The international community, main- ly the United Nations and the U.S., has taken steps to improve human rights sit- uations in North Korea through the adop- tion of the North Korean human rights resolution by the UN Commission on Human Rights and the passage of the U.S.
North Korean Human Rights Act of 2004.
It is a negative backdrop that North Korea has made corresponding responses toward the international human rights pressure within the frame of securing its regime.
By defining the international human rights pressure as its national security threats containing political intention, North Korea has established and pushed ahead with its human rights policy as a defense strategy to maintain the Kim Jong-il regime. Throughout international humanitarian aid, North Korea has also selectively joined international human rights instruments to keep the current regime, and sought a strategy such as holding talks on human rights issues with the EU.
As a way to protect its human rights, the North has taken positive steps such as revising the constitution and its criminal
law. However, to make the above-listed legal measures into actual improvements of the North Korean human rights, North Korea’s political approach toward its
‘security of the regime’ should go through a fundamental transformation, and the North’s condition for further socialization to below should be expanded step by step.
Therefore, the international human rights pressures such as through coercing, in- ducing, and persuading toward the im- provements of the North Korean human rights should avert North Koreans’ anxi- ety for its regime insecurity, and direct to form its national capacity from below instead. To that end, the South Korean government should concentrate all its dip- lomatic capabilities and efforts to estab- lish a strategic cooperative regime. That is, under a strategy of role sharing, the South Korean government should utilize its capabilities and efforts to induce those of the international community, each country, and NGOs for effectively influ- encing North Korean actions for the im- provements of its human rights situations.
Key Words: international human rights pressure, national security threats, North Korea’s strategy, rights in principle, rights in practice, compliance, violation
Ⅰ. 머리말
Ⅱ. 이론적 검토와 북한의 대응논리
Ⅲ. 국제사회의 대북인권공론화에 대한
북한의 대응전략
Ⅳ. 맺는 말
김 수 암*
100
* 통일연구원 북한인권연구센터 부연구위원 Abstract
Ⅰ . 머리말
북한인권문제는 국제적으로 공론화의 단계를 넘어 유엔과 미국 등을 중심으로 북한인권 개선을 위한 구체적 조치들을 취하는 단계로 접어들고 있다. 유엔인권위 원회에서 2003년부터 금년까지 3년간 연속으로 북한인권결의안을 채택하여 인권 개선을 촉구하고 있다. 북한은 결의안 채택의 정치적 의도를 비난하면서 결의안 자체를 거부하는 태도를 취하고 있다. 또한 자유와 민주주의 확산, 폭정의 종식을 대외정책 기조로 표방하고 있는 부시 2기 행정부는 북한인권법을 토대로 보다 적 극적으로 대북인권정책을 추진해나가고 있다. 미 행정부는 핵문제와 함께 인권문 제도 포괄적으로 해결해나간다는 병행추진전략을 취하고 있다. 유럽연합은 북한과 외교관계를 수립하면서 인권을 대북정책의 주요 이슈로 제기하고 있다. 또한 일본 도 납치자 문제를 중심으로 북한인권을 적극적으로 제기하려는 움직임을 보이고 있다.
그렇다면 국제사회의 인권개선압력에 대해 북한은 어떻게 대응하고 있는가? 국 제사회의 인권제기에 대해 북한은 체제를 위협하려는 정치적 의도라고 규정하면 서 강력하게 반발하고 있다. 한편, 체제 안보 관점에서 반발하면서도 국제사회의 지원이 절실한 상황에서 인권문제의 중요성을 인식하고 형법을 개정하는 등 긍정 적 조치를 취하고 있다.
이와 같이 인권분야에서의 북한의 전략과 선택에 영향을 미치는 변수는 무엇인 가? 본 연구에서는 이와 관련하여 첫째, 현실주의, 신자유주의적 제도주의, 구성주 의 시각에서 국제사회의 인권압력이 국가행위에 미치는 효과에 대해 이론적으로 검토하여 보고자 한다.
둘째, 북한당국이 국제사회의 인권개선압력에 직면하여 어떠한 대응논리를 내세 우고 있는지 정리하고자 한다.
셋째, 이러한 이론과 북한당국의 대응논리를 바탕으로 실제로 국제사회의 인권 압력에 대해 북한당국이 구체적으로 어떤 대응전략을 구사하고 있는 지 살펴보고 자 한다. 국제사회의 압력에 대해서는 유엔 차원, 개별국가 차원, 비정부기구 차원 으로 대별하여 북한의 대응전략을 분석하고자 한다. 그리고 국제사회의 인권압박 에 대해 북한내부 차원에서는 구체적으로 어떻게 수용해나가고 있는 지 검토하고 자 한다. 끝으로 국제사회의 인권제기에 대한 북한의 태도변화를 유도하기 위한 한국의 전략적 방향을 제시하고자 한다.
