Каирбаева Л.К., доктор Ph.D, ведущий научный сотрудник отдела антикоррупционной экспертизы действующих нормативных правовых актов
ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан»
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ КОДИФИКАЦИИ НАЦИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Мақала ұлттық заңнаманың кодификациясының теориалық негіздерін ашады. Қолданыстағы заңнаманы талдай келип мақала авторы осы сұрақ жөнінде өз ойын білдіреді.
Кілтті сөздер: құқық теориясы, ұлттық заңнама, жүйелеу, кодификация.
The article reveals the theoretical basis of codification of national legislation. The author is analyzing the current legislation and expresses his views on this issue.
Keynotes: legal theory, national legislation, systematization, codification.
В соответствии с пунктом 5) статьи 1 Закона Республики Казахстан от 24 марта 1998 г. N 213 «О нормативных правовых актах», кодексами являются законы, в которых объединены и систематизированы правовые нормы, регулирующие однородные и важнейшие общественные отношения.
Действующее законодательство предусматривает создание кодифицированных актов для объединения норм по шестнадцати группам однородных общественных отношений.
В настоящий момент применение кодификации как формы систематизации нормативных правовых актов, как правило, связывается с делением права на отрасли.
В этой связи, целесообразно подвергать кодификации сложившиеся и относительно стабильные отрасли права, с целью исключения перманентного устаревания проведенных кодификаций. При этом кодификации необходимо подвергать те отрасли, в которых объективно существует социальная потребность в правовой определенности, ввиду наличия большого количества норм в разрозненных нормативных правовых актах, имеющих одинаковый предмет правового регулирования.
В связи с тем, что одной из задач кодификации является упрощение и совершенствование законодательства, преодоление проблем возникающих в правоприменительной деятельности, представляется правильным воздерживаться от кодификации сложных и комплексных отраслей.
Комплексные отрасли права необходимо подвергать кодификации только в том случае, если назревает потребность в правовой определенности и выделении групп общественных отношений имеющих свой предмет, метод и
принципы правового регулирования, поскольку, именно это является предпосылкой кодификации.
Система современного законодательства Казахстана в настоящее время относительно стабильна, только благодаря тому, что содержание основных законов государства строится на бланкетных нормах. Указанные нормы конкретизируются в подзаконных актах, которые достаточно часто обновляются, что порождает определенную трудность у субъектов при применении данных актов. За 20 лет становления нашего государства законодательство в сфере нотариальной и банковской деятельности Республики Казахстан получило большое развитие. Правовое регулирование этих отношений подробно регламентировано как на уровне законов, так и на уровне подзаконных нормативных правовых актов. В результате анализа действующего законодательства Республики Казахстан в сфере нотариальной и банковской деятельности можно сделать выводы о дальнейших перспективах их развития.
Характеризуя банковское законодательство Казахстана, можно сделать вывод, что оно представлено слишком обширным нормативно- правовым материалом. Поэтому разобраться в хитросплетениях банковского законодательства может далеко не каждый банковский служащий.
Законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность в банковской сфере – свыше сотни. Диапазон регулируемых отношений в сфере банковской деятельности очень широк и это вызывает трудности для правоприменителя.
Что же касается законодательства в сфере нотариата, то в настоящий момент, в Республике Казахстан существует около 31 правовых актов, регулирующих правоотношения в области нотариата. Это:
1. Гражданский кодекс Республики Казахстан от 27 декабря 1994 года (ст.154)
2. Гражданский кодекс Республики Казахстан (особенная часть) от 1 июля 1999 № 409 (ст. 825, 922, 1050, 1054)
3. Уголовный кодекс Республики Казахстан от 16 июля 1997 года № 167-I (ст. 190, 200, 229)
4. Гражданско-процессуальный кодекс Республики Казахстан от 13 июля 1999 года N 411 (глава 38)
5. Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 года № 155-II (ст. 34, 52, 88-1, 168-1, 175, 205-206, 209-210, 215-216, 218-1, 357-1, ст. 541)
6. Кодекс Республики Казахстан от 15 мая 2007 года N 251
«Трудовой кодекс Республики Казахстан» (ст. 33, 72)
7. Кодекс Республики Казахстан от 10 декабря 2008 года № 99-IV
«О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (Налоговый кодекс) (ст. 42, 496, 536, 542)
8. Закон Республики Казахстан от 28 апреля 1997 г. N 97-1 «О вексельном обращении в Республике Казахстан» (глава 7)
9. Закон Республики Казахстан от 20 июня 1997 года № 136-I «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан» (п. 4-1 ст. 22 и ст. 22-1)
10. Закон Республики Казахстан от 14 июля 1997 года № 155-I «О нотариате»
11. Закон Республики Казахстан от 17 декабря 1998 года N 321 «О браке и семье» (глава 2, 20)
12. Закон Республики Казахстан от 17 января 2002 года N 284 «О торговом мореплавании» (гл. 32)
13. Закон Республики Казахстан от 11 июня 2003 года № 435-II «Об обязательном страховании гражданско-правовой ответственности частных нотариусов»
