정부가 1999년부터 추진한 전력산업 구조개편에 의해 한국전력공사의 발전사업 부문이 분할되어 2001년 4월 2일 한국남동발전㈜, 한국남부발전㈜, 한국동서발전㈜, 한국서부발전㈜, 한국중부발전㈜ 등 5개 화력발전 자회사와 한국수력원자력㈜가 설 립되었고, 한국전력공사는 6개 발전 자회사의 주식을 100% 소유한 단일 주주가 되 었다. 6개 발전 자회사는 공공기관운영법상 ‘기타 공공기관’으로 지정되어 매년 한 국전력공사로부터 경영실적 평가를 받았다. 이에 의하여 한국전력공사는 발전 자회 사의 경영 전반에 대한 영향력을 행사하였다.
215) 2020년 5월 현재 전기위원회는 전기사업법에 근거하여 위원장 1명(대학 교수), 상임위 원 1명(산업통상자원부 에너지자원실장 겸직)을 포함한 총 9명의 위원으로 구성되어 있으며, 비상임위원(7명)은 전력거래소 이사장, 전기사업 관련 협회․공제조합 대표자, 대학 교수, 변 호사, 시민단체 인사로 구성되어 있다(출처: 전기위원회 홈페이지).
216) 전기위원회는 의결기관이 아닌 심의기관이므로 그 결정을 의결 형식으로 하더라도 법 적 구속력은 없다(박균성, 앞의 책, 925면). 2000년 전기사업법 개정 당시 전기위원회를 의결 기관으로 하지 않고 심의기관으로 한 이유는 의결기관으로 할 경우 에너지산업정책을 담당 하는 산업자원부와 충돌할 우려가 있고, 전기위원회가 독립 기관이 아닌 산업자원부 소속 기관이라는 점을 고려한 것이라고 한다. 그러나 위 법률개정안 입안 당시 관계자들은 전기 위원회의 결정이 실질적으로는 최종적인 결정으로 통용될 것으로 보았다고 한다(양원창,
“전기위원회 조직발전방안에 관한 연구”, 서울대학교 대학원 석사학위논문, 2007, 82-83면).
당초의 전력산업 구조개편 계획에 따르면 발전 자회사의 민영화가 예정되어 있었 으나, 2004년 6월 정부는 노사정위원회 권고를 수용하여 전력산업 구조개편을 중단 하기로 결정하였고 이 결정에 따라 발전 자회사의 민영화 추진도 사실상 중단되었 다. 이후 2009년 정부는 전력산업 구조개편을 원점에서 재검토하기로 하여 한국개 발연구원(KDI)에 이에 관한 연구용역을 발주하였고,217) 2010년 7월 연구 결과가 발 표되었는데, 전력산업의 수직 재통합이 아닌 발전 자회사의 독립경영체계 구축을 담고 있었으며, 발전사업의 상당부분을 공기업 체계로 유지해야 한다는 내용이 포 함되어 있었다.218) 이후 정부는 위 연구 결과를 반영하여 발전회사 간의 경쟁을 촉 진하고 자율책임경영을 강화하기 위해 6개 발전 자회사를 시장형 공기업으로 지정 하고 발전 자회사의 경영 자율성을 보장하는 등의 내용을 담은 ‘전력산업구조 발전 방안’을 마련하여 2010년 8월 24일 발표하였다.219)
이러한 정부 정책에 따라 6개 발전 자회사는 2011년 1월 24일 시장형 공기업으로 지정되었다. 그 결과 발전 자회사는 공공기관운영법에 따라 모회사인 한국전력공사 가 아닌 기획재정부로부터 경영실적 평가를 받게 되어, 한국전력공사는 발전 자회 사 경영에 영향력을 미칠 수 있는 강력한 수단을 상실하게 되었다. 그 밖에도 2010 년 12월 29일 「한국전력공사와 발전자회사 간 업무협력 지침」220)이 제정되어, 한 국전력공사는 원칙적으로 발전 자회사의 경영에 간섭하거나 자료 요구를 할 수 없 고, 한국전력공사가 이를 위반할 경우 발전 자회사는 시정을 요구하고 한전측이 이 를 받아들이지 않으면 산업통상자원부장관에게 조정을 요청할 수 있도록 하였다(제 5조). 다만 제정 당시 위 지침은 원전 수출, 해외 자원개발 사업 및 연구개발에 관 한 한국전력공사의 총괄기능을 인정하고(제7조),221) 해외사업 분야 과당경쟁을 지양 하기 위해 한전과 발전 자회사가 협의체를 운영할 수 있도록 하였다(제8조 제2항).
