УДК 33.332.21
РАЗВИТИЕ ОТНОШЕНИЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
ҚАЗАҚСТАН РЕСПУБЛИКАСЫНДАҒЫ ЖЕР МЕНШІГІ ҚАТЫНАСТАРЫНЫҢ ДАМУЫ
DEVELOPMENT OF LAND OWNERSHIP RELATIONS IN THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN
К.К. АБУОВ
доктор экономических наук, профессор
А.С. КУЛЬМАГАНБЕТОВА
докторант PhD
Казахский агротехнический университет им. С. Сейфуллина
Аннотация. Земельные отношения имеют важное значение в развитии экономики государ- ства. Целью статьи является оценка хода реформирования земель. Проанализирована ис- тория развития земельных отношений в Республике Казахстан, начиная 1990 года. Выделе- но 5 основных этапов развития отношений собственности на землю, во время которых проведены работы по преобразованию сельскохозяйственных предприятий, приватизации земель и изменению землепользования. Показаны правовые акты, предназначенные для регулирования вопросов земельной собственности, территориального устройства и со- здающие условия для развития земельного рынка. Выявлены характерные особенности земельной реформы в зоне рискованного земледелия. Раскрыто содержание понятия «зе- мельные отношения». Дана характеристика процесса формирования частной собственно-сти на землю, показаны положительные и отрицательные стороны земельной реформы.
Приведены мнения ученых по данному аспекту. Рассмотрены основные аспекты земель-ного законодательства.
Аңдатпа. Жер қатынастарының мемлекет экономикасының дамуындағы маңызы зор. Жерді реформалау барысын бағалау мақаланың басты мақсаты болып табылады. Қазақстан Рес- публикасының 1990 жылдан бастап жер қатынастарының даму тарихы зерттелген.
Ауылшаруашылық мекемелерді өзгерту, жерді жекешелендіру және жерді пайдалануды өз- герту бойынша жұмыстар жүргізіліп жатқан кездегі жер меншігі қатынастарының дамуының басты 5 кезеңі бөліп қарастырылған. Жер меншігі, аймақтық құрылыс және жер нарығын дамытуға жағдай жасайтын мәселелерді реттеуге арналған құқықтық актілер көрсетілген. Жер бөлудің тәуекелді аймағындағы жер реформаларының ерекшеліктері анықталған. «Жер қатынастары» түсінігінің мағынасы ашылған. Жерді жеке меншікке берудің қалыптасу үрдісінің сипаттамасы берілген, жер реформасының оң және теріс жақтары көрсетілген. Осы аспекті бойынша ғалымдардың пікірлері берілген. Жер заңдылықтарының басты ас-пектілері қарастырылған.
157Проблемы агрорынка, октябрь - декабрь / 2017 г.
Abstract. Land relations are important in the State development. The purpose of the article is the evaluation of land reform progress. The history of land relations development in the Republic of Kazakhstan, beginning from 1990, has been analyzed. Five main stages in the development of land ownership relations have been outlined, during which the works on transformation of agricultural enterprises, land privatization and change of land use have been conducted. Legal documents designed to regulate issues of land ownership, territorial organization, which create conditions for the land market development have been presented. Specific features of land reform in the risky farming zone have been identified. The content of the concept "land relations" has been revealed.
The characteristic of the process of formation of private ownership of land is presented, the positive and negative aspects of land reform have been presented. The opinions of scientists on this aspect have been presented. The main aspects of land legislation have been considered.
Keywords: land relations, land reform, private ownership, market turnover, land market, land legislation, legal mechanism, lease, purchase and sale.
Ключевые слова: земельные отношения, земельная реформа, частная собственность, ры- ночный оборот, рынок земли, земельное законодательство, правовой механизм, аренда, купля-продажа.
Түйінді сөздер: жер қатынастары, жер реформасы, жеке меншік, нарық айналымы, жер нарығы, жер заңдылықтары, құқықтық механизм, аренда, сатып алу, сату.
