연구요약 1.
1 연구배경 및 목적
■ 연구배경
• 국립공원 지정 과정부터 원주민과 공원구역 설정에 대한 마찰이 있어 왔으며, 사회의 발전에 따라 각 계층의 의견 표출 기회가 확대됨으로써 국립공원을 둘러싼 갈등도 다양한 경로와 방식으로 표출되게 되었음
• 지금까지 국립공원의 주된 갈등은 국립공원 지정으로 인한 사유재산 침해에서 발생하였으며 건축물의 증 개축에 관련된 사안이 대표적이라고 할 수 있음, · . 사유재산 침해 외에 과거부터 공공연하게 이루어지던 자연자원의 이용 임산물( 채취 산림자원 이용 등 을 둘러싼 갈등 역시 많이 발생하였음, )
• 또한 탐방객과의 공원이용에 따른 갈등 공원 내 사찰과의 갈등 공원관련 사업, , 시행과정에서의 지자체 및 환경단체(NGO)와의 갈등이 국립공원의 대표적인 갈등이라고 할 수 있음
• 이해관계자들과의 갈등은 지속적으로 발생해 왔지만 이에 대한 대응은 미흡, 하였으며 이해관계자들의 불만이 표출된 후 주로 대처가 이루어지는 사후 관, 리적 상황에 그치고 있음 이에 효과적인 갈등관리를 위한 매뉴얼 개발을 통. 하여 갈등의 사전 대처방안을 모색할 필요가 있음
■ 연구목적
• 국립공원관리공단의 주된 이해관계자를 정의하고 이해관계자별 갈등내용을, 분석하여 갈등관리매뉴얼을 개발하며 향후 효과적인 갈등관리방안을 제시,
• 공공기관의 갈등관리매뉴얼을 바탕으로 공단 실정에 맞는 갈등관리매뉴얼 개 발을 통해 이해관계자들과의 상생을 꾀하고 효율적인 공원관리를 도모하는 것이 본 연구의 목적임
2 연구내용 및 방법
■ 주요 연구내용
• 국립공원 갈등발생 현황 파악
- 민원사무처리부(2011~2014 ) 분석년 : 연도별 민원내용을 통한 키워드 도 출 공단 본부 및 사무소별 민원 접수현황 민원 처분내용 등, ,
• 국립공원 갈등 분석 및 매뉴얼 작성
- 국립공원의 주요 이해관계자 정의 및 이해관계자별 갈등내용 분석 - 국립공원 갈등에 대한 공원관리자 인식조사 및 분석
- 국립공원 갈등관리매뉴얼 작성
■ 연구방법
• 공원관리자 설문조사 및 워크숍 진행
- 1차 설문조사 : 갈등관리 시스템 유무 갈등관리 직무교육 현황 국립공원, , 이해관계자 설정 이해관계자간 주요 갈등 갈등관리를 위해 필요한 사항 등, , - 국립공원 갈등관리매뉴얼 개발 워크숍 : 갈등관리전문가를 활용한 타운미
팅 방식으로 진행 현장의 주요 갈등현안 갈등관리를 위해 필요한 사항, , , 갈등관리매뉴얼 개발을 위한 의견 수렴
- 2차 설문조사 : 워크숍에서 도출된 주요 갈등현안과 그 외의 갈등현안에 대한 가중치 적용 및 우선순위 선정 상위. 10개 현안 선정 후 국립공원, 갈등관리매뉴얼 작성
선행연구 및 유사사례 검토
국립공원 민원사무처리부 년 분석 (2011~2014 )
차 차 공원관리자 1 /2
설문조사
타운미팅 (Town-Meeting)
적용
갈등관리매뉴얼 개발 워크숍
갈등주체별 갈등현안 도출
국립공원 갈등관리매뉴얼 개발
3 주요 연구결과
■ 공원관리자 설문조사 및 워크숍 결과
• 공단의 갈등관리 업무가 체계적인 시스템이나 방식으로 운용되지 않고 있으 며 갈등관리 직무교육이 진행되지 않음,
• 갈등관리 업무의 중요성 인식과 이를 위한 효율적 갈등관리시스템을 요구하 고 있지만 갈등관리 업무를 기피하는 경향이 있는 것으로 나타났음,
• 공단과 이해관계자들 간의 관계는 점차적으로 개선되고 있으나 갈등해소를, 위한 공단의 노력 여부는 보통 수준보다 약간 높게 평가하는 것으로 나타남
• 갈등해소 노력에 불만족하는 이유는 갈등관리 전담부서 및 전문가 부재 공, 단의 공권력 약화 의사결정 의지 약화 등으로 나타났음,
• 이해관계자들과의 갈등관리를 위해서 공원관리의 국민 공감대 형성 및 지지 확보 관련 법률 및 규정 마련 갈등조정협의회 신설 이해관계자 참여형 의, , , 사결정 시스템 구축 등이 필요하다고 인식하는 것으로 나타났음
• 공단의 가장 큰 이해관계자는 지역주민 탐방객 사찰 지자체 순으로 인식하, , , 고 있었으며 갈등의 주요원인은 지역주민 사유재산권 침해 탐방객 규제행, , 위 문화재관람료 징수 순으로 나타났음,
국립공원 갈등관리 매뉴얼 주요 내용
갈등관리 핵심내용
갈등현안에 대한 검토
∎
갈등현안의 규모 지금까지의 갈등진행 관리 경위 심각성 등에 대한 검토
- , · ,
갈등현안 검토는 사무소별 지역협력위원회를 통한 의견수렴 등으로 진행 -
갈등현안 검토 후 심각한 갈등의 경우 다음의 절차를 통해 갈등 해결방안 모색,
∎
갈등의 원인 주요 쟁점 이해관계 분석 및 법 제도적 검토 진행
- , , ·
갈등영향분석 실시 갈등상황 갈등구조 파악 이해관계자 면담 워크숍 등 진행
- ( , / , )
참여적 의사결정 및 대안적 분쟁해결 활용 -
갈등관리심의위원회 구성 및 운영 -
갈등조정협의회 구성 및 운영 -
일상적 갈등의 경우 이해관계자와 직접 협상을 통해 사무소 자체 해결방안 모색,
∎
점검사항
이해관계자의 공원관리 정책에 대한 이해는 충분하며 지나친 요구를 하지 않는가, ?
∎
사무소 자체적으로 해결 가능한 갈등현안인가?
∎
갈등해결 및 관리를 위한 이해관계자들과의 사회적 합의가 형성되었는가?
∎
향후 동일한 내용의 갈등발생 소지가 있는가?
∎
갈등관리 프로세스
4 결론
■ 이해관계자와의 원만한 갈등해결 및 관리를 위해서는 다음 내용에 대한 조치가 선행되어야 함
• 국립공원 갈등현황카드 제작
- 갈등현황카드의 세부내용은 사업명 사업추진에 따른 갈등 주요내용 갈등, , 주체 이해관계자( ), 갈등발생 시점 갈등이슈 갈등발생 원인 및 향후 발생, , 될 문제점 갈등관련 주관 업무부서 등으로 갈등발생에 대한 구체적이고, 핵심적인 내용을 보다 쉽게 파악할 수 있는 현황파악 자료로 활용 가능 - 현재 공단의 갈등관리시스템이 제대로 구축되어 있지 않아 갈등발생 시 체,
계적인 대응이나 갈등해결 및 관리에 대한 조치가 어려운 실정임 이러한. 맥락에서 이해관계자 갈등관리를 위한 국립공원 갈등현황카드 제작이 필요
• 갈등관리시스템 구축
- 교육과정 신설 보수교육 등 갈등관리 교육체계 마련, - 정기적 갈등관리 워크숍 개최
- 갈등관리 DB 구축 및 사례집 제작
• 갈등관리협의체 구성
- 사무소와 이해관계자 집단 간 소통 할 수 있는 협의체 구성 - 본부와 사무소 간 갈등공유 시스템 강화
- 지역협력위원회 활용
• 제도적 정비
- 효율적 갈등관리 및 해결을 위한 직제 개편
- 탐방객 대상 공원정책 홍보 프로그램 편성 및 운영
• 정책적 변화
- 문화재관람료 징수 관련 갈등해결 및 개선방안 모색 - 합리적인 공원구역 조정방안 마련
- 공원구역 편입으로 인한 사회 경제적 이점의 극대화 방안 홍보·
Ⅰ 서 론
1 연구배경 및 목적
국립공원은 본질적으로 갈등이 내재된 곳이라 할 수 있다 국립공원 지정 과정에서. 원주민과 공원구역 설정에 대한 마찰이 있어왔으며 이러한 점은 외국의 경우에도 유, 사하다 사회의 발전에 따라 각 계층의 의견 표출 기회가 확대됨으로써 국립공원을. 둘러싼 갈등도 다양한 경로와 방식으로 표출되게 되었다 이영주( , 2007).
