中國南京國民政府中央銀行貨幣發行制度史論

(1)

中國南京國民政府

中央銀行貨幣發行制度史論

-以政府主導下的制度生成過程為視角-

李永偉 (中國武漢科技大)

Ⅰ. 序言

Ⅱ. 貨幣發行制度的前期失衡與改革準備

Ⅲ. “廢兩改元”與統一發行制度的前期發展(1927-1936)

Ⅳ. “通貨膨脹”與統一發行制度的後期完結(1937-1949)

Ⅴ. 結論分析之一 -政府主導型的制度生成特徵

Ⅵ. 結論分析之二 -財政本位下的財政金融關係特徵

Ⅰ. 序言

新制度經濟學從制度演化的內生原因與外生原因角度, 將制度的變遷至少區分為兩類—誘致性變遷和強制性變遷, 中國近代中央銀行制度的演化顯然屬於後者. 強制性變遷中權力與制度這一新制度經濟學派公認的重要關係, 也得到了中國近代銀行制度發展史的整體回應. 如制度創立之初, 中央銀行的各項職能便首先是由政府權力控制的國家銀行群來集體履行. 與西方國家中央銀行的出現及制度的形成相比, 傳統中國的舊式金融機構如票號、錢莊等沒能實現誘致性變遷而最終完成轉型, 這樣, 和中國的多數傳統制度類似, 銀行制度的發展也同樣出現了斷裂, 新式(西式)銀行制度在政府的控制性變革中強制起步. 顯然, 不具備社會內生動力的制度形成過程很容易為政府的短視行為所利用, 國家權力控制下的制度安排最終偏向了預

(2)

設的國家私利.

中國近代銀行制度是從盛宣懷創設中國通商銀行(1897)開始的, 但隨後戶部之戶部銀行(1905)和郵傳部之交通銀行(1908)的制度安排, 就已經註定了銀行制度結構的生長過程與國家權力的特殊關係. 單就中央銀行制度而言, 具有完整概念意義的“中央銀行”出現於1928年, 南京政府意圖使其成為西方意義上超越于普通商業銀行與國家銀行的中央銀行, 但由於多種原因而一直難符其實. 至1942年, 該“中央銀行”方固化為兼具“發行的銀行”、

“國家的銀行”、“銀行的銀行”等特權的現實意義上的中央銀行, 而早期集中行使中央銀行職能的國家銀行群方才退出而專注于南京政府為其定位的專業性國家銀行. 因而有學者在西方中央銀行理論所類型化的自由制和集中制之外, 把近代中國這段中央銀行發展史另稱之為特許制(1939年9月以前) 和複合制(1939年9月-1942年6月)¹⁾, 意即1942年6月之前是國家銀行群在集體行使中央銀行的職能, 此後真正的單一集中制中央銀行制度才最終形成.

Ⅱ. 貨幣發行制度的前期失衡與改革準備

貨幣發行權是一國金融信用體系的核心, 而獨佔貨幣發行權則是現代中央銀行的專有職能之一. 在近代中國銀行制度史上, 貨幣發行權的集中是由具有政府背景的國家銀行群集體完成的, 而完全收歸中央銀行則已經到了 1942年.

清末(1895-1911), 中國的貨幣市場極為混亂, 從中央到地方貨幣發行權呈多元化分佈, 要求改革的建議已經開始送呈中央政府並引起關注.

北京政府(1912-1926)成立後, 對於統一幣制和統一發行的認識與前清保持一致, 清末的幣制改革方向得以延續, 中央政府在這一階段也制定了相應的金融法規以促成這一目標. 然而, 由於北京政府中央權勢的虛弱, 財政收 1) 李桂花, ｢論近代中國中央銀行的形成時間、制度類型與功能演進｣ (中國經濟史

研究 2001-2).

(3)

支的難以為繼, 以及國內地方軍閥從未間斷的衝突戰事, 貨幣制度的改革最終未能圓滿. 銀兩本位制雖漸次為新式銀圓本位所取代, 但國內市場銀圓種類繁多, 市價不一, 外國銀圓雖出現了減少趨勢但仍然控制著國內主要的區域性金融市場; 此外, 中外大小銀行紙幣發行紊亂, 無準備發行氾濫, 給市場與制度改革增添了很大的變數. 儘管延續前清而來的中國銀行與交通銀行已經被政府重新定義, 但在商業權股已經加重並意欲脫離政府控制的趨勢下, 這兩大國家銀行並未能在制度的規制下承擔起更多的中央銀行職能, 特別是在貨幣發行方面幾乎無所作為.

南京國民政府成立後, 要統一國內政治和壯大市場經濟, 就必須首先解決分散的國家財政和多元的貨幣制度. 因而, 在1928年的全國財政經濟會議上, “確定幣制方針”、“厘定銀行制度”就成為了會議的主要議題之一.²⁾ 隨後在宋子文、孔祥熙等人的主持下, 為了統一控制國家貨幣發行權, “一庫二局四行”的國家壟斷金融的思維模式開始顯現. 在壟斷性的國家銀行制度結構中, 除南京政府新成立的中央銀行與中國農民銀行外, 在新的中央政府的強權下, 北京政府時期已逐漸脫離了政府控制的中國銀行和交通銀行, 也開始重新回歸國家銀行群; 此外市場中稍有影響的商業銀行也多被整合. 然而, 由於無論是規模還是市場績效的落後, 最重要的新中央銀行要想統一貨幣發行權還有一個艱難的過程. 國家規模的制度統一是重要的, 然而制度的統一化所帶來的壟斷利益為政府所用卻是如此致命, 奧爾森言, 經濟成功所必要的兩個基本條件之一就是沒有政府掠奪行為³⁾, 近代中國南京政府的改革顯然與此相反.

