J. FRAZIER *
4. Análisis: conservación contemporánea en la IAC
nes que se apuntaron anteriormente, está surgiendo.53Además, las ONGs ambienta- listas tendrán sus propios criterios en conservación y sus objetivos pueden estar en conflicto directo con aquellos de las comunidades.54Asimismo, la existencia del co- nocimiento ecológico tradicional en las comunidades no se iguala automáticamen- te con un deseo o la buena voluntad de conservar, y hay un peligro de romantizar los estilos de vida tradicionales.
dación, dada la gran extensión de tierra que ya está bajo protección y las demandas conflictivas sobre los recursos costeros, pueden ser limitadas. Cualquiera que sea la razón, el limitado énfasis de la IAC sobre áreas formalmente protegidas refleja el pensamiento contemporáneo de la conservación.
4.2. Uso sostenible
Mientras que las áreas protegidas no están muy enfatizadas en la IAC, el uso sostenible está casi ausente. La primera medida enunciada hacia el logro del objeti- vo general de la Convención es “la prohibición de la captura, retención o muerte in- tencionales de las tortugas marinas, así como del comercio doméstico de las mismas, de sus huevos, partes o productos” (Artículo IV, 2.a). Por lo tanto, aunque las áreas protegidas puedan no ser los medios priorizados, la prohibición del uso queda co- mo un fin importante de la IAC. No hay una referencia directa a si los usos domés- ticos de las tortugas marinas pudieran ser sostenibles o no, y como la conservación incluye la utilización sostenible, esta medida parece contradecir parte del objetivo del tratado, o igualar el uso con el uso no de consumo.
El uso sostenible está mencionado dos veces en la IAC. La primera mención se hace en el Artículo IV, 2.h., la medida que trata de los DETs y la reducción de la captura incidental de las tortugas marinas. Esto se hace en conformidad con el prin- cipio del uso sostenible de recursos pesqueros, en este caso, no tortugas. La segunda mención se hace en la descripción de la función de la Secretaría de difundir y pro- mover el intercambio de información con respecto a los esfuerzos de las Partes en incrementar la conciencia sobre la necesidad de conservar las tortugas marinas, “si- multáneamente con el mantenimiento de la rentabilidad económica de las diversas operaciones de pesca artesanal, comercial y de subsistencia y, por otro lado, el uso sostenible de los recursos pesqueros”. Mientras que estos recursos podrían incluir tortugas, el lenguaje no es específico.
Más alusión sobre el uso de tortugas marinas aparece en el Artículo IV, 2.f., la medida que invoca esfuerzos para mejorar las poblaciones de tortugas marinas e in- cluye reproducción experimental, crianza y reintroducción de tortugas marinas en sus hábitats. Esta medida puede ser una referencia al procedimiento de crianza de crías de tortugas en cautiverio y posterior liberación con fines de aumentar su su- pervivencia [“headstarting”], i.e. criándoles en cautividad hasta que ellas alcancen un tamaño al que serán menos vulnerables a los depredadores en la naturaleza. Al- ternativamente, esto puede referirse a cría en granja o crianza en cautiverio de tor- tugas marinas, actividades que usualmente se hacen en conjunto con algún tipo de selección y venta de productos de tortugas marinas, y controversial en la conserva- ción de las tortugas marinas.56La medida plantea la posibilidad del uso, pero sin re- ferencia explícita a este.
Determinar niveles a los cuales las tortugas marinas puedan ser utilizadas es desafiante debido a las historias de vida de estas especies,57y muchos biólogos y/o
conservacionistas de tortugas marinas se oponen al consumo de las tortugas mari- nas, sus huevos u otros derivados.58Algunas de las características de la historia de vi- da (ej. migración) que hacen a las tortugas marinas biológicamente difíciles de uti- lizar, sin embargo, también las hacen buenas candidatas para el uso sostenible por razones pragmáticas; animales de amplia dispersión es improbable que disfruten de la protección en toda su área de distribución, particularmente cuando sus rutas de migración y áreas de anidación están en zonas de alta necesidad económica. Ade- más, están ampliamente usadas, casos de consumo se han dado por mucho tiempo, quizás por siglos.59,60Por lo tanto, tratar de hacer sostenible el uso actual puede ser más viable que tratar de eliminar completamente el uso. Una cláusula que apunta a eliminar el uso doméstico a través de un tratado internacional (excepto bajo cir- cunstancias excepcionales, véase abajo) y que no hace ninguna referencia, o a lo me- jor una referencia indirecta, a la posibilidad que algunos casos de uso pueden ser sostenibles, no está alineada con el pensamiento actual de conservación.
