Сабиров К.К., магистрант юридического факультета ЕНУ им. Л.Н. Гумилева
ВОПРОСЫ РЕАЛИЗАЦИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН ПО ЧРЕЗВЫЧАЙНЫМ СИТУАЦИЯМ
Мақалада Қазақстан Республикасында төтенше жағдайлар бойынша қабылданған халықаралық келісімдер қаралған. Халықаралық келісімдердің байланысуы зерттелген және халықаралық қауіпсіздікпен, мемлекеттердің арасындағы дамуы кажетті қөрсетілген. Мақала заң факультетінің студенттеріне ұсынылады.
Кілтті сөздер: халықаралық құқық, халықаралық келсімдер, төтенше жағдайлар
The article, based on analysis of the practice of implementation of international treaties of the Republic of Kazakhstan, reviews the practice of implementation of international treaties for Emergency Situations of the Republic of Kazakhstan. Recommended for undergraduate and graduate students of universities and law faculties.
Keynotes: international law, international treaties, emergency
Государства используют различные способы реализации договорных обязательств в своих правовых системах, различным образом определяют место и статус международных договоров, их место в иерархической системе источников права.
Однако, как отмечает Б.И. Осминин, «государства, будучи свободными не только в установлении порядка и выборе способов реализации международно-правовых обязательств, но и в определении места, которое отводится международным договорам в национальной правовой системе, не свободны в выборе основы для разрешения коллизий между нормами внутреннего права и международными договорами» [1, с.179]. В данном случае речь идет о принципе «pacta sunt servanda», который требует от участников добросовестного выполнения каждого действующего договора. И ссылки на внутреннее законодательство или место которое международный договор занимает в иерархической системе права в данном государстве или решения судебных органов на несоответствие международного договора конституции, не могут служить в качестве оправдания для невыполнения взятого государством договорного обязательства.
Данный принцип охватывает важное положение, призванное обеспечить соответствие внутреннего права государств их обязательствам по международному праву.
Важным элементом рассматриваемого принципа является принцип добросовестности, который имеет и самостоятельное значение в международном праве. Последний обязывает добросовестно выяснять фактические обстоятельства, относящиеся к применению норм: определять нормы, подлежащие применению; обеспечивать соответствие выполнения норм их духу и букве, международному праву и морали, а также другим обязательствам государства; определять пределы осуществления норм с тем, чтобы не причинить ущерб правам и законным интересам других государств;
не допускать злоупотребления правом.
В Республике Казахстан на законодательном уровне отмечено, что каждый действующий международный договор Республики Казахстан подлежит обязательному и добросовестному выполнению Республикой Казахстан. Центральные государственные органы Республики Казахстан в пределах своей компетенции обеспечивают выполнение обязательств, принятых по международным договорам Республикой Казахстан, наблюдают за осуществлением принадлежащих Республике Казахстан прав, вытекающих из таких международных договоров, и за выполнением другими участниками международных договоров их обязательств. [2]
Также согласно закону, общее наблюдение и контроль за выполнением международных договоров Республики Казахстан осуществляет Министерство иностранных дел Республики Казахстан.
Исходя из этого, мы можем говорить о том, что взятые государством международные договорные обязательства подлежат выполнению, даже если они противоречат внутреннему законодательству. При этом государственно- правовая форма в которой они реализуются, не имеет существенного значения. Однако государственно-правовая форма реализации международных договоров позволяет определить способ и метод их реализации в национально-правовой системе, что является немаловажным аспектом установления противоречий между национальным правом и международным договором. Подобные коллизии являются проблемой для любого государства. Если существует противоречия между ратифицированным международным договором и внутренним законодательством, это может говорить либо о непродуманности внутреннего законодательства, наличия в нем определенных пробелов, либо о поспешности ратификации, о допущенных в ее процессе ошибках. В любом случае государство обязано выполнять взятые им договорные обязательства – это один из общепринятых принципов международного права.
Принцип добросовестного выполнения обязательств закреплен в Уставе ООН, преамбула которого подчеркивает решимость членов ООН
«создать условия, при которых могут соблюдаться справедливость и уважение к обязательствам, вытекающим из договоров и других источников международного права». Согласно п. 2 ст. 2 Устава, «все Члены Организации Объединѐнных Наций добросовестно выполняют принятые на себя по настоящему Уставу обязательства, чтобы обеспечить им всем в совокупности
права и преимущества, вытекающие из принадлежности к составу Членов Организации».
Международное право налагает на государства обязательство, - добросовестно выполнять международные договоры. [3].
