BAB I PENDAHULUAN
A. Latar Belakang Masalah
Indonesia pada era 1965-2009 menggunakan sistem Kontrak Karya dalam pengelolaan sumber daya alam khususnya dibidang pertambangan. Kontrak Karya yang dimaksud adalah kontrak dimana pemerintah Indonesia sebagai salah satu pihak dalam kontrak tersebut membuat suatu perjanjian kerjasama dalam bidang pengelolaan sumber daya alam (emas, perak, uranium dan lain-lain) dengan pihak swasta. Pihak swasta dalam hal ini adalah swasta nasional ataupun swasta yang berasal dari luar negeri (penanaman modal asing).
Dasar hukum Negara dalam mengelola sumber daya alam ini termuat dalam Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD NRI Tahun 1945) yang berbunyi: “bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh Negara dan dipergunakan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat”. Pemerintah sebagai perpanjangan tangan dari Negara dalam upaya menjalankan mandat dari UUD NRI Tahun 1945 tersebut dengan segala keterbatasan dibidang ekonomi dan teknologi pada rezim orde baru membuka peluang kerjasama dengan pihak swasta nasional (investor
nasional) ataupun asing (investor asing) dalam pengelolaan sumber daya alam ini.
Pada awal rezim orde baru, dalam upaya mengundang investor asing masuk ke Indonesia, pemerintah membuat Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1967 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Pertambangan. Melalui undang-undang tersebut untuk melaksanakan usaha pertambangan, maka badan/perorangan diberikan hak penguasaan berupa Kuasa Pertambangan (KP) dan Kontrak Karya. Khusus untuk Kontrak Karya memiliki makna bahwa kontrak yang ditandatangani oleh Pemerintah dengan kontraktor dibidang pertambangan. Dengan sistem ini, kedudukan hukum antara pemerintah dengan kontraktor adalah seimbang sebagai para pihak dalam kontrak. Dalam periode Kontrak Karya mulai diberlakukan, PT Freeport menjadi pemegang Kontrak Karya pertama dalam periode undang-undang ini.1
Pada prinsipnya kerjasama pengelolaan sumber daya alam dalam bentuk Kontrak Karya sebagai suatu perjanjian antara pemerintah dengan perusahaan pertambangan harus mencerminkan perbuatan tiap-tiap pihak yang saling memberi manfaat bagi para pihak, baik pada saat kontrak dibuat maupun pada masa yang akan datang. Hal ini penting mengingat kontrak dibuat untuk jangka waktu berpuluh-puluh tahun. Perbuatan tersebut harus mencerminkan kualitas etis. Kualitas etis suatu perbuatan diperoleh dengan dicapainya tujuan perbuatan yang tidak
1http://ptfi.co.id/id/media/facts-about-feeport-indonesia/facts-about-kontrak-karya
merugikan kepentingan bangsa dan negara.2 Perbuatan yang dimaksud yaitu untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat Indonesia sesuai amanat pasal 33 ayat (3) UUD 1945.
Peraturan dalam bidang pertambangan dalam bentuk sistem Kontrak Karya dimaksudkan untuk dapat menarik para investor asing menanamkan modalnya di bidang pertambangan di Indonesia.3 Bagi investor asing bidang pertambangan, pola kerjasama dengan menggunakan Kontrak Karya untuk mengusahakan sektor mineral ini memberikan daya tarik yang luar biasa bagi investor asing ke Indonesia dengan diberikannya berbagai kententuan yang bersifat lex spesialis. Namun, bagi pihak Indonesia sebagai negara tuan rumah, pemberian perlakuan khusus dan istemewa ini justru menjadi penyebab timbulnya berbagai permasalahan yang tidak kunjung selesai hingga saat ini.4
Permasalahan yang dimaksud pada rezim Kontrak Karya adalah ketidakseimbangan bagi hasil yang bermula dari ketidakseimbangan posisi tawar yang dilatar belakangi oleh terjadinya manipulasi, penyalahgunaan jabatan dan korupsi dalam pembuatan kontrak.5 Sistem Kontrak Karya ini terbukti tidak begitu memberikan dampak kemajuan perekonomian dalam upaya pembangunan di Indonesia.
2 K. Bertens, 2000, Pengantar Etika Bisnis, Kanasius,Yogyakarta, hlm. 67.
3 Mohamad Asis, 2009 , “Lintasan Sejarah Pertambangan Rakyat di Indonesia”,
Warta Mineral, Batubara & Panas Bumi, Edisi 3 , hlm. 16.
4 Nanik Trihastuti, 2013, Hukum Kontrak Karya Pola Kerjasama Pengusahaan
Pertambangan Indonesia, Setarapress, Malang, hlm. vii.