지금까지 국립공원에서의 주된 갈등은 국립공원 지정으로 인한 사유재산권 침해에 서 발생하였으며 건축물의 증 개축에 관련된 사안 등이 대표적인 예라고 할 수 있, · 다 사유재산권 침해 외에 과거부터 공공연하게 이루어지던 자연자원의 이용 임산물. ( 채취 산림자원 이용 등 에 관한 사안이 많았다, ) .
또한 탐방객과의 공원이용에 따른 갈등 공원 내 위치하고 있는 사찰과의 갈등 공, , 원관련 사업 시행과정에서 지자체 및 환경단체(NGO)와의 갈등이 국립공원을 둘러싼 대표적인 갈등이라고 할 수 있다.
이렇게 국립공원의 다양한 이해관계자들과의 갈등이 지속적으로 발생하여 왔지만, 국립공원관리공단의 갈등에 대한 대응은 다소 미흡했던 것이 현실이다 이해관계자들. 의 불만이 표출된 후 그에 대한 대처가 주로 이루어지는 상황에서 벗어나 효과적인, 갈등관리를 위한 매뉴얼 개발을 통하여 갈등의 사전 대처방안을 모색할 필요가 있다.
공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정 에서는 중앙행정기관이 소관사무의
「 」
갈등관리와 관련된 사항을 심의하기 위하여 갈등관리심의위원회를 설치하여야 한다 는 것을 규정하고 있다 이는 각 부처가 소관 갈등을 책임관리 해야 함을 의미하는. 것이다 관세청 국토교통부 행정자치부 등의 타 기관에서는 갈등관리규칙을 마련하. , , 여 자체적으로 운영하고 있지만 환경부 및 국립공원관리공단의 경우는 갈등관리와,
관련하여 별도로 마련된 법 제도적 장치가 전무하다· .
국립공원 현장에서는 매년 이해관계자들과의 다양한 갈등이 발생하고 있지만 갈등, 예방 및 관리를 위한 정책적 제도적 수단이 없기 때문에 현실적인 어려움이 따를 수· 밖에 없다.
이러한 관점에서 본 연구는 국립공원관리공단의 주된 이해관계자를 정의하고 이해, 관계자별 갈등내용을 분석하여 갈등관리매뉴얼을 개발하며 향후 효과적인 갈등관리, 방안을 제시하고자 한다.
이에 공공기관의 갈등관리매뉴얼 국무조정실 발간 을 바탕으로 국립공원관리공단( ) 실정에 맞는 실질적인 갈등관리매뉴얼 개발이 이루어진다면 이해관계자들과의 상생 을 꾀하고 효율적인 공원관리를 도모할 수 있을 것으로 판단된다.
2 연구내용
• 국립공원 민원사무처리부를 통한 갈등현황 파악 - 연도별 민원내용 분석
- 공단 본부 및 사무소별 민원접수현황 파악 - 민원 처분내용 분석
• 선행연구 및 국내 외 사례 고찰·
- 국립공원 갈등관리 관련 선행연구 고찰
- 국립공원 갈등조정 사례 고찰 월악산 가야산 경주국립공원( , , ) - 국내 국립공원 및 환경분야 갈등 사례 고찰
- 국외 국립공원 및 유관기관 등 갈등 사례 고찰
• 국립공원 갈등의 전반적인 분석 및 매뉴얼 작성
- 국립공원 갈등 관련 공원관리자 인식 갈등관리시스템 유무 갈등관리 직무( , 교육 현황 주요 갈등원인 및 현안 갈등관리를 위해 필요한 사항 등, , ) - 국립공원 이해관계자 파악 및 주요 갈등내용 분석
- 국립공원 갈등관리매뉴얼 작성
3 연구방법
• 국립공원 민원사무처리부 내용분석
- 2011년 ~ 2014년까지의 민원사무처리부 활용 - 민원사무처리부 내용분석을 통한 주요 키워드 도출
• 공원관리자 설문조사
- 공원관리 경력 10년 이상인 직원들을 대상으로 자기기입식 설문조사 진행 - 사무소 현장 인터뷰 진행 과장급 이상 직원 지역사회협력 담당자 등( , )
• 국립공원 갈등관리매뉴얼 개발을 위한 워크숍 개최 - 본부 및 사무소 지역사회협력 담당자 참석
- 갈등관리전문가 퍼실리테이터 를 활용한 워크숍 진행( )
- 타운미팅(Town-Meeting) 방식을 적용하여 현장의 주요 갈등현안, 갈 등관리를 위해 필요한 사항 갈등관리매뉴얼 개발을 위한 의견 수렴,
타운미팅은 지방자치에 있어서 정책결정권을 그 지역 주민들이 직접 가지는 주민참여의 한 형태이다. 타운미팅은 미국의 여러 주 에서 실시되고 있는 대표적인 주민참여 형태로서 행정위원이
( )州 ,
정책결정과 관련된 특정한 안건을 사전에 제시하고 지역주민의 참 여 및 토의를 통해 정책을 표결로 결정하는 방식이다 이해하기 쉽( 게 쓴 행정학용어사전, 2010).
타운미팅 전에 참가자들은 하루 내지 이틀 전에 소그룹별로 모 여 정책을 변화시키거나 향상시키기 위한 아이디어를 내놓는다.
아이디어를 내놓으면 타운미팅이 시작되며, 그 인원은 작게는 15 명부터 많게는 150명 정도까지 참가하게 되고 참가자 전체가 아 이디어를 검토하고 논의하여 결정을 내린다. 타운미팅은 조직에 있어서 의사결정을 상위 관리자나 경영자에게만 맡기지 않고 의사 결정의 실행당사자인 하부 조직원까지 참여하여 의사결정에 주도 적 역할을 한다는 점에 의미가 있다.
선행연구 및 유사사례 검토
국립공원 민원사무처리부 년 분석 (2011~2014 )
차 차 공원관리자 1 /2
설문조사
타운미팅 (Town-Meeting)
적용
갈등관리매뉴얼 개발 워크숍
갈등주체별 갈등현안 도출
국립공원 갈등관리매뉴얼 개발
그림 국립공원 갈등관리매뉴얼 개발 연구 체계도
< 1>
Ⅱ 공공갈등과 국립공원 이해관계자
1 공공갈등
공공갈등의 개념과 체계 1)
가 공공갈등의 개념)
공공갈등은 일반적으로 공공의 영역 공공부문에서 발생하는 갈등이라 볼 수 있다 공, . 공갈등이란 대통령령 제24429호 제25조 항에 의거1 「공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정 에서 갈등이라 함은 공공정책 법령의 제정 개정 각종 사업계획의 수립 추진」 ( · , ‧ 을 포함한다 이하 같다 을 수립하거나 추진하는 과정에서 발생하는 이해관계의 충돌을. ) 말한다 지속가능발전위원회. (2005)는 공공갈등을 국가와 지방자치단체 정부투자기관“ , 등이 당사자가 되며 국민의 권리와 의무에 영향을 미치는 정책 법령 사업의 추진과정에, , 서 공공기관과 국민 또는 공공기관 상호 간의 이해관계의 충돌로 인해 발생하는 대립과 분쟁 으로 보고 있다” .
이와 같이 정의된 공공갈등 가운데 정부의 노동정책과 관련 없는 노 사 갈등 민간( ) · , 이해관계자 집단 가 연관되지 않은 중앙행정기관 간 조정 중앙행정기관과 지방자지단체( ) , 간 갈등 지방자치단체 간 갈등은 공공갈등의 범위에서 제외시킨다 국무조정실, ( , 2013).
따라서 공공갈등은 공공의 영역 공공부문에서 국가 지방자치단체 정부공공기관이, , , 당사자가 되어 공공정책을 추진하는 과정에서 발생하는 이해관계자들의 충돌을 의미한 다고 볼 수 있다.
나 공공갈등의 특징)
공공갈등은 갈등의 당사자와 갈등의 원인에 따라 다른 갈등과 차별되는 특징을 지니 고 있다.
첫째 공공갈등은 이해관계자, (stakeholder)를 특정하기에 어려움이 따른다 공공갈.
등은 직접적 이해관계를 가지는 집단이 크고 다양하며 갈등의 사안도 매우 복잡하다, . 이에 따라 이해관계자는 국민 전체 또는 국경을 넘어 발생하는 경우까지 발생한다 따라. 서 어느 범위까지 당사자의 지위를 인정할 것인지의 문제를 내포하고 있다.
둘째 갈등의 원인이 복합적이다 일반적으로 갈등의 발생원인은 이해관계 갈등 구조, . , 적 갈등 관계상의 갈등 가치관 갈등 정체성 갈등으로 구분하는데 공공갈등의 경우 이, , , , 들 중 특정 유형의 단일한 원인에 의해 갈등이 발생하는 것이 아니라 둘 이상의 요인들, 이 복합적으로 작용하여 발생하게 된다 이에 공공갈등은 항상 해결이 난해한 특징을 가. 진다.
