PALVELUSETELIN TARJOAMINEN JA
ASIAKKAAN OIKEUSTURVAN KESKEISET TAKEET
Opiskelija: Hanna Tervahauta
Ohjaaja: professori (ma.) Leena Halila Pro gradu -tutkielma
21.1.2013
Yleishallinto-oikeuden projekti Hallinto-oikeus
Oikeustieteellinen tiedekunta Helsingin yliopisto
II Tiedekunta/Osasto Fakultet/Sektion – Faculty
Oikeustieteellinen tiedekunta
Laitos/Institution – Department
Tekijä/Författare – Author Hanna Sofia Tervahauta
Työn nimi / Arbetets titel – Title
Palvelusetelin tarjoaminen ja asiakkaan oikeusturvan keskeiset takeet
Oppiaine /Läroämne – Subject Hallinto-oikeus
Työn laji/Arbetets art – Level Pro gradu -tutkielma (OTM)
Aika/Datum – Month and year 21.1.2013
Sivumäärä/ Sidoantal – Number of pages XIV + 93
Tiivistelmä/Referat – Abstract
Kunnille on annettu sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetussa laissa (733/1992) useita vaihtoehtoja järjestää sen velvollisuudeksi osoitetut sosiaali- ja terveyspalvelut. Kuntien palvelurakenne muuttuu vähitellen ja kuntien agendalla on nykyisin vahvemmin julkisten hyvinvointipalvelujen kysynnän ja tarpeen muutosten seuraaminen. Perinteisten sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisvaihtoehtojen lisäksi palveluja tuotetaankin nykyisin esimerkiksi yksityiseltä sektorilta hankittavien ostopalvelujen ja tämän tutkimuksen keskiössä olevien palvelusetelien avulla.
Palvelusetelimallissa on erotettavissa kolme toimijaa. Yhtenä toimijana on kunta eli palvelujen järjestäjä, toisena asia-kas eli palvelusetelin saaja ja palvelujen ostaja, ja kolmantena yksityinen palveluntuottaja eli palvelujen tarjoaja ja suorittaja. Palvelusetelimallissa asiakas hankkii kunnan järjestämisvastuulle kuuluvan palvelun yksityiseltä palvelun-tuottajalta. Palvelusetelijärjestelmän piiriin, palveluseteliasiakkaaksi asiakas pääsee kunnan tarjotessa hänelle palve-luseteliä hänelle myönnetyn terveydenhoidon tai sosiaalihuollon palvelun toteuttamiseksi.
Vallitsevan lainsäädännön mukaan palvelusetelin tarjoaminen on kunnan päätösvallassa. Palveluseteliä myönnettäes-sä asiakkaan mielipide tulee sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä annetun lain (569/2009) mukaan ottaa mahdollisuuksien mukaan huomioon, mutta viimekätisesti päätösvalta on kunnalla. Palveluseteliä koskevien lakien esitöistä selviää, että palvelusetelin tarjoamista koskeva päätös rinnastetaan muihin sosiaali- ja terveydenhuollon palvelun järjestämistä koskeviin päätöksiin. Tästä syystä esimerkiksi muutoksenhaun avaamismahdollisuutta palve-lusetelin tarjoamista koskevasta päätöksestä ei palvelusetelilain lainvalmisteluvaiheessa tarkemmin tutkittu. Tässä tutkimuksessa osoitetaan, että palvelusetelin tarjoamista on kuitenkin pidettävä muista sosiaali- ja terveydenhuollon palvelun järjestämistä koskevista päätöksistä poikkeavana päätöksenä, jolla vaikutetaan asiakkaan tosiasialliseen ja oikeudelliseen asemaan niin, että julkisen vallan käyttöä koskevat kriteerit täyttyvät.
Palvelusetelin tarjoaminen on hallintoviranomaisen – tässä tapauksessa kunnan tai sen lukuun toimivan – suorittama hallinnollinen toimi, joka muotoaa viranomaisen ja hallinnon asiakkaan välistä hallinto-oikeudellista oikeussuhdetta. Asiakkaan asemaan merkittävästi vaikuttavaa päätöstä palvelusetelin tarjoamisesta ei kuitenkaan ole palveluseteliä koskevan lainsäädännön valmisteluvaiheessa kuvattu olennaisilta osiltaan lähes ollenkaan. Tarkempi tutkimus osoit-taa, että samalla päätökseen liittyvä oikeusturva on jäänyt vajaalle huomiolle. Tässä tutkimuksessa pyritäänkin selvit-tämään palvelusetelin tarjoamista koskevaan päätökseen liittyviä asiakkaan oikeusturvan keskeisiä takeita sekä enna-kollisen että jälkikäteisen oikeusturvan osalta. Tutkimuksen tuloksena voidaan pitää sitä, että vastaisuudessa palve-lusetelin tarjoamista koskevan päätöksen oikeudellista luonnetta on syytä selvittää ja päätökseen liittyvään oikeustur-vaan kiinnittää tulevassa lainvalmistelussa huomiota.
Avainsanat – Nyckelord – Keywords
palveluseteli, oikeusturva, sosiaalihuolto, terveydenhuolto, sosiaalioikeus, hallinto-oikeus
Säilytyspaikka – Förvaringställe – Where deposited Helsingin yliopiston pääkirjasto
Muita tietoja – Övriga uppgifter – Additional information Ohjaaja: professori (ma.) Leena Halila
I
Sisällys
Sisällys ... I Lähteet ... III 1 Johdanto ... 1 1.1 Työn taustasta ... 1 1.2 Tutkimuskysymykset ... 21.3 Tutkimuksen metodi ja tutkimukselliset rajaukset ... 3
1.4 Työn rakenne ... 6
2 Palveluseteli osana sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistä... 8
2.1 Palvelusetelin historia osana julkishallinnon muutosta ... 8
2.2 Katsaus muiden maiden palvelusetelityyppisiin järjestelmiin ... 9
2.3 Sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestäminen Suomessa ... 11
2.4 Palvelujen tuottaminen palvelusetelillä ... 15
2.5 Palvelusetelin avulla järjestettävät palvelut ... 17
2.6 Määrittelyjä ... 19
2.6.1 Palveluseteli ... 19
2.6.2 Palvelusetelimalli ... 20
2.7 Kokoavia huomioita ... 23
3 Palvelusetelin tarjoamista koskeva päätös ja ennakollisen oikeusturvan perusteet ... 25
3.1 Oikeusturvasta yleisesti ... 25
3.2 Asiakkaan ja viranomaisen suhteesta ... 26
3.2.1 Hallinto-oikeudellinen oikeussuhde asiakkaan ja viranomaisen välillä ... 26
II
3.3 Päätös hallinnon lainalaisuuden kannalta ... 36
3.3.1 Käytetäänkö päätöksenteossa julkista valtaa? ... 36
3.3.2 Hallinnon lainalaisuudesta ja lainalaisuusperiaatteesta yleisesti ... 40
3.3.3 Päätöstä koskevat normit ja ohjeistukset ... 45
3.3.3.1 Lain säännökset ja niiden esityöt oikeuslähteinä ... 45
3.3.3.2 Alemman asteinen ohjeistus oikeuslähteenä ... 49
3.4 Hallintolain soveltuminen päätöksen tekemiseen ... 53
3.5 Päätökseen sisältyvä laillisuus- ja tarkoituksenmukaisuusharkinta ... 56
3.5.1 Harkintavallan kahtiajaosta ... 56
3.5.2 Harkintavallan laajuus ja sen käyttöä ohjaavat tekijät... 60
3.6 Kokoavia huomioita ... 65
4 Palvelusetelin tarjoamista koskeva päätös ja keskeiset jälkikäteiset oikeusturvakeinot ... 67
4.1 Jälkikäteisestä oikeusturvasta yleisesti ... 67
4.2 Muutoksenhaku ... 68
4.2.1 Muutoksenhausta ja valitusperusteista ... 68
4.2.2 Oikeusturvasta perusoikeutena sekä muutoksenhakukelpoisuutta yleisesti määrittävistä seikoista... 72
4.2.3 Muutoksenhaku päätöksestä lainsäädäntömateriaalin ja oikeusturvaperusoikeuden valossa ... 76
4.3 Hallintoriita ... 79
4.4 Hallintokantelu ... 82
4.5 Muistutus ... 85
4.6 Muut jälkikäteiset oikeusturvakeinot ... 88
4.7 Huomioita erityisesti jälkikäteisten oikeusturvakeinojen tehokkuudesta ... 89
III
Lähteet
Kirjallisuus
Aarnio, Aulis: Laintulkinnan teoria. Yleisen oikeustieteen oppikirja. Werner Söderström Osakeyhtiö. Juva 1989. (Aarnio 1989)
- Oikeussäännösten tulkinnasta. Tutkimus lainopillisen perustelun rationaa-lisuudesta ja hyväksyttävyydestä. Helsingin Yliopiston Monistuspalvelu. Helsinki 1982. (Aarnio 1982)
Anttonen, Anneli – Sipilä, Jorma: Suomalaista sosiaalipolitiikkaa. Osuuskunta Vastapaino. Jyväskylä 2009. (Anttonen – Sipilä 2009)
Arajärvi, Pentti: Avuton julkisen ja yksityisen muutoksessa. Teoksessa Pajukoski, Mar-ja (toim.): Pääseekö asiakas oikeuksiinsa? Sosiaali- Mar-ja terveydenhuollon ul-kopuoliset tekijät -työryhmä. Raportti III. Terveyden ja hyvinvoinnin laitok-sen raportteja 19/2010. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos (THL). Helsinki 2010, s. 147–158. (Arajärvi 2010)
Arajärvi, Pentti: Johdatus sosiaalioikeuteen. Talentum. Helsinki 2011. (Arajärvi 2011) Halila, Leena – Aer, Janne: Oikaisumenettely hallinnossa. WSOYpro Oy. Helsinki 2011.