5 setkab.go.id/catatan-atas-renegosiasi-kontrak/ diakses pada tanggal 13 Agustus
Semangat prinsip yang tertuang dalam Pasal 33 UUD NRI Tahun 1945 mengakibatkan pada tahun 2009 pemerintah mengeluarkan peraturan baru dalam pengelolaan sumber daya alam berupa tambang yakni Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara yang menggantikan Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1967 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Pertambangan.
Secara substansi bahwa efek nyata dengan diterbitkannya Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 yaitu membawa perubahan yang cukup mendasar terhadap ketentuan pertambangan mineral dan batubara bagi perusahaan pertambangan di Indonesia, karena dalam undang-undang ini membawa perubahan dalam ketentuan investasi dalam pengelolaan pertambangan di Indonesia, yaitu perubahan sistem Kontrak Karya menjadi izin usaha pertambangan.
Perubahan sistem Kontrak Karya ke sistem izin usaha pertambangan merupakan langkah pemerintah untuk menaikan posisi tawar pemerintah dengan pihak asing. Dengan demikian, dalam dunia pertambangan pemerintah tidak di letakkan pada posisi sebagai pemain semata yang kedudukannya sejajar dengan investor, melainkan pemerintah dapat diletakkan pada posisi kontrol. Hal ini dikarenakan Pemerintah memiliki kewenangan sebagai kepanjangan tangan dari Negara sebagai pemilik dari pertambangan yang merupakan bagian dari sumber daya alam yang terkandung di dalam wilayah Republik Indonesia.
Perubahan Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1967 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Pertambangan menjadi Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral atau sistem Kontrak Karya menjadi sistem izin usaha pertambangan tak pelak menimbulkan perdebatan dan permasalahan sampai saat ini. Permasalahan tersebut yakni perusahaan-perusahaan asing yang pada awalnya memakai sistem Kontrak Karya dalam pengusahaan pertambangan di Indonesia tidak mau tunduk dengan aturan dalam Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 ini. Salah satu perusahaan asing yang dimaksud adalah PT Freeport.
Eksistensi PT Freeport sampai saat ini masih tarik ulur dalam pengelolaan pertambangan di Papua. PT Freeport berdalih dengan ketentuan Hukum Perdata khususnya Hukum Perjanjian bahwa seharusnya Kontrak Karya PT.Freeport berlaku asas pacta sunt servanda
yang merupakan lex spesialis dari ketentuan Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009,6 dengan demikian maka seharusnya Kontrak Karya harus dihormati eksistensinya.
Bentuk penghormatan terhadap eksistensi Kontrak Karya dapat dilihat dalam ketentuan Pasal 169 Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 yang berbunyi:
a. Kontrak Karya dan perjanjian karya pengusahaan pertambangan batubara yang telah ada sebelum berlakunya undang-undang ini tetap diberlakukan sampai jangka waktu berakhirnya kontrak/perjanjian.
6
b. Ketentuan yan tercantum dalam pasal Kontrak Karya dan perjanjian karya pengusahaan pertambangan batubara sebagaimana dimaksud pada huruf a disesuaikan selambat-lambatnya 1(satu tahun) sejak undang-undang ini di undangkan kecuali mengenai penerimaan negara.
c. Pengecualian terhadap penerimaan negara sebagaimana dimaksud pada huruf b adalah upaya peningkatan penerimaan negara.
Merujuk pada ketentuan Pasal 169 Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009, pada Pasal 169 huruf a secara eksplisit menghormati keberadaan Kontrak Karya yang telah ada saat UU ini diundangkan dan berlaku sampai masa berlakunya berakhir. Pada Pasal 169 huruf b menyatakan pemegang Kontrak Karya diharuskan untuk menyesuaikan isi kontraknya dengan aturan yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 dengan jangka waktu paling lama 1 tahun setelah undang-undang ini diundang-undangkan, maka sebagaimana ketentuan dalam Pasal 169 huruf b di atas, maka implikasinya semua pasal dan Kontrak Karya harus menyesuaikan dengan Undang-Undang Nomor 4 tahun 2009.