Ⅱ . 이론적 검토와 북한의 대응논리
1. 북한전략 분석을 위한 이론 검토
기본적으로 인권문제에 대한 북한당국의 대응전략은 2가지 차원에서 설명할 수 있을 것이다. 첫째, 국제사회 등 외부로부터의 인권개선압력에 대한 대응전략을 들 수 있을 것이다. 국제사회로부터의 압력은 유엔 차원, 개별국가 차원, NGO의 차원 으로 대별하여 살펴볼 수 있을 것이다.
둘째, 북한사회 내부의 변화에 대한 대응전략이라고 할 수 있을 것이다. 다만, 시민사회가 형성되어 있지 않은 상황에서 북한당국의 인권정책은 압도적으로 외 부로부터의 인권제기에 대한 대응전략이 핵심변수로 작용하고 있다. 그런데 경제 난에서 비롯되는 북한사회 내부변화가 영향을 미치는 변수로 작용하기 시작하고 있다. 경제난으로 정부에 의한 중앙배급체제가 와해되면서 자체적으로 생존을 모 색하는 과정에서 시장마인드가 형성되는 등 북한사회 내부에 의도하지 않은 변화 의 징후들이 나타나고 있다. 또한 국경지방을 중심으로 탈북자, 상행위 등을 하는 과정에서 외부정보가 유입되고 있다. 이러한 변화에 대응하여 북한당국은 형법을 개정하는 등의 조치를 취하고 있다. 그런데 이러한 북한당국의 대응은 아래로부터 의 인권개선 요구에 대한 대응이라기보다는 사회질서 유지 차원에서의 대응의 성 격이 강하다고 할 수 있다.
그렇다면 국제적인 인권압력이 대상국가의 행위에 미치는 영향은 어떻게 설명할 수 있을 것인가? 카르데나스는 기존의 연구업적을 검토하여 현실주의, 신자유주의 적 제도주의, 구성주의 시각으로 대별하여 국제적 인권압력이 대상국가의 행위에 미치는 영향을 정리하고 있다.1 카르데나스의 논의를 토대로 북한당국이 인권정책 을 수립하는 과정에서 국제적인 인권압력이 미치는 변수를 제시하고자 한다.
먼저 합리성을 강조하는 현실주의 시각에서는 패권국가(hegemonic states), 강 압적 제재(coercive sanctions), 대상국가의 취약성(target vulnerability)이 대상국 가의 행위에 영향을 미치는 핵심변수로 설정하고 있다. 그리고 패권국가는 국가간 협상과 이슈연계전략을 통하여 대상국가에 인권개선에 대한 압력을 행사하게 된
1Sonia Cardenas, “Norm Collision: Explaining the Effects of International Human Rights Pressure on State Behavior,” International Studies Review, Vol. 6, Issue 2 (June 2004).
다. 둘째, 신자유주의적 제도주의 시각에서는 지역차원에서의 인권레짐의 제도화 수준과 입법, 정권의 형태(regime type), 국제규범의 국내제도로의 내재화 수준
(institutional embeddedness) 등이 대상국가의 행위에 영향을 미치는 핵심변수로
설정하고 있다. 끝으로 규범, 정체성, 사회행위자의 역할을 강조하는 구성주의 시 각에서는 국제규범의 확산, 국내차원에서의 시민사회의 성숙과 국제규범과의 문화
적 조화(cultural match), 초국가적 네트워크 등이 대상국가의 행위에 영향을 미치
는 핵심변수로 설정하고 있다. 그리고 각각 국가의 행위에 영향을 미치기 위해 강
압(coercive), 유인(induce), 설득(persuade)의 방식을 사용하게 된다.2
이러한 국제관계이론에서 제시되고 있는 변수들을 북한에 적용하여 볼 때 국제 적 인권압력이 북한사회 내부, 즉 아래로부터의 인권개선 요구변수와 연계되어 북 한당국의 대응전략에 영향을 미치기 어렵기 때문에 신자유주의적 제도주의와 구 성주의시각은 적실성이 낮은 상황이다. 따라서 북한당국의 대응전략은 현실주의 시각이 압도적으로 작용하는 가운데 시민사회 변수의 영향 없이 거의 일방적으로
‘위’의 차원에서 수립되고 전개되는 특징을 보이고 있다. 그렇다면 구체적으로 북
한당국이 인권을 유린하게 되는 요인들을 어떻게 설명할 수 있을 것인가? 카르데 나스는 기존 업적을 토대로 국가가 인권규범을 위반하는 행위를 저지르는 요인으 로 안보위협, 규범위반 친화 기제(pro-violation constituencies), 배제의 법칙(적대 혹은 위협세력의 배제․차별, rules of exeption) 등의 세가지를 들고 있다. 이러한 세가지 요소의 상호 작용 하에서 위반에 따른 비용(costs of violation), 순응에 따 른 인센티브(incentives for compliance)간의 전략적 계산이 국가행위, 즉 대응전략 에 영향을 미친다고 할 수 있을 것이다.3본 논문에서는 인권개선압력에 대해 체제 안보라는 기준에서 북한당국이 위반에 따른 비용과 순응에 따른 인센티브를 전략 적으로 어떻게 선택하는 지를 살펴보고자 한다.