(Halila – Aer 2011)
Hallberg, Pekka: Oikeusturva (PL 21 §). Teoksessa Hallberg, Pekka (toim.): Perusoikeu-det. WSOYPRO OY. Helsinki 2011, s. 783–808. (Hallberg 2011)
Heiliö, Pia-Liisa: Sosiaalihuollon asiakkaan asema ja oikeudet. Teoksessa Narikka Jouko (toim.): Sosiaali- ja terveyspalvelujen lainsäädäntö käytännössä. Tietosanoma Oy. Helsinki 2001, s. 309–319. (Heiliö 2001)
Herala, Nina: Oikeudenmukainen tasapaino hallinnossa. Teoksessa Anttila, Eero – Koilli-nen, Mikael (toim.): Hallinto ja hallintolainkäyttö. Juhlajulkaisu Heikki Kulla
IV 1950 – 28/8 – 2010. Turun yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan julkaisu-ja. A. Juhlajulkaisut N:o 21. Turun yliopisto, oikeustieteellinen tiedekunta. Porvoo 2010. (Herala 2010)
Huhtanen, Raija: Sosiaali- ja terveyshuollon yksityiset ostopalvelut ja perustuslain 124 §. Teoksessa Miettinen, Tarmo (toim.): Juhlakirja Teuvo Pohjolainen 1945 – 14/10 – 2005. Joensuun yliopiston oikeustieteellisiä julkaisuja N:o 15. Joen-suun yliopisto. Oikeustieteiden laitos. Helsinki 2005, s. 125–144. (Huhtanen 2005)
Kalliomaa-Puha, Laura: Palveluseteli tekee asiakkaasta kuluttajan. Sosiaalitieto 3/2011, s. 10. (Kalliomaa-Puha 2011)
Kangas, Urpo: Lesken oikeudellinen asema. Oikeusdogmaattinen tutkimus lesken sosiaali-turvan laajuudesta. Suomalaisen lakimiesyhdistyksen julkaisuja A-sarja N:o 156. Suomalainen Lakimiesyhdistys. Vammala 1982. (Kangas 1982) Kangas, Urpo: Minun metodini. Teoksessa Häyhä, Juha (toim.): Minun metodini. Werner
Söderström Lakitieto Oy – WSLT. Porvoo 1997, s. 90–109. (Kangas 1997) Kattelus, Mervi: Potilaan oikeudet. Teoksessa Narikka Jouko (toim.): Sosiaali- ja
terveys-palvelujen lainsäädäntö käytännössä. Tietosanoma Oy. Helsinki 2001, s. 320– 339. (Kattelus 2001)
Keravuori-Rusanen, Marietta: Yksityinen julkisen vallan käyttäjänä. Valtiosääntöoikeudel-linen tutkimus julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomai-selle. Edita Publishing Oy. Helsinki 2008. (Keravuori-Rusanen 2008)
Komulainen, Mikko: Ulkoistaminen kunnissa. Oikeudellinen tutkimus ulkoistamisen ilme-nemismuodoista ja vaikutuksista sekä ulkoistamisen rajoituksista ja sille ase-tettavista vaatimuksista yhtenä kunnallisten palvelujen tuottamismuotona. ACTA-julkaisusarja nro 222. Suomen Kuntaliitto r.y.. Helsinki 2010. (Komu-lainen 2010)
V Koskinen, Seppo – Kulla, Heikki: Virkamiesoikeuden perusteet. 5., uudistettu painos.
Ta-lentum. Helsinki 2009. (Koskinen – Kulla 2009)
Kulla, Heikki: Hallintomenettelyn perusteet. Kahdeksas, uudistettu painos. Talentum. Hel-sinki 2012. (Kulla 2012)
- Hallintomenettelyn perusteet. Seitsemäs, uudistettu painos. Talentum. Helsinki 2008. (Kulla 2008)
Kurvinen, Pekka: Päätöksenteko hallinnossa. Suomen Lakimiesliiton Kustannus Oy. Hel-sinki 1985. (Kurvinen 1985)
Laakso, Seppo – Suviranta, Outi – Tarukannel, Veijo: Yleishallinto-oikeus. Tampereen yliopisto, oikeustieteiden laitos. Tampere 2006. (Laakso – Suviranta – Taru-kannel 2006)
Laurinen, Leena: Hallintoriita-asiat. Lakimiesliiton Kustannus. Helsinki 1992. (Laurinen 1992)
Lähdesmäki, Kirsi: New Public Management ja julkisen sektorin uudistaminen. Tutkimus tehokkuusperiaatteista, julkisesta yrittäjyydestä ja tulosvastuusta sekä niiden määrittelemistä valtion keskushallinnon reformeista Suomessa 1980-luvun lopulta 2000-luvun alkuun. ACTA WASAENSIA N:o 113, Hallintotiede 7. Vaasan yliopisto. Vaasa 2003. (Lähdesmäki 2003)
Merikoski, Veli: Suomen julkisoikeus pääpiirteittäin II. Suomalaisen Lakimiesyhdistyksen julkaisuja B-sarja N:o 112. Werner Söderström Osakeyhtiö. Porvoo, Helsinki 1976. (Merikoski 1976)
Merikoski, Veli: Vapaa harkinta hallinnossa. Suomalaisen Lakimiesyhdistyksen julkaisuja B sarja N:o 86. Lainopillisen Ylioppilastiedekunnan kustannustoimikunta. Vammala 1968. (Merikoski 1968)
Mäenpää Olli: Hallintosopimus. Hallintoviranomaisten sopimustoiminnan oikeudellisia ongelmia. Lakimiesliiton kustannus. Helsinki 1989. (Mäenpää 1989)
VI Mäenpää, Olli: Hallinto-oikeus. 4. laitos. WSOY LAKITIETO. Porvoo 2003. (Mäenpää
2003)
Mäenpää, Olli: Hallintoprosessioikeus. 2. uudistettu painos. WSOYpro. Juva 2007. (Mä-enpää 2007)
Mäenpää, Olli: Hallinto ja oikeus. Helsingin yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan jul-kaisut. FORUM IURIS. Helsinki 2010. (Mäenpää 2010)
Mäenpää, Olli: Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet. 4., uudistettu painos. Edita Pub-lishing Oy. Porvoo 2011. (Mäenpää 2011)
Narikka, Jouko: Valvonnan keinot. Teoksessa Narikka Jouko (toim.): Sosiaali- ja terveys-palvelujen lainsäädäntö käytännössä. Tietosanoma Oy. Helsinki 2001, s. 503– 508. (Narikka 2001)
Narikka, Jouko: Sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestäminen ja hankinta. Tietosanoma Oy. Tallinna 2008. (Narikka 2008)
Niemivuo, Matti – Keravuori-Rusanen, Marietta – Kuusikko, Kirsi: Hallintolaki.2., uudis-tettu laitos. WSOYpro. Helsinki 2010. (Niemivuo – Keravuori-Rusanen – Kuusikko 2010)
Pohjolainen, Teuvo – Tarukannel, Veijo: Käytännön hallintotoiminta ja hallintolainkäyttö. Finnpublishers Oy. Tampere 1990. (Pohjolainen – Tarukannel 1990)
Saarenpää, Ahti: Kadonneet systeemit. Teoksessa Häyhä, Juha (toim.): Minun metodini. Werner Söderström Lakitieto Oy – WSLT. Porvoo 1997, s. 261–278. (Saa-renpää 1997)
Ståhlberg, Kaarlo Juho: Suomen hallinto-oikeus. Yleinen osa. Toinen, uudistettu painos. Kustannusosakeyhtiö Otava. Helsinki 1928. (Ståhlberg 1928)
VII Sutela, Marja: Sosiaali- ja terveyspalvelujen ulkoistaminen. Oikeudelliset reunaehdot.
Edi-ta Publishing Oy. Helsinki 2003. (Sutela 2003)
Tuori, Kaarlo: Julkisesta yksityiseen: rajoituksia ja edellytyksiä. Teoksessa Kangas Urpo (toim.): Oikeustiede Jurisprudentia XXXI. Suomalaisen Lakimiesyhdistyksen vuosikirja. 1998. Suomalainen Lakimiesyhdistys. Jyväskylä 1998, s. 295– 348. (Tuori 1998)
Tuori, Kaarlo – Kotkas, Toomas: Sosiaalioikeus. 4., uudistettu painos. WSOYpro. Juva 2008. (Tuori – Kotkas 2008)
Uotinen, Sami: Sosiaali- ja terveydenhuollon palveluseteli. CC Lakimiesliiton kustannus. Ilman paikkaa. 2009. (Uotinen 2009)
Valkama, Pekka: Kuntien uudet palvelustrategiat. Tutkimus kuntien palvelutuotannon ter-veyttämisstrategisista vaihtoehdoista – erityisesti yhtiöittämisestä ja tilaaja-tuottaja -mallista. Yhteenveto-osuus. ACTA-julkaisusarja nro 51. Suomen Kuntaliitto r.y.. Helsinki 1995. (Valkama 1995)
Wilhelmsson, Thomas: Sosiaalisen siviilioikeuden metodiset lähtökohdat. Teoksessa Häy-hä, Juha (toim.): Minun metodini. Werner Söderström Lakitieto Oy – WSLT. Porvoo 1997, s. 339–358. (Wilhelmsson 1997)
Virallislähteet
HaVM 29/2002 vp – HE 72/2002 vp. Hallintovaliokunnan mietintö n:o 29 hallituksen esi-tyksestä hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta. Asiakir-jat C 2. (HaVM 29/2002 vp)
HE 185/1991 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi potilaan asemasta ja oikeuksista. Asiakirjat A 4. (HE 185/1991 vp)
VIII HE 217/1995 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi hallintolainkäytöstä ja siihen
liitty-väksi lainsäädännöksi. Asiakirjat A 6. (HE 217/1995 vp)
HE 1/1998 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi. Asia-kirjat A 1. (HE 1/1998 vp)
HE 137/1999 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi sosiaalihuollon asemasta ja oike-uksista sekä sosiaalihuoltolain muuttamisesta ja eräiksi niihin liittyviksi laeik-si. Asiakirjat A 3. (HE 137/1999 vp)
HE 72/2002 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttö-lain muuttamisesta. Asiakirjat A 3. (HE 72/2002 vp)
