalahan dan kecurangan.
Pedoman pelaksanaan teknis pengadaan barang dan jasa dijabarkan dalam
Perpres No. 70 tahun 2012 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah. Priatno
dan Khusaini (2013) membuktikan adanya pengaruh yang signifikan terhadap
jasa secara signifikan mempengaruhi penumpukan penyerapan anggaran di akhir
tahun anggaran.
Komitmen organisasi merupakan perjanjian bersama antara kepala daerah
dan pimpinan SKPD dalam hal menetapkan target kinerja agar serapan anggaran
dapat tercapai sesuai target yang telah disepakati. Hal ini dituangkan dalam
Perjanjian Kinerja (PK) yang diatur dalam Peraturan Menteri Pendayagunaan
Aparatur Negara (Permenpan) No. 53 Tahun 2014 tentang Petunjuk Teknis
Perjanjian Kinerja, Pelaporan Kinerja dan Tata Cara Review Atas Laporan
Kinerja Instansi Pemerintah.
Program kegiatan yang tertuang dalam PK harus dapat dilaksanakan oleh
pimpinan SKPD. Evaluasi terhadap PK tidak pernah dilakukan, hal ini ditandai
dengan tidak adanya reward ataupun punishment bagi pimpinan SKPD yang
tidak mencapai target yang telah ditetapkan dalam PK. Kegagalan target serapan
anggaran memang akan berakibat hilangnya manfaat belanja. Karena dana yang
telah dialokasikan ternyata tidak semuanya termanfaatkan (idle money).
Apabila pengalokasian anggaran dilakukan secara efisien, walaupun
adanya keterbatasan sumber dana, negara masih dapat mengoptimalkan
pendanaan pada kegiatan strategis lainnya. Priatno (2013) menemukan faktor
perencanaan dan penggadaan barang/jasa mempunyai pengaruh signifikan
terhadap serapan anggaran pada Satuan Kerja (Satker).
Herryanto (2012) menyebutkan faktor utama yang mempengaruhi
penyerapan anggaran belanja di Kementerian/Lembaga yakni (a) perencanaan,
(b) Adminstrasi, (c) sumber daya manusia, (d) dokumen pengadaan, (e) ganti
mempengaruhi keterlambatan penyerapan anggaran belanja pada
Kementerian/Lembaga yaitu (a) perencanaan anggaran, (b) pelaksanaan
anggaran, (c) pengadaan barang dan jasa, (d) faktor internal Satker.
Hal ini berbeda dengan hasil penelitian Abdullah (2012) yang
menyebutkan sisa anggaran tahun sebelumnya berpengaruh negatif terhadap
serapan anggaran sementara waktu penetapan dan perubahan anggaran tidak
berpengaruh. Penelitian Arif (2011) juga menyebutkan faktor yang berbeda
penyebab minimnya penyerapan anggaran belanja daerah yakni (a) faktor
regulasi (b) faktor politik (c) faktor tender/lelang (d) faktor komitmen organisasi.
Purtanto (2015) menyebutkan bahwa komitmen manajemen dan
perencanaan berpengaruh positif dan signifikan terhadap penyerapan anggaran.
Monitoring dan evaluasi berpengaruh positif namun kurang signifikan. Sedang
kan kompetensi SDM dan pengaruh lingkungan ekternal tidak berpengaruh
positif dan kurang signifikan terhadap penyerapan anggaran.
Sukadi (2012) dalam penelitiannya menyebutkan faktor perencanaan
anggaran, faktor pelaksanaan anggaran, faktor pengadaan barang dan jasa dan
faktor internal satuan kerja signifikan mempengaruhi penumpukan penyerapan
anggaran belanja pada akhir tahun anggaran sedangkan faktor – faktor lain tidak
signifikan mempengaruhi penumpukan penyerapan anggaran.
Melihat latar belakang dan perbedaan hasil penelitian di atas yang tidak
konsisten maka memberikan motivasi bagi peneliti untuk meneliti kembali
mengenai faktor-faktor yang mempengaruhi serapan anggaran SKPD di Provinsi
Peneliti mengambil objek penelitian di Sumatera Utara (Sumut) karena
Pemrovsu sebelum tahun 2015 memperoleh opini Disclaimer dan Wajar Dengan
Pengecualian (WDP) oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Selain itu berbagai
isu terkait dengan kebocoran penggelolaan keuangan yang tidak akuntabel dan
tranparan telah menjadi perhatian publik hingga munculnya berbagai gejolak di
masyarakat dengan menyampaikan pengaduan-pengaduan atas pengelolaan
keuangan yang tidak baik ke aparat penegak hukum.
Ketika BPK penyampaikan opini Wajar Tanpa Pengecualian (WTP) atas
Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) tahun 2014 dan 2015 Pemrovsu
bersama DPRD Sumatera Utara diharuskan oleh Menteri Dalam Negeri
(Mendagri) untuk melakukan perubahan struktur APBD 2014-2015 karena target
penerimaan tidak tercapai sehingga harus dilakukan rasionalisasi.
Selanjutnya rekomendasi BPK dan Mendagri terhadap Peraturan Daerah
(Perda) APBD tahun 2014-2015 tidak dilaksanakan seperti kewajiban untuk
membayar hutang bagi hasil pajak kepada kabupaten/kota. Hal ini menyebabkan
Perda APBD tahun 2015 mengalami perubahan sebanyak dua kali. Permasalahan
tersebut disebabkan karena perencanaan yang tidak matang dan pengalokasian
anggaran yang tidak berdasarkan skala prioritas anggaran.
