이상에서 한반도 관련 중국 정책연구기관 및 전문가의 현황을 분석하고 연구관심도와 대중 영향력을 측정했다. 본 연구의 목적 이 중국 정책연구기관의 비교·평가에 있지 않을 뿐만 아니라 이들 정책연구기관의 내부 문건 등에 대한 접근의 한계도 있기 때문에 여기에서는 앞에서 분석한 내용을 토대로 정책적 영향력과 한계를 평가하고자 한다.
가. 평가
일반적으로 싱크탱크에 대한 평가는 다양하게 이루어지지만 크 게 싱크탱크의 자체 규모와 수준 그리고 영향력에 대한 평가가 주 종을 이룬다. 영향력의 경우 정책결정에 대한 영향력과 엘리트에
대한 영향력, 그리고 대중에 대한 영향력으로 구분할 수 있다.50 정 책연구기관은 정책결정자가 아니라 내부 보고나 정책자문 등을 통 해 정책결정자를 보좌하는 역할을 수행한다. 중국의 정책연구기관 도 일부 예외적인 경우를 제외하고 대체로 이러한 역할을 수행한 다.51 다만 당-국가체제의 특성을 보유하고 있는 중국의 정치체제 성격 상 당과 중앙의 정책결정자들에 대한 접근이 제도적으로 보 장된 정책연구기관이 그렇지 않은 기관보다 상대적으로 더 많은 기회를 갖게 된다. 따라서 민간보다 반관반민(대학)이, 반관반민보 다 관변(국책)의 정책연구기관이 더 높은 정책적 영향력을 갖추고 있다고 평가된다.
따라서 중국의 한반도 관련 정책연구기관 중 당과 국가기관의 산하에 있는 개혁개방논단, 중국사회과학원, 중국국제문제연구소, 중국현대국제관계연구원, 중국 인민해방군 군사과학원, 상해사회 과학원, 상해국제문제연구원, 요녕성 사회과학원, 길림성 사회과학 원, 흑룡강성 사회과학원 등이 반관반민 성격의 북경대학 국제전 략연구센터, 청화대학 당대국제관계연구원, 중국국제전략학회, 길 림대 동북아연구원 등보다 상대적으로 정책적 접근도와 영향력이 높다.
50_주쉬펑 교수는 정책연구기관의 정책결정에 대한 영향력을 중앙이나 부문의 지 시 정도와 정부 정책자문회의에 대한 참여 수준을 통해 분석하였고, 엘리트에 대한 영향력을 중문 핵심 잡지 발표 논문 수와 국내외 학술회의 참여 정도로 평가하였으며, 대중에 대한 영향력을 연구성과의 언론매체 노출 정도와 매체 인터뷰 참여 정도로 측정한 바 있다. 이에 대한 자세한 분석은 朱旭峰, 뺷中國思 想庫:政策過程中的影響力硏究뺸 (北京: 淸華大學出版社, 2009) 참조.
51_대표적인 사례로 장쩌민에 의해 발탁되어 후진타오의 정책브레인으로 알려진 상해 복단대의 왕후닝(王扈寧) 교수를 들 수 있다.
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관변 정책연구기관 중에는 지방정부의 산하에 있는 기관보다 중 앙정부의 산하에 있는 기관이, 중앙정부의 산하 기관보다 당 직속 기관이 상대적으로 더 높은 정책적 영향력을 갖고 있다. 그러나 최 근 정부부문이 다양하고 창의적인 정책수렴을 위해 비공식 통로를 활용하는 추세에 있어 대학 연구기관들의 정책적 접근도와 영향력 또한 무시할 수는 없다.
지역별 특징을 분석하면 중앙정부와의 밀접성 때문에 북경지역 의 정책연구기관이 상해나 동북지역의 정책연구기관보다 정책적 접근도나 영향력이 비교적 강한 편이다. 앞에서 분석했듯이 북경 지역의 정책연구기관은 한반도 차원의 외교안보 이슈에 깊은 관심 을 갖고 있으며, 주로 국제관계의 맥락에서 한반도 문제를 접근하 는 특징을 보였다. 이 점은 북경 지역의 정책연구기관들이 중앙정 부의 관점 및 국가적 차원에서 한반도 문제에 접근하고 있음을 보 여준다.