HE 74/2003 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 4 §:n, sosiaalihuoltolain sekä sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain 12 §:n muuttami-sesta. Asiakirjat A 3. (HE 74/2003 vp)
HE 20/2009 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi sosiaali- ja terveydenhuollon pal-velusetelistä sekä sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain 12 §:n muuttamisesta. Asiakirjat A 1. (HE 20/2009 vp)
PeVL 39/1996 vp – HE 208/1996 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto n:o 39 hallituksen esityksestä pienten lasten hoidon tukemista koskevan lainsäädännön uudista-miseksi. Asiakirjat C 1. (PeVL 39/1996 vp)
PeVL 8/1999 vp – HE 77/1999 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto n:o 8 hallituksen esityksestä laiksi sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain muuttamisesta. Asiakirjat C1. (PeVL 8/1999 vp)
PeVL 46/2002 vp – HE 115/2002 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto n:o 46 hallituksen esityksestä työttömyysturvalaiksi ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttami-sesta. Asiakirjat C 1. (PeVL 46/2002 vp)
IX PeVL 13/2005 vp – HE 3/2005 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto n:o 13 hallituksen esityksestä laiksi Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusraha-etuuksista. Asiakirjat C 1. (PeVL 13/2005 vp)
PeVL 10/2009 vp – HE 20/2009 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto n:o 10 hallituksen esityksestä laeiksi sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä sekä sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain 12 §:n muuttamisesta. Asiakirjat C 1. (PeVL 10/2009 vp)
StVM 14/2009 vp – HE 20/2009 vp. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietintö n:o 14 halli-tuksen esityksestä laeiksi sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä sekä sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain 12 §:n muuttami-sesta. Asiakirjat C 4. (StVM 14/2009 vp)
Virallisjulkaisut
Helsingin kaupungin sosiaaliviraston selvitys 2007:9. Anttolainen, Mari – Koskisuo, Heli – Peiponen, Arja – Vakkuri, Johanna – Varis, Maarit: Palveluseteli vanhusten palveluasumiseen ja kotipalveluun. Helsingin kaupungin sosiaaliviraston ja terveyskeskuksen yhteisen hankkeen loppuraportti. Helsingin kaupungin so-siaalivirasto. Helsinki 2007. (Helsinki 2007:9)
Helsingin kaupungin sosiaaliviraston tutkimus 2009:1.Peiponen, Arja: Palvelusetelin ky-synnän kehittyminen vanhusten palveluasumisessa Helsingissä vuoteen 2020 mennessä. Helsingin kaupungin sosiaalivirasto. Helsinki 2009. (Helsinki 2009:1)
Kauppa- ja teollisuusministeriön julkaisu 24/2005. Kaakkola, Jukka: Selvitys kuluttajan-suojalain soveltuvuudesta julkisiin palveluihin ja välttämättömyyspalveluihin. Kauppa- ja teollisuusministeriö, markkinaosasto. Edita Publishing Oy. Ilman paikkaa. 2005. (KTM 24/2005)
X Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto Valviran esite 1:2012. Potilaan oikeudet. Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto Valvira. Ilman paikkaa. 2012. Saatavilla www-muodossa <http://www.valvira.fi/files/tiedostot/p/o/Poti laan_oikeudet_suomi.pdf> 2.11.2012. (Valvira 1:2012)
Sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskus STAKES:n raportti 216. Heikkilä, Matti – Törmä, Sinikka – Mattila, Kati: Palveluseteli lasten päivähoidossa. Raportti valtakunnallisesta kokeilusta. Sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskus – Sosiaali- ja terveysministeriö. Jyväskylä 1997. (STAKES 216/1997)
Sosiaali- ja terveysministeriön esite 2004:4. Palveluseteli – ohjeita käyttäjälle. Sosiaali- ja terveysministeriö. Helsinki 2004. (STM 2004:4)
Sosiaali- ja terveysministeriön moniste 2003:15. Mikkola, Hennamari: Kansainväliset ko-kemukset palvelusetelien käytöstä sosiaali- ja terveydenhuollossa. Sosiaali- ja terveysministeriö. Helsinki 2003. (STM 2003:15)
Sosiaali- ja terveysministeriön opas 2005:1. Palveluseteli. Käyttöopas kotipalveluun. Sosi-aali- ja terveysministeriö. Helsinki 2005. (STM 2005:1)
Sosiaali- ja terveysministeriön selvitys 2007:38. Palvelusetelin käyttö kunnissa. Sosiaali- ja terveysministeriö. Helsinki 2007. (STM 2007:38)
Sosiaali- ja terveysministeriön selvitys 2008:32. Palvelusetelin käyttöalan laajentaminen. Palvelusetelityöryhmän muistio. Sosiaali- ja terveysministeriö. Helsinki 2008 (STM 2008:32)
Valtiovarainministeriön julkaisu 14.3.2007. Yksityisen palvelutuotannon roolin edistämi-nen. Valtiovarainministeriö – Kauppa- ja teollisuusministeriö – Kilpailuviras-to. Ilman paikkaa. 2007. Saatavilla www-muodossa <http://www.vm.fi/vm/fi/04_julkaisut_ja_asiakirjat/01_julkaisut/04_hallinno n_kehittaminen/20060517Mitenv/Muistio_14032007.pdf>. 4.12.2012. (VM – KTM – KiVi 2007)
XI Valtiontalouden tutkimuskeskuksen keskustelualoite 325. Räty, Tarmo – Luoma, Kalevi – Aronen, Pasi: Palvelusetelit kuntien sosiaalipalveluissa. Valtion taloudellinen tutkimuskeskus. Helsinki 2004. (VATT 325/2004)
Oikeustapaukset
KHO 2.7.2009. D 1057/3/07. Finlex. (KHO 2009:69) KHO 16.4.2007. D 3265/1/06. Finlex. (KHO 2007:22)
Muut lähteet
Helsingin kaupunki, Terveyskeskus: Suun terveydenhuollon palveluseteli. Saatavilla www-muodossa <http://www.hel.fi/hki/terke/fi/Palveluseteli/Ohjeita+potilai lle/Suun+terveydenhuollon+ppalvelusetel>. 31.10.2012. (Helsinki – ohje 2012)
Melin, Tuomo – Koila, Turo – Tuominen-Thuesen, Minna – Uotinen, Sami: Palvelusete-liopas. Käsikirja palvelusetelin käyttöönotolle ja hinnoittelulle. Suomen itse-näisyyden juhlarahasto. Sitran julkaisusarja N:o 302. Suomen itseitse-näisyyden juhlarahasto ja KL-Kustannus Oy. Helsinki 2012. Saatavilla www-muodossa <http://www.sitra.fi/julkaisut/sitra302.pdf>. 20.11.2012. (Sitra – palvelusete-liopas 2012)
Peruspalvelukuntayhtymä Selänne (Haapajärvi, Kärsämäki, Pyhäjärvi, Reisjärvi), PPKY Selänne Kuntoutus Palvelusetelityöryhmä: Palvelusetelin sääntökirja. PPKY Selänne. Ilman paikkaa. 2011. Saatavilla www-muodossa <http://www.selanne.net/menu_description.asp?menu_id=18947> kohdassa HAKULOMAKKEET LIITTEINEEN. 21.11.2011. (Selänne – sääntökir-ja 2011)
Porvoon kaupunki, Sivistyslautakunta: Palvelusetelin sääntökirja päiväkotihoidossa. Por-voon kaupunki. Ilman paikkaa. 2012. Saatavilla www-muodossa
XII <http://www.porvoo.fi/fi/palvelut/paivahoito_ja_esiopetus/yksityinen_paivah oito/paivakopaivakot_palveluseteli> kohdassa Palvelusetelin sääntökirja päi-väkotihoitoon. 21.11.2012. (Porvoo – sääntökirja 2012)
Sastamalan kaupunki / Sastamalan seudun sosiaali- ja terveyspalvelut: Muistutus- ja kante-lumenettely sosiaalipalveluissa. Saatavilla www-muodossa <http://www .sotesi.fi/sotesi/sivu.tmpl?sivu_id=6067>. 6.12.2012. (Sastamala – ohje 2012) Suomen itsenäisyyden juhlarahasto Sitra: Palveluseteli tuo lisää valinnanvapautta ja lyhy-emmät jonot. Suomen itsenäisyyden juhlarahasto Sitra. Artikkelit 2011. Saa-tavilla www-muodossa <http://www.sitra.fi/artikkelit/2011/palveluseteli-tuo-lisaa-valinnanvapautta-ja-lyhyemmat-jonot>. 31.10.2012. (Sitra – haastattelu 2011)
Suomen itsenäisyyden juhlarahasto Sitra: Palvelusetelin käyttöönoton käsikirja. Sitran sel-vityksiä N:o 49. Suomen itsenäisyyden juhlarahasto. Helsinki 2011. Saatavil-la www-muodossa <http://www.sitra.fi/julkaisut/Selvityksi%C3%A4-sarja/Selvityksi%C3%A4%2049.pdf>. 3.1.2013. (Sitra – selvitys 49/2011) Suomen itsenäisyyden juhlarahasto Sitra: Palvelusetelin sääntökirja – yleinen malli.