14. Закон Республики Казахстан от 11 января 2007 года № 214-III «О лицензировании» (ст. 45)
15. Закон Республики Казахстан от 26 июля 2007 года N 310 «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество»
16. Указ Президента Республики Казахстан от 18 апреля 1994 г. N 1669 «О классных чинах работников органов, учреждений юстиции и государственного нотариата Республики Казахстан»
17. Указ Президента Республики Казахстан от 27 сентября 1999 года N 217 «Об утверждении Консульского устава Республики Казахстан» (глава 13-15)
18. Постановление Правительства Республики Казахстан от 23 декабря 1998 года № 1325 «Об утверждении форм государственных лицензий на право занятия адвокатской и нотариальной деятельностью»
19. Постановление Правительства Республики Казахстан от 15 марта 1999 года № 245 «Об утверждении Правил исчисления, удержания (начисления) и перечисления обязательных пенсионных взносов в накопительные пенсионные фонды» (п.п. 2-4 раздела 1)
20. Постановление Правительства Республики Казахстан от 25 сентября 2001 года № 1235 «Об утверждении Правил прохождения аттестации лицами, претендующими на занятие адвокатской либо на право занятия нотариальной деятельностью»
21. Постановление Правительства Республики Казахстан от 26 июля 2002 года N 833 «Некоторые вопросы учета, хранения, оценки и дальнейшего использования имущества, обращенного (подлежащего обращению) в собственность государства по отдельным основаниям» (п.2)
22. Постановление Правительства Республики Казахстан от 2 июня 2007 года № 454 «Правила лицензирования нотариальной деятельности и квалификационные требования, предъявляемые при лицензировании нотариальной деятельности» (п. 16-17)
23. Приказ Министра юстиции Республики Казахстан от 9 марта 1998 г № 149 «Об утверждении положения о государственном реестре лицензий частных нотариусов»
24. Приказ Министра юстиции Республики Казахстан от 9 марта 1998 г. N 150 «Положение об аттестации должностных лиц аппаратов акимов городов районного значения, поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов, совершающих нотариальные действия»
25. Приказ Министра юстиции Республики Казахстан от 16 июля 1998 года № 83 «Об утверждении Инструкции по нотариальному делопроизводству в Республике Казахстан»
26. Приказ Министра юстиции Республики Казахстан от 28 июля 1998 года N 539 «Инструкция о порядке совершения нотариальных действий в Республике Казахстан»
27. Приказ Министерства юстиции Республики Казахстан от 24 февраля 1999 г. N 16 «О печати частного нотариуса»
28. Приказ Министра юстиции Республики Казахстан от 20 августа 2003 года N 169 «Об утверждении Положения о стажерах нотариусов и признании утратившими силу некоторых нормативных правовых актов»
29. Приказ Министра юстиции Республики Казахстан от 13 декабря 2003 года N 264 «Об утверждении Положения об учетной регистрации частных нотариусов»
30. Приказ Министра юстиции Республики Казахстан от 5 июля 2004 года № 202 «Об утверждении Правил осуществления контроля за законностью совершаемых нотариальных действий и соблюдением правил делопроизводства нотариусами, занимающимися частной практикой»
31. Приказ Министра юстиции Республики Казахстан от 31 марта 2005 года № 101 «Об утверждении Положения о кадровом резерве и проведении конкурса на замещение вакантной должности нотариуса»
Сейчас нотариат определяется как публично-правовой институт и законодательно закрепленная система защиты интересов физических и юридических лиц. Подобное отношение к нотариату является, с точки зрения мировой практики, наиболее правильным, так как в большинстве развитых стран мира система нотариата ставится в один ряд с судебными органами в разрезе его значимости для общества и выступает как одна из инстанций, осуществляющих защиту законных прав граждан и юридических лиц.
Учитывая широкий диапазон НПА, охватывающий сферу нотариата, можно констатировать, что нотариат в эпоху усложняющего законодательства и правовых процедур из предмета, воспринимавшегося как носящего юридико- технический характер, постепенно превращается в целую науку нотариального права.
Учитывая сложный и разрозненный характер как нотариального, так и банковского законодательства, государству необходимо систематизировать их. В связи с этим, предлагаем систематизировать законодательство в сфере нотариата и банковской деятельности, так как назрела потребность в правовой определенности и выделении групп общественных отношений в сфере регулирования этих отношений. Таким образом, появление новых
институтов, правовых механизмов и категорий обусловливает необходимость их упорядочения и определения места в цельной системе законодательства.
Принятие Банковского кодекса оказало бы положительный эффект процессу правового регулирования банковских отношений. Так, удалось бы добиться четкого упорядочения и структурирования огромного количества нормативно-правового материала, составляющего банковское законодательство. Далее, появилась бы возможность перевести их максимальную часть из уровня подзаконных нормативных правовых актов на уровень законодательного акта, что способствовало бы стабильности банковского законодательства. А также, кодификация облегчила бы правоприменительный процесс для участников банковских правоотношений.
В настоящее время Банковский кодекс существует и успешно применяется в Республике Беларусь.