Hay una cláusula de excepción (Artículo IV, 3.a) en relación con el Artículo IV, 2.a. Esta cláusula es importante para este análisis y dice textualmente:
Cada una de las Partes podrá permitir excepciones al inciso 2 a) para satisfacer ne- cesidades económicas de subsistencia de comunidades tradicionales, teniendo en cuenta las recomendaciones del Comité Consultivo establecido de conformidad con el Artículo VII, siempre y cuando dichas excepciones no menoscaben los esfuerzos para lograr el objetivo de la presente Convención. Al hacer tales recomendaciones, el Comité Consultivo considerará, entre otras cosas, el estado de las poblaciones de las tortugas marinas en cuestión, el punto de vista de cualquiera de las Partes en rela- ción con dichas poblaciones, los impactos sobre tales poblaciones a nivel regional, y los métodos usados para el aprovechamiento de huevos o tortugas marinas para cu- brir dichas necesidades.
Hay dos puntos de interés en este Artículo. El primero está relacionado con el lenguaje (discutido abajo) y el segundo con el control sobre la toma de decisiones (Sección 4.3).
El lenguaje del Artículo IV, 3.a es vago, no define términos como “tradicional”,
“subsistencia” y “comunidad”. La literatura sobre la conservación está repleta con ejemplos de problemas que aparecen debido a la ambigüedad de tales términos y, sin definirlos, la IAC invitará a su amplia interpretación. Además, la necesidad de limi- tar el uso en tales líneas es discutible. Un ejemplo del uso que se cree es sostenible,61 la recolección de huevos en Ostional, Costa Rica, no es ni subsistencia (genera una fuente importante de ingresos de dinero) ni es tarea de una comunidad tradicional (el establecimiento de la comunidad data de los 1940s).62Mientras que se presume que Costa Rica invocará el Artículo IV, 3.a para continuar el proyecto de recolección de huevos en Ostional, y probablemente recibirá aprobación de la IAC, la cosecha de huevos, irónicamente falla en satisfacer los criterios para la excepción.63
Se puede argüir que dejando ciertos términos claves sin definir, la IAC es más flexible; por ejemplo, una amplia interpretación de subsistencia, una que reconoce la función del dinero en efectivo en las economías puede ser incorporada. Sin em- bargo, el estudio realizado por Campbell64sobre 42 expertos en tortugas marinas y sus actitudes en cuanto al uso sostenible sugiere que tal interpretación no es proba- ble. Exceptuando uno, todos los expertos rechazaron la idea que la gente local tiene derecho a usar las tortugas marinas, mientras que algunos aceptaron que la necesi- dad económica o cultural (13 y 9 expertos, respectivamente) puede justificar el uso sostenible, ellos descontaron tal necesidad desafiando su base o redefiniendo térmi- nos claves. Por ejemplo, la necesidad de subsistencia fue descontada cuestionando el significado de pobreza y excluyendo el dinero o el uso de tecnología de las econo- mías de subsistencia.65Mientras que los biólogos y/o conservacionistas no serán los únicos actores claves que definirán estos términos bajo los auspicios del Comité Consultivo de la IAC, es probable que tendrán influencia considerable en estas deci- siones (véase Sección 4.4).
4.3. Conservación basada en la comunidad
La conservación basada en la comunidad no se menciona en la IAC. Esta au- sencia se destaca particularmente en la inicial referencia de la IAC sobre la Agenda 21 y su llamado a “proteger y recuperar las especies marinas en peligro y conservar sus hábitats” (Preámbulo de la IAC). Esto es un uso selectivo del Programa 21, un documento que destacó los aspectos sociales y económicos de la conservación y en- fatizó la acción local.66
La IAC reconoce (de forma limitada) las necesidades de las comunidades (economía de subsistencia en el Artículo IV, 3.a), pero el problema con términos sin definir discutidos en la Sección 4.2 también se aplica aquí. Impactos potenciales so- bre las comunidades que resultan de medidas asumidas como resultado de la IAC también están reconocidos (ej. el Artículo VI, 1.d.ii., que identifica la necesidad de difundir información con relación a tales impactos y el Artículo VII, 2.c que requie- re que el Comité Consultivo examine los informes de tales impactos), pero como se discutirá abajo, ninguna responsabilidad está asignada para analizar éstos, y no hay un llamado para reportar sobre tales estudios en los Informes Anuales (Anexo IV).
El rol asignado a la gente local en la IAC tiene dos dobleces. Primeramente, la gente local se mantiene pasiva impactada por medidas de conservación (Artículo VII, 2.c). En segundo lugar, algunas personas locales están activas, y “apoyan” los ob- jetivos de la conservación destacados en la IAC (ej. Artículo IV, 2.g anima la partici- pación de la comunidad en la “protección, conservación y recuperación de las po- blaciones de tortugas marinas”). Este apoyo está facilitado a través de la educación ambiental (Artículo IV, 2.g, ArtículoVI, 1.d.i). Así que la participación de la comu- nidad en la IAC parece estar diseñada para poner a la gente de acuerdo con objeti- vos predeterminados. No hay ninguna mención a estrategias de sustento o alterna-
tivas económicas al uso de tortugas marinas, consideración que será particularmen- te crítica si la IAC espera llevar a cabo la medida de restringir las actividades huma- nas que podrían afectar seriamente las tortugas marinas (Artículo IV, Medidas).