Elo-kuu 2011. Suomen itsenäisyyden juhlarahasto. Helsinki 2011. Saatavilla www-muodossa <http://www.sitra.fi/julkaisut/muut/Palvelusetelin_saanto kirja_yleinen_malli.pdf>. 20.11.2012. (Sitra – sääntökirjamalli 2011)
Suomen Kuntaliitto r.y.: Säännöt. Kuntaliitto r.y.. Saatavilla www-muodossa <http://www.kunnat.net/fi/Kuntaliitto/tietoa/Documents/kuntaliiton_saannot2 008.pdf>. 3.1.2013. (Kuntaliitto – säännöt)
Suomen Kuntaliitto r.y. (Nemlander, Anu – Sjöholm, Mari) – Suomen itsenäisyyden juhla-rahasto: Selvitys palvelusetelin käytöstä kuntien ja kuntayhtymien sosiaali- ja terveydenhuollon palveluissa tammi-helmikuussa 2012. Suomen Kuntaliitto r.y., Suomen itsenäisyyden juhlarahasto. Ilman paikkaa. 2012. Saatavilla www-muodossa <http://www.kunnat.net/fi/asiantuntijapalvelut/soster/hallinto -jarjestaminen-tuottaminen/palveluseteli/palvelusetelin-kaytto/Documents/01
XIII Palveluseteliraportti2012.pdf>. 18.12.2012. (Kuntaliitto – Sitra – selvitys 2012)
Turun kaupunki, kasvatus- ja opetustoimi: Varhaiskasvatuksen palveluseteli. Sääntökirja. 2012. Turun kaupunki. Ilman paikkaa. 2012. Saatavilla www-muodossa <http://www.turku.fi/Public/Default.aspx?contentid=147834> kohdassa Pal-veluntuottajille. 21.11.2012. (Turku – sääntökirja 2012)
Internet-lähteet
Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia: Ratkaisujen haku. Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia. Helsinki. Saatavilla www-muodossa <http://www.eduskunta. fi/thwfakta/eoatied/eoaratk/eoar3000.shtml>. 5.12.2012. (EOA – internet-sivujen haku)
Oikeusministeriö: Oikeuskäytäntö: Korkein hallinto-oikeus. Haku aineistosta. Oikeusmi-nisteriö, Edita Publishing Oy. Helsinki. Saatavilla www-muodossa <http://www.finlex.fi/fi/oikeus/kho/>. 28.12.2012. (Finlex-internet-sivut – haku)
Suomen Kuntaliitto r.y.: Asiantuntijapalvelut. Sosiaali- ja terveys. Hallinto, palveluiden järjestäminen ja tuottaminen. Palveluseteli. Palvelusetelihankkeen aineistot. Sääntökirjat 2011. Kuntaliitto r.y. Helsinki. Ilman aikaa. Saatavilla www-muodossa <http://www.kunnat.net/fi/asiantuntijapalvelut/soster/hallinto-jarjestaminen-tuottaminen/palveluseteli/sitran-palvelusetelisivusto/saanto kir-jat/Sivut/default.aspx>. 21.11.2012. (Kuntaliitto – sääntökirjat 2011)
Valtioneuvoston oikeuskanslerin virasto: Ratkaisut. Valtioneuvoston oikeuskanslerin viras-to. Helsinki. Saatavilla www-muodossa <http://www.okv.fi/fi/ratkaisut/>. 5.12.2012. (OKa – internet-sivujen haku)
XIV
Lyhenteet
EOA eduskunnan oikeusasiamies
EU Euroopan unioni
EY Euroopan yhteisö
GPA Government Procurement Agreement
WTO:n julkisten hankintojen sopimus
HaVM hallintovaliokunnan mietintö
HE hallituksen esitys
HUS Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiri
KHO Korkein hallinto-oikeus
KiVi Kilpailuvirasto
KTM kauppa- ja teollisuusministeriö
OKa valtioneuvoston oikeuskansleri
PeVL perustuslakivaliokunnan lausunto
STAKES Sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskus
STM sosiaali- ja terveysministeriö
StVM sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietintö
THL Terveyden ja hyvinvoinnin laitos
VATT Valtion taloudellinen tutkimuskeskus
VM valtiovarainministeriö
vp valtiopäivät
WTO World Trade Organization
1
1 Johdanto
1.1 Työn taustasta
Julkiset sosiaali- ja terveyspalvelut ovat jatkuvasti esillä tämän päivän mediassa. Eri poliit-tisilla tasoilla käydään keskustelua määrärahoista, joita kyseisiin palveluihin varataan. Määrärahojen käyttämistä koskeva keskustelu konkretisoituu usein palvelujen järjestämi-sen suunnitteluun ja siitä päättämiseen. Järjestäminen taas vaikuttaa olennaisesti palvelujen loppukäyttäjän eli asiakkaan1 asemaan. Asiakkaita ovat kaikki, jotka tarvitsevat sosiaali- tai terveyspalveluja. Ei siis ihme, että sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestäminen on saanut vakiintuneen paikkansa yhteiskunnallisessa keskustelussa.
Kasvaneelle huomiolle on löydettävissä toisiinsa limittyneitä syitä. Kunnille on annettu sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetussa laissa (733/1992)2 useita vaihtoehtoja järjestää sen velvollisuudeksi osoitetut sosiaali- ja terveys-palvelut. Kuntien palvelurakenne muuttuu vähitellen ja kuntien agendalla on nykyisin vah-vemmin julkisten hyvinvointipalvelujen kysynnän ja tarpeen muutosten seuraaminen. Pe-rinteisesti kuntien omana virkatyönä tuottamien sosiaali- ja terveyspalvelujen osuus on vähentynyt, ja kunnat ovat ryhtyneet hankkimaan samat palvelut yhä useammin ja laajem-min yksityiseltä sektorilta.3 Kunnan omalla organisaatiolla tuotettujen palvelujen rinnalle ovatkin nousseet esimerkiksi yksityiseltä sektorilta hankittavat ostopalvelut sekä nykyisin osa kunnista on ottanut käyttöönsä myös tämän työn keskiössä olevat palvelusetelit.
Palvelusetelien käyttöä voidaan perustella ja puoltaa usein eri argumentein. Palveluseteli-mallin käyttö onkin vähitellen laajentunut Suomessa lievästä alkukankeudesta huolimatta. Palvelusetelin nähdään tuovan lisäarvoa sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämiseen suh-teessa esimerkiksi kunnan omaan tuotantoon tai vaikkapa ostopalveluihin. Vaikka keskus-telu palvelusetelimallin ja perinteisempien järjestämismallien välillä onkin kiinnostava,
1 Tässä työssä palvelun loppukäyttäjällä, palvelunkäyttäjällä, (hallinnon) asiakkaalla ja kansalaisella
tarkoite-taan samaa, kunnan järjestämiin sosiaali- ja terveyspalveluihin tietyin määrätyin edellytyksin oikeutettua henkilöä.
2 Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain nimikettä muutettiin vuonna
2009. Uusi nimike on laki sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtioavustuksesta, jota tässä työssä myös käytetään.
3
2 kysymys palvelujen järjestämisestä ja järjestämisvaihtoehtojen paremmuudesta kuuluu pääosin poliittisin perustein tehtävään kunnan palvelustrategiaan.
Oikeustieteen kannalta mielenkiintoista palvelusetelimallissa ja sen suhteessa muihin sosi-aali- ja terveyspalvelujen järjestämismuotoihin ovat erityisesti ne oikeudelliset rajapinnat ja kollisiot, joita lainsäädäntöä laadittaessa ei ole riittävästi huomioitu. Toisaalta kiinnosta-via tutkimuskohteita ovat myös ne reaalimaailmassa ilmenevät palvelusetelien käytön on-gelmat, joihin ei lainvalmisteluvaiheessa, palvelusetelijärjestelmää käyttöönotettaessa tai sitä sovellettaessa ole löydetty täsmentyneitä vastauksia.
Kiinnostukseni palvelusetelijärjestelmään liittyvään lainsäädäntöön heräsi tutustuessani asiaan liittyvään lainsäädäntömateriaaliin. Lakien esityöt vaikuttavat ensi silmäykseltä riit-täviltä, mutta syvemmin tarkasteltaessa useita tärkeitä kysymyksiä on jäänyt valitettavan vähäiselle huomiolle. Esimerkiksi jo palvelusetelin vastaan ottaneen asiakkaan eli palve-luseteliasiakkaan asemaa yhtäältä kuluttajana ja toisaalta hallinnon asiakkaana ei ole oi-keudellisesti selvennetty riittävästi. Toisena vähälle huomiolle jääneenä kohteena mainitta-koon yhdenvertaisuuden ja muiden perusoikeuksien toteutuminen sekä toteutumisen val-vominen palveluseteliasiakkaan ja palveluntuottajan välisessä suhteessa.
Huomiota herättävintä oli mielestäni kuitenkin se, kuinka sosiaali- ja terveyspalvelujen asiakkaan aseman muuttumista ”tavallisesta” asiakkaasta palveluseteliasiakkaaksi kuvataan esityömateriaalissa runsaastikin, mutta sitä päätöstä, jonka seurauksena muuttuminen ta-pahtuu, ei kuvata olennaisilta osiltaan lähes ollenkaan. Tämän työn taustalla olikin tavoite tutustua tuohon päätökseen ja sen oikeudelliseen luonteeseen. Taustatyön perusteella selvi-si, että päätöksellä vaikutetaan asiakkaan asemaan laajasti ja siten tutkimuskohteeksi vali-koitui päätökseen liittyvän oikeusturvan kartoittaminen.
1.2 Tutkimuskysymykset
Palvelusetelin tarjoamista koskeva päätös on sinänsä pieneltä vaikuttava palvelusetelijär-jestelmän osa, mutta sen oikeudellisella luonteella voi kuitenkin olla suuri vaikutus yksityi-sen oikeusasemaan. Palvelusetelin tarjoamista koskevalla päätöksellä tarkoitan päätöstä,
3 jolla ratkaistaan, tarjotaanko kunnalliseen hoitoon tai huoltoon päässeelle hallinnon asiak-kaalle palveluseteliä vai ei.
Tutkimuksessa pyritään hahmottamaan palvelusetelin tarjoamista koskevaa päätöstä hallin-to-oikeudellisessa kentässä ja tätä kautta selvittämään sekä kartoittamaan siihen liittyviä oikeusturvan perusteita. Oikeusturvan käsittely on jaettu rakenteellisesti ennakolliseen ja jälkikäteiseen oikeusturvaan. Nämä kuitenkin liittyvät toisiinsa läheisesti, eikä niitä ole syytä käsitellä irrallaan toisistaan.
Tämän tutkimuksen tarkoituksena ei ole tuottaa selvitystä siitä, miten oikeusturva tulisi palvelusetelin tarjoamista koskevaan päätökseen liittyen järjestää. Työssä pyritään sen si-jaan kartoittamaan asiakkaan oikeusturvan nykyistä tilaa, etsimään syitä tehdyille oikeus-turvaa koskeville ratkaisuille sekä tätä kautta osoittamaan niitä kohtia, joihin tulevassa lainvalmistelussa olisi syytä kiinnittää huomiota. Työn tutkimuskohteena ovat siis palve-lusetelin tarjoamista koskevaan päätökseen liittyvät asiakkaan oikeusturvan keskeiset ta-keet. Jotta oikeusturvaa voitaisiin palvelusetelin tarjoamista koskevaan päätökseen liittyen tarkastella, tutkimuksessa ensin selvitetään:
Minkälaisessa ympäristössä palvelusetelin tarjoamista koskeva päätös teh-dään? Mitä päätöksellä ratkaistaan ja miten se vaikuttaa asiakkaan ase-maan? Miten päätökseen on suhtauduttu lainsäädännöllisesti?
Itse tutkimuskysymykset kuuluvat:
Miten oikeusturva on tällä hetkellä järjestetty palvelusetelin tarjoamista kos-kevaan päätökseen liittyen? Mitä perusteita tehdyille oikeusturvaa koskeville lainsäädännöllisille valinnoille on löydettävissä? Onko oikeusturva tehokasta ja sen nykyinen tila oikeudellisesti perusteltavissa?