Законодательство в сфере банковской деятельности сформировано и применяется в Республике Казахстан уже более пятнадцати лет. Основным нормативным правовым актом, регулирующим указанную сферу правоотношений, является Закон Республики Казахстан от 31 августа 1995 года «О банках и банковской деятельности в Республике Казахстан» (далее – Закон) и нормативные акты, принятые в его исполнение. Этот закон постоянно подвергался доработкам, в него внесены изменения и дополнения 46 (!) раз и каждое вносилось отдельным законом в период с 1996 по 2011 год. В настоящее время внесены очередные изменения в Закон, затрагивающие вопросы совершенствования разрешительной системы, которые вводятся в действие с 30 января 2012 года.
Данный закон мог бы служить базой для создания Банковского кодекса. На наш взгляд, Банковский кодекс мог бы иметь деление на две части – Общую и Особенную по аналогии с Банковским кодексом Республики Беларусь. Общая часть была бы посвящена вопросам построения банковской системы, вопросам регулирования правового статуса и функций элементов банковской системы. Особенная часть регулировала бы отношения, связанные с осуществлением отдельных видов банковских операций. В целом кодекс мог бы иметь следующую структуру:
Общая часть
Раздел 1. Общие положения Глава 1. Основные положения Глава 2. Банковская деятельность
Глава 3. Взаимоотношения субъектов и участников банковских правоотношений
Раздел 2. Субъекты банковской системы
Глава 4. Национальный банк Республики Казахстан Глава 5. Банки второго уровня
Глава 6. Аффилиированные лица банков
Глава 7. Организации, осуществляющие отдельные виды банковских операций
Глава 8. Особый статус Банка развития Казахстана
Глава 9. Иные субъекты банковской системы Республики Казахстан Раздел 3. Основания и условия создания и деятельности банков Глава 10. Создание банка и осуществление банковской деятельности Глава 11. Регулирование деятельности банков и защита интересов депозиторов
Глава 12. Особенности создания и деятельности исламских банков Глава 13. Учет и отчетность
Глава 14. Аудит банков и их аффилиированных лиц
Раздел 4. Условия изменения правового статуса и особенности прекращения деятельности банков
Глава 15. Добровольная реорганизация банков Глава 16. Консервация банка
Глава 17. Ликвидация и принудительная реорганизация банков
Раздел 5. Ответственность субъектов и участников банковских правоотношений
Глава 18. Защита прав и интересов вкладчиков и иных кредиторов банка
Глава 19. Ответственность за нарушения, связанные с банковской деятельностью
Особенная часть
Раздел 6. Активные банковские операции Глава 20. Банковский кредит
Глава 21. Договор финансирования под уступку денежного требования (договор факторинга)
Глава 22. Банковская гарантия. Поручительство Раздел 7. Пассивные банковские операции Глава 23. Банковский вклад (депозит)
Глава 24. Банковский счет
Глава 25. Доверительное управление денежными средствами Раздел 8. Посреднические банковские операции
Глава 26. Расчеты
Глава 27. Валютно-обменные операции
Глава 28. Банковское хранение. Временное пользование банковским сейфом
Глава 29. Профессиональная деятельность банков на рынке ценных бумаг
Глава 30. Деятельность банков в сфере валютного регулирования Кодификацию же законодательства о нотариате предлагается проводить путем обработки и приведения в систему нормативных правовых актов с целью упорядочения, устранения противоречий в содержании правовых норм, выявление и исключения устаревших, а также создания новых норм права, соответствующих назревшим потребностям общественного развития. Кодификация нотариальной деятельности, как
средство совершенствования правового регулирования, позволит создать условия, облегчающие использование нормативного материала на практике.
Сегодня, действующие НПА в сфере нотариата нередко противоречат друг другу, дублируя функции. Поэтому предлагается в новом кодексе объединить те НПА, нормы которых регулируют только нотариальную деятельность. Другие же акты, регулирующие деятельность нотариата лишь в части, необходимо отразить в виде бланкетных норм.
Помимо этого, Кодекс должен вобрать в себя все нормы, регулирующие деятельность субъектов, имеющих право совершать нотариальные действия. В то же время, в нем могут отражаться не только обязательные к выполнению положения, но и обязательства, взятые на себя уполномоченными органами.
Нотариальный кодекс Республики Казахстан закроет существующие белые пятна в законодательстве о нотариате и более подробно регламентирует совершение нотариальных действий. Поэтому действующее нотариальное законодательство имеет все предпосылки для оформления его в виде Кодекса, который включил бы в себя, как оправдавшие нормы прежних актов, так и новые.
В заключении, следует отметить, что сложившаяся практика и многолетний опыт функционирования законодательства в сфере нотариата и банковской деятельности, изучение опыта других государств должны стать хорошей основой для создания Нотариального и Банковского кодексов, которые, во-первых, усовершенствуют законодательство по существу, во- вторых, обеспечат его согласованность и компактность, в-третьих, освободят от устаревших, не оправдавших себя норм. Возможно, они и не смогут заменить всей полноты как нотариального, так и банковского законодательства, но смогут его упростить, сделать более понятным.