Земельные отношения – специфическая сфера производственных отношений в обще- стве, возникающая между людьми в процессе использования, владения и распоряжения землей как всеобщим условием труда и средством производства, становятся опреде- ляющими во всей системе экономических, прежде всего, аграрных преобразований.
По мнению И.Г. Архипова: «земельные отношения – это волевые общественные от- ношения между гражданами, государством и пользователями земли, а также пользовате- лями земли между собой и находящиеся в сфере действия земельно-правовых норм» [1].
Земельные отношения остаются в цен- тре внимания государства, которое выдвига- ет достаточно жесткие регламентирующие требования и ограничения. При этом всегда сохраняется приоритет общественных инте- ресов над индивидуальными, за обществом остается возможность изменения содержа- тельного наполнения прав собственности и пользования на землю. При любом социаль- но-экономическом укладе возникает необхо- димость вмешательства государства в отно- шения, связанные с распределением, ис- пользованием и восстановлением земельных ресурсов [2].
Земельные отношения – это, прежде все-го, отношения к собственности на землю фи- зического или юридического лица. Собствен- ность такого рода обязательно связана с формой хозяйствования применительно к землям сельскохозяйственного назначения [3].
Собственность на землю предполагает использование трех основных правомочий:
владение, пользование и распоряжение ею.
Право владения дает возможность собствен-
нику использовать землю по своему усмотре- нию для любого вида производства, кроме запрещенных законодательством. Право пользования предполагает ее использование по целевому назначению. Право распоряже-ния включает такие правомочия, как купля-продажа, залог, аренда, обмен, наследование
и так далее. Свойства земли исключают не- ограниченные права распоряжения ею [см.2].
В условиях планово-административной экономики земля находилась в исключитель-ной государственной собственности. Призна-валась только одна форма земельных отно-шений – пользование землей. При социализ-ме земля предоставлялась землепользовате-лям бесплатно, налогом не облагалась, не имела статуса недвижимости. Это привело к неэффективному использованию земельных угодий, одного из главных ресурсов государ- ства. В первые годы реформы стало ясно, что земля как объект недвижимости должна иметь цену, ее стоимость должна входить в устав-ный фонд сельскохозяйственных предприя-тий, участвовать в сделках. В сложившихся условиях возникла объективная необходи-мость поэтапного изменения земельных от-ношений и проведения земельной реформы.
Земельные отношения представляют одну из самостоятельных и специфических сфер общей системы производственных от- ношений, связанных с землей.
Реформирование земельных отношений в независимом Казахстане официально началось с 16 декабря 1991 года, с момента принятия Конституционного закона «О госу- дарственной независимости Республики Ка- захстан». Но практически оно началось в 1990 г., когда Верховный Совет Казахской
158
ССР принял новую редакцию Земельного кодекса, в статье 3 которого было установле- но, что земля в Республике Казахстан нахо- дится исключительно в собственности госу- дарства [4].
Земельный кодекс внес существенные изменения в реформирование земельного строя республики, которые заключались в следующем:
- предоставлено право гражданам полу- чать земельные участки в пожизненное наследуемое владение для крестьянского хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства и животноводства, строитель- ства и обслуживания жилого дома, дачного строительства, традиционных народных про- мыслов и ремесел;
- сняты жесткие ограничения размеров земельных участков, предоставляемых граж- данам;
- запрещено вмешательство в деятель- ность землевладельцев со стороны государ- ственных, хозяйственных и других органов и организаций;
- узаконено право землевладельцев и землепользователей на самостоятельное хозяйствование на земле; собственности на произведенную сельскохозяйственную про- дукцию и доходы от ее реализации;
- разрешена аренда земли;
- расширены полномочия местных пред- ставительных и исполнительных органов в регулировании земельных отношений;
- установлена плата за землю;
- усилена роль судебной власти в раз- решении земельных споров.
Однако Земельный кодекс не удовле- творял полностью потребности общества в преобразовании земельных отношений, со- ответствующих переходному периоду от со- циалистических отношений к рыночным. По- этому появилась объективная необходимость в разработке закона «О земельной реформе в Казахской ССР», который был принят 28 июня 1991 года.
