Analisa hasil temuan BPK Semester I tahun anggaran 2010 terhadap Dana Otonomi Khusus Tahun Anggaran 2009
I. Landasan Hukum Dana Otsus
II. Mekanisme Pelaksanaan Dana Otsus
III. Perkembangan Dana Otsus Papua (2005-2010) IV. Dana Otsus pada APBN 2010
V. Analisis Temuan Dana Otsus Papua a. Temuan berdasarkan alokasi
b. Hasil Temuan (PDTT dan Temuan Berulang) c. Dampak Otsus terhadap tingkat kemiskinan VI. Rekomendasi
I. Landasan Hukum Dana Otonomi Khusus
1. UU Nomor 21 tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua Dalam Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001,
a) besarnya setara dengan 2% (dua persen) dari plafon Dana Alokasi Umum Nasional b) ditujukan untuk pembiayaan pendidikan dan kesehatan yang masing–masing minimal
30% (tiga puluh persen) dan 15% (lima belas persen).
c) Pembangunan infrastruktur dimaksudkan agar sekurang-kurangnya dalam 25 tahun seluruh kota-kota provinsi, kabupaten/kota, distrik atau pusat-pusat penduduk lainnya di Provinsi Papua terhubungkan dengan transportasi darat, laut atau udara yang berkualitas.
2. UU nomor 22 tahun 1999 yang selanjutnya diubah oleh UU no. 32 tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah yang memberi kewenangan bagi daerah untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan, kecuali urusan pemerintahan yang menjadi urusan pemerintah Pusat, dengan tujuan meningkatkan kesejahteraan masyarakat, pelayanan umum dan daya saing daerah.
II. Mekanisme Pelaksanaan Dana Otsus
Pemberian Dana Otonomi Khusus pada dasarnya ditujukan untuk menunjang percepatan pelaksanaan Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua, dalam rangka mewujudkan keadilan, penegakan supremasi hukum, penghormatan terhadap HAM, percepatan pembangunan ekonomi, peningkatan kesejahteraan dan kemajuan masyarakat Papua, dalam rangka kesetaraan dan keseimbangan dengan kemajuan provinsi lain di Indonesia.
Alokasi pembagian Dana Otonomi Khusus antara Provinsi dan Kabupaten/Kota diatur secara adil dan berimbang, dilakukan atas dasar musyawarah dan mufakat antara Gubernur Papua dengan Bupati/Walikota pada tiap tahun anggaran yang dituangkan dalam Nota Kesepakatan. Bobot alokasi Dana Otonomi Khusus untuk Kabupaten/Kota ditetapkan lebih besar daripada Provinsi mengingat titik berat pelayanan jasa pemerintahan daerah berada di Kabupaten/Kota, sedangkan besaran alokasi pembagian dana penerimaan khusus ditetapkan dalam Peraturan Daerah Provinsi Papua. Gubernur kemudian menerbitkan Keputusan Gubernur mengenai alokasi pembagian Dana Otonomi Khusus kepada Pemerintah Provinsi dan Kabupaten/Kota se-Papua berdasarkan nota kesepakatan yaitu 60% (enam puluh persen) untuk Kabupaten/Kota dan 40% (empat puluh persen) untuk Provinsi.
Gubernur menyampaikan surat permohonan Surat Permintaan Dana Penerimaan Khusus per triwulan kepada Menteri Keuangan dan Menteri Dalam Negeri. Menteri Dalam Negeri menyampaikan pertimbangan penerbitan Surat Permintaan Dana (SPD)/DIPA Dana Otonomi Khusus kepada Menteri Keuangan berupa persetujuan/penundaan penyaluran dana
apabila penggunaan Dana Otonomi Khusus tidak sesuai dengan sasaran yang ditetapkan. Menteri Keuangan menerbitkan DIPA sebagai dasar penyaluran Dana Otonomi Khusus per triwulan setelah memperhatikan pertimbangan dari Menteri Dalam Negeri. Mekanisme dan prosedur penyaluran dan penatausahaan Dana Otonomi Khusus yang dialokasikan ke Kabupaten/Kota T.A. 2009 mengacu pada Permendagri nomor 13 Tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah sebagaimana diubah terakhir dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 59 Tahun 2007.
Penyaluran Dana Otonomi Khusus bagian Kabupaten/Kota, disalurkan oleh Pemerintah Provinsi Papua ke rekening kas daerah untuk masing-masing Pemerintah Kabupaten per triwulan, dengan rincian sebagai berikut,
a. Tahap I sebesar 15% b. Tahap II sebesar 30% c. Tahap III sebesar 40% d. Tahap IV sebesar 15%
Setelah diterima oleh Pemerintah Kabupaten maka proses penatausahaan keuangan selanjutnya mengikuti mekanisme penatausahaan pengelolaan keuangan daerah.