4.4. Agentes de conservación
La participación formal de los agentes de conservación en la IAC está deter- minada por su estructura de reuniones y comités, esbozada en el Cuadro 2. Los Es- tados tomarán decisiones en la reunión de las Partes, y esto es adecuado para un tra- tado internacional. Otros agentes tendrán influencia sobre tales decisiones a través de comités asesores. En las secciones siguientes, se analizan el balance entre las cien- cias (y científicos) naturales y sociales y el rol de las ONGs y las comunidades loca- les asignado en la IAC.
Cuadro 2. Toma de decisiones en la IAC.
4.4.1. Ciencias (y científicos) naturales versus sociales
Los científicos tienen tres posiciones aseguradas en el Comité Consultivo y conforman por entero el Comité Científico. Entonces, las iniciales preocupaciones entre los conservacionistas de tortugas marinas con respecto a su inclusión en la IAC parecen haber sido atendidas, y los científicos están bien representados en la estruc- tura de los comités de la IAC. El texto del tratado no estipula si estos científicos de- berán ser científicos naturales y/o sociales, y el tamaño y membresía del Comité Científico se dejó sin definir. Aunque los científicos sociales puedan estar incluidos en la categoría de “científicos”, las funciones del Comité Científico (véase Cuadro 3) sugieren que estos científicos serían científicos naturales.67En el texto de la IAC se nota que las ciencias naturales están más involucradas cuando se analiza la evolu- ción del tratamiento de “ciencia” junto a “otros” campos. (Cuadro 3).
Órgano Miembros
Reuniones de las Partes - Artículo V No hay restricciones en la representación de la Parte listada
Comité Consultivo - Artículo VII Representantes definidos como:
• 1 de cada Estado signatario (con la opción de tener asesores acompañantes)
• 3 de la comunidad científica
• 3 del sector privado
• 3 del sector de las ONGs Comité Científico - Artículo VIII Tamaño y miembros no estipulados
Cuadro 3.Inclusión/exclusión de ciencia natural y “otros” temas en la IAC.
Artículo Texto Tema
Artículo II` “…promover la protección, conservación y • Las características
Objetivo recuperación de las poblaciones de tortugas marinas socioeconómicas y culturales y de los hábitats de los cuales dependen, basándose de las Partes son reconocidas en los datos científicos más fidedignos disponibles y
considerando las características ambientales, socioeconómicas y culturales de las Partes”
Artículo IV 2.e. “El fomento de la investigación científica relacionada • La ”Investigación científica”
Medidas con las tortugas marinas, con sus hábitats y con no es específica, pero está otros aspectos pertinentes, que genere información dirigida hacia las tortugas fidedigna y útil para la adopción de las medidas marinas y sus hábitats referidas en este Artículo” • ”Otros aspectos”, que podría
posiblemente incluir aspectos socioeconómicos, no están especificados
Artículo IV 2.g. “La promoción de la educación ambiental y • La Educación ambiental es Medidas la difusión de información…” una actividad de ciencias
sociales y naturales Artículo IV 3.a. Al evaluar aplicaciones bajo la cláusula de excepción, • Las consideraciones Medidas el Comité Consultivo “considerará, entre otras cosas, identificadas son biológicas
el estado de las poblaciones de las tortugas marinas • No hay evaluación del en cuestión, el punto de vista de cualquiera de las estado socioeconómico de Partes en relación a dichas poblaciones, los impactos las comunidades en cuestión.