Sejatinya Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 mulai berlaku pada 12 Januari 2009. Oleh karena itu, seharusnya pada 12 Januari 2010 semua pemegang Kontrak Karya harus telah menyesuaikan dengan Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009. Mengingat Kontrak Karya mempunyai karakteristik tertentu sebagaimana dalam hukum perjanjian di Indonesia, yakni Kontrak Karya merupakan perjanjian tertulis antara pemerintah Indonesia dengan kontraktor dibidang pertambangan mineral dan batubara. Keduanya memiliki kekuatan yang kuat dan mengikat para pihak. Sebagaimana karakteristik perjanjian sebagaimana diatur dalam
Pasal 1338 ayat (1) KUHPer bahwa semua perjanjian yang dibuat secara sah berlaku sebagai undang-undang bagi para pihak yang membuatnya(pacta sun servanda). Hal ini dimaksudkan karena dengan adanya konsensus para pihak dalam kontrak, timbul kekuatan mengikat kontrak sebagaimana layaknya undang-undang. Apa yang dinyatakan seseorang dalam suatu hubungan hukum menjadi hukum bagi mereka(cum nexus faciet mancipiumque, uti lingua mancouassit, ita jus esto). Asas inilah yang menjadi kekuatan mengikatnya kontrak
(verbindende kracht van de overereenkomst). Ini tidak hanya kewajiban
moral, tetapi kewajiban hukum yang pelaksanaannya wajib ditaati. Sebagai konsenkuensinya, hakim maupun pihak ketiga tidak boleh mencampuri isi perjanjian tersebut.7
Sekilas landasan yang digunakan oleh PT Freeport Indonesia untuk tidak mematuhi Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009, hal ini sangat beralasan jika dilihat dari aspek hukum perdata, karena sistem hukum kontrak Indonesia memberikan kebebasan kepada subjek kontrak untuk melakukan kontrak dengan beberapa batasan tertentu. Sehubungan dengan Pasal 1338 KUHPerdata menyebutkan:8
1. Semua perjanjian yang dibuat secara sah berlaku sebagai undang-undang bagi mereka yang membuatnya(alle wettiglijk gemaakte overeenkomsten strekken dengenen die dezelve
hebben aangegaan tot et);
2. Perjanjian itu tidak dapat ditarik kembali selain dengan kata sepakat keduabelah pihak atau karena alasan undang-undang
7 Ridwan Khairandy, 2015, Kebebasan Berkontrak & Pacta Sunt Servanda Versus
Iktikad Baik:Sikap Yang Harus Diambil Pengadilan, FHUIIPress,Yogyakarta , hlm. 38.
8
yang dinyatakan cukup untuk itu(zijkunnen niet herroepen
worden, dan we daartoe voldoende verklaard);
3. Perjanjian tersebut harus dilaksakan dengan ikhtikad baik (zij
moeten te goeder trouw worden ten uitvoer gebragt).
Jika dilihat subjek hukum dalam Kontrak Karya, yakni antara Pemerintah Indonesia dengan perusahaan yang kepemilikan sahamnya dimiliki oleh pihak asing, pada hakekatnya ini adalah sebuah perjanjian, dimana berlakunya suatu perjanjian harus juga melihat ketentuan-ketentuan hukum yang berlaku. Dalam hal ini landasan hukum berlakunya Kontrak Karya sudah berubah yakni Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1967 menjadi Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009.
Secara singkat dari penjabaran diatas, penelitian ini dilatarbelakangi peristiwa hukum yang bermula dari perubahan sistem Kontrak Karya menjadi Sistem Izin Usaha Pertambangan, dalam pengusahaan pertambangan perusahaan-perusahaan banyak yang tidak mau tunduk kepada Undang-Undang Pertambangan yang baru karena berpengang kepada Kontrak Karya yang mereka miliki, salah satu contoh kasusnya adalah proses renegosiasi Kontrak Karya antara Pemerintah Indonesia dengan PT Freeport Indonesia yang begitu gencar diberitakan oleh media Indonesia pada tahun 2016. Pihak PT Freeport Indonesia ingin memperpanjang Kontrak Karya sesuai dengan opsi yang dimilikinya dalam kontrak yang dibuat pada tahun 1991 mengacu pada ketentuan-ketentuan yang berlaku mengenai Hukum Perjanjian yang ada di Indonesia yang diatur dalam KUHPerdata dan Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1967, sedangkan undang-undang tersebut dinyatakan tidak
berlaku lagi semenjak diganti dengan Undang-Undang Nomor 4 tahun 2009 tentang Pertambangan yang tidak lagi mengenal sistem KK.
Upaya yang dilakukan PT Freeport Indonesia atas perpanjangan Kontrak Karyanya memasuki tahap memorandum of understanding
(MoU) atau nota kesepahaman antara pemerintah Indonesia dengan PT Freeport untuk perpanjangan Kontrak Karya,9 yang dimana nota kesepahaman/MoU ini menimbulkan perdebatan bagi akademisi maupun praktisi hukum karena dianggap bertentangan dengan Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009.