III. Perkembangan Dana Otsus Papua
Dana otonomi khusus dialokasikan ke propinsi Papua mulai tahun 2002, sebagai tindak lanjut pemberlakuan UU no. 21 tahun 2001 tentang otonomi khusus bagi propinsi Papua. Mulai tahun 2008, Dana Otsus diberikan ke Propinsi Nanggroe Aceh Darussalam, selanjutnya dana otsus juga diberikan kepada Propinsi Papua Barat mulai tahun 2009.
Alokasi otsus papua dan papua barat (triliun Rp)
No Daerah 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
1 Provinsi Papua 1.4 1.6 1.6 1.8 3.5 4.0 3.9 4.1 3.5
2 Provinsi Papua Barat 1.7 1.7
Total 1.4 1.6 1.6 1.8 3.5 4.0 3.9 5.8 5.2
IV. Dana Otsus pada APBN 2010
Realisasi anggaran dana otonomi khusus dalam RAPBN-P tahun 2010 diperkirakan mencapai Rp9.099,6 miliar, yang berarti sama dengan pagunya dalam APBN tahun 2010. Apabila dibandingkan dengan realisasi dana otonomi khusus dalam tahun 2009 sebesar Rp9.526,6 miliar, jumlah tersebut berarti lebih rendah sebesar Rp427,0 miliar (4,5 persen).
Rincian perkiraan dana otonomi khusus dalam RAPBN-P tahun 2010 tersebut adalah sebagai berikut:
a. Untuk Papua dan Papua Barat sebesar Rp3.849,8 miliar, atau sama dengan pagunya dalam APBN tahun 2010. Jumlah tersebut setara dengan 2 (dua) persen dari pagu Dana Alokasi Umum (DAU) secara nasional. Penggunaan Dana Otonomi Khusus tersebut diutamakan untuk pendanaan pendidikan dan kesehatan sesuai dengan Undang-undang Nomor 35 Tahun 2008 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang Nomor 1 Tahun 2008. Dana Otonomi Khusus tersebut dibagikan kepada Provinsi Papua Rp2.694,9 miliar dan ProvinsiPapua Barat Rp1.154,9 miliar. Pengalokasian Dana Otonomi Khusus ke provinsi, kabupaten, dan kota di Provinsi Papua dan Provinsi Papua Barat menggunakan basis penghitungan secara proporsional. Pengelolaan Dana Otonomi Khusus Papua dan Papua Barat dimaksud tetap mengacu kepada peraturan perundangan yang berlaku.
b. Untuk Provinsi NAD sebesar Rp3.849,8 miliar, atau sama dengan pagunya dalam APBN tahun 2010.Dana Otonomi Khusus Aceh diarahkan penggunaannya untuk mendanai pembangunan dan pemeliharaan infrastruktur, pemberdayaan ekonomi rakyat, pengentasan kemiskinan, serta pendanaan pendidikan, sosial, dan kesehatan, sesuai dengan Undang-undang Nomor 11 Tahun 2006 dan berlaku untuk jangka waktu 20 (dua puluh) tahun sejak tahun 2008. Dana otonomi khusus NAD direncanakan, dilaksanakan, serta
dipertanggungjawabkan oleh Pemerintah Provinsi NAD dan merupakan bagian yang utuh dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Aceh (APBA). Perencanaan sebagian besar
c. Dana Tambahan Infrastruktur dalam rangka otonomi khusus sebesar Rp1.400,0 miliar, atau sama dengan pagunya dalam APBN tahun 2010.
Provinsi Papua dan Provinsi Papua Barat menerima Dana Tambahan Infrastruktur masing-masing sebesar Rp800,0 miliar dan Rp600,0 miliar, yang ditujukan untuk pendanaan pembangunan infrastruktur sesuai dengan ketentuan dalam Undang-undang Nomor 35 Tahun 2008.
Sumber : Nota Keuangan APBN-P 2010
V. Analisis Dana Otsus Papua A. Alokasi
Sesuai dengan UU Nomor 21 tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua, alokasi dana otsus ditujukan untuk pembiayaan pendidikan dan kesehatan yang masing– masing minimal 30% (tiga puluh persen) dan 15% (lima belas persen). Dana otsus juga dialokasi untuk pembangunan infrastruktur, agar sekurang-kurangnya dalam 25 tahun ke depan seluruh kota-kota provinsi, kabupaten/kota, distrik atau pusat-pusat penduduk lainnya di Provinsi Papua terhubungkan dengan transportasi darat, laut atau udara yang berkualitas.