셋째 편익과 비용구조가 일치하지 않는다 입지갈등을 예로 들어보면 시설의 입지에, . , 따른 재산 가치 하락 및 시설운영에 비용을 지불하는 대상 집단과 시설의 설치로 서비스 를 소비함으로써 편익을 얻는 집단이 서로 다른 경우가 많다 피해는 지역주민이 보면서. 혜택은 넓은 범위의 사람들이 얻게 되는 경우가 여기에 해당된다고 할 수 있다 이러한. 사실은 공공갈등이 발생하는 가장 큰 원인으로 지적되기도 한다.
넷째 매몰비용의 문제를 가지고 있다 매몰비용은 이미 과거에 발생했고 회수 불가능, . 하므로 미래의 행동을 결정할 때 더 이상 고려하지 말아야 한다는 뜻이다 행동을 위한. 기준은 언제나 현재여야 하며 모든 행동 대안은 오로지 미래에 발생할 비용과 편익만을, 기준으로 평가하여야 한다 그러나 실제 공공갈등 상황에서 내려지는 결정을 보면 매몰. 비용은 무시되어야 한다는 가르침이 실제에 있어서는 좀처럼 지켜지지 않는다 더군다나. 정치적 책임의 문제까지 더하여 지면 고수할 만한 가치 여부에 상관없이 처음 결정을 합리화하는 방향으로 자원을 배분하는 일이 자주 벌어진다 결국 엄청난 사회적 비용을. 야기하는 경우가 수시로 일어나게 된다.
마지막으로 원상회복이 어렵다는 특성이 있다 공공시설물 입지 갈등의 경우 시설물의. 설치 공사가 이미 시작되었다면 철거를 통한 원상회복은 이미 불가능하다 또한 막대한, . 철거비용문제 정책과실문제 등 제반 문제들이 복합적으로 얽혀 있어 정책집행기관에서, , 는 사업을 그대로 진행하고자 하고 반대하는 입장에서는 정책이 집행되기 전에 중지시, 키고자 하여 갈등이 심화되게 된다 은재호 외( , 2011).
다 공공갈등의 유형)
갈등주체 이해관계자 에 따른 구분
(1) ( )
공공갈등은 다양한 방식으로 구분되어 왔는데 개인 간 갈등 집단 간 갈등 정부 간, , ,
갈등은 일반적인 갈등 구분 방식 중의 하나이다 구체적으로 갈등당사자에 따른 유형 중. 공공갈등과 관련된 갈등주체는 정부와 주민이라고 할 수 있다 정부와 주민 간 갈등은. 다양한 계층 및 성격을 지닌 공공기관의 업무수행과정에서 영향을 받는 지역주민이나 사회집단과 관련된 자치단체간의 갈등이다 즉 정부와 주민 간 갈등은 공공정책의 수립. 및 추진 주체인 정부와 이에 영향을 받는 주민 또는 시민단체 간의 갈등을 의미한다 정( 원희, 2011 재인용).
그리고 정부 내부의 갈등은 수평적 갈등과 수직적 갈등으로 나눌 수 있는데 수평적 갈등은 중앙정부 부서 내에서 또는 지방자치단체 내에서 발생하는 갈등이며 수직적 갈 등은 중앙정부와 하위 지방자치단체 간에 발생하는 갈등을 말한다 사회부문에서 발생하. 는 갈등은 이익집단 간 갈등 계층 간의 갈등 압력단체 간의 갈등 지역 간의 갈등 세대, , , , 간의 갈등으로 다양하게 구분할 수 있다 국가와 사회 간 갈등은 행정부처와 지역 주민. 간의 갈등 지방자치단체와 지역주민 간의 갈등 등 국가 내부의 갈등과 사회부문에서의, 갈등을 구성하는 다양한 단위들 간에 서로 교차하는 다양한 조합으로 전개될 수 있다 오( 도균, 2012).
갈등특성 내용 에 따른 구분
(2) ( )
갈등의 특성을 구분하면 이익갈등 가치갈등 권한갈등이 있다 이익갈등은 이혜관계, , . 자나 욕구의 충돌로 인해서 발생하는 것으로 갈등당사자들이 사회 경제적 이익을 지키ㆍ 거나 추구하기 위해 대립함으로써 발생하는 갈등이다 토지이용 시설입지와 관련한 비. , 용과 편익배분에 대한 이익의 대립으로 나타나거나 시설기피 및 유치 타 지역 피해유, , 발 공익가치추구 갈등이 이에 해당한다, .
가치갈등은 가치 신념체계 또는 이념 충돌로 인해 발생하는 것으로 지역개발에 있어 서 환경을 우선할 것인지 경제성을 우선할 것인지 하는 갈등이다 권한갈등은 중앙정부, . 와 지방정부가 수평적인 관계를 형성하면서 이해관계자 간 권한과 책임귀속의 여부나 적합성에 관련된 갈등으로 정부 간 갈등에서 주로 발생하며 인허가 재산 관리 등에 따, , 른 분쟁으로 나타나기도 한다 갈등내용을 기준으로 보면 지방자치단체 간 권한 인사. , , 조직 등 지방행정 분야에 관련된 갈등과 재정 과세 관리 등 지방재정 분야에 관련된, , 갈등 그리고 지역개발 사업에 관련된 갈등으로 구분할 수 있다 정원희, ( , 2011 재인용).
라 공공갈등의 관리기법)
은 사회갈등을 다루는 방식을 경쟁 양보 문제해결 회피 Pruitt and Rubin(1986) , , , , 절충 등 5가지 유형으로 구분하는데 갈등관리 유형의 차이가 서로 다른 갈등 해결의, 결과를 낳을 수 있음을 강조한다. Ury,
et. al.
(1988)은 갈등해결방법으로 힘에 기초한 방법 권리에 기초한 방법 이익에 근거한 방법으로 구분하고 이익에 근거한 방법으로, , , 갈등을 해결하는 것이 가장 효율적임을 역설하였다. Susan and Kennedy(2001)는 전 통적 방식과 대안적 방식의 차이를 강조하는데 전통적 방식보다 대안적 방식이 갈등의, 악화를 완화시키고 해결에 긍정적 역할을 한다고 주장한다 전통적 방식으로는 회피 철, . , 회 순응과 같은 일방적 대응방식 또는 행정적 강제력 및 사법기관에 의한 강제적 결정, 등이 있고 대안적 방식으로는 협상 조정 중재 등이 있다 김학린, , , ( , 2012).한국지방행정연구원(2010)은 주요 선행연구를 검토하여 갈등관리 및 해결방법을 ① 조직개입여부, ② 갈등 주체, ③ 관리기반, ④ 행정관리적 측면, ⑤ 전통 대체 활용 측면‧ , 갈등 주체 및 법적 개입 여부, 정책조정적 측면, 저항관리적 측면으로 유형화하
⑥ ⑦ ⑧
였다 각각의 갈등관리 및 해결방법을 요약 제시하면 다음과 같다. · .
첫 번째 조직개입 여부에 따른 갈등관리 방법이다, . March & Simon(1959)은 조직 이 갈등에 개입하여 무마, 강압 관심전환의 전략을 활용하는 개입적 접근방법 과 조직이 갈등에 개입하지 않고 갈등당사자에게 맡겨 문제 (intervention approach)
해결과 설득 협상 및 전략적 행동의 전략을 활용하는 비개입적 접근방법, (non-intervention 을 제시하였다
approach) .
두 번째 갈등의 주체에 따른 갈등관리 방법이다, . Gladwin(1987)은 갈등 당사자들에 의한 자율적인 해결방식 공적 해결방식 제 자 해결방식을 제시하였고, , 3 , Ross(1993)는 독자적 갈등 해결방식 연합적 갈등 해결방식 제 자에 의한 갈등 해결방식을 제시하였, , 3 다 갈등 당사자 및 독자적 갈등 해결방식은 우월한 권력을 소유하고 있는 개인 혹은. 집단이 상대방과의 협력을 통하지 않고 자신의 이익을 진전시키거나 갈등을 주도적으로 해결하는 방법이다 공적 또는 연합적 갈등 해결방식은 갈등의 당사자들이 상대방을 상. 호 인정하여 갈등해결에 함께 참여하여 갈등해결을 위해 노력하거나 제 자가 중재 조3 , 정 협상 등을 지원해 주는 방식이다 제 자에 의한 해결방식은 갈등의 당사자들이 아닌, . 3 중립적인 제 자가 개입하여 갈등을 해결하려는 방식을 의미한다3 .
세 번째 갈등의 관리 기반에 따른 갈등관리 방법이다, . Ury,
et. al.