新建立的壟斷金融結構要真實的為政府發揮效用, 改革幣制並集中發行就顯得非常關鍵. 在經過了“廢兩改元”和“法幣改革”之後, 貨幣發行權在第一階段被暫時地收歸四大國家銀行集體行使, 隨之, 控制全國信用量並穩定金融市場成為一種可能, 這對近代中國貨幣制度的持續發展有著決定性的影響.

2) 中國人民銀行總行參事室編, 中華民國貨幣史資料(1924-1949)(第二輯) (上海人民出版社, 1991), p.60.

3) [美] 曼瑟·奧爾森, 權力與繁榮 (上海世紀出版集團, 2005), p.2.

(4)

Ⅲ. “廢兩改元”與統一發行制度的前期發展

(1927-1936)

北京政府國幣改革之後, 銀兩在國內貨幣流通市場中儘管已經被銀元取代, 但在上海錢莊、外國銀行等既得利益集團的堅持下, 銀兩制度卻未能廢止, 大宗交易中銀兩仍是一種計算單位, 國家銀行的集中發行阻力仍存. 林毅夫曾撰文關於制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷 , 強調轉型時期制度變遷中政府的重要作用, 並認為導致制度安排失敗的因素也很多, 如意識形態原因、集團利益衝突或社會科學知識的限制等等.⁴⁾ 1927年後南京政府的政治控制力逐步加強, 一改以往的被動型中央政府角色, 決心啟動近代中國中央銀行制度的根本性改革, 而多種不確定因素的威脅也逐步顯現. 1928年3月, 浙江省政府向南京政府提交了<統一國幣應先實行廢兩改元案>⁵⁾, 政府開始了以國家行為來矯正市場制度供給的不足.

由於傳統中國素來奉行財政本位文化, 因而新一輪的幣制改革也由財政部代表國家加以推行, 即財政控制金融.

國民政府財長宋子文1932年7月的上海講話首先確定了廢兩改元的基本原則, 即廢除銀兩, 完全採用銀元制度, 鑄造新幣但舊幣仍舊流通. 1933年3 月財政部公佈了<廢兩改元令>⁶⁾, 決定率先從上海開始實施, 並規定了具體銀兩銀元換算辦法, 隨後的<銀本位幣鑄造條例>有著更為細緻的規範, 如“銀本位幣之鑄造, 專屬於中央造幣廠”(第1條), “銀本位幣之型式由財政部擬定”(第3條), 凡“公私款項及一切交易用銀本位幣授受”(第8條)等.⁷⁾ 中央造幣廠(原上海鑄幣廠)於1933年3月1日開鑄新幣(俗稱“孫頭”、“船洋”), 而中央、中國、交通銀行則受財政部委託負責兌換銀幣, 並在上海合組上

4) [美] 科斯等, 財產權利與制度變遷—產權學派與新制度學派譯文集 (上海三聯書店, 1994), p.374.

5) 國民黨政府廢兩改元案 (歷史檔案 1982-1).

6) 中央銀行經濟研究處編, 金融法規彙編 (商務印書館, 1937), p.3.

7) 中央銀行經濟研究處編, 金融法規彙編 (商務印書館, 1937), pp.1-2.

(5)

海銀元銀兩兌換管理委員會具體負責.

1933年4月5日財政部再次佈告：“……以後新立契約、票據與公私款項之收付及一切交易, 而仍用銀兩者, 在法律上為無效. 至持有銀兩者, 仍依照銀本位幣鑄造條例之規定, 請求中央造幣廠代鑄銀幣, 或送交就地中央、中國、交通之銀行兌換銀幣行使.”⁸⁾ 此外, 大量新出法規開始裁撤各商業銀行錢莊的發行權, 如<財政部佈告—取締地方錢莊、商號私發紙幣>(1929 年1月)、<財政部令江蘇省銀行文—撤銷該行發鈔權>(1929年2月)、<財政部通令—各華商銀行定印鈔票應報部核准>(1929年8月)、<國民政府令行政院文—關於設立省銀行或地方銀行及領用或發行兌換券暫行辦法>(1935 年3月)等. 1931年8月1日公佈的<銀行兌換券發行稅法>更是以徵收發行稅的方式限制普通行莊發行. 多層次的制度安排表明發行權收歸國家銀行的政策已經開始大範圍推行, 廢兩改元令及系列法規的公佈為隨後法幣制度的公佈清除了障礙.

當中國的幣制改革進入關鍵時期之際, 美國為轉移經濟危機並操縱世界白銀市場, 於1933年和1934年分別通過了<銀購入法>和<白銀法案>, 開始大量收購白銀, 從而引起了世界範圍的銀價上漲, 而此時仍為銀本位制的中國深受其害, 國內白銀大量外流, 市面銀根奇緊, 經濟出現蕭條. 作為應對措施並為了持續推進幣制改革, 集中發行權, 突出國家銀行特別是中央銀行職能, 財政部公佈了<新貨幣法令>(1935年11月3日), 開始了更大規模的幣制改革.