217) 한겨레, “전력산업 구조개편 원점 재검토”, 2009. 11. 3. <http://www.hani.co.kr>.
218) 전기신문, “구조개편 ‘KDI 대안’의 의미와 전망”, 2010. 7. 9. <http://www.electimes.co m>.
219) 전기신문, “정책브리핑 1 - 발전회사 경영평가 주체 한전서 정부로”, 2010. 9. 8. <http:
//www.electimes.com>.
220) 지식경제부고시 제2010-243호.
221) 2016년 6월 정부는 ‘2단계 공공기관 정상화 추진 방향’에 따라 에너지 공기업 기능 조 정 방안을 확정하였는데, 이는 한국전력에서 총괄하던 해외 자원개발 사업을 발전 자회사로 이관하는 한편, 한국수력원자력도 독자적으로 원전 수출을 추진할 수 있도록 하는 내용 등 을 포함하고 있었다. 이에 따라 2016. 12. 12. 산업통상자원부고시 제2016-227호로 「한국전 력공사와 발전자회사 간 업무협력 지침」이 개정되어, 해외 자원개발 사업은 발전 자회사로 이관되었고(이에 따라 한국전력공사가 보유한 호주, 인도네시아 석탄 광산 지분이 화력발전 5개사로 이전되었다), 한국수력원자력도 원전 수출 사업을 추진할 수 있게 되었다.
6개 발전 자회사의 경영실적에 대한 평가 권한이 기획재정부로 넘어가고 발전 자 회사의 독립경영이 제도적으로 보장되면서, 한국전력의 발전 자회사에 대한 경영 간섭이 줄어들었고 공공 부문 내에서 발전 자회사의 위상이 상당히 올라간 것은 사 실이다. 다만 정례적으로 열리는 한전, 발전 자회사를 포함한 전력그룹사 사장단 회 의, 각 업무 분야별로 상당수 구성되어 있는 한전과 발전 자회사 간 실무협의체를 통해 일정 부분 협의․협력이 이루어지고 있으며, 한전과 발전 자회사가 정부 정책 사업에 함께 투자한 사례도 있다. 한국전력공사가 발전 자회사의 경영권을 침해할 정도로 경영에 간섭해서는 안 되지만, 발전, 송․배전, 설계, 정비 등 많은 부분을 공기업이 맡고 있는 전력산업의 원활한 운영을 기하고 공공성을 추구하는 데에 필 요한 범위에서 자율적으로 협력하는 일은 바람직하다고 생각한다.
한국수력원자력㈜를 제외한 화력발전 분야 5개 발전 자회사들은 위의 「한국전력 공사와 발전자회사 간 업무협력 지침」에 근거하여 발전사업의 효율성 제고를 위한 협력 및 업무 공조를 목적으로 발전공기업협력본부를 구성하여 운영하고 있다. 발 전공기업협력본부 조직은 5개 발전 자회사의 파견 인력으로 구성되어 있으며, 5개 사가 차례대로 돌아가면서 1년간 발전공기업협력본부 운영을 주관하는 역할을 맡는 다. 정부가 2010년 8월 발표한 ‘전력산업구조 발전 방안’의 내용 중에는 6개 발전 자회사 체제를 유지하면서도 규모의 경제에 의해 효율성을 제고하기 위해 발전 연 료(석탄)의 공동 구매․운송, 발전설비 정비용 자재의 공유, 발전소 건설 인력 교 류222) 및 해외사업 및 해외 자원개발 사업의 과당경쟁 방지를 위한 협력을 추진하 는 내용이 담겨 있었는데,223) 이와 같은 업무를 수행하기 위해 5개 화력발전 자회사 가 공동으로 발전공기업협력본부를 구성한 것이다. 발전공기업협력본부는 5개 화력 발전 자회사로부터 제각기 파견된 인원으로 조직되므로 효율적으로 운영되기 어려 운 측면이 있는 것은 사실이지만, 사업 내용이 유사하며 연원을 같이 하는 5개사의 공통 업무를 통일적으로 수행하고 협력․조율하는 역할을 담당함으로써 5개 화력발 전 자회사 전체로 볼 때에는 효율적 운영에 상당 부분 기여한다고 볼 수 있다. 또 한 담당 업무에 관해 주무부처인 산업통상자원부와 5개사 간 연락 기능도 담당하고 있다.
222) 화력발전소 정비 분야의 인력 소요는 일정한 수준을 유지하지만, 화력발전소 건설의 경우 개별 발전회사별로 보면 발전소 건설 프로젝트가 진행되는 기간 중에만 인력 소요가 집중되고 건설 프로젝트가 없는 동안에는 건설담당 조직의 유휴 인력이 발생하는 문제가 있 어서, 인력 운영의 효율성을 높이기 위해 화력발전 자회사간 건설 분야 인력 교류가 필요하 였다.