Задачей земельной реформы явилось преобразование земельных отношений в це- лях создания правовых, экономических и со- циальных условий для эффективного функ- ционирования различных форм хозяйствова- ния на земле, обеспечения рационального использования и охраны земель.
Основными направлениями земельной реформы были определены:
- создание специального земельного фонда с целью последующего его перерас- пределения в интересах более эффективного использования земель;
- перераспределение земель в случаях разгосударствления и приватизации имуще- ства государственных сельскохозяйственных предприятий;
- установление границ сельских насе- ленных пунктов;
- оформление и переоформление доку- ментов на право пользования земельными участками.
Полномасштабное развитие рыночных отношений в республике в определенной степени сдерживалось отсутствием рынка земли. Указы Президента Республики Казах- стан от 24 января 1994 года «О некоторых вопросах регулирования земельных отноше- ний» № 1516 и от 5 апреля 1994 года «О дальнейшем совершенствовании земельных отношений» № 1639 позволил впервые в ис- тории нашей страны включить в рыночный оборот права на землю.
Земельный кодекс регулировал земель- ные отношения в Республике Казахстана до 22 декабря 1995 года, когда вступил в силу Указ Президента РК, имеющий силу Закона
«О земле» [5], позволивший коренным обра- зом изменить земельные отношения, законо- дательно признать частную на землю и вве- сти земли в рыночный оборот.
Вводилась частная собственность на не- которые категории земельных участков в 1995 г. Законом 2001 изменялись сроки вре- менного землепользования – краткосрочного с 3 до 5 лет; долгосрочного – с 99 до 49 лет.
Еще одним крупным изменением явился от- каз от введенного в 1990 г. права пожизнен- ного наследуемого владения для крестьян- ского хозяйства. В законах 1995 и 2001 гг. для организации крестьянского хозяйства оставлено постоянное землепользование и временное землепользование.
В период рыночных преобразований раз- витие земельных отношений в государстве осуществлялось поэтапно. Рассмотрим по- дробнее этапы развития земельных отноше- ний.
На первом этапе (1990-1993) были при- няты «Земельный кодекс Казахской ССР»
(ноябрь, 1990), Законы РК «О крестьянском хозяйстве в Казахской ССР» (май, 1990), «О земельной реформе в Республике Казах- стан» (июнь, 1991), «О земельном налоге»
(декабрь, 1991). Эти законы сыграли опреде- ленную роль в создании новых форм хозяй- ствования на земле. Но с переходом к ры- ночной экономике монопольная собствен- ность государства на землю стала сдержи- вающим фактором.
К особенностям начального этапа зе- мельной реформы можно отнести:
- образование специального районного земельного фонда с целью последующего его распределения при выходе из состава предприятия и организации крестьянских (фермерских) хозяйств;
- механизм деления земельной соб- ственности совхозов на земельные паи в
зависимости от трудового участия в данном предприятии и сферы деятельности;
- установление и уточнение границ сель- ских населенных пунктов и их земельно- хозяйственное устройство;
- возможности добровольного выбора формы землевладения, землепользования и хозяйственной деятельности на земле.
Особенностью первого этапа земельной реформы было применение механизма де- ления земельной собственности бывших сов- хозов и колхозов на земельные доли в зави- симости от трудового участия и сферы дея- тельности жителей села. В результате пере- распределения земель появилось 2,3 млн собственников земельных долей, которым были выданы свидетельства о праве на условную земельную долю. Обладателям права было разрешено получать земельные участки в счет условной доли для организа- ции крестьянских (фермерских) хозяйств, со- вершать гражданско-правовые сделки, как-то:
продавать право пользования, дарить, наследовать, передавать в качестве вклада или взноса в уставные капиталы сельскохо- зяйственных предприятий [6]. Произошло условное разделение земельной собственно- сти на земельные паи. Стоит отметить, что разделу на земельные доли подлежала толь- ко пашня. Пастбищные и сенокосные угодья в большинстве своем не подлежали разделу и оставались в коллективном пользовании.