(1988)은 권력기반 접근방법 권리기반 접근방법 이익기반 접근방법으로 구분 제시하였다 권력기반 접근방, , ‧ .법은 권력을 이용하여 다른 상대방의 결과를 강제하도록 하여 갈등을 해결하는 전략이 며 권리기반 접근방법은 규칙에 따른 접근방법으로 법 계약 협상문 등을 통한 갈등, , , 해결전략이다 이익기반 접근 방법은 개인들 혹은 집단의 요구. (needs) 관심 바램 등을, 이용하는 갈등 해결전략이다.
네 번째 행정관리적 측면에 따른 갈등관리 방법이다, . Rosenbloom(1989)는 행정관 리적 측면에서 갈등관리를 관리적 접근방법 법적 접근방법 정치적 접근방법으로 구분, , ‧ 제시하였다 관리적 접근방법은 효율적이고 효과적인 갈등해결 기제로 경제적 측면을 통. 한 갈등해결 방법을 강조하는 반면 법적 접근방법은 헌법적인 고결성 적법절차의 중시, , 실제적 권리의 보장 등을 통한 갈등해결의 방법을 강조한다 정치적 접근방법은 대표성. 과 책임성의 가치를 갈등해결 방법으로 강조한다.
다섯 번째 전통 대체 활용여부에 따른 갈등관리 방법이다, ‧ . Carpenter & Kennedy(2001) 는 독자적 관리 및 사법적 판결 방식에 의거한 전통적 갈등관리 방법과 협상 조정 중재‧ ‧ 등의 대체적 갈등관리 방법을 제시하였다 독자적 관리 방식은 권력을 가진 갈등당사자. 한쪽이 주도적으로 갈등을 해결하는 방식이며 사법적 판결방식은 사법기관의 강제적 결, 정에 따른 갈등 관리 방식을 의미한다 대체적 갈등관리 방법은 전통적 방식의 문제점을. 보완하기 위한 것으로 판결과 같은 사법적 절차를 사용하지 않고 갈등을 해결하는 방식 이다.
여섯 번째, 갈등주체 및 법적개입 여부에 따른 갈등관리 및 해결방법이 있다. 는 이와 관련하여 갈등당사자 간 해결방식 사적 제 자 해결방식 법적 공
Moore(2003) , 3 , (
적 제 자 해결방식 법 외적 강제적 해결방식을 제시하였다 갈등당사자 간 해결방식에) 3 , . 는 갈등 회피 비공식적 토론 및 문제해결 협상 조정 등이 있으며 사적 제 자 해결방식, , , , 3 에는 행정적 결정 중재 등이 있다 법적 공적 제 자 해결방식에는 사법적 결정 입법적, . ( ) 3 , 결정이 있고 법 외적 강제적 해결방식에는 비폭력적 직접 행동 폭력 등이 있다, , .
일곱 번째 정책 조정적 측면에 따른 갈등관리 방법이다 이종범, . (1996)은 이와 관련하 여 분석적 조정과 정치적 조정을 구분 제시하였다 분석적 조정은 달성하고자 하는 정책‧ . 목표를 실현하는 최선의 대안을 조정과정을 통해 선택하는 것으로 최선의 정책을 산출 해 내고자 하는 목적 지향적 조정이다 이에 반해 정치적 조정은 정책 참여자 간의 정치. 적 행위에 의해 정책이 선택되어지는 것을 의미하며 한쪽의 의사나 의견이 다른 쪽의 의사나 의견보다 우월하게 취급되어 다른 한쪽의 의사대로 정책조정이 이루어지는 경우 나 서로 대등한 갈등 당사자 간 경쟁과 협상을 통해 조정이 이루어지는 경우이다.
여덟 번째 저항관리적 측면에 따른 갈등관리 방법이다 오석홍, . (1995)은 이와 관련하 여 강제적 전략 규범적 사회적 전략 공리적 기수적 전략을 제시하였다 강제적 전략은, ‧ , ‧ . 정책 추진자가 강제적 권력에 의하여 제재를 가하고 위협을 가하거나 계서적 권한을 통 한 명령 인사 긴장 고조 등의 방법으로 저항을 관리하는 방법이다 이에 비해 규범적 사, , . ‧ 회적 전략은 상징 조작과 사회적 심리적 지지를 통해 자발적 협력과 정책의 수용에 적극‧ 가담하게 하려는 의도를 가지고 있다 공리적 기술적 전략은 관련자들의 이익침해를 방. ‧ 지하거나 보상하고 정책추진과정의 기술적 요인을 조정함으로써 저항을 극복하거나 회 피하는 전략이다 임동진( , 2010).
2 국립공원 이해관계자
주요 쟁점과 이해관계 1)
국립공원 갈등관리의 이해관계자 설정에 있어 고려해야 할 대상은 공원이 담당하 고 있는 사무의 분류에 따라 다르게 나타날 수 있다 국립공원에서 담당하는 주된. 사무는 각종 행위 및 허가에 대한 협의 업무 토지매수 청구 공익침해행위에 대한, , 신고 업무이다.
가 각종 행위 및 허가에 대한 협의)
이 가운데 각종 행위 허가의 협의사무는 자연공원법에 의한 허가를 받아야 하는, 사항이나 국가 및 지방자치단체 또는 공공기관의 장이 공원관리청과 협의하여야 한 다 협의가 이루어진 경우는 이 자연공원법에 따른 허가를 받은 것으로 본다 자연공. ( 원법 제 조71 ). 민원인의 허가에 대한 협의는 민원인이 지방자치단체나 기타 행정기관 에 신고하고 공원관리청과 협의하여 처리하게 된다 사업시행기관은 사업대상지역에, . 전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률 에 따른 경내지가 포함되는 경우에는 공원
「 」
관리청과 협의에 앞서 해당 전통사찰의 주지와 협의하여야 한다.
각 개별 사무에 대한 규정은 건축법 농지법 산림법 사방사업법 광업법 문화재, , , , , 보호법 초지법 도로법 사도법 군사기지 및 군사시설보호법 산림자원의 조성 및, , , , , 관리에 관한 법률 식품위생법 하천법 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 관광진, , , , 흥법 전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률 등에 따른다, .
나 토지매수청구)
자연공원의 지정으로 인하여 자연공원에 있는 토지를 종전의 용도로 사용할 수 없 어 그 효용이 현저히 감소된 토지를 매수대상토지로 규정하여 공원관리청에 토지 매 수를 청구할 수 있다 매수대상이 되는 토지는 자연공원의 지정 당시로부터 계속해서. 소유하고 있는 토지와 그 소유자로부터 해당 토지를 상속받아 계속 소유하고 있는 토지이다 공원관리청에서는 매수청구를 받은 토지가 매수대상토지의 판정기군인 자. 연공원법 시행령 제43조에 따른 기준에 해당 될 때는 이를 매수해야 한다.
다 공익침해행위에 대한 신고)
공원관리청의 허가를 얻지 않고 공원사업을 시행하는 행위 자연공원의 형상을 해, 치거나 공원시설을 훼손하는 행위 공원관리청의 허가를 받지 않고 사용료를 징수하, 는 행위 등이 공익침해 행위의 예가 될 수 있다 공익신고에 대한 접수기관은. 국립 공원관리공단이나 국민권익위원회 등이 있다.
갈등 쟁점사항 2)
연도별 민원 접수 현황 및 민원 발생에 대한 키워드 분석자료에 따르면 국립공원, 지정 및 공원구역 조정에 관한 사항 국립공원의 정비 보수 용역입찰 등과 관련한, , , 공원 사업관련 민원 공원 내 사찰 및 문화재 관리에 관한 민원 건축 및 토지관련, , 인허가 공원 내 행위허가와 관련된 사항 공원 내 사유지 매수 및 토지수용 관련 민, , 원이 발생하고 있는 것으로 나타났다 이러한 민원을 전체 민원과 비교해보면 공원이. 용과 관련된 민원 발생 보다 그 수는 적지만 갈등의 심각성이 크다고 할 수 있다.
예상되는 갈등상황을 일상적인 갈등양태와 중대한 갈등 양태로 구분하여 구성해 보 면 다음과 같이 나타날 수 있다.
가 일상적인 갈등)
• 결제 및 예약 관련 탐방객과 공단 사무소의 갈등
• 사유재산에 대한 보상 관련
• 위법행위 단속과 관련한 이용객과 공단 사무소의 갈등
나 중대한 갈등)
• 민원 사업을 계기로 낙후된 지역사회의 발전을 기대하는 지자체의 입장과 지 자체의 무리한 요구로 환경 파괴 및 예산 낭비를 우려하는 공단의 입장 대립
• 국립공원 구역 내에 거주하거나 사업장을 운영하는 점용자 및 사용자와 공단 의 입장대립
• 국립공원 구역 내 토지 소유 및 문화재 보유 사찰과 공단의 입장대립
국립공원 이해관계자 3)
국립공원의 사업 특성에 비추어 갈등 상황의 경중을 나누었을 때 나타날 수 있는 이해관계자의 범위는 다음과 같다.