<新貨幣法令>規定, 自1935年11月4日起, 中央、中國、交通三銀行所發之鈔票為法幣, 所有完糧納稅及一切公私款項之收付, 概以法幣為限(第1 條), 此三行以外曾獲准發行銀行之發行額以截至11月3日之流通數額為限, 不得增發, 並由財政部定下期限以中央鈔票換回(第2條). 凡銀錢行號商店及其它公私機關個人, 持有銀本位幣或其他銀幣、生銀等類者, 應自11月4 日起, 交由發行準備管理委員會或其指定銀行兌換法幣(第4條).⁹⁾ 中國農民 8) 中國第二歷史檔案館、中國人民銀行江蘇省分行、江蘇省金融志編委會編, 中華

民國金融法規檔案資料選編 (檔案出版社, 1989), p.383.

9) 中國人民銀行總行參事室編, 中華民國貨幣史資料(1924-1949)(第二輯) (上海

(6)

銀行于1936年2月爭得同等貨幣發行權, 其發行鈔票“與法幣同樣行使”, 但以一億元為限.¹⁰⁾ 如此, 貨幣發行權在制度上集中到了四大國家銀行手中, 即四大國家銀行所發鈔票為“法定”流通不兌換紙幣. 隨後的<法幣辦法>(1935年11月)詳細規定了兌換法幣的期限(第1條), 兌換機關(第2條), 兌換辦法(第3-7條)等.¹¹⁾ 並以<銀製品用銀管理規則>(1935年11月15日)、

<兌換法幣集中現金辦法>(1935年12月3日)、<收兌雜幣雜銀簡則>(1935 年12月9日)、<金類兌換法幣辦法>(1937年9月30日)等系列法規收存市面流通的現金以確保法幣制度的順利推行. 儘管截至1936年仍有部分商業銀行在繼續著以前獲得的發行權, 但數額已經明顯減少. 而即使中國、交通、農民銀行的發行權也只是給予了兩年的過渡期限, 財長孔祥熙曾給出了時間表, 中央銀行“於兩年後享有發行專權.”¹²⁾ 但隨即爆發的抗戰延緩了這一計畫.

集中發行的制度性規範除上述條文外, 另有單行銀行法規及各國家銀行條例予以規定.

如1928年設立中央銀行時, <中央銀行條例>開篇即明確規定中央銀行為國家銀行(第1條), 並由國民政府授予遵照兌換券條例發行兌換券和鑄造及發行國幣的特權(第5條)¹³⁾, 推行法幣制度時重新公佈的<中央銀行法>(1935年5月23日)對發行權的規定更為詳盡, 如由國民政府授予發行本位幣及輔幣之兌換券、整理政府所鑄本位幣輔幣及人民請求代鑄本位幣之發行等特權, 中央銀行發行兌換券分區域全國一律通用(第19條), 國民政府發行本位幣輔幣或廠條及人民請求代鑄本位幣或廠條均由中央銀行代理之 (第25條)等.¹⁴⁾ 而中國、交通、中國農民銀行儘管被南京政府定義為輔佐

人民出版社, 1991), p.181.

10) 中國人民銀行金融研究所編, 中國農民銀行 (中國財政經濟出版社, 1980), pp.190-194.

12) 楊培新, 舊中國的通貨膨脹 (三聯書店, 1963), p.65.

13) 中國人民銀行總行參事室編, 中華民國貨幣史資料(1924-1949)(第二輯) (上海人民出版社, 1991), pp.74-75.

(7)

中央銀行的專業性國家銀行, 但由於當時金融市場中中央銀行屬新設銀行, 根基未固, 信用未立, 因而先後也賦予了其他三行在過渡期內的發行權.

1934年8月的<豫鄂皖贛四省農民銀行條例>規定其可發行類似國家銀行兌換券的農業債券及農民流通券(第9條)¹⁵⁾, 但實際上在四省農民銀行設立後已開始發行自己的兌換券. 1935年6月的<中國農民銀行條例>出現了明確授權的條文：“中國農民銀行得發行兌換券, 其發行條例另定之”(第11條 ).¹⁶⁾ 法幣制度實行後, 農民銀行亦爭得了同樣的貨幣發行權. 1928年的<中國銀行條例>第9條¹⁷⁾和1935年<中國銀行條例>第10條¹⁸⁾確定了由財政部特准發行兌換券; 類似條文出現在1928年<交通銀行條例>第7條¹⁹⁾和1935 年<交通銀行條例>第10條.²⁰⁾

中央銀行與其他國家銀行的區別是, 中央銀行的發行權由國民政府授予且範圍詳盡, 而中國、交通、中國農民銀行皆由財政部授權且有期限、數額之限制. 此時, 國民政府開始大力扶植中央銀行, 意圖建設一個真正意義上的超越其他國家銀行的金融市場管理機構, 這為日後貨幣發行權進一步向中央銀行集中立下了根基.

在1928年底, 在實際的貨幣發行數額中, 中央銀行發行額為1100余萬元, 中國銀行為1.7億元, 交通銀行為6000萬元²¹⁾, 而時至法幣改革後的1936年, 中央銀行發行額已增至3.4億元, 而同期中國銀行為4.6億, 交通銀行為3.03 億, 中國農民銀行為1.6億.²²⁾ 從數字的變化中不難看出, 中央銀行在南京政府的大力扶持下實力已經逼近了業界資深的中國銀行, 更遠在交通、中國農民銀行之上.

15) 蔡鴻源主編, 民國法規集成 第50分冊 (黃山書社, 1999), p.272.