Berdasarkan tabel di atas dapat diketahui bahwa alokasi dana otsus telah sesuai dengan Keputusan Gubernur Provinsi Papua tentang petunjuk pengelolaan dana penerimaan khusus dalam rangka otonomi khusus Papua. Petunjuk pengelolaan tersebut mengharuskan penggunaan dana otsus dialokasikan pada bidang pendidikan, bidang kesehatan, bidang pemberdayaan ekonomi rakyat, infrastruktur, dan penunjang lainnya.
1. Alokasi terbesar adalah untuk bidang pemberdayaan ekonomi rakyat,
infrastruktur, dan penunjang lainnya senilai Rp1,87 triliun atau 53,90% dari penerimaan.
2. Delapan pemerintah daerah belum memenuhi ketentuan pengalokasian dana
sekurang-kurangnya 30% untuk bidang pendidikan yaitu : Propinsi Papua, Kab. Jayawijaya, Kab. Kep. Yapen, Kab. Mappi, Kab. Merauke, Kab. Mimika, Kab. Supiori, dan Kab. Yahukimo
3. Enam pemerintah daerah belum memenuhi ketentuan pengalokasian dana
sekurang-kurangnya 15% untuk kesehatan dan perbaikan gizi, yaitu Prop. Papua, Kab. Mappi, Kab. Mimika, Kab. Puncak Jaya, Kab. Yahukimo, dan Kab. Jayapura.
B. Temuan BPK
1) Pemeriksaan Dengan Tujuan Tertentu atas Pengelolaan Dana Otsus
Dalam Semester I Tahun 2010, BPK telah melakukan pemeriksaan dengan tujuan tertentu atas pengelolaan dana otonomi khusus dan dana bagi hasil (DBH) Tahun 2009. Pemeriksaan atas pengelolaan dana otsus dan DBH dilaksanakan pada 13
entitas, meliputi : Provinsi Papua, Kabupaten Jayawijaya, Keerom, Kepulauan
Yapen, Mappi, Merauke, Mimika, Paniai, Pegunungan Bintang, Puncak Jaya, Supiori, Yahukimo, dan Kota Jayapura.
Ketidakpatuhan terhadap ketentuan perundang-undangan mengakibatkan
kerugian daerah, potensi kerugian daerah, kekurangan penerimaan,
administrasi, ketidakhematan/pemborosan/ketidakekonomisan, dan
ketidakefektifan.
Kelompok Temuan Pemeriksaan Otsus akibat Ketidakpatuhan terhadap Ketentuan Perundang-Undangan
No Kelompok Temuan Jumlah
Kasus
Nilai
(juta Rp) Kegiatan
1 Kerugian daerah 49 16.878,51 - belanja atau pengadaan
barang/jasa fiktif,
- kekurangan volume pekerjaan,
- kelebihan pembayaran,
- pemahalan harga (markup),
- penggunaan uang/barang untuk
kepentingan pribadi dan
- pembayaran honorarium
dan/atau biaya perjalanan dinas ganda
2 Potensi Kerugian daerah 13 8.039,35 - Pengadaan barang jasa tidak
sesuai/kurang dari kontrak namun pembayaran belum seluruhnya dilakukan,
- aset dikuasai pihak lain
- pihak ketiga belum
melaksanakan kewajiban untuk
menyerahkan aset kepada
C a k u p a C a C a k u p a n p e m e r i k s a a
Cakupan atas pengelolaan dana otsus pada pemerintah provinsi dan 12
kabupaten/kota, yaitu senilai Rp3,49 triliun dan bila dibandingkan dengan nilai
3 Kekurangan Penerimaan 15 2.685,21 penerimaan negara/daerah dan/atau denda keterlambatan
pekerjaan belum/tidak
ditetapkan/dipungut/diterima/dis etor ke kas negara/daerah
4 administrasi 44 - -pertanggungjawaban tidak
akuntabel (bukti tidak lengkap/tidak valid),
-pekerjaan dilaksanakan
mendahului kontrak atau penetapan anggaran,
-proses pengadaan barang/jasa
tidak sesuai ketentuan (tidak menimbulkan kerugian negara),
- sisa kas di bendahara
pengeluaran akhir tahun anggaran belum disetor ke kas daerah.