반면 동북지역의 정책연구기관은 한반도 전 이슈에서 상대적으 로 높은 연구관심을 갖고 있고, 주로 지역연구 차원에서 한반도 문 제를 접근하고 있다. 특히, 동북지역의 경우 타 지역보다 북한 및 북중관계에 대한 관심이 높은데, 이는 지리적 인접성과 빈번한 접 촉으로 인한 북한의 동향 파악은 물론, 동북지역개발과 연계된 북 중 협력관계에 높은 관심을 갖고 있는 지방정부의 이해가 반영된 것으로 평가된다. 비록 동북지역 정책연구기관의 중앙정부에 대한 정책적 영향력은 제한적이나, 지방정부에 대한 정책적 영향력이 강하다는 점에서 향후 동북지역 정책연구기관을 주시할 필요가 있 다. 그 이유는 북한을 연구하고 통일을 모색하는 차원에서 협조할 수 있는 공간이 존재하기 때문이다.
중국의 한반도 관련 정책연구기관들은 중국의 한반도 정책을 수 립하는데 공식적·제도적 통로와 비공식적 통로를 활용해 영향을 미친다. 앞에서 분석한대로 중국의 대외정책은 당·정·군의 수장들 이 참여하는 의사협조기구인 외사영도소조에서 이루어지는바, 여 기에 참여하는 각 부서의 산하 정책연구기관들은 정책제언의 통로 와 기회를 더 많이 보유하게 된다. 따라서 당 산하에 있는 개혁개 방논단, 국무원 직속기구인 중국사회과학원, 국가안전부 산하 기구 인 중국현대국제관계연구원, 외교부 산하 기구인 중국국제문제연 구소, 인민해방군 직속기구인 군사과학원 등이 타 기관보다 정책 적 영향력 면에서 우위에 있다. 이들 기관 중에 당 산하에 있는 개 혁개방논단의 역할이 중요하나, 그렇다고 해서 다른 기관들의 역 할도 무시할 수는 없다. 정책결정을 협의하는 과정에서 각 기관의 지분이나 의견이 반영되며 때로는 기관 간의 경쟁도 이루어진다.
중국의 한반도 관련 정책 역시 이러한 과정 속에서 다루어진다. 다만, 북핵 실험이나 김정일 사후 대응과 같이 비교적 긴요한 사안 에서부터 일상적이거나 파급력이 약한 사안에 이르기까지 중미관 계나 국제정세 등 국제관계의 하위 차원에서 논의되는 경우가 일 반적이다. 이 경우 각 정책연구기관은 부설 한반도 전문 연구부서 나 전문가가 동원된다. 구체적으로 각 정책연구기관의 연구원들은 정부에서 위탁하거나 자체 조사한 정책연구와 보고서를 통해 정책 결정에 필요한 기초 자료를 제공하거나 정책건의를 하며 기관장은 정책자문위원의 역할을 수행한다. 산하의 연구원들은 정책연구와 보고서 작성에 참여하거나 국가주석이 주재하는 당 정치국 집체학 습에 강사로 초빙되기도 한다.
다만 16대 이후 17대(2010년 2월까지) 동안 개최된 총 63차례의
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집체학습 중 한반도문제를 주제로 선정한 경우는 없고, 주로 세계 질서와 관련된 주제를 채택한 경우가 대부분이다. 예를 들면, 중국 사회과학원의 위용딩(余永定), 장위옌(张宇燕), 리샹양(李向陽)과 외교학원 친야칭(秦亞靑) 등 국제관계 분야의 저명한 학자들이 세 계경제정세, 국제체제, 경제글로벌화, 중국안보를 주제로 강의한 바 있다.52 그런 점에서 한반도 지역전문가보다 국제관계 전문가 의 견해가 중용되는 경향이 강하다.