21) 中國人民政治協商會議上海市委員會文史資料工作委員會編, 舊上海的金融界, (上海人民出版社, 1988), p.35.

22) 壽充一、壽樂英編, 中央銀行史話 (中國文史出版社, 1987), pp.2-3.

(8)

“七七事變”之後, 戰爭的迅速擴大導致南京政府財政赤字持續上升, 除了一如既往地依靠內外債填補虧空之外, 紙幣發行量的快速增加更是支撐財政的主要手段, 因而愈演愈烈的通貨膨脹成為了該時期最惹眼的金融現象, 如此的時局與政策導致前期制定的法幣制度走向崩潰. 就全國銀行界而言, 更加複雜的財政金融環境要求更強有力的金融管制, 在中央銀行尚無力控制金融大局時, 南京政府以四大國家銀行為基礎組建了四聯總處以加強金融壟斷和管制, 並繼續發展原定的單一中央銀行體制, 其他國家銀行逐漸被剝離原有的央行職能, 開始向政府為其確定的專業化方向轉型.

Ⅳ. “通貨膨脹”與統一發行制度的後期完結

(1937-1949)

自1935年法幣制度推行以來, 近代中國金融史上幣制混亂的局面得以控制, 幣制逐漸走向統一, 為全國金融市場及國民經濟的快速發展做下了良好的基礎. 儘管1938年的第二次地方金融會議允許省銀行發行一元券或輔幣券, 其準備由中央銀行控制, 並於1940年5月出臺了<管理各省省銀行或地方銀行發行一元券及輔幣券辦法>, 重申了省銀行發行許可權於省內流通²³⁾, 但在全國範圍的金融市場中, 惟有四大國家銀行所發紙幣法定流通, 制度上的發行權已實現統一.

抗戰爆發後, 特殊的金融財政局面對國家銀行的紙幣發行提出了更高的要求, 同時, 南京政府財政上的巨大虧空迫切要求金融體系能夠自如地為政府所用. 而中央銀行儘管一如既往地受控於政府財政, 但卻沒有實力完成對全國市場的監管, 國家金融政策開始出現了新的變化.

自1937年始, 全國貨幣市場便開始出現了通貨膨脹的苗頭. 1937年下半年財政赤字增加了42%, 1938年上半年增加了58%, 下半年增加了30%, 而 23) 中國人民銀行總行參事室編, 中華民國貨幣史資料(1924-1949)(第二輯) (上海

人民出版社, 1991), pp.302-306.

(9)

1938年的鈔票發行額較1937年增加了65%, 同期全國物價指數上漲了55%, 1939年鈔票發行額較1938年增加了86%, 物價指數上漲67%²⁴⁾, 1940年後情況開始變的更加嚴重. 在沒有更多財政稅收的情況下, 政府日漸增加的財政赤字開始更加依靠國家銀行的財政性貨幣發行, 但後果必然是通貨膨脹的進一步加深. 為了穩定市面配合戰時新政策, 加強對全國金融體系的壟斷與控制, 統一發行權於中央銀行的建議最終引起了當局的重視.

早在1935年法幣改革之初, 財長孔詳熙便設想把貨幣發行集中於中央銀行, 改組央行為“中央準備銀行”以“全力保持全國貨幣之穩定, ……於兩年後享有發行專權”²⁵⁾, 但最終未能實現. 面對戰時的特殊環境, 統一發行的制度規劃開始頻繁見諸各項法令. 但由於另三家國家銀行仍享有發行權, 且央行根基未固信用未立, 因而1939年改組的四聯總處開始運用其手中的行政權力協調國家銀行間的關係, 以協助中央銀行完善職能, 儘快確立其監管地位.

1942年5月四聯總處理事會通過了<中中交農四行業務劃分及考核辦法>, 開始實施這一想法. 中央銀行的主要業務範圍中“集中鈔券發行”被列在了第1條第1項, 第3條集中規定“全國鈔券發行, 應集中於中央銀行辦理. 所有省地方銀行發行鈔券由財政部規定辦法限期結束, 中交農三行發行鈔券應移交中央銀行接收.”²⁶⁾ 這樣, 包括中交農三個國家銀行在內的發行權被中央銀行收回. 財政部接著於1942年7月1日公佈了<統一發行辦法>六條, 以政府命令形式規定, 自7月1日起, 所有法幣之發行統由中央銀行集中辦理 (第1條), 本年6月30日以前中交農所發之法幣仍然由其負責, 但要報四聯總處、財政部及中央銀行備查(第2條), 三行未發已印之新券交央行集中庫保管(第3條), 三行發行之準備按規定期限交央行接收(第5條)等.²⁷⁾ 中央銀行的獨佔發行權在制度上得到確保. 征對中交農三行移交鈔券及發行準備, 曾專有<統一發行實施辦法>加以指導, 如三行以前所發行鈔券得繼續流通

24) 張公權, 中國通貨膨脹史(1937-1949) (文史資料出版社, 1986), pp.62-63.

25) 陳行, 我國中央銀行之進展 (中央銀行月報 新3卷第10期, 1948年10月).

26) 中央銀行經濟研究處編, 金融法規大全 (商務印書館, 1947), p.76.

27) 中央銀行經濟研究處編, 金融法規大全 (商務印書館, 1947), pp.2-3.