1.3 Tutkimuksen metodi ja tutkimukselliset rajaukset
Wilhelmsson toteaa, että tieteen tavoitteet saavutetaan parhaiten tutkimusmetodien ja -tavoitteiden moninaisuudella. Wilhelmsson esittää myös, että tutkimuskohdetta voidaan
4 ymmärtää ainoastaan, jos sitä on lähestytty erilaisilla ja monimuotoisilla tavoilla. Tällöin hänen mukaansa tutkimuskohteesta voidaan saavuttaa vasta ”jonkinasteinen ymmärrys”.4 Vaikka tämä tutkimus on tehty pääasiassa tavanomaisin oikeustieteellisin tutkimusmene-telmin, tutkimuksen lähtökohtana on ollut saavuttaa Wilhelmssonin mainitsema ymmärrys tutkimuskohteesta. Tarkoituksena on ollut ensin saada käsitys siitä kentästä, johon varsi-nainen tutkimuskohde sijoittuu. Tämä kenttä osoittautui laajemmaksi kuin alun perin vai-kutti. Vaikka suuri osa tausta-asetelmasta joudutaan tämän vuoksi jättämään lukijan oman tiedon varaan, tästä huolimatta taustaa on pyritty avaamaan lukijalle mahdollisimman pit-källe – ainakin siis niiltä osin, jotka vaikuttavat tutkimuskohteen analysointiin.
Aarnion mukaan lainopillista tutkimusta voi tehdä kahdella tapaa, joko lakitekstikeskeisesti tai ongelmakeskeisesti. Tekstikeskeisen tutkimuksen tehtävänä on perustella tietyn ilmai-sun, kirjoitetun oikeuden, tulkintavaihtoehto. Tulkintaa pyritään muodostamaan esimerkik-si epätäsmällisestä tai monimerkityksellisestä tekstistä.5 Kankaan mukaan tällaisessa perin-teisessä lainopillisessa tutkimuksessa on mahdollista, että tutkija voi rajata tutkimuskoh-teensa ja -kysymyksensä lähes mitättömäksi osaksi oikeusjärjestystä. Kangas toteaa, että kyseessä on metodi, jossa yhteiskunnallisen näkökulman kustannuksella korostetaan usein ainoastaan oikeusjärjestyksen sisäistä näkökulmaa. Pienten osakysymysten tutkimus voi hänen mukaansa johtaa siihen, että kokonaisuuden hallitsemisen taito katoaa.6
Ongelmakeskeisen lainopin lähtökohdaksi asetetaan puolestaan jokin konkreettinen oikeu-dellinen – todellisessa elämässä esiintynyt tai hypoteettinen – ongelma. Tutkimuksen ta-voitteena voi olla selvittää, mikä lakitekstin vaihtoehtoisista tulkinnoista soveltuu esillä olevaan kysymykseen. Kuitenkin useampien ja ehkä keskenään ristiriitaistenkin lakiteks-tien säännellessä samaa ongelmaa tavoitteeksi asetetaan soveltuvan tulkinnan löytäminen. Aarnio toteaa, ettei esitetyissä tulkintametodeissa sovellettava tulkintarakenne kuitenkaan poikkea toisistaan. Molempien tavoitteena on selvittää, mikä lakitekstien merkitys on kul-loinkin tarkasteltavana olevassa kohteessa.7
4 Wilhelmsson 1997, s. 355. 5
Aarnio 1982, s. 60.
6 Kangas 1982, s. 384–385. Myös Aarnio toteaa, että on tärkeää kiinnittää laintulkinnassa huomiota mm.
Saarenpään painottamaan systeemikokonaisuuteen, jotta olennaisuuksia ei kadoteta ”pirstoutuneisiin erillistulkintoihin”. Aarnio 1989, s. 223; Saarenpää 1997.
7
5 Tämän tutkimuksen metodia ei voi täysin lukea tekstikeskeisen lainopin alaan kuuluvaksi, mutta ei täysin ongelmakeskeiseksikään lähestymistavaksi. Työn tavoitteena on hahmottaa, mitä palvelusetelin tarjoamista koskevalla päätöksellä ratkaistaan ja miten päätös vaikuttaa asiakkaan asemaan. Näiden kysymysten avulla pyritään selvittämään, mitä päätökseen liit-tyviä oikeusturvan muotoja asiakkaalla on turvanaan ja siten kartoittaa asiakkaan oikeus-turvan tilaa. Työssä siis tutkitaan yhtä tiettyä hallinnon toimea ja yritetään sijoittaa sitä oikeudellista tausta-asetelmaa vasten. Toisaalta työssä kuitenkin tutkitaan myös kirjoitettua lainsäädäntöä ja sen osuutta kyseisessä yksittäisessä oikeudellisessa ilmiössä.
Kuten Kangas toteaa oman väitöskirjansa tutkimuskysymyksen asettamisesta, sosiaalisen ongelman ratkaisemista ei voi saavuttaa rajoittamalla tutkimusta vain oikeussäännösten tutkimiseen, vaan pureutumalla siihen sosiaalisen ongelmaan, jota oikeussäännöin on yri-tetty ratkaista8. Vaikka tämän työn keskiössä oleva palvelusetelin tarjoamista koskeva pää-tös on sinänsä pieni osa valtavaa oikeusjärjestystä, päätöksen vaikutukset ovat aineksiansa suuremmat. Kankaan luonnehtimalle ”sosiaaliselle ongelmalle” eli tässä tutkimuksessa sille, mitä palvelusetelin tarjoamista koskevalla päätöksellä yksittäisen asiakkaan kohdalla todella ratkaistaan, onkin annettava keskeinen rooli tutkimuksen rakenteessa. Toivon luki-jalle välittyvän, että tutkimuksen kohteena oleva oikeusjärjestyksen pieni osa on pyritty näkemään laajemmassa yhteydessä ja toisaalta todistamaan sen merkitys siinä.
Edelleen, vaikka tutkimuskohde on suppea, sen sisällä on jouduttu tekemään joitakin tut-kimuksellisia rajauksia. Koska työn tutkimuskohteena ovat nimenomaan sosiaali- ja ter-veydenhuollon järjestämisessä käytettävät palvelusetelit, tämän tutkimuksen ulkopuolelle rajautuvat kokonaan muut käsitteen palveluseteli alle eri yhteyksissä luettavat palvelusete-lit, esimerkiksi liikunta- ja työpaikkaruokailusetelit sekä niitä koskeva lainsäädäntö ja mää-räykset.
Tutkimuksessa käsitellään ainoastaan niitä sosiaali- ja terveydenhuollon toimintoja ja pal-veluja, jotka voisivat tulla käytettäväksi palvelusetelillä. Siten esimerkiksi ennaltaehkäise-vät sosiaali- ja terveyspalvelut eiennaltaehkäise-vät tule käsiteltäväksi.9 Sen sijaan kaikki ne palvelusetelit, jotka sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä annetun lain (569/2009, myöhemmin
8 Kangas 1997, s. 93.
9 Osa sosiaali- ja terveydenhuollon palveluista rajautuu palvelusetelimallin ulkopuolelle palvelujen
6 palvelusetelilaki) mukaan myönnetään, ovat tämän tutkimuksen piirissä. Tutkimuksen pii-riin lukeutuvat siis tulosidonnaiset ja tasasuuruiset sekä kertaluontoista ja pitkäaikaista hoitoa tai huoltoa varten myönnetyt palvelusetelit. Toisin sanoen tutkimuksen ulkopuolelle ei rajaudu mikään sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelillä tuottamisen muoto.10
Tässä tutkimuksessa ei tehdä jakoa erityisen ja yleisen järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvien sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen välillä. Tutkimus käsittää molempiin aloihin lukeutuvat palvelut, sillä tutkimuksen tarkoituksena ei ole selvittää, olisiko asiak-kaalla oikeus johonkin tiettyyn palveluun vai ei, vaan tutkia, miten hänelle jo myönnetyn palvelun järjestämisestä päätetään. Merkitystä ei siis suurelta osin ole myöskään sillä, ovatko palvelusetelillä järjestettävät palvelut yksityiselle subjektiivisesti turvattuihin oike-uksiin lukeutuvia vai määrärahasidonnaisia palveluja, joita voidaan edelleen harkinnanva-raisina etuina luokitella oikeudellisesti turvattuihin, useille jaettaviin mutta niukkoihin sekä kokonaan harkinnanvaraisiin etuihin11.
1.4 Työn rakenne
Jotta palvelusetelin tarjoamista koskevaan päätökseen liittyvää oikeusturvaa voitaisiin tut-kia, on ensin selvitettävä, minkälaisena palvelusetelijärjestelmä on tällä hetkellä oikeudel-lisessa kentässä olemassa. Tämän työn toisessa pääluvussa käsitellään palvelusetelijärjes-telmää osana kunnan velvollisuuteen kuuluvaa sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistä. Tärkeä on tietää, mistä ja miten palvelusetelijärjestelmä on kehittynyt ja mikä on järjestel-män suhde muihin kunnan käytössä oleviin palvelujen järjestämismahdollisuuksiin. Luki-jalle pyritään myös avaamaan palveluseteli-ilmiön laajuutta, minkä yhteydessä esitetään, mitä palveluita järjestelmän avulla yleensä voidaan järjestää. Toisaalta tutkimuksen jouhe-van etenemisen kannalta on syytä selvittää, mitä palvelusetelillä ja muilla siihen liittyvillä termeillä tarkoitetaan. Tämän lisäksi on olennaista esitellä, mikä lainsäädäntö palvelusete-lijärjestelmää koskee.
Työn kolmannessa pääluvussa tutkitaan tarkemmin kohteena olevaa palvelusetelin tarjoa-mista koskevaa päätöstä ja siihen liittyvää ennakollista oikeusturvaa. Luvun alussa
10 Palvelusetelillä tuotettavista sosiaali- ja terveydenhuollon palveluista ks. luku 2.5.
11 Mäenpää 2003, s. 194. Huomaa kuitenkin, että esimerkiksi muutoksenhaun yhteydessä jaolla
7 lään lyhyesti, mitä oikeusturvalla yleisesti tarkoitetaan ja mikä merkitys oikeusturvalla on hallinnossa tehtävien päätösten yhteydessä. Tämän jälkeen selvitetään, mitä palvelusetelin tarjoamista koskevalla päätöksellä hallinnollisesti ja hallinto-oikeudellisesti tarkoitetaan. Tätä selvitetään kuvaamalla asiakkaan ja viranomaisen suhteen luonnetta sekä asiakkaan asemaa päätöksen yhteydessä. Tämän jälkeen pohditaan julkisen vallan käyttöä palve-lusetelin tarjoamista koskevan päätöksen yhteydessä. Hallinnon lainalaisuusperiaatteen soveltumista päätöksen tekemiseen käsitellään ensin yleisellä tasolla vieden tämän jälkeen pohdinta tiukasti nimenomaan palvelusetelin tarjoamista koskevan päätöksen tekemiseen. Ennakollisen oikeusturvan takeiden käsittelyä jatketaan hallintolain (434/2003) soveltu-mista koskevalla jaksolla sekä selvittäen, miten päätökseen sisältyvä harkintavalta jakautuu ja mitä vaikutuksia tällä on päätöksen tekemiseen.