5 Ketidakhematan/pemborosan /ketidak ekonomisan
4 257,23 pemborosan keuangan daerah atau kemahalan harga
6 Ketidakefektifan 20 81,547,44 - penggunaan anggaran tidak
tepat sasaran/tidak sesuai peruntukan,
- barang yang dibeli tidak dapat
dimanfaatkan,
- Pelaksanaan kegiatan
terlambat/terhambat sehingga
mempengaruhi pencapaian
tujuan organisasi,
- pelayanan kepada masyarakat
tidak optimal
temuan sebesar Rp109,40 miliar, maka besarnya persentase temuan hanya sebesar 3,14%.
2)
Temuan Berulang
BPK pernah melakukan Pemeriksaan Dengan Tujuan Tertentu (PDTT) atas pengelolaan Dana Otonomi Khusus pada Semester II TA 2008 dengan mengambil 6 sample kabupaten, yaitu Kabupaten Fakfak, Kabupaten Sorong, Kabupaten Kaimana, Kabupaten Raja Ampat, Kabupaten Sorong Selatan, dan Kabupaten Teluk Wondama.
Pada Semester II tahun 2009, BPK kembali melakukan pemeriksaan atas pengelolaan dana otsus yang dilaksanakan pada sembilan entitas, meliputi Provinsi Papua, Kabupaten Yapen Waropen, Yahukimo, Waropen, Tolikara, Sarmi, Puncak Jaya, Keerom, dan Biak Numfor, dengan cakupan pemeriksaan senilai Rp1,98 triliun.
Entitas/daerah pemeriksaan BPK yang sama antara Semester I TA. 2009 dan Semester I TA. 2010 dan temuan yang sama, terjadi di pemerintah daerah sebagai berikut:
a. Pemerintah Provinsi Papua
- Dana respek belum dimanfaatkan dengan maksimal
- Pemberian beasiswa tidak sesuai dengan ketentuan berpotensi merugikan daerah - Pertanggungjawaban tidak diyakini kebenarannya
- Pembayaran honorarium melebihi ketentuan. - Pelaksanaan fisik tidak sesuai dengan kontrak. b. Kabupaten Keerom
- Kekurangan penerimaan daerah atas keterlambatan penyelesaian pekerjaan.Hal ini terjadi dikarenakan Pejabat Pelaksana Teknis Kegiatan (PPTK) lalai dalam melakukan pengendalian atas pelaksanaan kegiatan khususnya dalam memacu percepatan pekerjaan dan dalam membuat berita acara kemajuan tidak sesuai dengan keadaan yang sebenarnya.
- Kekurangan volume pekerjaan. Terjadi karena PPTK, Panitia Pengadaan Barang dan Panitia Pemeriksa Barang kurang maksimal dalam melakukan pengendalian pekerjaan sesuai kontrak, sehingga nerindikasi merugikan keuangan daerah.
- Pertanggungjawaban yang tidak dapat diyakini kebenaran penggunaannya. c. Kabupaten Puncak Jaya
- Penggunaan bantuan beasiswa tidak sesuai dengan peruntukannya/tidak tepat sasaran.
- Pelaksanaan fisik kegiatan tidak sesuai kontrak, sehingga berindikasi merugikan keuangan daerah.
- Pertanggungjawaban tidak sesuai dengan ketentuan, sehingga nilai tidak dapat ditelusuri/diyakini kebenarannya.
d. Kabupaten Yahukimo
- Harga kontrak lebih mahal dari harga pasar, sehingga dapat menyebabkan pemborosan keuangan daerah.
- Kekurangan volume pekerjaan yang disebabkan karena pelaksanaan pekerjaan tidak sesuai dengan kontrak sehingga berpotensi merugikan keuangan daerah.
e. Kabupaten Yapen
- Kekurangan volume pekerjaan yang disebabkan pelaksanaan fisik pekerjaan tidak sesuai dengan kontrak yang berpotensi merugikan keuangan daerah.
- Pertanggungjawaban tidak sesuai dengan ketentuan, sehingga nilainya tidak dapat diyakini kebenaran penggunaannya.