(10)

(第1條), 央行在接收三行未發已印之新鈔得繼續使用(第5條), 所有發行之破損券由央行負責兌換(第8條)等. 對於中交農三個國家銀行將由此失去的既得利益, 政府在前期也進行了一定的照顧, 如移交的準備金可以以前對國庫的墊款撥充(第10條), 保證準備之證券收益仍然由原各銀行享有(第11條), 並由央行在緊急時對三行進行資金接濟(第12-15條)等.²⁸⁾

據財政部稽核, 截止結束發行之日, 中國銀行共移交中央銀行庫存可用券 3億元, 交通銀行移交1.37億元, 中國農民銀行移交1.27億元, 各省銀行地方銀行在接下來的一年中發行券及準備金已有十分之九上繳央行.²⁹⁾ 另有財政部<中央銀行接收省鈔辦法>(1942-7-2)頒行³⁰⁾, 用以指導央行對地方券市場的集中整理, 並由省銀行、地方銀行把所有呈准印製券、定印券、定印未收券、呈准發行券、發行流通券、已發收回券、銷毀券、庫存未發券等列表呈報財政部和中央銀行核查.

抗戰結束後, 通貨膨脹以驚人的倍數持續增長, 法幣制度最終在極度貶值之後走向崩潰. 為挽救貨幣制度, 南京政府於1948年8月公佈了<財政經濟緊急處分令>和<金圓券發行辦法>, 試圖以金圓券取代以貶值的法幣, 1949年7月又公佈<銀元及銀元兌換券發行辦法>以銀元券取代再次貶值的金圓券.³¹⁾ 在這兩次鬧劇般的幣制改革中, 中央銀行已經成長為唯一與幣制改革相關的國家銀行.

單一央行制度的確立從獨佔發行開始, 從理論上講, 這對央行更好的行使職權, 集中管理全國信用總量有著重要意義. 1949年的<修正中央銀行法草案>在制度結構中顯得更加正式, 其以第四章專章對發行作了規定：“中央銀行為唯一發行銀行, 其所發行之貨幣, 為中華民國法幣, 通行全國, 所有

31) 中國人民銀行總行參事室編, 中華民國貨幣史資料(1924-1949)(第二輯) (上海人民出版社, 1991年), pp.574-575, 660-661.

(11)

公私收付, 一律照面額行使. 其他銀行或任何機關均不得發行貨幣及中央銀行所認為類似貨幣可流通市面之一切票券”(第19條).³²⁾

然而, 在統制經濟與壟斷金融之上, 金融與財政不分的體制之下, 中央銀行的獨立性開始受到懷疑. 事實也確實如此, 發行權被集中後, 國家銀行為政府財政墊款也就變得更加便利. 制度上單一的央行機制得以確立, 但制度的推行卻缺乏可以自主的主體, 最終只能是或違心或自願地服務於短視的政府財政. 學者言：“歷史上的貨幣悲劇, 無不由於財政膨脹造成.”³³⁾ 當然, 轉型社會由於政府經濟改革成本過高, 通貨膨脹總會產生. “所有宏觀經濟學派一致認為, 當政府財政赤字占一國國內生產總值的相當比重時, 並且這一財政赤字由新創造的貨幣來彌補, 通貨膨脹將會出現.”³⁴⁾ 但當通貨膨脹的規模變得難以控制時, 職能體系尚未完整的中央銀行就會不可避免地與政府一起走向了結束.

Ⅴ. 結論分析之一

-政府主導型的制度生成特徵-

南京政府時期的大量經濟及法律制度史料表明, 近代中國金融制度發展史中的積極因素並不缺乏, 而近代中國中央銀行法律制度產生、發展的整個過程也給法律移植理論的正反兩方都提供了某種注腳, 顯然, 移植而來的西式銀行制度並不是又一次簡單的制度安排, 數十年的制度生成過程已經深深地影響了中國這個傳統農業大國, 日漸深入的金融制度改革伴隨著近代肇始的經濟轉軌持續至今. 然而南京政府以來, 混亂的國內政治經濟環境卻很難給移植而來的金融制度創造一個良好的植根土壤. 另外, 由於南京政府延續了中國傳統社會的集權思維進而確定了國家統制經濟與壟斷金融政策, 也難以培養出能夠領受制度本來意義並加以推行的合格主體. 特別是在 32) 中央銀行經濟研究處編, 金融法規大全 (商務印書館, 1947), pp.2-3.

33) 餘捷瓊, 中國的新貨幣政策 (商務印書館, 1937), p.163.

34) [美] 曼瑟·奧爾森, 權力與繁榮 (上海世紀出版集團, 2005), pp.122-123.

(12)

壟斷金融與軍事財政的雙重作用下, 政府財政部門在制度架構的所有階段都比金融監管部門有著更為實質性的影響, 因而金融為財政而生而用的國家行為也就徹底葬送了已基本成型的近代中央銀行制度結構. 結合這一制度發展過程, 我們至少可以從兩個方面對此做出總結並為現今金融制度的健康發展提供借鑒.

首先, 近代中國中央銀行發行制度是在政府的主導之下得以生成, 或者嚴格地講, 是在政府財政部門及其財政政策主導之下得以生成.

顯然, 近代中國政府是在西式文明的壓力下開始被迫對整個制度結構進行變革的, 金融制度亦不能外. 傳統中國社會內部生長的舊式金融機構, 如山西票號、上海錢莊等在近代金融發展過程中雙雙丟失了轉型並主導金融市場的最佳時機, 西式銀行強行闖入並積極經營, 最終控制了近代中國幾乎全部的高端金融管理與業務市場, 中國政府被迫開始以國家行為推動制度建設.