• 일상적 갈등 상황의 이해관계자 : 공원사업 및 공원시설관리자 국립공원 출, 입자 공원관리청 국립공원관리공단, ,
• 비일상적 갈등 상황의 이해관계자 : 국가 지방자치단체 국립공원 점용자 공, , , 원 내 거주자 공원 내 종교시설 공원관리청 군부대 국립공원관리공단, , , ,
Ⅲ 관련 법규 및 제도 규제사항 검토 ,
1 갈등관리 법제의 연혁
우리나라에서 공공갈등관리를 주요한 사회 문제로 인식한 것은 2000년대 이 후부터라 할 수 있다. 현대적 관점에서 갈등을 불가피한 사회적 조직적 산물로‧ 인식하여 갈등에 대한 수용적인 태도를 보이게 되었으며, 사회적 생산성 제고 를 위하여 갈등의 예방과 해결에 보다 적극적인 모습을 보이게 되었다. 이는 합의 형성을 중요시 하고 참여와 협력을 유도하는 등 갈등에 대한 적극적인 관 리를 중요한 것으로 인식하게 되었음을 의미한다.
이러한 공공갈등에 대한 인식변화는 사후적 갈등 해결에서 사전적 갈등 예방으로, 정책추진 결과의 중요성 보다는 과정의 중요성을 보다 강조하는 경향으로 나타나게 되었다 또한 행정 및 정책의 효율성 보다 민주성과 형평성을 사법적 판결에 따라. , 독자적 관리를 해오던 양상에서 조정과 중재 등 당사자 간 협상을 중요하게 여기도 록 인식을 변화시켰다.
따라서 갈등상황에 대한 파악과 이에 대한 적극적 대응을 위한 입법 활동 및 공공 갈등관리에 대한 법제화 노력도 나타나게 되었다 공공갈등의 심각성을 인식한 정부. 는 2007년 2월 대통령령으로 「공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정 을 제정」 하였다 대통령령 제( 19886 ). 「호 공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정 은 중앙」 행정기관의 갈등예방과 해결능력의 향상 사회적 합의를 통한 정책의 수용성 제고 등, 을 목적으로 한다.
2 공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정의 제정
공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정 은 총칙 갈등 예방 및 해결의 원칙, ,
「 」
갈등의 예방 갈등조정협의회 보칙 등 총, , 5개의 장으로 구성되었다 제 장 총칙에는. 1 규정의 목적 정의 적용대상 중앙행정기관의 책무를 담고 있으며 제 장 갈등 예방, , , , 2 및 해결의 원칙에는 자율해결과 신뢰확보 이익의 비교 형량 정보 공개 및 공유 지, , , 속가능한 발전의 고려에 대하여 규정하고 있다 제 장 갈등 예방에는 갈등 영향분석. 3 , 갈등관리심의위원회 설치 위원회 구성 및 운영 위원회의 기능 심의결과의 반영 참, , , , 여적 의사결정 방법의 활용 등에 대한 내용을 담고 있다 제 장 갈등조정협의회는. 4 주로 갈등조정협의회의 구성 협의회 의장의 역할 협의회의 기본규칙 협의결과문의, , , 내용 및 이행 협의회 절차의 공개 비밀유지에 대한 규정이 있으며 제 장 보칙에는, , , 5 갈등관리연구기관의 지정 및 운영 갈등관리실태의 점검 및 보고 지속가능발전위원, , 회와의 협의 갈등 전문인력의 양성 수당지급 등으로 구성되어 있다, , .
1) 의의
동 규정은 기존의 명령적이고 통제적인 행정문화가 이해관계자나 전문가 등의 참 여와 협력을 통하여 갈등관리 정책을 결정하고 집행하는 방향을 정립하는데 기여한 다고 하겠다 특히 공공기관의 갈등 예방과 해결능력을 향상시키고 공공기관과 국민. , 상호간에 대화와 타협 그리고 신뢰 회복을 통한 합의의 틀을 구축하며 참여와 협력, , 을 바탕으로 갈등을 원만하게 해결함으로써 궁극적으로 사회 통합에 이바지하고자 하는데 그 목적이 있다.
2) 특징과 주요 내용 가 갈등관리 종합시책)
공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정 에 따라 중앙행정기관은 갈등관리
「 」
종합시책을 수립하고 추진하여야 한다 앞서 밝힌 대로 공공갈등관리는 각 부처가 소. 관 갈등을 책임 관리하고 국무조정실에서 이를 지원하며 범 정부차원의 대응이 필요‧ , 한 이슈에 대해서 대응하는 것을 원칙으로 하고 있는데 이를 위한 소관 개별 현안, 의 일괄 파악을 통하여 체계적 관리가 이루어지도록 갈등의 예방과 해결에 관련된
법령을 정비하고 갈등을 신속하고 효율적으로 해결 할 다양한 수단을 발굴하며 이를, 통해 직원들로 하여금 갈등을 예방하고 갈등에 대한 해결능력을 향상시키는 교육훈 련을 시행하고 갈등관리 능력을 기관 인사운영의 중요한 기준으로 반영하여야 한다.
갈등관리 대상 업무는 주기적 또는 수시로 검토되어 크게 세 가지 종류로 분류할 수 있다 첫째 대외적 갈등이 예상되는 정책 입법 및 사업 둘째 갈등이 이미 표출. , , , , 되어 장기간 표류하고 있는 사안 셋째 최근, , 3년 동안 지속적으로 발생하고 있는 동 일한 유형의 갈등 사안으로 구분되며 경우에 따라 관리방향을 설정할 수 있다, .
표 갈등관리 대상 업무의 분류와 관리방안
< 1>
갈등관리 대상 업무 관리 방향
사회적 갈등이 예상되는 정책 입법 및 사업,
홍보와 협의를 통한 사전 예방
∎
갈등영향분석 의제 이해관계자 분석( , )
∎
숙의적 의견수렴기법 등의 활용
∎
갈등이 이미 표출되어 장기간 표류하고 있는 사안
새로운 갈등해결절차의 모색과 시도
∎
중립자의 활용 또는 법적 해결
( )
갈등영향분석을 통한 대화채널 구축 및
∎
해결절차 진행
최근 3년 간 지속적으로 발생하고 있는 동일 유형의 갈등 사안
갈등 유발 또는 갈등 해결을 지연시키는
∎
시스템적 요인에 대한 진단 및 개선
위의 내용과 같이 파악된 갈등 사안의 관리 방향을 논의하고 예방 및 해결하기 위 한 절차를 진행하는 과정에서 전문가의 의견 활용을 위하여 갈등관리심의위원회를 구성하고 활용하여야 한다 이때 갈등이 아직 표출되지 않은 경우. ‘갈등영향분석 은’ 명칭에 포함하고 있는 ‘갈등 이 내포하고 있는 부정적 인식을 배제하기 위하여’ ‘의 제 분석’, 또는 이해관계자 분석 으로 명칭을 달리하여 사용할 수 있다‘ ’ .
나 갈등영향분석)
갈등영향분석이라 함은 공공정책을 수립하고 추진할 때 공공정책이 사회에 미치는
갈등의 요인을 예측 분석하고 예상되는 갈등에 대한 대책을 강구하는 것을 말한다‧ , . 이는 공공정책을 수립 시행 변경함에 있어 국민의 이해가 상호 충돌함으로 인하여 과‧ ‧ , 도한 사회적 비용 발생의 우려가 있다고 판단되는 경우에 실시함을 목적으로 한다.
갈등영향분석을 통해서 중앙행정기관의 장은 정책적 대안을 발굴하고 결정할 수 있는 절차를 진행하는 데 필요한 유용한 정보를 파악할 수 있다 갈등영향분석을 하. 지 않거나 갈등영향분석이 무성의하게 진행된 경우 갈등영향분석의 장점들이 확보되, 지 않음으로써 추후 갈등 해결절차를 진행함에 있어 어려움을 겪을 수 있다.
갈등해결절차 구성의 중요한 특징은 “Go Slow to Go Fast"로 요약할 수 있다. 즉 갈등 해결 절차의 조기 디자인에 얼마나 많은 노력을 기울이는가에 따라 원만한, 갈등해결의 성패가 결정된다는 의미이다 또한 갈등영향분석 실시로 인하여 진행이. 늦어지는 것처럼 느껴지지만 결국은 그렇지 않은 경우 보다 빠르게 정책을 수 립하고 집행할 수 있다, .
(1) 개념
갈등영향분석 은 국립공원관리공단의 공원관리 정책 수립 추진으로 영향을 미칠 수
‘ ’ ･
있는 갈등요인을 예측 분석하고 해결방안의 권고안을 작성하는 것을 의미한다 갈등･ , . 해결 방안의 권고안 작성의 주요내용은 다음과 같다.