Työn neljäs pääluku keskittyy palvelusetelin tarjoamista koskevan päätöksen jälkikäteiseen oikeusturvaan. Luku aloitetaan kuvaamalla lyhyesti jälkikäteisten oikeusturvakeinojen ja-otteluja. Tämän jälkeen siirrytään itse oikeusturvakeinojen käsittelyyn, joka aloitetaan esit-telemällä muutoksenhakua yleisellä tasolla. Muutoksenhakua koskevassa luvussa käsitel-lään lisäksi luonnollisesti sen käyttömahdollisuutta palvelusetelin tarjoamista koskevaan päätökseen liittyen ja esitellään tätä koskevaa esityömateriaalia. Jälkikäteisistä oikeustur-vakeinoista pohditaan myös hallintoriidan käyttämisen mahdollisuutta. Laajemmin käsitel-lään myös hallintokantelu- ja muistutusmenettelyn käyttämistä. Viimeiseksi esitelkäsitel-lään ly-hyesti muut oikeusturvakeinot, jotka voidaan käyttää palvelusetelin tarjoamista koskevan päätöksen yhteydessä.12 Neljännen luvun lopuksi pohditaan päätökseen liittyvien oikeus-turvakeinojen tehokkuutta.
Viides pääluku päättää tutkimukseni. Tässä luvussa pyritään kokoamaan huomioita tutki-muksessa käsitellyistä asioista. Luvun tavoitteena on nostaa esiin tutkimustuloksia sekä tehdä niistä johtopäätöksiä. Toisaalta luvun tarkoituksena on osoittaa palvelusetelin tar-joamiseen liittyviä seikkoja, jotka olisi syytä ottaa jatkotutkimuksissa tarkastelun kohteeksi tai johon tulisi tulevaa lainsäädäntöä valmisteltaessa kiinnittää huomiota.
12 Jälkikäteisiä oikeusturvakeinoja käsittelevässä luvussa 4 keskitytään lähinnä kunkin oikeusturvakeinon
käyttömahdollisuuden tutkimiseen. Tämän vuoksi niihin liittyvää menettelyä kuvataan ainoastaan sen verran kuin työn tutkimuskohteen kannalta on relevanttia, eikä esimerkiksi oikeusturvakeinojen vireille panoon liittyviä määräaikoja käsitellä käytännössä lainkaan.
8
2 Palveluseteli osana sosiaali- ja terveyspalvelujen
järjestämistä
2.1 Palvelusetelin historia osana julkishallinnon muutosta
Julkisten palvelujen rakentaminen nähtiin Suomessa 1990-luvun alkuun asti yhteiskunnal-lisena tehtävänä, jossa keskeisessä osassa oli tasa-arvon toteuttaminen eri tulo-, väestö- ja ikä- ja alueellisten ryhmien välillä.13 Anttosen ja Sipilän mukaan suomalaisen yhteiskun-nan rakentamisessa keskeisessä osassa on ollut julkisyhteisöjen toimiminen palveluntuotta-jan roolissa.14 Kunnissa onkin perinteisesti käytetty lähes kaikissa niille osoitetuissa tehtä-vissä kunnan omalla organisaatiolla tuotettuja palveluja.15
Ajattelu kunnissa alkoi 1990-luvun alkupuolella vähitellen muuntua, kun erityisesti palve-lujärjestelmän tehokkuuteen alettiin kiinnittää entistä enemmän huomiota ja kuntien vas-tuulla olevaan sosiaali- ja terveyspalvelujen tuotantoon haluttiin lisää yksityisiä palvelun-tuottajia.16 Esitettyjen syiden pohjalta palveluja organisoitiin 1990-luvulla uudelleen, ja kunnallisessa palvelutuotannossa alettiin yhä enemmän käyttää yksityisen sektorin toimi-joita. Nykyään ajatellaan, ettei kuntien välttämättä tarvitse tuottaa kaikkia palvelujaan itse, vaan ne voivat toimia enemmänkin palvelutuotannon koordinaattoreina.17
Kuntien vähentäessä omaa tuotantoaan kunnan ulkopuolelta ostettujen palvelujen määrä on koko ajan yleistynyt. Palveluja hankitaan yksityiseltä sektorilta, vaikka ostopalvelujen käyttäminen on koettu kunnissa hankalaksi. Ostopalveluja hankittaessa sovelletaan hankin-talainsäädäntöä, jonka ei koeta sopivan palveluhankintoihin samalla tavalla kuin se sopii esimerkiksi tavarahankintoihin. Toisaalta myös kunnan viranomaisten sekä palveluntuotta-jien hankintaosaaminen on ollut vajaata, mikä on osaltaan voinut vaikuttaa siihen, että os-topalveluja ei ole koettu niin käyttökelpoiseksi keinoksi järjestää sosiaali- ja terveyspalve-luja. Ostopalvelujen ja hankintalainsäädännön soveltamisen hankaluus on luonut tarpeen
13 Valkama 1995, s. 7; Sutela 2003, s. 63. 14 Anttonen – Sipilä 2009, s. 108–109. 15 Valkama 1995, s. 7; Sutela 2003, s. 63. 16 STM 2003:15, s. 11; Uotinen 2009, s. 14. 17
9 kevyemmälle menettelylle, jossa yksityiset palveluntuottajat voisivat osallistua sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamiseen.18
Palvelusetelijärjestelmän on nähty olevan varteenotettava ja joustava vaihtoehto järjestää sosiaali- ja terveyspalveluja kunnan itse tuottamien mutta myös ostopalvelujen rinnalla19. Palvelusetelimallilla on toki nähty olevan muitakin myönteisiä puolia, kuten palvelujen rahoittajan ja järjestäjän kustannuksissa saavutettavat säästöt, vaikuttavuuden parantami-nen sekä asiakkaan tarpeiden mukaisen palvelutuotannon ja valinnanvapauden lisäämi-nen20.
Yleisesti voidaan katsoa, että palvelusetelijärjestelmien yleistyminen Suomessa, kuten muissakin maissa, liittyy vahvasti muuhun yhteiskunnalliseen kehittymiseen – ei vain pal-velujen uudelleenorganisointiin, vaan myös viimeisen parinkymmenen vuoden aikana useissa länsimaissa toteutettuihin julkisen sektorin hallinto- ja johtamisreformeihin. Ta-voitteiksi reformeissa on asetettu muun muassa julkisen sektorin kasvun rajoittaminen sekä markkinoiden alueen laajentaminen esimerkiksi julkisten toimintojen yksityistämisen ja markkinaehtoistamisen avulla.21
2.2 Katsaus muiden maiden palvelusetelityyppisiin
järjestel-miin
Englannissa palveluseteleitä kokeiltiin vuosikymmentä aikaisemmin kuin Suomessa – 1980-luvun alussa22. Muissakin Euroopan maissa, esimerkiksi Ruotsissa ja Alankomaissa, alettiin 1990-luvulla kokeilla erilaisia palvelusetelimalleja. Sosiaali- ja terveyspalvelujen rahoittajan tavoitteista on kussakin käytetyssä palvelusetelisovellutuksessa riippunut se, minkä muotoisena mallia on kussakin maassa ja järjestelmässä toteutettu. Nykyisin useilla EU-mailla onkin käytössään erilaisia palvelusetelimalleja. Kussakin maassa sovellettavan
18 Uotinen 2009, s. 9–11. Kunnat hankkivat sosiaalihuollon palveluja yleensä sosiaalialan järjestöiltä ja
terveyspalveluja näihin palveluihin erikoistuneilta yksityisiltä yrityksiltä. Huhtanen 2005, s. 126.
19 Uotinen 2009, s. 9–11. Palvelusetelijärjestelmän käytöstä ja levinneisyydestä enemmän luvussa 2.5. 20 STM 2003:15, s. 11.
21
Lähdesmäki 2003, s. 9; Uotinen 2009, s. 14. Reformien yhteydessä muotoutui niin kutsuttu New Public Management -johtamisoppi, joka on omalta osaltaan vaikuttanut julkisen sektorin uudistamista koskeviin ajattelumalleihin. New Public Management -oppi toimii eräänlaisena doktriinina, joka pyrkii antamaan vastauksen siihen, miten organisointi ja johtaminen voitaisiin parhaiten toteuttaa. Lähdesmäki 2003, s. 9.
22
10 mallin erityispiirteisiin vaikuttaa merkittäviltä osin sosiaali- ja terveyspalvelujen yleinen järjestämistapa.23
Pohjoismaista palvelusetelijärjestelmää on hyödynnetty eniten Ruotsissa. Siellä lusetelimalleja on voitu käyttää eri kunnissa toisistaan poikkeavasti ja vaihdellen eri palve-lujen välillä, sillä Ruotsissa osa palvepalve-lujen järjestämiseen ja rahoitukseen liittyvästä vas-tuusta on hajautettu kunnan vastuulle samoin kuin Suomessa. Suomen ja Ruotsin sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestelmiä voidaan pitää suhteellisen yhtenevinä, ja samoin tavoitteet palvelusetelijärjestelmään liittyen ovat varsin samansuuntaiset. Asiakkaan valinnanmah-dollisuutta (Ruotsissa niin kutsuttu Kundval-järjestelmä) sekä kilpailua muun muassa pal-velujen laatua parantavana tekijänä on korostettu ja siten toimintapolitiikka palveluseteli-järjestelmän kehittämiseksikin on ollut samanlaista. Ruotsissa palvelusetelijärjestelmää hyödynnetään esimerkiksi vanhainkotihoidossa, vammaispalveluissa sekä perhepäivähoi-dossa.24
Tanska on vuosituhannen vaihteesta lähtien Velfærd og Valgfrihed -uudistusohjelmansa avulla kehittänyt sosiaali- ja terveyspalvelujensa tuotantoa asiakkaan laajemman valinnan-vapauden suuntaan. Tavoitepolitiikka on ollut pääpiirteiltään samanlaista kuin Suomessa ja Ruotsissa, mutta järjestelmä poikkeaa tietyiltä osiltaan Suomen ja Ruotsin järjestelmistä. Poikkeuksena voitaneen mainita esimerkiksi se, että kuntien tulee tehdä yhteistyötä yksi-tyisten palvelun tuottajien kanssa asiakkaan todellisen valinnanmahdollisuuden turvaami-seksi. Tanskassa asiakas voi hyödyntää valinnanvapauttaan ja käyttää palveluseteliä muun muassa päivähoitopaikan tai sairaalan valitsemisessa sekä koti- ja asumispalvelujen osalta esimerkiksi silloin, kun asiakas tarvitsee tällaisia palveluja päihteiden käytön vuoksi.25 Alankomaissa on käytössä Pohjoismaista poikkeava järjestelmä. Terveydenhuolto on jaettu kahteen eri segmenttiin: lääkärissä käynteihin ja toimenpiteisiin sekä toisaalta kotihoito- ja asumispalveluihin. Jälkimmäisen osalta Alankomaissa käytetään hoitovakuutus- ja hoito-rahatyyppistä järjestelmää, jossa Algemene Wet Bijzondere Ziekosten -lain mukainen sosi-aaliturva koskee sairausvakuutuksen omaavia henkilöitä. Asiakas voi valita joko julkisen organisaation tuottamat palvelut, henkilökohtaisen budjetin tai näiden yhdistelmän.