新制度經濟學依制度規則形成原因不同區分“內在制度”和“外在制度”, 內在制度依自身社會長期經驗演化而來即誘致性變遷, 而外在制度則自上而下靠政治權威強行推行即強制性變遷. 依其論斷, 外在制度的有效性很大程度上取決於是否與內在制度互補³⁵⁾, 但移植而來並靠政府推行的外在制度在缺乏內在演化的空白社會基礎上能否發揮效用, 仍然是個難以一概而論的論題. 但至少如芝加哥學派代表人物之一波斯納所強調, 一個規則並不在於其定義或跨涉的寬泛及怎樣的形式, 而在於它在真實世界中的後果或影響³⁶⁾, 評價近代中國銀行中央銀行制度的社會效用顯然也應在此用心.

在西方經濟史上, 中央銀行制度與自由的資本主義經濟發展階段密切相關. 亞平寧半島上最早出現的資本主義經濟萌芽催生出了早期的近代銀行形態; 17世紀荷蘭第一個依資本主義原理建立了國家財政, 成立於1609年的阿姆斯特丹銀行除了作為其他歐洲國家學習的樣板之外, 更是當時歐洲的金融中心; 而現代的金融體制和較為完整的中央銀行制度則於19世紀出現 35) [德]柯武剛, 史漫飛, 制度經濟學 (韓朝華譯, 商務印書館, 2000), pp.32-35.

36) [美]波斯納, 法理學問題 (蘇力譯, 中國政法大學出版社, 1994), p.21.

(13)

在世界工業中心—英國. 當中國這個傳統的農業大國步入近代後, 商業經濟範圍儘管在傳統社會解體的過程中得到了擴大化, 但農業國的總體特徵並未根本改變. 如到1936年時, 農業尚占工農業總產值的65.5%, 近代新式工業只占到了9.5%, 手工業占24.6%³⁷⁾, 部分城市的新經濟對一個經歷數千年農業史的大國很難起到覆蓋性影響, 但整個社會卻不得不面臨快速的變革與轉型, 在制度的超前發展中政府的作用就顯得至關重要.

世界經濟史中制度超前發展並不缺乏成功的先例. 如在18世紀90年代的美國, 在財政部長亞歷山大·漢密爾頓的領導下, 現代金融體系在很短的時間得以成功引進, 這一體系由鑄幣、公債、中央銀行和活躍的證券市場構成, 為美國早期經濟的自由發展奠定了堅實的基礎, 以至於有學者說：“銀行體系和證券市場之於新興的國家的經濟而言, 就像獨立和憲法較之於它的政治生命一樣—基本制度決定了後來發展的全部道路.”³⁸⁾ 而類似情況在日本更為明顯, 近代史中的日本商品經濟和貨幣信用很不成熟, 制度更不健全, 但明治維新以來, 日本通過政府的強力扶持, 優先發展金融體系, 以金融作為社會經濟發展的啟動器, 人為地培育和引進了近現代的西式金融制度. 隨後“其經濟的飛速發展在很大程度上(要)歸功於超常規的、政府人為傾斜的金融超前發展戰略.”³⁹⁾ 固然, 日本的成功原因甚多, 但統一而頭腦清晰的中央政府無疑起到了主導性作用.

在近代中國經濟史上, 自社會開始發生新的變化時起, 新式工業和自由經濟也並非完全沒有持續健康發展下去的跡象, 如二三十年代的北洋政府時期曾明顯出現一個經濟繁榮的階段, 國外有學者稱之為“中國資本主義的黃金時代”, 工商業及對外貿易繁榮一時, 金融機構及市場發展積極, 然而良好的經濟發展跡象在1927年南京政府建立後受到了政府的強行干涉, 自由的資產階級階層發生分化, 或者進入政府的壟斷經濟體系, 或者喪失取得的一切, 近代中國進入了一切以政治和軍事為中心的統制經濟時代, 粗暴的政

37) 吳承明, 中國資本主義與國內市場 (中國社會科學出版社, 1985), p.271.

38) [美]R.西拉, [德]R.蒂利, [德]G.托特拉編, 國家、金融體制與經濟現代化 (四川人民出版社, 2002), pp.342-370, 344.

39) 張荔, 論日本經濟發展中的金融超前發展戰略 (農業發展與金融 1997-2).

(14)

府行為和壟斷的經濟政策妨礙了金融制度的持續發展, 相比上述實例, 同樣選擇的政府主導型制度建設在中國卻出現了致命的歷史經驗.

Ⅵ. 結論分析之二

-財政本位下的財政金融關係特徵-

近代中國金融制度發展史上, 金融與財政關係的錯位是另一主要特徵.

顯然, 這一特徵在近代中國經濟史中的出現並不顯得突兀. 在傳統中國, 政府權力即最高產權的命題早已確立, 財政部門作為國家財產的直接代言順理成章. 晚清政府特設的第一家國家銀行之所以被命名為戶部銀行, 即是緣于銀行制度建設中戶部是被定位為直接管理者的, 而多數金融法規也是脫稿於政府財政部門並以其名義公佈. 北京政府和南京政府時期財政部的職權更為清晰, 除了對金融機構的界定、銀行的資格審查與註冊、業務範圍的規範以及銀行運營的監督等職權直接歸屬財政部外, 代行中央銀行職能的國家銀行群也大都由財政部直接控制, 在大量的金融法規中也很容易看到“財政部令”的字樣, 南京政府的幾任財長如宋子文、孔祥熙等對金融制度的發展和走向也留下了很深的個人烙印. 此外, 南京政府後期, 為便於在戰爭時期更及時地處理財政金融事項, 在財政部之下成立了“四聯總處”

直接控制四大國家銀行, 而四聯總處也是身具政府財政功能的機構, 其所出法令也多以保障政府財政為基點.