Как мы уже отмечали государствами используются различные способы для реализации договорных обязательств в национальных правовых системах, исходя из этого Б.И. Осминин делит их на три группы: 1.
автоматически интегрирующие международные договоры в национальные правовые системы; 2. реализующие международные договорные обязательства посредством материальной инкорпорации; 3.
придерживающиеся принципа формальной (процедурной) инкорпорации международных договоров. [4, с 15-33]
Согласно нашему законодательству «положения международных договоров, не требующие издания законов для применения, действуют в Республике Казахстан непосредственно» [5]. Приведенная норма свидетельствует, что казахстанское законодательство восприняло получившую достаточно широкое распространение концепцию деления договорных положений на самоисполнимые и несамоисполнимые.
Под "самоисполнимостью" в странах континентальной Европы подразумевают договор, который обладает способностью стать составной частью национальной правовой системы и, приобретая качества внутригосударственного закона или административного акта, иметь в ней юридическое действие без необходимости дополнительных мер законодательного или административного характера.
Различие между самоисполнимыми и несамоисполнимыми договорными положениями сопряжено, прежде всего, с тем, требуют ли условия договора от государств принятия каких-либо дополнительных мер законодательного или административного характера для реализации международных договорных обязательств в национальных правовых системах, или же содержащиеся в договоре нормы могут быть применены национальными судами без необходимости издания имплементационного законодательства. Если международный договор определенно предусматривает необходимость принятия имплементационного законодательства, то он не является самоисполнимым.
Как представляется, решение вопроса о том, является ли то или иное договорное положение самоисполнимым или несамоисполнимым, зависит в каждом конкретном случае от надлежащего толкования содержания договора, то есть выяснения смысла текста договора при помощи его анализа (ст. 31 Венской конвенции о праве международных договоров). При этом намерения сторон имеют большое значение, но исключительно те, которые зафиксированы в тексте договора. Наряду с контекстом может учитываться и последующая практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его толкования. Для выяснения намерения сторон возможно обращение к дополнительным средствам
толкования, в том числе к подготовительным материалам и обстоятельствам заключения договора (ст. 32 Венской конвенции). "Иными словами, - пишет И.И. Лукашук, - толкование постановлений договора, в том числе и для выяснения его непосредственной применимости, осуществляется в соответствии с правом международных договоров" [6, с.130].
Теперь подробнее рассмотрим существующие международные договора Республики Казахстан и попробуем проанализировать возможные проблемы реализации тех или иных пунктов. Так в соглашении между Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой, Республикой Таджикистан и Республикой Узбекистан о сотрудничестве в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, содержится перечень возможных форм сотрудничества: «организация и проведение мониторинга опасных техногенных и экологических процессов, а также природных явлений; взаимное оповещение о состоянии потенциально опасных объектов и окружающей среды, возникающих чрезвычайных ситуаций, ходе их развития и возможных последствиях, принимаемых мерах по их ликвидации; организация подготовки населения к действиям в чрезвычайных ситуациях, в том числе по оказанию первой медицинской помощи; координация взаимодействия заинтересованных государственных структур по ликвидации чрезвычайных ситуаций; оценка риска для окружающей природной среды и населения в связи с возможными загрязнениями в результате промышленных аварий, катастроф и стихийных бедствий; совместное планирование, разработка и осуществление научно- исследовательских проектов, обмен научно-технической литературой, результатами исследовательских работ и технологиями; обмен информацией, методической и другой литературой, видео- и фотоматериалами; обеспечение взаимодействия между компетентными органами Сторон; планирование и проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций; оказание взаимной помощи при ликвидации чрезвычайных ситуаций и принятие мер по размещению пострадавшего населения на территории участников Соглашения; другая деятельность» [7].
Некоторые вопросы может вызвать пункт, которые указывает на обязательство сторон оповещать о состоянии потенциально опасных объектов и окружающей среды, возникающих чрезвычайных ситуаций, ходе их развития и возможных последствиях, принимаемых мерах по их ликвидации. Проблема заключается в том, что подобные вещи зачастую лежат в плоскости внутренней безопасности государства. Порой государства не только не информируют об опасностях чрезвычайных ситуаций правительства других стран, но даже не информируют свое собственное население. К примеру, когда реактор на Чернобыльской АЭС взорвался и загорелся на Украине в апреле 1986, советские власти не сообщали людям об опасности в течение несколько дней, тем самым увеличив количество погибших. Аналогичное сокрытие фактов многие склоны видеть и в событиях 2011 года в Японской Фукусиме [8].