223) 지식경제부 보도자료, “전력산업에 경쟁․효율․책임경영을 강화 – 한전․한수원․화 력발전5사 체제 유지, 발전회사 시장형공기업 지정 추진 -”, 2010. 8. 24.
2015년 1월 16일 공공기관운영위원회가 의결한 ‘2단계 공공기관 정상화 추진 방 향’에 따라 정부는 ‘에너지․환경․교육 분야 공공기관 기능조정 방안’을 마련하여 2016년 6월 14일 발표하였다. 이는 공공기관의 유사․중복 기능을 조정하고 공공성 이 낮은 분야를 민간에 개방하며, 비핵심사업을 정리하여 해당 분야 공공기관의 효 율성을 제고하는 내용을 담고 있었으며, 6개 발전 자회사 등 에너지 분야 8개 공공 기관을 순차적으로 상장하는 내용도 포함하고 있었다.224) 이에 따라 기획재정부는 2016년 12월 8일 ‘에너지 공공기관 상장 세부 추진계획’을 수립하여 5개 화력발전 자회사 중 당시 재무 실적이 가장 좋았던 한국남동발전㈜와 한국동서발전㈜를 2017 년중에 유가증권 시장에 상장하기로 결정하였다. 당시 5개 화력발전 자회사 등을 민영화할 목적으로 상장을 추진한 것은 아니었으며, 공공 소유 지분을 과반수로 유 지하는 정부․민간 혼합소유제를 채택하여 주주와 자본시장의 감시․감독에 의해 에너지 공공기관의 경영 투명성과 효율성을 높이는 데 목적이 있었다. 이러한 기획 재정부의 계획에 따라 한국남동발전㈜와 한국동서발전㈜는 신주 발행과 구주 매출 을 병행하여 상장 이후 총 발행주식의 30%에 상당하는 주식을 유가증권 시장에 상 장하는 방식으로225) 증시 상장을 추진하였다. 그러나 2017년 5월 정권 교체로 인해 에너지 공공기관 상장 계획은 사실상 백지화되었다.226)
한국전력공사의 6개 발전 자회사는 많은 민간 발전회사와 함께 전력거래 시장에 참여하는 기업성이 강한 시장형 공기업이다.227) 또한 한국전력공사와 발전 자회사의 224) 공공기관 기능조정 주관 부처인 기획재정부는 한국남동발전㈜ 등 5개 화력발전 자회사 를 상장 대상 1그룹으로 분류하여 우선적으로 상장을 추진하고, 추정 시가총액 규모가 크지 않고 사업의 모기업 의존도가 높은 한전KDN㈜와 ㈜한국가스기술공사를 그 다음 순위인 2 그룹으로 분류하였으며, 외국인투자촉진법에 근거한 「외국인 투자 및 기술도입에 관한 규 정」(산업통상자원부고시 제2015-142호, 2015. 7. 13.) 제5조에 의해 외국인이 투자할 수 없 는 업종에 해당하는 한국수력원자력㈜를 3그룹으로 하여 가장 후순위로 상장할 계획이었다.
225) 신주 발행을 통해 한국남동발전㈜와 한국동서발전㈜의 자본이 증가함으로써 부채비율 이 감소하고 투자 재원을 확보할 수 있을 것으로 보았고, 두 회사의 주주인 한국전력공사 입장에서도 소유한 주식의 일부를 매각함으로써(구주 매출) 신규자금을 확보하는 효과를 기 대할 수 있었다.
226) 문재인 정부의 에너지 전환 정책에 따라 화력발전 5개사의 주력사업인 석탄화력발전 사업의 성장성이 심각하게 저하됨으로 인한 화력발전 5개사 기업가치 하락에서도 한국남동 발전㈜, 한국동서발전㈜의 상장이 무산된 원인을 찾을 수 있다.
227) 다만 한국수력원자력㈜의 경우 전력거래 시장에 참여하기는 하지만 전력거래소가 평가 하는 발전비용이 가장 낮은 기저(基底) 부하에 해당하는 원자력 발전 사업을 독점적으로 운 영하므로 상대적으로 시장성(市場性)이 약하며, 안전 문제로 인해 매우 강한 공공성을 띤다.
「원자력안전위원회의 설치 및 운영에 관한 법률」에 근거하여 설치된 원자력안전위원회가 한국수력원자력㈜의 사업에 대한 강력한 규제 권한을 행사하며, 한국수력원자력㈜ 지배구조 에서 중요한 위치를 점한다.