Второй этап развития земельных отно- шений (1994-1995) связан с адаптацией зе- мельного законодательства к условиям рын- ка. Принят ряд нормативных актов по вопро- сам регулирования земельных отношений и их совершенствования, которые способство- вали вовлечению земли в рыночные отноше- ния посредством введения института купли- продажи права землепользования при сохра- нении конституционных основ государствен- ной собственности на землю.
Положительным моментом развития зе- мельных отношений на втором этапе являет- ся усиление роли земельных паев в форми- ровании собственника земли, то есть расши- рились права по их распоряжению. На этом этапе были приняты Указы Президента РК от 24 января 1994 года «О некоторых вопросах регулирования земельных отношений» и от 5 апреля 1994 года «О дальнейшем совершен- ствовании земельных отношений».
Недостатки второго этапа реформирова- ния: отсутствие частной собственности на землю сдерживало формирование реального хозяина, усиливало нерациональное исполь- зование земли. Из-за невозможности свобод- ной купли-продажи земли нарастала теневая торговля административными решениями по отводу земель, ее нелегальному использова- нию и сокрытию полученных доходов [7]. С
данным мнением можно согласиться, так как многие крестьянские хозяйства создавались формально, с целью получения налоговых льгот, кредитов, пожизненно наследуемых земельных участков и многое другое.
Завершающим законодательным актом по совершенствованию земельных отноше- ний второго этапа стал Указ Президента Рес- публики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Указы Президента Республики Казахстан, регулирующие земельные отно- шения» (май, 1995г.), который законодатель- но закрепил статус земли как недвижимости.
С принятием закона РК «О земле»
1995г., № 2717 начался третий этап земель- ных преобразований, который кардинально отличался от многих положений ранее приня- того законодательства. В республике впер- вые конституционно признана частная соб- ственность на землю. В соответствии со ста- тьей 6 Конституции Республики Казахстан, принятой на республиканском референдуме 30 августа 1995 года, признаются и равным образом защищаются государственная и частная собственность на землю. Именно таким законом является принятый 22 декабря 1995 года Указ Президента Республики Ка- захстан, имеющий силу закона «О земле» [см.
5].
Во владение, пользование и распоряже- ние отныне передаются земли, предоставля- емые для ведения личного подсобного хо- зяйства, садоводства и дачного строитель- ства. В частной собственности могут также находиться земельные участки, предостав- ляемые под застройку или застроенные про- изводственными и непроизводственными со- оружениями и другими комплексами.
Указ «О земле» сформулировал основ- ные принципы регулирования земельных от- ношений, направления развития земельного законодательства в условиях вхождения в рыночную экономику. Впервые в истории зе- мельного законодательства были юридиче- ски закреплена система вещных прав на зем- лю. Благодаря Указу «О земле» значитель- ная часть земельных отношений приобрела рыночную направленность, произошло суже- ние сферы административного регулирова- ния земельными отношениями [8].
Собственники земельных участков вправе совершать в отношении своих участ- ков любые сделки, не запрещенные законо- дательством: продать участок по договорной цене, внести в качестве взноса в уставный фонд хозяйственного товарищества, пере- дать в залог, подарить, завещать, сдать во временное землепользование. Таким обра- зом, земля в Казахстане впервые стала объ- ектом купли-продажи.
С 1997 г. усилился процесс натурной персонификации земельных долей. Впервые
при сделках с государством были установле- ны базовые ставки платы за землю для по- стоянных землепользователей, основанные на нормативной цене земли. Появились ме- ханизмы для исчисления размеров арендной платы и земельного налога.
Четвертым этапом развития земельных отношений является принятие Закона Рес- публики Казахстан «О земле» от 24 января 2001 года. В законе нормы, касающиеся соб- ственности на землю как государственной, так и частной, не изменились в сравнении с законом 1995 года. Земли сельскохозяй- ственного назначения остаются в собствен- ности государства и могут передаваться для сельскохозяйственного использования только во временное пользование. При этом были внесены изменения в сроки временного зем- лепользования, то есть аренды земли: крат- косрочная – до 5 лет вместо 3 лет, долго- срочная – 49 лет вместо 99 лет, применяв- шихся в прежнем законодательстве [9].