在金融制度須服務於財政政策的前提下, 中央銀行的獨立性成了最大的問題. 當然, 在世界金融史上, 自中央銀行誕生以來, 關於其獨立性即中央銀行與政府財政關係的爭論就沒有停止過, 且至今也沒有一個明確的定論.

而各國金融體制中中央銀行的獨立程度也各有不同, 如美國、瑞典中央銀行獨立性較強, 日本、英國、挪威、韓國等獨立性居中, 義大利和法國中央銀行獨立性較弱.

在中央銀行獨立性較強的國家如美國和瑞典, 中央銀行直屬於國會並對

(15)

國會負責, 銀行領導層人事也由國會任命, 獨立於政府, 直接保證了中央銀行與政府財政間的適當距離.⁴⁰⁾ 而在中央銀行獨立性較弱的早期義大利和法國, 與近代中國中央銀行受命於財政部有些類似. 如1936年<義大利銀行法>規定義大利銀行(中央銀行)受財政部管轄, 對銀行董事會決議財政部有權暫停執行, 並且財政部有從義大利銀行獲得短期貸款的合法權利, 但與近代中國中央銀行無限制地服從財政部不同的是, 義大利銀行行使職能並非完全接受指令, 如前述財政部獲取的短期貸款額度即不得超過財政年度預算的14%⁴¹⁾, 以此保證此權利不被濫用. 在近代法國銀行業中, 法蘭西銀行 (中央銀行)大部分時間裏也大都掌握在政府手中, 這與法國政治經濟體制相關, 但法蘭西銀行的自主權卻在不斷擴大.⁴²⁾

一衣帶水的日本國中央銀行制度中, 中央銀行獨立性居於前兩者之間. 日本1927年制定1981年修正的<銀行法>規定了經營銀行業需大藏大臣批准, 銀行的組織方式、事項變更、分行設置、銀行合併解散、日常經營的監督等事項都屬於大藏大臣的批准範圍, 1942年頒佈並行用至今的<日本銀行法>也規定了日本銀行(中央銀行)的部分職權要受到大藏省的限制, 如最高發行限額問題等.⁴³⁾ 但自1882年設立以來的日本銀行作為中央銀行的各項職能已基本趨於完整, 大藏省對其也只是部分的限制. 儘管日本銀行在多數時期也服從財政安排, 但實質是對日本經濟的發展規劃提供資金支援, 而並非如近代中國中央銀行那樣出現大量的財政性發行, 填補政府財政虧空.

著名經濟學家馬寅初1936年發表於



申報



之非常時期之財政問題一文, 曾強調了財政與金融之嚴格區分：“要知發行紙幣, 系金融之事, 政府用錢, 乃財政之事. 財政之消耗一去不返, 金融之流轉迴圈不息. ……故為商業發行之鈔票, 有自生自滅之能力, 此之謂金融. 財政則不然, 經常經費往往為

40) 趙海寬、姚中民主編, 新遍金融大辭典 (經濟日報出版社, 1994), pp.527-528.

41) 趙海寬、姚中民主編, 新遍金融大辭典 (經濟日報出版社, 1994), pp.530-531;

戎殿新等, 義大利經濟政治概論 (經濟日報出版社, 1988), pp.389-390.

42) [法]費爾南·布羅代爾、歐尼斯特·拉布魯斯主編, 法國經濟與社會史 (謝榮康等譯, 復旦大學出版社, 1990), pp.199-243.

43) 中國社會科學院工業經濟研究所、日本總合研究所編, 現代日本經濟事典 (中國社會科學出版社, 1982), pp.771-801.

(16)

不生產的, 尤其戰時經費皆消滅於槍林彈雨之中, 如發行鈔票, 購買軍需物品, 物品不久將歸於烏有, 而鈔票則流通自若, 能發而不能收, 結果必至幣值跌落, 物價騰貴, 影響殊深, 故財政金融宜劃分清楚, 各自獨立, 不可混淆.”⁴⁴⁾ 但在我國近代金融史中, 中央銀行及代行中央銀行職能的國家銀行群在大多數時間裏根本就喪失了獨立性. 國家銀行群附屬於財政部門直接導致了財政性發行、財政墊借款, 最終引起了嚴重的通貨膨脹.

傳統的中國社會素來奉行財政本位制, 政府財政運轉的順暢是歷屆政府都最為關注的問題, 也是整個國家政治系統能夠維持的關鍵所在. 清代政府對貨幣市場、金融機構進行管制的機構主要是戶部、工部及其下屬的錢法堂, 1903年設立財政處後, 開始集中由政府財政部門統籌全國財政金融事宜, 這種模式一直持續到南京政府時期. 1949年以後建立的單一計劃經濟體制更是強調銀行業對財政的服從, 貨幣政策遷就財政政策, 財政金融關係在很大程度上處於模糊以至扭曲的狀態. 甚至在宣導改革的近年, 因財政收支難以平衡, 為彌補財政赤字, 在1981-1992年的十年間, 財政向銀行借款 1398億元, 占同期貨幣流通量4336億元的32%⁴⁵⁾, 直接出現了財政性發行, 這種體制給現代銀行業改制留下了最大的障礙. 顯然, 在整個近現代中國的金融體制發展過程中, 這是個相同的論題.