sobre tales poblaciones a nivel regional, y los ni del contexto socioeconómico métodos usados para el aprovechamiento de huevos general en el cual el uso o tortugas marinas para cubrir dichas necesidades” tiene lugar
Artículo VI, 1.d. La Secretaría tiene la función de “difundir y • Se reconocen necesidades Secretariado promover el intercambio de informaciones y económicas de las
materiales educativos sobre los esfuerzos comunidades desarrollados por las Partes, con el objeto de • Será proporcionada incrementar la conciencia pública sobre la necesidad información con respecto a de proteger y conservar las tortugas marinas y sus la educación ambiental e hábitats, simultáneamente con el mantenimiento de involucramiento de la la rentabilidad económica de las diversas operaciones comunidad
de pesca artesanal, comercial y de subsistencia y, • Se reconocen posibles por otro lado, el uso sostenible de los recursos impactos socioeconómicos pesqueros. Esta información se referirá, de las actividades de la IAC
entre otras cosas a: • No se asigna la
• las actividades de educación ambiental y la responsabilidad por predecir participación de comunidades locales; o medir impactos
• los resultados de investigaciones relacionadas socioeconómicos (véase abajo) con la protección y conservación de las tortugas
marinas y sus hábitats y con los efectos socioeconómicos y ambientales de las medidas adoptadas en el marco de esta Convención”
Cuadro 3.(continuación)
Dos asuntos están destacados en el Cuadro 3. Primeramente, el tratamiento de la ciencia natural versus la social es muy diferente. Mientras que la IAC se refie- re específicamente a los tipos de estudios biológicos requeridos, asigna responsabi- lidad al Comité Científico para conducirlos y delinea procedimientos de informes relacionados con ellos, lo mismo no se puede decir de las ciencias sociales. Mientras que los impactos socio-económicos deben ser considerados, no hay ninguna indi- cación de quién los va a estudiar, y ellos no son parte del procedimiento de informe anual. En segundo lugar, el tratamiento de los impactos culturales en la IAC es in- consistente (después del reconocimiento inicial de las características culturales de las Partes en el Artículo II, la cultura sólo reingresa en el lenguaje en el Artículo VII).
Entonces, mientras que una interpretación generosa podría sugerir que el uso de
Medidas Al evaluar aplicaciones bajo la cláusula de excepción, • Las consideraciones Artículo VII, 2.c. El Comité Consultivo está encargado de “examinar • No se asigna responsabilidad Comité informes concernientes al impacto ambiental, para producir informes sobre Consultivo socioeconómico y cultural en las comunidades impactos socioeconómicos
afectadas...” y culturales (véase arriba)
• Primera vez que los impactos culturales están mencionados desde que las características culturales fueron reconocidas en el Preámbulo y Objetivo
Artículo VIII, 2.a. “Examinar informes de investigaciones sobre las • No se indica la investigación Comité tortugas marinas objeto de esta Convención, socioeconómica
Científico incluyendo investigaciones sobre su biología y la dinámica de sus poblaciones, y, según proceda, realizarlas”
Artículo VIII, 2.b. “Evaluar el impacto ambiental sobre las tortugas • No se indican los impactos Comité marinas y sus hábitats, de actividades…” socioeconómicos Científico
Anexo IV, c. Los informes anuales deben incluir: • La investigación científica Informes “…investigación científica, incluyendo estudios de explícitamente incluye sólo Anuales marcado, migraciones, repoblamiento; educación temas relacionados con la
ambiental; programas de manejo y establecimiento biología
de zonas de reserva; actividades de cooperación con • La educación ambiental es otras Partes y todas aquellas acciones orientadas a la única actividad específica lograr el objetivo de la Convención” fuera del campo de las
ciencias naturales Anexo IV, e. Una descripción detallada de algunas excepciones • El contexto económico de Informes tiene que estar incluida en un Informe Anual, y, “en las excepciones no es parte Anuales particular, información pertinente sobre el número de del Informe
tortugas, nidos y huevos afectados y sobre las áreas de los hábitats afectados por la implementación de tales excepciones”
“ciencia” en la IAC se refiere a todas las ciencias, incluyendo sociales, el documento como fue escrito no apoya esta opinión. Así, existe el potencial que la IAC no logra- rá un balance entre el análisis científico natural y social y el entendimiento de con- servación, y esta falta de balance puede exacerbarse si los representantes de las ONGs tienen un entrenamiento en ciencias naturales (que posiblemente sea el caso si las ONGs son ambientalistas). Este asunto se trata más adelante en las recomen- daciones (Sección 5.2).
4.4.2 ONGs y comunidades locales
El papel asignado a las comunidades locales ya ha sido discutido; el texto ac- tual de la IAC muestra comunidades actuando como receptores y quizás participan- tes de esfuerzos en educación ambiental diseñados para incitar su apoyo a la conser- vación. La inclusión de las ONGs como agentes activos de conservación es más evi- dente en la IAC. Las ONGs influenciaron las negociaciones de la IAC, tanto más con el progreso de las negociaciones,68y tendrán un rol en su implementación a través de su representación en el Comité Consultivo. Además, se les otorga a las ONGs un papel en el seguimiento de la implementación de la IAC bajo el Artículo IX, 3. En- tonces, a este respecto la IAC refleja el pensamiento reciente sobre la conservación y es loable la inclusión de las ONGs en tal capacidad dentro de un acuerdo interna- cional. Algo de cautela es requerido al asumir sus papeles como representantes de las comunidades en el contexto de un tratado internacional, tal como se discutirá más adelante (Sección 5.1).