Untuk menjawab pertentangan asas dan norma hukum ini perlu dilakukan kajian yang mendalam mengenai pertentangan norma tersebut, antara mengikuti ketentuan KUHPerdata dalam buku III Pasal 1338 yakni mengikatnya perjanjian yang dibuat secara sah sebagai undang-undang bagi mereka yang membuatnya (alle wettiglijk gemaakte
overeenkomsten strekken dengenen die dezelve hebben aangegaan tot et)
yang lebih dikenal dengan asas pacta sunt servanda bagi Pemerintah Indonesia dengan PT Freeport atau mengikuti ketentuan-ketentuan mengenai pengusahaan pertambangan yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009.
9
B. Rumusan Masalah
1. Bagaimana keberlakuan Kontrak karya Freeport semenjak adanya perubahan mendasar mengenai Undang-Undang Pertambangan dilihat dari asas pacta sunt servanda ?
2. Apakah keberadaan Kontrak Karya dapat dikatakan lex spesialis
sehingga dapat mengesampingkan atas perubahan Undang-Undang Pertambangan?
C. Keaslian Penelitian
Berdasarkan penelusuran kepustakaan di Perpustakaan Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, Perpustakaan Pasca Sarjana Universitas Islam Indonesia dan internet penelitian dengan judul “Eksistensi asas pacta sunt servanda atas perubahan undang-undang (kajian mengenai Kontrak Karya pertambangan PT Freeport)” sepanjang pengetahuan penulis belum ada. Demikian terdapat perihal yang berkaitan dengan proses yang terkait dengan Kontrak Karya Pertambangan, yaitu :
1. Penetian yang dilakukan oleh Hengki Firmanda.S tahun 2011, dengan Judul “Asas Hukum Kontrak Sebagai Pencegahan Pencemaran dan Perusakan Lingkungan Hidup (Studi Terhadap Asas Rebus Sic Stantibus dalam Kontrak Karya Pertambangan Di Indonesia)”. Adapun permasalahan yang
diteliti adalah penggunaan asas rebus sic stantibus dalam Kontrak Karya sebagai landasan pembatalan Kontrak Karya yang melanggar prinsip lingkungan hidup.10
2. Penetilian yang dilakukan oleh Fitria Nur Ngaini tahun 2015 dengan judul “Renegosiasi Kontrak Karya dalam Bidang Pertambangan Pasca Lahirnya Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 Tentang Pertambangan Mineral dan Batubara dalam Perfektif Politik Hukum”. Adapun penelitian ini membahas mengenai politik hukum pembentukan Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 Tentang Pertambangan Mineral dan Batubara, dampak positif dan negatif dari renegosiasi Kontrak Karya.11
3. Penelitian yang dilakukan oleh Dina Destyana, 2015 dengan judul “Kedudukan Hukum Indonesia Dalam Kontrak Karya”. Adapun penelitian ini membahas mengenai kedudukan kontrak karya antara Pemerintah dengan PT.Newmont Nusa Tenggara dan kekuatan mengikat sebuah perjanjian investasi bilateral terhadap kontrak karya.12
10 Hengki Firmanda.S, 2011 “Asas Hukum Kontrak Sebagai Pencegahan Pencemaran
dan Perusakan Lingkungan Hidup (Studi Terhadap Asas Rebus Sic Stantibus dalam Kontrak Karya Pertambangan Di Indonesia)”, Thesis, UGM, Yogyakarta.
11
Fitria Nur Ngaini, 2015, “Renegosiasi Kontrak Karya dalam Bidang Pertambangan Pasca Lahirnya Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 Tentang Pertambangan Mineral dan Batubara dalam Perfektif Politik Hukum”, Thesis, UII, Yogyakarta.
12 Dina Destyana, 2015, “Kedudukan Hukum Indonesia Dalam Kontrak Karya”,
Penelitian ini mengenai eksistensi asas pacta sunt servanda atas perubahan undang-undang (kajian mengenai Kontrak Karya pertambangan PT Freeport) sehingga berbeda dengan penelitian sebelumnya. Akan tetapi apabila di luar penelitian yang disebutkan di atas terdapat penelitian yang mempunyai kemiripan, maka di luar pengetahuan penulis, penelitian ini diharapkan dapat melengkapinya. D. Tujuan Penilitian
Adapun yang menjadi tujuan penulisan tesis ini adalah sebagai berikut: 1. Untuk mengetahui dan menganalisis keberlakuan Kontrak
karya Freeport semenjak adanya perubahan mendasar mengenai Undang-Undang Pertambangan dilihat dari asas
pacta sunt servanda.
2. Untuk mengetahui dan menganalisis dapat tidaknya keberadaan Kontrak Karya dikatakan sebagai Lex specialis
sehingga menyampingkan atas perubahan Undang-Undang