С 20 июня 2003 года начинается пятый этап земельных отношений. В результате длительного обсуждения депутатами Мажи- лиса Парламента Республики Казахстан в июне 2003 года был принят и вступил в за- конную силу Земельный кодекс Республики Казахстан. В республике введена частная собственность на земли сельскохозяйствен- ного назначения, при этом землю государ- ство передает в частную собственность на платной основе физическим и негосудар- ственным юридическим лицам Республики Казахстан, предусмотрена льготная цена в размере 75 % от выкупной цены земельного участка, а также выкуп в рассрочку сроком до 10 лет [10].
Наряду с этим оставлены в силе поло- жения предыдущих законов о временном краткосрочном и долгосрочном землеполь- зовании (аренде) и постоянном землепользо- вании, Правительством Республики Казах- стан принято Постановление о базовых ставках цены земли сельскохозяйственного назначения при продаже в частную соб- ственность [11].
Принятый Земельный кодекс 2003 года направлен на развитие рынка земли и введе- ние регулируемых государством рыночных земельных отношений, позволяющих ему эффективно управлять рациональным ис- пользованием земельных ресурсов и осу- ществлять их охрану и воспроизводство на базе рыночного правового и экономического механизма, в основе которого платность и эффективность использования земли.
Переход на рыночные отношения, зе- мельная реформа способствовали формиро- ванию рынка земель. Рынок земель – это сово- купность различных сделок с землей, поэтому для его функционирования и развития необхо-
димо наличие такого количественного показа- теля, как стоимость земель. При этом оценка земель представляет собой такой показатель, который характеризует качество земли, ее биологическую ценность для осуществления сельскохозяйственной деятельности.
Перед аграрным сектором стоят задачи по введению в рыночный оборот земель сельхозназначения, а также по упрощению процедуры смены целевого назначения зе- мельного участка. При этом важно, с одной стороны, максимально эффективно исполь- зовать землю, а с другой – она должна не снижать, наоборот, своевременно восстанав- ливать свое плодородие, не теряя каче- ственных свойств [12].
В Казахстане в настоящее время боль- шая часть земель сельскохозяйственного назначения находится в государственной собственности. Эти земли в основном пере- даны в постоянное и временное землеполь- зование, растет рынок права пользования землей и участков, переданных в частную собственность.
Список использованных источников 1 Архипов И.Г. Земельное право Рес- публики Казахстан. – Алматы: ЮРИСТ, – 2000.
– 237с.
2 Сабирова А.И. Земельные отношения в Республике Казахстан: анализ, рекоменда- ции //А.И. Сабирова, В.В. Григорук, Т.М. Ар- шидинов. [и др.]. – Алматы: КНИИЭОАПК, 2001. – 125с.
3 Спектор М.Д. Земельные отношения и землеустройство. – Астана, 2005. –255с.
4 Земельный кодекс Казахской ССР от 16 ноября 1990 года № 332-XII (утратил силу) [Электронный ресурс].–2017.- URL: http://adi- let.zan.kz/rus/docs/K900000332 (дата обраще- ния: 19.09.2017.).
5 Указ Президента Республики Казах- стан, имеющий силу закона, от 22 декабря 1995 года № 2717 «О земле» (утратил силу) [Электронный ресурс]. – 2017. - URL:https://
online.zakon.kz/ Document/ ?doc_id=1004064 (дата обращения: 15.09.2017.).
6 Сабирова А.И. Этапы развития зе- мельных отношений и их правовое регулиро- вание в Республике Казахстан //Никоновские чтения. – 2006. – №11. – С. 468-470.
7 Матаева М.Х. Конституционное регу- лирование вопроса о земле в Республике Казахстан. //Вестник Томского государствен- ного университета.– 2006.–№292-1.–С. 69-73.
8 Хаджиев А.Х. Земельное право Рес- публики Казахстан (общая часть): Уч.пособие / Под редакцией д.ю.н., профессора Н.Б. Му- хитдинова. – Алматы: ЮРИСТ, 2002. – 376с.