• 갈등과정이나 합의형성과정에서 누가 이해관계자인가?
• 이해관계자들 간에 중요한 쟁점은 어떤 것인지?
• 현재 갈등상황 하에서 합의형성절차를 이행하는 것이 바람직한지?
- 제도적 재정적 갈등 구조적 상황 등의 제약요인 파악, ,
• 핵심 이해관계자의 참여와 동의 요건은 무엇인지?
갈등영향분석은 공원관리 정책 및 공원사업과 관련하여 직 간접적 이해관계자 및･ 사회에 미치게 될 영향을 평가하는 기법이다 정책사업의 갈등 유발가능성을 체계적으. 로 분석하고 대화 및 합의 가능성을 파악하며 합의형성 절차를 설계한다 갈등영향, , . 분석은 갈등관리 전문가인 제 자 뿐만 아니라 해당 정책이나 사업을 담당하는 직원이3 실시할 수도 있다.
갈등이 대규모이고 복합적인 성격이어서 이해관계자 등에 대한 전문가의 심층면담
이 필요한 경우 등 예외적인 상황을 제외하면 제 자에게 위탁할 필요는 없으며 사3 , 전환경성평가나 환경영향분석서를 작성하면서 규정에서 정하고 있는 갈등영향분석 기법을 활용한 경우 갈등영향분석서의 작성이 생략 가능하다.
국립공원관리공단 갈등의 경우 사업시설 입지나 공원구역 설정 등에 의한 갈등 발 생 가능성이 있으며 이와 관련하여 갈등의 사전예방이 중요하다 개발계획 수립과정, . 에서 갈등영향분석을 실시하는 것이 바람직하고 사업지역이 확정되어 있는 경우 개, , 발을 시작하기 이전 우선적으로 갈등영향분석이 실시되어야 한다.
(2) 법적근거
갈등영향분석의 법적근거는 「공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정」 제 조에 명시되어 있으며 세부 내용은 다음과 같다
10 , .
제 조 갈등영향분석10 ( )
중앙행정기관의 장은 공공정책을 수립 시행 변경함에 있어서 국민생활에 중대하고 광범위한
① ･ ･
영향을 주거나 국민의 이해 상충으로 인하여 과도한 사회적 비용이 발생할 우려가 있다고 판단 되는 경우에는 해당 공공정책을 결정하기 전에 갈등영향분석을 실시할 수 있다.
중앙행정기관의 장은 제 항에 따른 갈등영향분석서를 작성하여 제 조에 따른 갈등관리심의1 11
②
위원회에 심의를 요청하여야 한다.
제 항에 따른 갈등영향분석서에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다2 .
③
공공정책의 개요 및 기대효과 1.
이해관계자의 확인 및 의견조사 내용 2.
관련 단체 및 전문가의 의견 3.
갈등유발요인 및 예상되는 주요쟁점 4.
갈등으로 인한 사회적 영향 5.
갈등의 예방 해결을 위한 구체적인 계획
6. ･
그 밖에 갈등의 예방 해결을 위하여 필요한 사항
7. ･
④ 중앙행정기관의 장이 환경영향평가법 제 조 및 제 조에 따른 전략 환경영향평가 및 환경｢ ｣ 9 27 영향평가 또는 도시교통정비촉진법 에 따른 교통영향분석 개선대책 등을 실시하면서 이 영이｢ ｣ ･ 정한 갈등영향분석기법을 활용한 경우 제 항에 따른 갈등영향분석을 실시한 것으로 본다1 .
개정
< 2008.12.24, 2012.7.20>
(3) 갈등영향분석의 필요성
공공기관이 이해관계자들의 입장에 대한 충분한 사전검토 없이 형식적인 의견수렴 을 거쳐 정책을 결정 추진함으로써 갈등이 증폭되는 현상이 발생한다 갈등영향분석･ . 은 정책결정 이전에 이해관계자의 입장을 충분히 들어 정책의 갈등구조를 파악하고 이를 토대로 실현가능한 해결방안을 강구해 나가기 위한 것이다.
그림 갈등 예방 프로세스
< 2>
국무조정실 공공기관의 갈등관리 매뉴얼 인용
( , 2013, )
(4) 갈등영향분석의 실시 효과
정책입안단계에서 이해관계자의 참여를 통해 공단사업에 대한 불필요한 오해 를 불식시키고, 신뢰를 제고할 수 있다. 또한 현실성 있는 해결방안을 강구함으 로써 원만한 정책추진을 기대할 수 있다.
(5) 갈등영향분석의 중요성
갈등영향분석의 주관자(convener)인 국립공원관리공단이 갈등상황을 안이하 게 인식하거나 잘못 판단하는 것을 예방할 수 있다. 즉 공단 측에서는 갈등의 내용에 대해 잘 알고 있다고 생각할 수 있지만 실제로는 그렇지 않을 수가 있 으며, 오히려 중립적인 갈등영향의 분석자(analyzer)가 모든 이해관계자의 의 견을 파악하고 있어 정확한 판단을 내릴 수 있다. 분석자는 합의형성을 가로막 는 다양한 장애를 제거하고 참여하기를 주저하는 측을 설득하며 신뢰할 수 있 는 운영규칙(credibleground rules)을 만드는데 도움을 줄 수 있다 또한 핵심. 적인 이해관계자를 간과함으로써 제기될 수 있는 합의형성노력 자체에 대한 비 판을 방지할 수 있다.
(6) 갈등영향분석 실시 이전 사전 검토사항
• 갈등영향분석 실시 결정 및 방법
- 「공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정 대통령령 제｣( 19886 )호 제 장 갈3 등의 예방 제, 10조 갈등영향분석 제 항에 의거하여 기관장 이사장 사무소장1 ( , ) 이 실시여부 결정
- 이와 관련하여 기관장은 갈등관리 위원회의 자문을 받을 수 있음
• 갈등영향분석의 목적 기
- 관장은 갈등영향분석을 통하여 다음 질문들의 답을 구함 해당 정책 및 사업과 관련한 갈등의 상황은 어떠한가?
∙
갈등이 특정 절차에 의하여 예방 및 해결될 여지가 있는가?
∙
그러한 절차는 어떻게 구성되고 운영되어야 하는가?
∙
• 갈등영향분석의 긍정적 효과
- 이해관계자 집단 들의 구성과 존재에 대한 포괄적인 파악( ) - 갈등에 연관된 이슈 및 쟁점의 포괄적인 파악
- 최종 결정 및 합의를 위해 필요한 사실관계의 존재 파악
- 불신으로 인해 대화채널이 없는 상황에서 이해관계자들을 새로운 대화채널로 유도 대화채널 회복에 대한 장애요인 파악 및 제거( )
- 갈등 예방 및 해결 절차가 불필요하거나 불가능한 상황인 경우를 미리 파악함 으로써 불필요한 노력으로 인한 비용 예방
- 이해관계자 집단 들을 대상으로 성공적인 합의형성절차에 대한 설명과 교육이( ) 자연스럽게 이루어짐
• 갈등영향분석자의 선정
- 기관장은 전문성 중립성 공정성을 갖춘 제 자를 분석자로 지명, , 3 - 갈등영향분석자의 조건
해당 정책 및 사업과 관련하여 다른 부처 및 다른 부처와 관련된 민간
∙
이해관계자와 갈등이 있는 경우에는 타 부처의 관련자들도 중립적으로, 여길 수 있는 분석자 팀 이어야 함( )
해당 정책 및 사업과 관련하여 특정 지역의 주민들이 반발하는 경우 그,
∙
지역 출신으로서 특별히 존경을 받는 인사 팀 이 수행 할 수 있음( ) 갈등관리 교육 및 연구를 수행하는 학계의 학자
∙
갈등관리 교육 및 연구를 수행하는 비영리 조직의 전문가
∙
법정에서 지명한 중립적인 인사나 옴부즈만
∙
갈등관리 교육을 받은 직원으로 해당 정책 부서와 직접적인 관련이 없
∙
어 중립적으로 인식될 수 있는 인사 팀( )
해당 정책이나 사업에 대한 전문적인 지식은 없지만 해당 이슈에 대해
∙
대화가 가능한 수준의 기초 지식을 가지고 있는 인사 팀( )
• 주관자와 분석자와의 관계
- 기관장과 분석자는 갈등영향분석 용역계약서 작성
- 용역계약서는 주관자 공공기관 또는 사업시행자 와 분석자 간의 독립성과 자( )
율성 조항 최종산출물에 포함되어야 할 내용 기간 비용 등에 관한 내용으로, , , 이루어짐
- 분석자는 면담대상자의 발언 내용은 보고하나 특정 인물이 어떤 내용을 이야, 기 했는지는 비밀을 유지
- 주관자는 분석과정의 중립성 유지를 위해 보고서의 내용에 영향을 미칠 수 있 는 어떠한 형태의 영향력도 행사하지 않음
- 주관자는 분석자에게 분석에 필요한 기초 자료 이해관계자 목록 갈등경과 문( , , 제가 되는 쟁점과 관련된 보고서 보도자료 및 민원서 등 을 제공, )
다 갈등관리심의위원회)
갈등관리심의위원회는 갈등영향분석을 심의하여 갈등구조와 해결방안을 중립적이고 공정한 입장에서 검토하고 보완하며 공공기관의 갈등예방과 해결능력 강화를 위한, 법령 정비 및 교육훈련 등의 전문적인 자문을 위하여 구성된 위원회기구이다 갈등관. 리심의위원회의 민간위원은 전체위원의 과반수가 되도록 구성한다 선정요건은 갈등. 예방과 해결을 위한 학식과 경험이 풍부한 전문가 중립적이고 공정한 입장에서 활동, 할 수 있는 사람 갈등이 자주 발생하는 정책 및 사업 내용 관련 전문가이다 따라서, . 갈등프로세스의 모든 단계에 걸쳐 활용이 가능하며 갈등에 관한 폭넓은 논의의 장이, 자 의견수렴의 통로가 된다.