3) Dampak Otsus terhadap tingkat kemiskinan
Persentase Penduduk Miskin berdasarkan Propinsi
No Daerah 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
32 Provinsi Papua 39.03 38.69 40.83 41.52 40.78 37.08 37.53 36.8 33 Provinsi Papua Barat - - - 41.34 39.31 35.12 35.71 34.88
Sumber : BPS diolah
Alokasi otsus papua dan papua barat (triliun Rp)
No Daerah 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
1 Provinsi Papua 1.4 1.6 1.6 1.8 3.5 4.0 3.9 4.1 3.5
2 Provinsi Papua Barat 1.7 1.7
Total 1.4 1.6 1.6 1.8 3.5 4.0 3.9 5.8 5.2
Dari table diatas terlihat bahwa terjadi kenaikan anggaran otonomi khusus dari Rp1,4 triliun (tahun 2002) menjadi Rp5,2 triliun (tahun 2010) atau mengalami kenaikan sebesar 371%. Namun demikian hal ini tidak diiringi dengan penurunan secara signifikan terhadap persentase penduduk miskin di Papua yaitu dari sebesar 39,03% (tahun 2003) menjadi sebesar 36,8% (tahun 2010) atau menurun sebesar 2,23%. Pembangunan Papua mendapat sorotan tajam menyusul terus bergolaknya situasi di pulau besar tersebut. Warga Papua juga masih jauh tertinggal dari propinsi lainnya.
Tingkat kemiskinan per provinsi, tahun 2008-2009
Setiap tahun pemerintah mengganggarkan dana Otsus yang nilainya terus meningkat dan salah satu target utama pengalokasian Dana Otonomi Khusus tsb adalah menurunkan angka kemiskinan melalui percepatan pembangunan daerah tsb, dengan begitu hal tsb dapat menimbulkan dampak pada indicator tingkat kemiskinan. Pada tahun 2006, persentase penduduk miskin mencapai 17,75 persen dan turun menjadi 14,15 persen pada tahun 2009. Sebagaimana terlihat pada Grafik , daerah yang tingkat kemiskinannya tertinggi adalah Papua dan Papua Barat yang mencapai lebih dari 35 persen di tahun 2008 maupun 2009, diikuti dengan Provinsi Maluku dan NTT.
VI. Rekomendasi
a. Dengan memakai skema DAK, pengalokasian dana otsus perlu didampingi dengan
proposal program dan dilakukan secara bertahap sesuai dengan laporan kemajuan yang dicapai serta pengawasan yang ketat terhadap pengalokasiannya pada bidang-bidang yang telah ditentukan berdasarkan UU.
b. Perlu ditetapkan kriteria-kriteria yang jelas untuk proporsi pembagiannya kepada
Pemerintah Daerah di Tingkat Propinsi dan Tingkat Kabupaten/kota serta penerapan sanksi atas dana yang tidak terserap untuk tahun-tahun berikutnya. Jika perlu, kriteria pendistribusian dana otsus kepada tingkat propinsi dan kabupaten/kota ini dituangkan peraturan daerah khusus (perdasus). Rancangan Peraturan Daerah Khusus Propinsi Papua tentang Pembagian dan Pengelolaan Penerimaan dalam rangka Otsus Papua ini telah dirumuskan pada tahun 2007, namun sampai saat ini belum ditetapkan.
c. Disamping dana otsus, Pemerintah Propinsi Papua juga mengalokasikan dana Respek
(Rencana Strategi Pembangunan Kampung) yang besarnya Rp100 juta untuk bagi setiap kampung. Program respek merupakan salah satu solusi dan program unggulan yang dilakukan Pemerintah Provinsi Papua untuk menanggulangi kemiskinan dan
meningkatkan kesejahteraan rakyat asli Papua yang berada di kampung-kampung. Pendekatan program ini adalah program pembangunan dari masyarakat untuk masyarakat yang telah berjalan sejak tahun 2007 dan 2008 dimana dalam pelaksanaannya cukup membawa perkembangan bagi masyarakat dimulai dari proses perencanaan sampai pada pelaksanaannya dilakukan oleh masyarakat sendiri. Pada tahun 2008, dana itu dikucurkan kepada lebih dari 4.000 kampung. Selain ada kucuran dana Rp 100 juta dari Pemerintah Provinsi Papua itu, setiap kampung juga mendapat
kucuran dana blockgrant dari pemerintah kabupaten/kota masing-masing dengan nilai
bervariasi. Meskipun dana ini hanya bisa dicairkan jika seluruh warga di kampung melakukan rapat yang memutuskan penggunaan dana pada tahun yang bersangkutan, perlu diterapkan mekanisme pengawasan yang ketat terhadap penggunaan dana ini. Temuan BLM Respek tahun 2009 yang belum disalurkan oleh Kasda 8 Kabupaten senilai Rp28.665.000.000,- juga perlu ditindaklanjuti.
d. Perlu dilakukan audit khusus (PDTT) terhadap seluruh daerah penerima dana otonomi
khusus.