Что же может грозить государству при таком, выборочном игнорировании пунктов международного договора? В случае наступления чрезвычайных событий, выявление фактов целенаправленного сокрытия информации, может вызвать непредвиденные последствия, вплоть до международного скандала и политической изоляции. С другой стороны, проблемы национальной безопасности порой бывают для правительств гораздо важнее, нежели возможные политические последствия.
Здесь стоит отметить, что согласно статье 3 Закона РК о чрезвычайных ситуация природного и техногенного характера, одним из основных принципов защиты населения провозглашается «гласность и информирование населения и организаций о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, мерах по их предупреждению и ликвидации».
Объявив в конституционной форме, что международные договоры Республики Казахстан вместе с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью ее правовой системы, Республика Казахстан взяла на себя весьма серьезное обязательство - рассматривать международные договоры, заключаемые ею с другими государствами, не только в качестве источников международного, но и национального права и, следовательно, считать нормы международного договорного права также одновременно нормами своего национального права.
По причине того, что Конституция РК, декларируя приоритет международных договоров РК над национальными законами, не указывает, о приоритете каких именно из трех групп договоров, названных в законе РК "О международных договорах Республики Казахстан" (статья 2), идет речь, в правовой теории и юридической практике в связи с этим неизбежно возникают неопределенность и весьма широкий разброс мнений по данному вопросу.
Анализируя текст Конституции РК гласящий, что международные договоры, ратифицированные РК, «имеют приоритет перед ее законами», можно придти к выводу о том, что речь идет обо всех без исключения международных договорах Республики Казахстан и обо всех национальных законах. Однако это противоречит общим понятиям о суверенном государстве, поскольку ни одно суверенное государство, какие бы общечеловеческие ценности оно ни разделяло, не может себе позволить, без риска утраты самостоятельности, добровольно и безоговорочно поставить свое национальное право в полную зависимость от международного права.
В среде российских юристов по этому поводу высказано суждение, согласно которому юридическая сила международных договоров, утвержденных Указом Президента, равна юридической силе самого указа.
Соответственно, юридическая сила международных договоров, утвержденных постановлением Правительства, равнозначна юридической силе данного постановления [9, с.62-63]. С этим трудно не согласиться.
Несомненно, такой подход к международному договору и национальному
закону в теоретическом и практическом плане вполне оправдан, но он оставляет вместе с тем открытыми некоторые вопросы.
Так в ст. 4 Конституции РК речь идет о «международных договорах ратифицированных Республикой», при этом происходит сужение понятия
"международный договор", сводимое, вопреки его трактовке законом РК "О международных договорах РК", только к ратифицированному международному договору.
Более того, постановлением Конституционного Совета Республики Казахстан, были уравнены понятия «ратификация международного договора» и «присоединение к международному договору»: «Акты Республики Казахстан о ратификации международных договоров и акты Республики Казахстан о присоединении к международным договорам являются равнозначными по своей юридической силе и правовым последствиям» [10].
Указанные проблемы говорят об актуальности дальнейшего развития отечественного законодательства. Вопрос эффективности самого законодательства отходит на второй план, когда существует проблема его практической реализации. Более всего это касается договоров связанных с чрезвычайными ситуациями, здесь необходима максимальная прозрачность, так как речь идет о безопасности населения.
Список литературы:
1. Осминин Б.И. Заключение и имплементация международных договоров и внутригосударственное право: монография. М., Инфотропик Медиа, 2010 г.
2. Закон Республики Казахстан от 30.05.2005 N 54-3 "О международных договорах Республики Казахстан"
3. Чуркина Л.М. Роль принципа добросовестного выполнения международных обязательств в процессе контроля их соблюдения //
Современное право. 2010. №7
4. Осминин Б.И. Способы реализации международных договорных обязательств в национальных правовых системах // Юрист-международник.
2008. №2
5. Нормативное постановление Верховного Суда Республики Казахстан от 10 июля 2008 года № 1 «О применении норм международных договоров Республики Казахстан».
6. Лукашук И.И. Международное право в судах государств. СПб.:
СКФ "Россия-Нева". 1993.
7. Соглашение между Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой, Республикой Таджикистан и Республикой Узбекистан о сотрудничестве в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Чолпон-Ата 17.07.1998.
8. Майкл Швирц. Страх радиации распространяется по России - "The New York Times", США, 17/03/2011.
9. Барциц И.Н. Международное право и правовая система России //
Журнал российского права. 2001. N 2.
10. Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 18 мая 2006 года № 2 Об официальном толковании подпункта 7) статьи 54 Конституции Республики Казахстан (с изменениями от 24.09.2008 г.)