9 Закон Республики Казахстан от 24 ян- варя 2001 года № 152-II «О земле» (утратил
силу) [Электронный ресурс]. – 2017. - URL:
http:// online.zakon.kz/Document/?doc_id=1004 64 (дата обращения: 15.09.17.)
10 Земельный кодекс Республики Казах- стан от 20 июня 2003 года № 442-II [Элек- тронный ресурс].– 2017.- URL: http://online.
zakon.kz/Document/?doc_id=1040583 (дата об- ращения: 15.09.17.)
11 «Об установлении базовых ставок платы за земельные участки» Постановление Правительства Республики Казахстан от 2 сентября 2003 года № 890. [Электронный ре- сурс]. – 2017. - URL: http://adilet.zan.kz/rus/
docs/P030000890 (дата обращения 15.09.17.) 12 Сүндетұлы Ж., Исмаилова А.С., Ну- кешева А.Ж. Оценка эффективности различ- ных форм хозяйствования в АПК Республики Казахстан // Проблемы агрорынка. – 2015. –
№3. – С.60-67.
Spisok ispol'zovannyh istochnikov 1 Arhipov I.G. Zemel'noe pravo Respubliki Kazahstan. Almaty: JuRIST - 2000. - 237s.
2 Sabirova A.I. Zemel'nye otnoshenija v Respublike Kazahstan: analiz, rekomendacii //A.I. Sabirova, V.V. Grigoruk, T.M. Arshidinov. [i dr.]. – Almaty: KNIIJeOAPK, 2001. – 125s.
3 Spektor M.D. Zemel'nye otnoshenija i zemleustrojstvo.- Astana, 2005. - 255s.
4 Zemel'nyj kodeks Kazahskoj SSR ot 16 nojabrja 1990 goda № 332-XII (utratil silu) [Jelektronnyj resurs].– 2017.- URL: http://adilet.
zan.kz/rus/docs/K900000332 (data obrashhe- nija: 19.09.2017.).
5 Ukaz Prezidenta Respubliki Kazahstan, imejushhij silu zakona, ot 22 dekabrja 1995 goda
№ 2717 «O zemle» (utratil silu)
[Jelektronnyj resurs].– 2017.- URL:https://online.
zakon.kz/Document/?doc_id=1004064 (data obrashhenija: 15.09.2017.).
6 Sabirova A.I. Jetapy razvitija zemel'nyh otnoshenij i ih pravovoe regulirovanie v Respublike Kazahstan //Nikonovskie chtenija. - 2006. - №11. - S. 468-470.
7 Mataeva M.H. Konstitucionnoe reguliro- vanie voprosa o zemle v Respublike Kazahstan.
//Vestnik Tomskogo gosudarstvennogo univer- siteta. - 2006. - №292-1.– S. 69-73.
8 Hadzhiev A.H. Zemel'noe pravo Res- publiki Kazahstan (obshhaja chast'): Uchebnoe posobie /Pod redakciej d.ju.n., professora N.B.
Muhitdinova. – Almaty: JuRIST. - 2002. – 376s.
9 Zakon Respubliki Kazahstan ot 24 janvarja 2001 goda № 152-II «O zemle» (utratil silu) [Jelektronnyj resurs]. – 2017. - URL:
http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=10040 64 (data obrashhenija: 15.09.17.)
10 Zemel'nyj kodeks Respubliki Kazahstan ot 20 ijunja 2003 goda № 442-II [Jelektronnyj resurs]. – 2017. - URL: http://online.zakon.kz/
Document/?doc_id=1040583 (data obrashhe- nija: 15.09.17.)
11 «Ob ustanovlenii bazovyh stavok platy za zemel'nye uchastki» Postanovlenie Pra- vitel'stva Respubliki Kazahstan ot 2 sentjabrja 2003 goda № 890. [Jelektronnyj resurs]. – 2017.
- URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/P030000890 (data obrashhenija 15.09.17.)
12 Sүndetұly Zh., Ismailova A.S., Nu- kesheva A.Zh. Ocenka jeffektivnosti razlichnyh form hozjajstvovanija v APK Respubliki Ka- zahstan // Problemy agrorynka. – 2015. – №3. – S.60-67.