Peneliti menggunakan regulasi, politik, proses pengadaan barang dan jasa
dan komitmen organisasi karena adanya perbedaan hasil penelitian yang
dilakukan oleh peneliti sebelumnya. Peneliti menambah Silpa sebagai variabel
moderating karena melihat adanya pengaruh Silpa terhadap penyerapan anggaran
penerimaan internal Pemda yang dapat digunakan untuk mendanai
kegiatan-kegiatan tahun berjalan.
Semakin besar jumlah Silpa pada tahun anggaran akan berdampak
terhadap pemenuhan komposisi jumlah belanja daerah pada periode berikutnya.
Selain itu pemenuhan cukup tidaknya belanja daerah ditentukan oleh besarnya
pembiayaan yang dilakukan. Peran Silpa sangat penting dalam menutupi defisit
anggaran sehingga dapat mempengaruhi penyerapan anggaran (Simamora, 2014).
Seiring dengan diterapkannya Undang-undang No. 32 Tahun 2004 tentang
Otonomi Daerah dan Undang-undang No. 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan
Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, terjadi pergeseran dan
pengelolaan keuangan publik di Indonesia. Oleh karena itu, dilaksanakan
reformasi segala bidang meliputi reformasi kelembagaan dan reformasi
manajemen sektor publik terutama yang berkaitan dengan pengelolaan keuangan
publik untuk mendukung terciptanya good governance.
1.2 Rumusan Masalah Penelitian
Berdasarkan latar belakang penelitian yang telah dijelaskan sebelumnya,
maka rumusan masalah dalam penelitian ini sebagai berikut:
1. Apakah regulasi, politik, proses pengadaan barang/jasa dan komitmen
organisasi berpengaruh secara simultan dan parsial terhadap serapan
anggaran SKPD di Provinsi Sumatera Utara tahun 2014 – 2015.
2. Apakah Silpa dapat memoderasi hubungan regulasi, politik, proses
pengadaan barang/jasa dan komitmen organisasi dengan serapan anggaran
1.3 Tujuan Penelitian
Sesuai dengan rumusan masalah diatas maka tujuan penelitian ini adalah
sebagai berikut:
1. Untuk menganalisis pengaruh regulasi, politik, proses pengadaan
barang/jasa dan komitmen organisasi secara simultan dan parsial terhadap
serapan anggaran SKPD di Provinsi Sumatera Utara tahun 2014 - 2015
2. Untuk menganalisis Silpa sebagai pemoderasi hubungan antara regulasi,
politik, proses pengadaan barang/jasa dan komitmen organisasi dengan
serapan anggaran SKPD di Provinsi Sumatera Utara tahun 2014 – 2015
1.4. Manfaat Penelitian
Manfaat yang diharapkan dari penelitian ini adalah:
1) Bagi Pemda Provinsi Sumatera Utara, hasil penelitian ini diharapkan
nantinya dapat memberikan sumbangsih dalam rangka mengevaluasi
kinerja Pemda Provinsi Sumatera Utara terutama kaitannya dengan
perencanaan pembangunan dan pengambilan keputusan dalam rangka
memaksimalkan serapan anggaran.
2) Bagi peneliti, diharapkan penelitian ini dapat menambah pengetahuan
dalam hal pengembangan wawasan di bidang anggaran Pemda serta dapat
menjadi sumbangan pemikiran dalam pengembangan ilmu akademik.
3) Bagi peneliti selanjutnya, untuk peneliti selanjutnya agar dapat menambah
faktor-faktor lainnya yang menjadi penyebab minimnya serapan anggaran
1.5. Originalitas
Penelitian ini merupakan replikasi dari penelitian yang dilakukan Arif
(2011) dari Universitas Riau, yang melakukan penelitian tentang Identifikasi
Faktor-Faktor Penyebab Minimnya Penyerapan Anggaran Pendapatan dan
Belanja Daerah (APBD) Kabupaten/Kota di Provinsi Riau Tahun 2011. Perbedaan
penelitian ini dengan penelitian sebelumnya (Table 1.2) adalah :
1. Peneliti sebelumnya menggunakan faktor politik, regulasi,
tender/lelang dan komitmen organisasi sebagai variabel independen,
sementara penelitian ini menambah Silpa sebagai variabel moderating.
2. Penelitian sebelumnya menggunakan data APBD kabupaten/kota
Provinsi Riau tahun 2011. Pada penelitian ini menggunakan data
APBD Pemprovsu tahun 2014-2015.
3. Lokasi dan waktu penelitian yang digunakan pada penelitian
sebelumnya adalah Kabupaten/Kota di Provinsi Riau pada tahun 2011.
Pada penelitian
ini lokasinya adalah SKPD di Pemerintah Provinsi Sumatera Utara tahun
2014.
Tabel 1.2
Originalitas Penelitian
Uraian Penelitian Penelitian
Terdahulu Sekarang
Variabel Independen
1. Faktor Regulasi 1. Regulasi Keuangan Daerah
2. Faktor Politik 2. Politik Anggaran 3. Faktor Tender/Lelang 3. Proses Pengadaan
Barang dan Jasa 4. Komitmen Organisasi 4. Komitmen Organisasi
Variabel
Moderating Tidak Ada Silpa
Tahun
Penelitian 2011 2014-2015
Objek Penelitian
Kabupaten/Kota di Provinsi Riau
SKPD di Provinsi Sumatera Utara Teknik
Pengambilan Sample