(內容摘要)

近代中國從1897年盛宣懷創設的中國通商銀行開始, 至1905年戶部設立戶部銀行、1908年郵傳部設立交通銀行為止, 形式意義上的中央銀行制度已開始起步. 與西方中央銀行的出現及制度的形成相比, 近代中國的舊式金融機構如票號、錢莊等沒能完成現代轉型, 這樣近代中國的銀行制度發展中就出現了一個斷層, 新式銀行和中央銀行制度在政府被動的主導下開始起步, 制度的進步有目共睹. 南京政府中央銀行制度經歷了前期與後期的多 44) 徐湯莘、朱正直編選, 馬寅初選集 (天津人民出版社, 1988), pp.120-121.

45) 黃志強、董友貴, 析金融與財政關係的扭曲 (財經科學 1994-5).

(17)

次貨幣改革與法制規範之後, 中央銀行的貨幣統一發行制度在近代中國歷史上首次得以完成. 但是, 缺失了社會內生動力的制度形成過程也很容易為政府的短視行為所利用. 另外, 在南京政府延續中國傳統社會的集權思維進而確定的統制經濟與壟斷金融政策之下, 也很難培養出能夠領受制度的本來意義並加以推行的合格市場主體. 特別是在壟斷金融與軍事財政的雙重作用下, 政府財政部門在制度建設的所有階段比金融監管部門有著更為實質性的影響, 因而金融為財政而生且用的政府行為也就徹底的葬送了已基本制度化的近代中央銀行體制.

(Abstract)

From modern China Commerce Bank of China which Sheng Xuanhuai establishes in 1897, to 1905 which household supposed opens hubu bank, up to postal biography set up the Communications Bank in 1908, central banking system started to run significancily in the form. Compared with the Western Central Bank's appearance and the system, the modern China's old-style financial organ like PiaoHao, QianZhuang and so on have not been able to complete modernly, so, modern China's banking system’development appeared a fault, the new style bank and the central bank’system start to set up under the government’passive leadership, the system’progress is obvious to all. after the central banking system of Nanjing Government has experienced the earlier period and the later period many times, which the currency reform and the legal system standard in that periods, central Bank's currency unification releasing of system can be completed for the first time in the modern China history. But, in the flaw society the vivid strength of system forming process very has been used by government's superficiality behaviors easily. In addition, the Nanjing

(18)

Government Continued Chinese traditional societyl’ thoughts and then determined the control of the monopoly of economic and financial policy, it’s hard to train the qualified marketbody to receive the original meaning of system and to imply. Particularly, be in the dual role of the monopolized and military finances, the government financial departments had more substantive impact on the system than financial supervision departments at all stages. As a result, the financial and fiscal Health and government’ conduct thoroughly has been basically put an end to the institutionalized system of central banks in modern times.

(19)

(한글요약)

중국 남경국민정부 중앙은행 화폐발행제도사론

-정부주도하의 제도 생성과정을 중심으로-

李永偉

근대 중국은 1897년 성선회(盛宣懷)가 창설한 중국중앙은행(創設的中國通商銀行)으로부터 시작하여 1905년 호부에서 설립한 호부은행(戶部銀行), 1908년 우전부에서 설립한 교통은행(交通銀行)에 이르기까지 형식적으로는 중앙은행제도가 이미 개시되었다. 그러나 서방 중앙은행 의 출현과 제도 형성과 비교해 본다면 근대 중국의 구식 금융기구와 표호(票號), 전장(錢莊) 등이 완전히 현대적인 모습으로 바뀐 것은 아 니었다. 이러한 근대 중국의 은행제도의 발전과정에서 드러나는 일 단 면은 신식은행과 중앙은행제도가 정부의 피동적인 주도하에 개시되어 제도적 발전을 보이게 됨을 알 수 있다.

남경정부 중앙은행제도는 전기와 후기를 거치면서 여러 차례 화폐 개혁과 법규의 제정을 거친 뒤에 중앙은행의 화폐통일발행제도가 근대 중국 역사상 비로소 완성되었다. 그러나 사회 내에서 생동력있는 제도 형성이 결여된 과정에서 정부의 근시안적 행위에 이용되기도 쉬웠다.

그밖에 남경정부는 중국 전통 사회적 집권 의식이 계속되는 가운데 굳 어진 경제 통제와 금융정책에 대한 농단이 진행되는 가운데 제도 본래 의 의미를 잘 살려 시장 주체에 걸맞게 추진되기 어려웠다. 특히 금융 과 군사재정 둘 다 농단하는 가운데 정부 재정부문은 제도 건설 단계 에서 금융 감독 부문이 현저히 실질적인 영향을 띠게 되었다. 이 때문 에 금융에 관한 정부 행위는 근대 중앙은행체계를 제도화하는데 오히 려 방해가 되었다.

(20)

주제어: 난징 정부, 중앙은행, 화폐제도; 정부주도 關鍵詞: 南京政府, 中央銀行, 貨幣發行制度, 政府主導

Keywords: The Nanjing Government, Central Bank, Releasing System in Currency; Government leading

(2009년 10월 26일 원고 접수, 11월 18일 심사완료 및 심사결과 통보, 12월 15일 수정원고 및 소명서 접수, 12월 26일 게재확정)

中國南京國民政府中央銀行貨幣發行制度史論