갈등관리심의위원회에서는 갈등관리에 관한 종합시책의 수립과 추진에 관한 사항 을 심의하며 갈등관리 관련 법령의 정비에 관한 사항을 심의하고 다양한 갈등해결, , 수단의 발굴과 활용에 관한 사항을 심의한다 또한 교육훈련의 실시에 관한 사항과. 갈등영향분석에 관한 사항 갈등의 예방 해결에 관한 민간 활동의 지원에 관한 사항, ‧ 을 심의하는 기능을 수행한다 그밖에 갈등의 예방과 해결에 관하여 중앙행정기관의. 장이 필요하다고 인정한 사항과 사회적 이슈가 된 주요 갈등사항에 대하여도 심의하 며, 개별부처 차원에서 결정이 곤란한 특정 갈등은 국정현안정책조정회의 등 상위 정책조정기구에 보고하도록 하고 있다.
(1) 개념과 목적
갈등영향분석과 함께 갈등을 예방하고 갈등을 해결하는데 있어 효과성을 제고하기, 위한 장치로서 규정된다 갈등을 사전에 예방함과 동시에 공공영역의 갈등관리 역량. 제고를 위한 수단이며 갈등의 변화에 적절히 대응할 수 있는 갈등관리 지원체계로, 역할을 한다 또한 복잡한 갈등 문제해결을 위한 갈등관리 역량제고에 기여하고 보. , 다 적극적으로 갈등에 대응하고 예방할 수 있다.
(2) 법적 근거
갈등심의위원회의 법적근거는 「공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정」 제11 조 제 조에 명시되어 있으며 갈등심의위원회의 설치 구성 및 운영 기능 등을 담~ 13 , , , 아내고 있다.
제 조 갈등관리심의위원회의 설치11 ( ) 제12 (조 위원회의 구성 운영･ )
제 조 위원회의 기능 위원회는 다음 각 호의 사항을 심의한다13 ( ) . 제 조 제 항에 따른 종합적인 시책의 수립 추진에 관한 사항
1. 4 1 ･
제 조 제 항에 따른 법령 등의 정비에 관한 사항 2. 4 2
제 조 제 항에 따른 다양한 갈등해결수단의 발굴 활용에 관한 사항
3. 4 3 ･
제 조 제 항에 따른 교육훈련의 실시에 관한 사항 4. 4 4
제 조에 따른 갈등영향분석에 관한 사항 5. 10
갈등의 예방 해결에 관한 민간 활동의 지원에 관한 사항
6. ･
그 밖에 갈등의 예방 해결에 관하여 중앙행정기관의 장이 필요하다고 인정한 사항
7. ･
(3) 도입 배경
갈등영향분석 심의 및 정책 등의 갈등구조와 해결방안에 대한 중립적이고 공정한 입장에서 검토 보완하기 위하여 도입되었다 갈등예방 및 해결능력을 강화하기 위한･ . 법령정비 교육훈련 등 각종 활동에 대한 전문적인 자문역할을 수행한다, .
라 갈등조정협의회) (1) 개념과 목적
갈등조정협의회는 협상당사자 간의 합의에 의해 구성되고 상호 존중과 신뢰를 바 탕으로 대안을 창출해내는 갈등해결 메커니즘을 말한다 공원관리 정책과 관련하여. 이해관계자 간의 상충하는 입장과 이해관계를 합리적으로 조정하고 합의안을 도출하 는데 목적이 있다 전국적 혹은 지역적 갈등에 모두 적용가능하며 협의회의 명칭은. , 정책 및 사업명에 따라 융통성 있게 구성한다.
갈등조정협의회는 중립적인 제 자의 개입으로 힘의 균형을 유지하여야 한다 왜냐3 . 하면 국립공원 갈등과 같은 공공갈등에서는 이해관계자간 힘의 불균형으로 인해 협 상 등을 통한 문제해결이 쉽지 않기 때문이다.
갈등조정협의회는 국립공원관리공단에 대한 불신을 해소하는 소통의 장을 제공할 수 있다 제 자가 참여하는 문제해결과정을 통해 문제해결을 논의할 뿐만 아니라 이. 3 해관계자들의 불신을 해소하고 소통할 수 있다.
또한 이해관계자간 공통 관심사로 갈등조정 목표를 수립한다 이해관계자 간 의사. 소통을 돕는 조정자의 개입을 통하여 명분과 입장 중심에서 공통의 목표를 설정하고, 논의할 수 있도록 도울 수 있다 조정과정을 통해 이해관계자들은 서로의 생각을 들. 으며 실제로 원하는 관심사에 대한 공유와 소통방법을 모색할 수 있다.
(2) 법적근거
갈등조정협의회의 법적근거는 「공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정」
제16 ~ 23 에 명시되어 있으며조 제 조 , 갈등조정협의회의 구성, 기본규칙, 내용 및 이행 등에 대한 세부적인 내용을 담고 있다.
제 조 갈등조정협의회16 ( ) 제 조 협의회의 구성17 ( )
제 조 의장의 역할 협의회 의장은 중립성과 공정성을 바탕으로 당사자 간의 갈등이 해소될 수18 ( ) 있도록 지원 촉진하는 역할을 수행하며 당사자의 의사를 최대한 존중하여야 한다･ , .
제 조 의장의 선임 협의회 의장은 당해 사안과 직접 관련이 없는 자 중 당사자 간의 합의에 의19 ( ) 해 선정하는 것을 원칙으로 한다.
제 조 협의회의 기본규칙 등20 ( ) 제 조 협의결과문의 내용 및 이행21 ( ) 제 조 협의회 절차의 공개22 ( ) 제 조 비밀유지23 ( )
갈등
(3) 조정협의회의 도입시기
갈등조정은 갈등발생 초기와 갈등심화 이전에 이루어질수록 효과적이다.
• 갈등발생 초기 대표적 현상 : 민원 성명서 작성 배포 대책위원회 구성 집회, , ,
• 갈등심화 초기 대표적 현상 : 불법집회 장기 농성 단식 방화 폭력 등, , , ,
(4) 갈등조정을 위한 준비절차 및 조정절차
이해관계자 간 협상을 통해 문제를 해결하려던 시도가 실패한 경우 조정을 통해 해결되는 경우가 많다 조정을 도입하기 위해서는 이해관계자들이 갈등을 해결하고자. 하는 의지와 다음의 준비절차가 선행되어야 한다.
정보수집
조정이 해당 갈등의 해결에 적합한지 결정
조정 시기의 선택
이해관계자에게 조정과정 안내
조정 실무 준비
조정 참여 합의서 작성
조정 시작
그림 갈등조정을 위한 준비절차
< 3>
(5) 갈등조정의 전제와 원칙
갈등조정 전제로는 동의가 있어야 한다. 이해관계자들이 조정과정 자체를 동 의해야하며, 갈등조정 전제로서 자기결정이 선결되어야 한다. 당사자가 스스로 내린 결정을 존중하고, 조정자가 결론을 내리거나 자신의 의견을 관철하려 해 서는 안 된다.