23 STM 2003:15, s. 19; HE 20/2009 vp, s. 10–13. 24 STM 2003:15, s. 19, HE 20/2009 vp, s. 10–11. 25
11 lökohtaisella budjetilla eli rahana annettavalla tuella asiakkaan tulee hankkia tarvitsemansa apu ja tuki. Budjetointia käytetään esimerkiksi kodinhoidollisessa tai sairaanhoidollisessa avussa sekä lyhytaikaishoidossa kodin ulkopuolella.26
2.3 Sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestäminen Suomessa
Oikeudesta riittäviin sosiaali- ja terveyspalveluihin säädetään perustuslain (731/1999) 19 §:n 3 momentissa. Säännöksen mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut. Julkisella vallal-la tarkoitetaan tässä sekä valtiota että kuntia27. Lakisääteisten palvelujen järjestämisvastuu on pääsääntöisesti kunnilla28, joiden kyseisiin palveluihin liittyvät velvollisuudet määritel-lään sosiaalihuoltolaissa (710/1982), kansanterveyslaissa (66/1972), erikoissairaanhoito-laissa (1062/1989) sekä sosiaali- ja terveydenhuollon erityislaeissa.
Perustuslaki ja kuntalaki (365/1995) eivät velvoita kuntia tuottamaan järjestämisvastuul-leen kuuluvia palveluita millään tietyllä tavalla29. Kuntien ei siten täydy hoitaa niille osoi-tettuja sosiaali- ja terveydenhuollon alaan kuuluvia tehtäviä ja toimintoja ainoastaan omalla organisaatiollaan. Lähtökohtaisesti sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämiseen sovelletaan sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annettua lakia (733/1992)30.
Kunnat voivat järjestää niille kuuluvat tehtävät sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetun lain 4 §:n mukaan oman organisaation lisäksi esimerkiksi sopimuksin yhdessä muun kunnan tai muiden kuntien kanssa tai olemalla jäsenenä toimin-taa hoitavassa kuntayhtymässä. Tämän lisäksi kunta voi järjestää palvelut hankkimalla ne valtiolta, toiselta kunnalta, kuntayhtymältä tai muulta julkiselta taikka yksityiseltä
26 HE 20/2009 vp; STM 2003:15, s. 29.
27 Narikka 2008, s. 19. Valtion ja kuntien välisestä oikeussuhteesta tarkemmin esim. Narikka 2008, s. 21–23. 28
Narikka 2008, s. 146; Sutela 2003, s. 41. Valtion järjestämisvastuulle kuuluvista sosiaali- ja terveyspalveluista, ks. esim. Narikka 2008, s. 66–68. Huhtasen mukaan lakisääteiset sosiaali- ja
terveyspalvelujen järjestäminen muodostaa merkittävän osan kunnan kaikista tehtävistä. Huhtanen 2005, s. 125.
29 Kuntalain 2.3. §: ”Kunta voi järjestää sosiaali- ja terveydenhuollon alaan kuuluvat tehtävät hankkimalla
palveluja -- yksityiseltä palvelun tuottajalta.”. Tuori – Kotkas 2008, s. 54; Narikka 2008, s. 19. On huomattava, että eräiden erityislakien mukaan kunnilta edellytetään tiettyjä menettelytapoja palveluja järjestettäessä. Tästä lyhyesti Narikka 2008, s. 24.
30 Ks. HE 20/2009 vp, s. 4; Narikka 2008, s. 19, 23 ja 146. Mainittua lakia sovelletaan sosiaali- ja
12 jen tuottajalta. Kunnalla on myös mahdollisuus antaa palvelunkäyttäjälle palveluseteli, jolla kunta sitoutuu maksamaan palvelunkäyttäjän kunnan hyväksymältä yksityiseltä palve-lujen tuottajalta hankkimat palvelut kunnan päätöksellä asetettuun setelin arvoon asti. Na-rikan mukaan kunnilla onkin säännöksen nojalla ”periaatteessa rajaton valinnan mahdolli-suus sen suhteen, miten palvelut käytännössä järjestetään”31.
Lähtökohtana kunnan järjestämien sosiaali- ja terveyspalvelujen kohdalla ovat yleiset olo-suhdetekijät, kuten kunnan asukasluku, koko sekä elinkeinorakenne. Myös esimerkiksi investointitarpeet sekä yksityisten palveluntuottajien määrä ja laatu ovat seikkoja, jotka huomioidaan suunniteltaessa palvelujen järjestämisvaihtoehtoja. Syrjäisten alueiden ja pienten kuntien mahdollisuudet vaihtoehtoihin ovat ainakin yleensä heikohkot verrattuna keskeisillä alueilla sijaitseviin tai asukasluvultaan suuriin kuntiin. Kaikki tämä kuuluu kunnan palvelustrategian suunnittelun piiriin.32
Kunnalla on siis mahdollisuus tuottaa järjestämisvelvollisuutensa piiriin kuuluvat palvelut ensinnäkin omana työnä eli tuottamalla ne itse. Käsitteellisellä tasolla tämän voi erottaa siitä vaihtoehdosta, jossa kunta järjestää palveluja kuntien välisen yhteistyön kautta. Itse tuotettuna palvelut voidaan käytännön tasolla toteuttaa erilaisin tavoin.33 Yksinkertaistettu-na itse tuottaminen kuitenkin tarkoittaa sitä, että kunta hankkii palvelujen järjestämiseen sopivat tilat ja palkkaa henkilökunnan toteuttamaan tarvittavia palveluja.34
Kunta voi järjestää sen vastuulle määrättyjen palvelujen tuottamisen myös yhteistyössä muun kunnan tai muiden kuntien kanssa tai olemalla jäsenenä kuntayhtymässä. Tämän yhteistyön merkitys on keskeisessä asemassa sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamisessa. Kunnilla on useita vaihtoehtoisia malleja palvelujen järjestämiseksi yhteistyössä muiden kuntien kanssa. Lakisääteisten kuntayhtymien lisäksi palveluja voidaan toteuttaa yhteis-toimintamenettelyin kuntalain ja erityistyyppisen kokeilulainsäädännön puitteissa.35
Tämän tutkimuksen kannalta kunnan palvelujen järjestäminen omana tuotantona tai toi-saalta kunnallisen yhteistyön keinoin voidaan ”niputtaa” yhteen lokeroon. Sosiaali- ja 31 Narikka 2008, s. 24. 32 Narikka 2008, s. 41–42. HE 20/2009 vp, s. 16. 33 Narikka 2008, s. 43. 34 HE 74/2003 vp, s. 4. 35 Narikka 2008, s. 55–66.
13 veyspalvelujen asiakkaan ei yleensä ole mahdollista valita palvelujen toteuttamistapaa sil-loin, kun palvelu tuotetaan itse, eikä liioin silsil-loin, kun se tuotetaan yhdessä muiden kuntien kanssa36. Tämän työn tutkimuskysymysten kannalta asiakkaan asema on siis palvelun jär-jestämistä koskevan päätöksen kohteena edellä mainituissa tilanteissa samanlainen.
Kunta voi valita palvelujen toteuttamismahdollisuudeksi myös palvelujen hankkimisen valtiolta, toiselta kunnalta, kuntayhtymältä tai muulta julkiselta taikka yksityiseltä palve-luntuottajalta. Kunnan omalla organisaatiolla tuotettujen palvelujen rinnalle ovatkin nous-seet muun muassa jo mainitut yksityiseltä sektorilta hankittavat palvelut. Yksityiseltä ostet-tuja palveluja voidaan kutsua yleisellä ostopalvelun käsitteellä37. Ostettuihin palveluihin taas luetaan tässä työssä kaikki kunnan ulkopuolelta ostamat sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut, sillä asiakkaan kannalta ei ole merkitystä, miltä taholta palvelu on ostettu.
Jos kunta päätyy järjestämään palvelut osittain tai kokonaan ostopalveluina, sen tulee ottaa hankinnoissaan huomioon julkisia hankintoja koskeva erityislainsäädäntö. Julkisista han-kinnoista annetulla lailla (348/2007, hankintalaki)38 pyritään edistämään kilpailua sekä varmistamaan yksityisten palveluntuottajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu. Hankinta-laissa säädetyt raja-arvot ylittäviin ja muuten säädetyt edellytykset täyttäviin ostopalvelui-hin sovelletaan hankintalakia, jolloin niitä kutsutaan myös julkisiksi palveluhankinnoiksi. Julkiset palveluhankinnat tulee kilpailuttaa hankintalain edellyttämällä tavalla. Niihin han-kintoihin, jotka alittavat kansalliset raja-arvot, sovelletaan hallinto-oikeudellisia säännöksiä ja määräyksiä, kuten avoimuuden ja syrjimättömyyden vaatimusta.39
Hankintaan liittyvän kilpailutuksen voittaja tekee yleensä sopimuksen kunnan tai sen alai-sen hankintayksikön kanssa palvelun tuottamisesta. Tällöin kilpailun voittanut palvelun-tuottaja voi olla lähes varma siitä, että se saa ostopalvelusopimuksen myötä asiakkaita.
36
HE 20/2009 vp, s. 4.
37 Narikka 2008, s. 42.
38 Hankintalaki perustuu Euroopan yhteisöjen julkisia tavara- ja palveluhankintoja sekä rakennusurakoita
koskevaan direktiiviin (2004/18/EY). Erityisalojen hankintoja koskee oma, vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annettu laki (349/2007).