그럼에도 불구하고 중국의 정책연구기관들은 산하에 한반도 관 련 연구실을 신설하거나 전문가의 꾸준한 양성을 통해 정부정책의 수요에 대비하고 있다. 산하에 한반도 관련 연구실을 운영하는 기 관은 개혁개방논단, 중국현대국제관계연구원, 중국사회과학원, 상 해사회과학원 및 동북3성 사회과학원 등이다. 이는 중국에서 한반 도 연구의 중요성과 비중이 증대하고 있음을 방증한다. 이밖에 각 정부부문에서도 분야별 정책자문회의를 구성하고 있다. 외교부의 경우 중요 정책연구기관 및 대학과 협조관계를 구축하고 정기 또 는 비정기적으로 관련 분야의 전문가를 초빙해 정책분석회의와 각 종 자문회의를 주재한다.53 2011년의 경우 외교부는 정책자문위원 회의 약 1/4에 해당하는 8명을 국제관계 분야의 전문가로 구성하 였다.
다음으로, 학자와 전문가 개인의 네트워킹을 통한 비공식적 통 로로 정책적 영향력을 행사하는 경우도 있다. 이러한 네트워킹은 소속기관에 의해 구성되거나 학자와 전문가에 의해 주도적으로 형
52_中共硏究雜誌社, 뺷2010中共年報뺸 (臺北: 中共硏究雜誌社, 2010), pp. 49～56.
53_孫哲, “中國外交思想庫:參與決策的角色分析,” 뺷復旦學報(社會科學版)뺸, 第4期
(2004), pp. 100～106.
성되기도 한다. 정책연구기관의 외교정책에 대한 영향력 수준이나 방식, 특정 영역이 작용하는데 주로 연구자 개인의 연구능력이나 영향력과 깊은 관계가 있다. 이러한 비공식 통로를 구축하는데 다 음 두 개의 방식이 널리 사용된다.54
첫째, 퇴직한 고위급 외교관료가 기관장으로 임명되는 경우이다. 전임 외교관은 풍부한 외교경험이 있을 뿐만 아니라 넓은 인맥과 활동력을 갖고 있어 이들의 기관장 부임은 해당 기관의 영향력을 향상시킨다. 대표적인 예로 전 국무위원인 탕자쉬앤이 명예원장으 로 부임한 청화대학 당대국제관계연구원을 들 수 있으며 양제츠 외교부장의 친동생인 양제멘이 기관장으로 부임한 상해국제문제 연구원도 이와 유사한 사례라 할 수 있다.
둘째, 우수한 학자들의 초빙이다. 정책연구기관들은 중국의 주요 대학 인재들이나 해외 유명대학의 박사학위 취득자를 적극적으로 초빙하고 있다. 예를 들면, 외교학원 상무부원장인 친야칭, 북경대 학 국제관계학원 부원장 자칭궈(賈慶國), 청화대학 국제관계연구 원장 옌쉐통(閻學通), 국제전략연구소 소장인 추수롱 등이 그렇다.
고위층의 정책브레인으로 알려진 북경대학 국제관계학원장 왕지 스도 해외 박사는 아니지만 옥스퍼드나 미시건에서 방문학자로 재 직하면서 경험을 구축한 경우이다. 이들은 해외에서 선진 이론을 습득하고 해외 학계와 깊은 연계를 이루고 있는 장점을 활용해 해 당 기관의 정책적 영향력을 확대하는데 기여하고 있다.
이렇게 볼 때 중국의 한반도 정책에서 북경지역의 관변 정책연 구기관에서 활동하는 국제관계 전문가의 견해가 비중 있게 반영되
54_王存剛, “當今中國的外交政策:誰在制定?誰在影響?,” 뺷外交評論뺸, 第2期(雙月刊) (2012), pp. 13～14.