(6) 성공적인 갈등조정을 위한 원칙과 선결조건 가
( ) 갈등고조 방지원칙 : 갈등을 해결하고자 하는 의지 나
( ) 상충하는 이해관계의 조화 : 의견불일치를 탐구하려는 의지 다
( ) 공동이익의 해결책 모색 : win-win 결과를 추구하고자 하는 의지 라
( ) 관계자간 노력의 조율 : 의사결정을 위한 권한
갈등조정
(7) 협의회 구성에 대한 판단 기준 가 갈등
( ) 조정협의회 구성여부에 대한 기본적인 판단 기준
• 합의 형성 등 갈등예방을 위한 사전 노력이 성과를 거두지 못한 경우
• 갈등이 이미 발생한 경우
• 갈등해결을 위한 자율적인 노력이 성과를 거두지 못한 경우
갈등조정
(8) 협의회 구성여부에 대한 판단 기준 가
( ) 이해관계자간 자율적인 노력만으로 갈등해결이 어려운 경우 나 개발과
( ) 보전 등 이념갈등이 포함되어 있는 경우 다
( ) 이해관계뿐만 아니라 사실관계 가치 절차적 문제 등이 포함되어 복합적, , 갈등의 성격을 띠는 경우
라
( ) 환경단체 등 시민사회가 개입되어 있는 경우 마
( ) 갈등과정에서 상호 불신이 형성되어 대화가 단절된 상황 바
( ) 이해관계자간 의사소통이 원만하게 이루어지지 못하는 경우 사
( ) 갈등조정 전문가의 판단으로 조정협의회 구성이 어려운 경우
갈등 당사자들이 법원에 소송을 이미 제기하였거나 법적 소송의사를 밝힌 상태에서 소송결과에 대한 불확실성과 소송비용 시간 지연 등을 고려할 때 더 바람직한 해결, , 방안을 강구하기 위하여 시도하는 소송 이외의 대안적 절차들을 대안적 분쟁해결 방 식(Alternative Dispute Resolution, ADR)이라 한다.
대안적 분쟁해결의
(9) 배경 및 개념
• 미국의 행정분쟁해결법(The Administrative Dispute Resolution Act 에서는 대안적 분쟁해결 기법 사용을 의무화 하고 있음 여기서는
of 1996) .
행정기관 간에 갈등이 발생했을 때 중립적인 중재자를 당사자들의 합의로
선정하고 이 중재자가 청문회를 통해 증인심문과 증거조사 등의 사실을 확, 인하는 과정을 거친 후 합의안을 제시하며 당사자들은 이 합의안의 수락여, 부를 결정하는 중재방식을 행정기관이 적극적으로 활용하도록 권장
대안적 분쟁해결
(10) 의 장점
• 사법적 해결 대신에 조정 중재 알선 등의 방법을 적용함에 따라 시간과 비, , 용의 절감이 가능하고 합의과정을 통해 갈등당사자들 간의 감정적 대립을, 해소하고 신뢰간계를 구축할 기회를 가질 수 있음 비공식적이며 법조인에. 대하여 덜 의존적이고 비밀유지가 가능하며 자기결정권을 보장할 수 있다는, 점이 장점이라 할 수 있음.
• 소송은 제 자의 판단에 복종해야 하지만 대안적 분쟁해결은 조정과정에서3 , 당사자가 분쟁해결 여부를 종국적으로 결정하는 것이므로 당사자가 조정 절 차에 직접 참여하고 결론을 내리는 등 주체가 되어 심리적 만족감이 상승
대안적 분쟁해결
(11) 의 적용 필요성과 한계
• 갈등 발생 시 대안적 분쟁해결방식의 활용은 행정기관과 민간의 수평적인 관 계를 전제하고 문제해결을 공동으로 모색한다는 점에서 의미가 있음
• 법원에 소송을 제기하지 않았거나 소송을 고려하고 있지 않은 상태에서도, 갈등 당사자들은 자발적 또는 권유에 의하여 협상 조정 중재 사실 확인 등, , , 과 같은 대안적 분쟁해결 절차들을 적용할 수 있음 갈등의 해결방식으로 당. 사자 간 합의를 통해 중재를 활용할 경우 법적인 근거가 없는 상태에서는, 중재 결정에 법적 구속력은 없음
• 국립공원 갈등의 경우 종종 이해관계자의 수가 많고 명확하지 않으며 이슈, , 가 다양하고 가치나 이념에 대한 갈등이 혼재된 경우가 많아 대안적 분쟁해, 결 절차적용이 어려울 수 있음
(12) 대안적 분쟁해결 절차의 활성화 방안
• 행정형 대안적 분쟁해결 기구들의 분쟁조정 절차는 기본적 지침이 필요하나 부처별 특성을 고려할 필요가 있고 조정의 효력은 통일성을 유지해야함 정, . 부부처 소속의 행정형 대안적 분쟁해결 기구의 중립성과 독립성이 강화되어
야 하며 대안적 분쟁해결 기구의 기능 간에 행정형 사법형 민간형 역할분, ( , , ) 담과 연계가 필요
• 대안적 분쟁해결 기구들의 전반적인 분쟁조정기능을 활성화하기 위해서 분쟁 조정 교육프로그램 개발 홍보와 이용자의 접근성 향상 통합 대안적 분쟁해, , 결 기구 신설 분쟁조정기관의 신뢰성 제고 분쟁발생 및 조정에 대한 실무사, , 례집 발간 그리고 법조계의 인식 변화 등이 필요,
공공갈등 발생 시 대안적 분쟁해결방식의 활용은 정부와 민간의 수평적 관계를 전 제하고 문제 해결을 공동으로 모색한다는 점에서 의미가 있다.
갈등조정협의회는 중앙행정기관의 장이 공공정책으로 인하여 발생한 갈등의 해결 을 위하여 필요하다고 판단되는 경우 각 사안별로 구성하여 운영할 수 있다 이는, . 공공정책과 관련한 이해관계자의 상충하는 입장과 이해관계를 합리적으로 조정하고 합의안을 도출하는 데 목적이 있다.
합의결과문의 내용은 법령 등에 위배되거나 중대한 공익을 침해하지 않아야 하며, 중앙행정기관은 협의결과를 성실히 이행하도록 노력하여야 한다 협의절차는 비공개. 를 원칙으로 하나 당사자들이 모두 합의한 경우에는 공개할 수 있다 그러나 중앙행, . 정기관의 장과 관계공무원은 협의회 과정에서 지득한 비밀을 타인에게 누설하 거나 직무상 목적 이외에 사용하여서는 안 된다.
마 참여적 의사결정 방법)
참여적 의사결정방법은 기존의 여론조사 방식의 한계를 보완하고자 여러 선진국에 서 개발한 의견수렴기법이다 이는 갈등 상황의 이해관계자 간 협의를 통한 합의를. 목적으로 하기보다는 논란이 되고 있는 정책이나 사업에 대하여 일반 시민들에게 균, 형 잡힌 정보를 제공하고 적절한 숙의과정을 거치게 함으로써 보다 정확한 여론 파, 악과 의견 수렴을 목적으로 한다 이러한 참여적 의사결정방법은 이해관계자 간협의. 및 협상 과정의 전후에 사용할 수 있다.
(1) 개념
참여적 의사결정은 갈등의 예방과 해결을 위하여 이해관계자 일반시민 전문･ ･ 가 등이 참여하는 의사결정방법을 말한다.
(2) 법적근거
참여적 의사결정의 법적근거는 공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정 제15 조에 명시되어 있으며, 참여적 의사결정방법의 활용에 대한 세부적인 내용을 담 고 있다.
제 조 참여적 의사결정방법의 활용15 ( )
중앙행정기관의 장은 제 조제 호에 따른 갈등영향분석에 대한 심의결과 갈등의 예방 해결을13 5
① ･
위하여 이해관계인 일반시민 또는 전문가 등의 참여가 중요하다고 판단되는 경우에는 이해관계･ 인 일반시민 또는 전문가 등도 참여하는 의사결정방법을 활용할 수 있다.･
중앙행정기관의 장은 공공정책을 결정함에 있어 참여적 의사결정방법의 활용결과를 충분히
②
고려하여야 한다.
(3) 참여적 의사결정의 주요내용
기존 여론조사 방식의 한계를 보완하고자 선진국에서 개발한 의견수렴기법으로 시, 나리오 워크숍 합의회의 시민배심원제 공론조사 등의 다양한 기법이 존재한다 갈, , , . 등상황에서 이해관계자 간의 협의를 통한 합의를 목적으로 하기보다는 현재논란이, 되고 있는 정책이나 사업에 대하여 시민들에게 균형 잡힌 정보를 제공하고 숙의 과 정을 거치게 함으로써 보다 정확한 여론 및 의견파악이 목적이기 때문에 이해관계자 간 협의 및 협상과정 전이나 후에 사용할 수 있으며 행정절차법 상의 의견청취절차, 인 청문 공청회 의견제출 등과는 구분된다, , .
(4) 참여적 의사결정의 필요성
권위주의시대에서 민주화시대로 이행됨에 따라 그동안 정책결정과정에서 상 대적으로 배제되었던 시민사회의 다양한 개인이나 집단은 공공이슈에 더 많은 관심 을 가지게 되었다.
그에 따라 정책결정 과정에 더 많이 개입하려는 의사를 가지게 되었는데 이것은, 자연적으로 정책과정에 더 많은 참여를 요구하게 됨을 의미한다 정책이 공단과 전문.