39
Hankintalaissa on erikseen säädetty kansallisista ja EU-kynnysarvoista. EU-kynnysarvot ylittäviin hankintoihin sovelletaan hankintalain lisäksi Euroopan yhteisön julkisia hankintoja koskevien direktiivien menettelymääräyksiä sekä Maailman kauppajärjestön (WTO) GPA-sopimusta. Niihin hankintoihin, jotka alittavat kansallisetkin raja-arvot, sovelletaan hallinto-oikeudellisia säännöksiä ja määräyksiä. Narikka 2008, s. 42, 182–187.
14 Ilman palvelun tuottamisen ja ostamisen tarvettahan ei kunta olisi ostopalvelusopimusta tehnytkään.
Ostopalvelusopimusten yhteydessä asiakas ei kuitenkaan yleensä voi valita palveluntuotta-jaa, vaan asiakkaalle osoitetaan se palveluntuottaja, joka hänen kohdallaan järjestää lun. Toisin sanoen kunnan päätösvallassa on, järjestääkö se asiakkaalle myönnetyn palve-lun omana työnä vai vaikkapa ostopalvepalve-luna40. Tämä tarkoittaa, että sosiaali- ja terveys-palveluja ostopalveluina tuotettaessa asiakkaalla ei ole mahdollisuutta vaatia palveluansa järjestettäväksi juuri ostopalveluna. Asiakkaan aseman voidaankin nähdä rinnastuvan sel-laisen asiakkaan asemaan, jonka kohdalla kunta järjestää palveluja omana tuotantonaan, yhteistyössä muiden kuntien kanssa tai ostamalla palvelut julkiselta palveluntuottajalta. Viimeistä sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetussa laissa mainittua palvelujen järjestämisvaihtoehtoa, palvelusetelijärjestelmää voidaan käyt-tää esimerkiksi kunnan itse tuottamien palvelujen, ostettujen palvelujen tai näiden molem-pien rinnalla. Palvelusetelijärjestelmä ei olekaan muita sosiaali- ja terveydenhuollon suun-nittelusta ja valtioavustuksesta annetussa laissa säädettyjä palvelujen järjestämisvaihtoeh-toja poissulkeva, vaan täydentävä malli.41
Palveluseteli ja siihen perustuva järjestelmä eivät voi olla ainoana palvelujen tuottamis-vaihtoehtona, sillä asiakkaalla on sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelilain 6 §:n mu-kaan aina oikeus kieltäytyä hänelle tarjotusta palvelusetelistä42. Jos asiakas kieltäytyy vas-taanottamasta hänelle tarjottua palveluseteliä, kunnan on tarjottava asiakkaalle toisella ta-paa järjestetty palvelu – kunnan valinnan mukaisesti käyttäen sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetussa laissa säädettyjä muita vaihtoehtoja, esi-merkiksi ostopalveluina43.
40 HE 20/2009 vp, s. 5; STM 2003:15, s. 13; StVM 14/2009 vp, s. 5. 41
HE 20/2009 vp, s. 17.
42 Jos asiakas ei halua toimia kuluttajan tavoin palveluja valitessaan, hänellä on oikeus vaatia palvelujen
järjestämistä muulla tavalla. Asiakkaan ei täydy perustella kieltäytymistään. HE 20/2009 vp, s. 27.
43 Kuten todettua, asiakkaalla ei ole oikeutta vaatia pääsevänsä nimenomaan esimerkiksi kunnan itse
15
2.4 Palvelujen tuottaminen palvelusetelillä
Niissä kunnissa, joissa palveluseteli on otettu yhtenä sosiaali- ja terveyspalvelujen järjes-tämismuotona käyttöön, palvelusetelin käyttömahdollisuutta ja sen käyttöönottoa kunnissa on perusteltu usein toisistaan erillisin mutta myös toisiinsa liittyvin ja limittyvin syin. Ku-ten Uotinen asian ilmaisee, asiaan liittyy asiaperustelujen lisäksi myös paljon intohimoja ja politiikkaa sekä osin myös retoriikkaa44.
Palvelusetelisovellutuksia on perusteltu asiakkaan näkökulmasta muun muassa palvelun tarjonnan ja sisällön monipuolistumisella. Eräs usein käytetty argumentti on asiakkaan valinnanvapauden ja sitä kautta palvelujen kustannusvaikuttavuuden parantaminen. Asia-kas voi valita omiin tarpeisiinsa ja mieltymyksiinsä soveltuvan palvelun usean palvelun-tuottajan joukosta ja sitä kautta myös kustannusvaikuttavuuden oletetaan parantuvan. Pe-rusteiksi on esitetty lisäksi palvelujen saatavuuden sekä laadun parantuminen palveluntuot-tajien välisen kilpailun lisääntyessä.
Palvelujen järjestäjän ja rahoittajan näkökulmasta palvelusetelin käyttöönottamista on pe-rusteltu muun muassa sillä, että järjestelmä kannustaa yrittäjyyteen – ja nimenomaan myös pienyrittäjyyteen. Tätä kautta työllisyyden toivotaan lisääntyvän.45 Kunnan kannalta palve-luseteli nähdään toimivana ratkaisuna sen avulla haettavien kustannussäästöjen vuoksi. Säästöjä katsotaan syntyvän, kun kunnan ei esimerkiksi tarvitse investoida omiin laitoksiin tai niissä käytettäviin laitteisiin, eikä kunnan tarvitse ruuhkahuippujen vuoksi palkata omia työntekijöitä. Tätä kautta myös kustannustehokkuuden oletetaan kasvavan.
Vaikka palveluseteliä on kokeiltu Suomessa jo 1990-luvulta lähtien46, ensimmäiset sitä koskevat säännökset tulivat voimaan vasta vuonna 2004. Tuolloin palvelusetelit voitiin ottaa käyttöön sosiaalihuoltolain mukaisessa kotipalvelussa. Palveluseteliä koskevat sään-nökset koostuivat sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta
44 Uotinen 2009, s. 10
45 Palvelusetelijärjestelmän käyttöä on puollettu myös argumentein, joiden mukaan järjestelmän käyttäminen
lisäisi yksityisyrittäjyyttä ja työllisyyttä erityisesti naisten kohdalla. HE 74/2003 vp, s. 10.
46 HE 74/2003 vp, s. 4, jossa todetaan, että palvelusetelillä on tuotettu palveluita ”pienimuotoisesti” jo ennen
vuoden 2004 säännöksiä. Palvelusetelikokeiluista on kerrottu esimerkiksi Helsingin kaupungin sosiaaliviras-ton selvityksessä palvelusetelin käytöstä vanhusten palveluasumisessa ja kotipalvelussa, sosiaali- ja terveys-alan tutkimus- ja kehittämiskeskus STAKES:n raportissa palvelusetelin käytössä lasten päivähoidossa sekä sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetun lain 4 §:n muutosta koskeneessa hallituksen esityksessä. Helsinki 2007:9; STAKES 216/1997; HE 74/2003 vp, s. 7–8.
16 tun lain 4 §:stä, sosiaalihuoltolain 29 a – 29 g §:stä ja sosiaali- ja terveydenhuollon asia-kasmaksuista annetun lain (734/1992, myöhemmin asiakasmaksulaki) 12 §:stä. Vuonna 2004 ei siis säädetty palveluseteleitä koskevaa omaa lakia.47
Vuonna 2008 palveluseteleitä koskeva säännös sisällytettiin myös kansanterveyslain 20 §:ään, jolla palvelusetelin käyttöä laajennettiin kyseisen lain mukaiseen kotisairaanhoi-don järjestämiseen. Lisäksi vuonna 2009 vammaisuuden perusteella järjestettävistä palve-luista ja tukitoimista annetun lain (387/1987, myöhemmin vammaispalvelulaki) muutok-sessa säädettiin mahdollisuudesta palvelusetelin käyttämiseen vammaisen henkilön henki-lökohtaisen avun järjestämisessä.
Vaikka palvelusetelisovellutuksia on voitu käyttää jo ennen vuonna 2009 voimaan tulleen palvelusetelilain säätämistä, palvelusetelijärjestelmän hyödyntäminen kunnissa on käynnis-tynyt hitaasti. Näin on käynyt siitä huolimatta, että kunnilla oli ennen vuotta 2009 suunni-telmia palvelusetelijärjestelmän laajempaan käyttöön. Yhtenä syynä hitaalle käyttöönotolle on katsottu olevan muun muassa palvelusetelijärjestelmää säätelevän lain puuttuminen lainsäädännöstä. Myös palvelusetelilakia koskeneessa hallituksen esityksessä sittemmin katsottiin, että palvelusetelilain säätäminen vauhdittaisi palvelusetelien käyttöönottamista vähentämällä oikeudellista epävarmuutta.48
Palvelusetelilain voimaan tullessa aiempia palveluseteliä koskevia säännöksiä ei kumottu. Lain säätämisen yhteydessä muutettiin kuitenkin asiakasmaksulain 12 §:ää, millä poistet-tiin asiakasmaksun ja omavastuuosuuden välinen kytkös.49 Vuonna 2004 voimaan tulleet säännökset ovat siis yhä voimassa, ja esimerkiksi kotipalvelun sekä kotisairaanhoidon jär-jestäminen palvelusetelillä perustuu myös ennen palvelusetelilakia voimaan tulleisiin sään-nöksiin.
47 Ruotsissakin palvelusetelijärjestelmän käyttö nostettiin lainsäädännön tasolle vasta vuonna 2008, jolloin
hoivapalvelujen vapaata valintaa koskeva laki (Lag om valfrihetssystem) valmisteltiin. Laki tuli voimaan 1.1.2009. Tanskassa sen sijaan jo vuonna 2003 otettiin käyttöön lainsäädäntöön pohjautuva palveluseteli-tyyppinen järjestelmä (Fritvalg-system). HE 20/2009 vp, s. 11–12.
48
HE 74/2003 vp, s. 4; HE 20/2009 vp, s. 15.
49 Aikaisemman säännöksen mukaan asiakkaan maksettavaksi tullut omavastuuosuus ei saanut ylittää kunnan
vastaavasta palvelusta perimää asiakasmaksua, ellei palvelusetelin arvon määräytymisestä ollut erikseen toisin säädetty. Kytkös haluttiin poistaa, jotta asiakkaan valinnanvapaus ja mahdollisuus palvelujen käyttöön paranisivat. HE 20/2009 vp, s. 32.