위에서 살펴본 변수들을 고려하여 대상국가가 인권개선을 위해 추진하게 되는 구체적인 정책은 원칙상의 권리(rights in principle), 실제상의 권리(rights in
practice)의 개선으로 대별하여 설명할 수 있을 것이다.4 원칙상의 권리 개선차원
에서의 순응정책은 국제인권규범을 국내법으로 수용하는 문제를 의미한다. 그리고 실제상의 권리 개선차원에서의 순응정책은 국제인권규범에 입각한 실질적인 권리
2Ibid., pp. 214-219.
3Ibid., pp. 221-224.
4Todd Landman, “Measuring Human Rights: Principle, Practice, and Policy,” Human Rights Quarterly, Vol. 26, No. 4 (November 2004).
의 보호를 의미한다. 다른 한편으로 사회화라는 개념을 원용하여 국제인권규범에 대한 순응정도로 북한당국의 인권정책을 설명할 수 있는 바, 외교적 차원에서의 수용과 실질적 수용으로 대별할 수 있을 것이다. 외교적 차원에서의 사회화는 북 한이 국제인권레짐에 가입하고 인권레짐이 요구하는 기본적인 절차와 요구에 순 응하는 대응방식을 말한다. 실질적 차원의 사회화는 북한이 국제인권규범을 국내 입법에 어느 정도 반영하고 실천하고 있는 지에 대한 북한의 대응방식을 말한다.5
2. 인권에 대한 북한의 인식과 대응논리
북한당국의 인권에 대한 대응전략은 위로부터의 인권에 대한 인식이 기본요소 로 작동하는 방향으로 수립되고 전개되는 형태가 지속되고 있다. 사회주의와 수령 유일지배체제라는 체제의 폐쇄적 속성상 아래로부터의 인권인식의 형성에 따른 대응전략의 수립은 거의 전무한 상황이라고 할 수 있다. 이러한 북한의 상황을 감 안할 때 인권에 대한 북한의 대응전략은 북한당국이 규정하는 인권개념, 이러한 인권개념에 기반한 인권실태에 대한 평가, 외부로부터의 인권압력에 대한 북한당 국의 평가라는 세가지 차원의 변수가 연계된 형태로 수립되고 실행되는 양상으로 나타나고 있다. 특히 내부적인 아래로부터의 영향이 전무한 상태에서 인권에 대한 북한당국의 인식은 인권정책에 가장 커다란 영향을 미치는 변수로 작용하고 있다.
따라서 북한의 대응전략을 분석하기 위해서는 인권에 대한 북한당국(위로부터
의)의 인식에 대한 이해가 전제되어야 한다. 북한당국은 국제사회의 인권개선압력
에 대해 인권의 숭고한 보편적 가치를 벗어나 압력과 제재를 가하고 타국의 제도 를 와해전복하기 위한 불순한 정치적 책동으로 인식하고 있다.6 탈냉전 이후 제국 주의국가들이 정치․경제적 지배권을 행사할 수 있는 신식민주의적 국제질서를 관리하기 위해 ‘사상적 마취제’로서 인권과 자유를 활용하여 북한의 제도를 무너뜨 리고 서방식 민주주의, 서방식 정치모델로 서방화시키려고 획책하고 있다는 것이 다.7 이와 같이 제도를 전복하려는 ‘반공화국 적대행위의 공간’으로 악용되고 있다 는 기본 인식 틀 하에 북한당국의 대응전략은 기본적으로 권력(power)을 핵심개념 으로 하는 현실주의 시각에서 출발하고 있다.
5최의철, 북한인권과 유엔레짐: 시민적․정치적 권리를 중심으로, 연구총서 2002-06 (서 울: 통일연구원, 2002) 제4장 참조.
6 로동신문, 1995년 6월 24일.
7 로동신문, 2000년 1월 8일, 12일.