專題報告美國川普政府對鋼鋁進口產品課徵關稅案

專題報告 美國川普政府對鋼鋁進口產品課徵關稅案. 駐美投資貿易服務處 2018.08.03.

目錄. 一、背景與法源 ............................................. 3 二、時程與適法性爭議 ....................................... 4 三、各國政府對於美國課徵鋼鋁關稅之反應與協商過程 ........... 6 四、美國各界對於鋼鋁關稅之看法 ............................. 8 五、鋼鋁關稅對美國產業之影響 .............................. 10 六、結論 .................................................. 12. 2.

一、 背景與法源 (一) 背景 美國商務部根據川普總統去(2017)年 4 月 20 日及 26 日簽署的 「鋼鐵進口與國家安全威脅」及「鋁進口與國家安全威脅」備忘錄， 針對進口鋼鋁產品是否對美國國家安全構成威脅一事展開調查，續 於本(2018)年 2 月 16 日提出報告指出，外國進口鋼鐵約佔美國鋼鐵 需求量三分之一，進口鋁材佔美國需求量的 90%，美國國內產能閒 置，因此正式認定美國經濟安全面臨威脅，建議將美國金屬進口量 降低 12%，並將美國國內產能閒置率由 28%降至 20%。 美國商務部提出相關貿易保護措施包括課徵關稅、進口配額等， 擬以關稅嚴懲特定國家，以及給予其他國家一定配額量1。美國此次 針對鋼鋁課徵關稅，係為解決國際間鋼鋁產能過剩、進口量持續增 加的問題，希望藉由相關措施降低美國對進口鋼鋁的依賴、提升美 國國內自製產能。 根據美國商務部國際貿易署 2018 年 6 月報告2顯示，美國是全 球最大鋼鐵進口國，2017 年美國佔全球總進口量 9%，比全球第二 大鋼鐵進口國的德國還多出 25%。美國從全球 85 個國家進口鋼鐵， 前 3 大進口來源為加拿大(佔 20%)、巴西(佔 13%)及南韓(佔 11%)， 臺灣則排名第 9 (佔 3%)、中國排名第 10 (佔 2%)。 (二) 法源依據 美國政府課徵鋼鋁關稅係依據 1962 年貿易擴張法第 232 條規定， 倘進口有危害美國國家安全時，允許總統實施貿易限制。美國政府 強調本措施並非防衛措施，而是根據 WTO 國家安全豁免條款，係 1. 美國商務部新聞稿： www.commerce.gov/news/press-releases/2018/02/secretary-ross-releases-steel-and-aluminum-232-repo rts-coordination 2 美國商務部國際貿易署報告：www.trade.gov/steel/countries/pdfs/imports-us.pdf 3.

保護國家安全的必要措施，並主張該措施符合 GATT 第 21 條3，亦 即為確保國家安全，會員得採取維護其重大安全利益之必要行動。 二、 時程與適法性爭議 (一) 課稅時程 本年 3 月 8 日川普總統正式簽署兩項總統文告，針對進口鋼鐵 和鋁材分別課徵 25%及 10%關稅，自 3 月 23 日起生效實施。文告 中給予加拿大與墨西哥兩國有限度例外，並將鋼鋁課稅與「北美自 由貿易協定(NAFTA)」談判進行連結。 另美國同意其他國家得與美國協商替代方案，以爭取關稅豁免。 韓國因接受美國進口配額限制，同意對「美韓自由貿易協定(KORUS)」 進行調整，每年最多向美國出口 270 萬噸鋼鐵，約為韓國 2015 年 到 2017 年對美帄均鋼鐵出口量的 70%，成為第一個獲得永久鋼鐵 豁免課稅的國家。 阿根廷、澳洲、巴西、加拿大、墨西哥及歐盟曾獲暫時性鋼鋁 關稅豁免，豁免效期至 2018 年 5 月 1 日。隨後阿根廷、澳洲與巴西 因與美國達成協議，川普總統於 4 月 30 日宣布此三國可取得鋼鐵豁 免課稅。然而歐盟、加拿大、墨西哥之關稅豁免則因後續未做出任 何讓步，例如自願性鋼鐵進口配額，川普總統爰於 5 月 31 日宣布， 自 6 月 1 日起正式對歐、加、墨課徵鋼鋁關稅，引發此等貿易夥伴 強烈反彈，成為繼中國大陸與印度後向世界貿易組織(WTO)提起爭 端解決程序的成員。 3. WTO 協定第 21 條規定，本協定各項規定不得用以： 一、 要求任何締約國提供認為透露必違反其重大安全利益之資料。 二、 禁止任何締約國採取下列為保護其重大安全利益之必要措施。 (一) 關於具有原子分裂性之物質或製造該物質之原料。 (二) 關於販賣武器、彈藥或其他戰爭物質及關於販賣直接或間接供給軍用之其他物品。 (三) 在戰爭或其他國際關係緊張時期所採行之措施。 三、 禁止任何締約國為履行依聯合國憲章所負關於維持國際和平及安全之義務而採取之措施。 4.

(二) 適法性爭議 歐盟和中國大陸等 WTO 會員認為美國的關稅措施是非法的保 護主義，渠等認為美國根據 1962 年貿易擴張法第 232 條以國家安全 為由對進口鋼鋁課徵高關稅，恐違反「1994 年關稅暨貿易總協定 (GATT 1994)」及「防衛協定」規定。 歐盟指出美國對 232 條款之解釋方式違反 WTO 協定第 16.4 條 規定4，與美國在 WTO 協定下之權利與義務不符。加拿大和墨西哥 則主張 232 條款雖要求美國政府考慮經濟福祉和其他因素，但上述 因素並非 GATT 第 21 條國家安全例外之考量因素。歐、加、墨在爭 端諮商請求中均主張美國違反 GATT 第 19 條5與「防衛協定」之規 定，亦即當國內產業遭受進口激增的衝擊時，WTO 會員可採取暫時 性的貿易限制，惟會員需事先通知 WTO 並提供諮商機會。 然而美國政府一再強調課徵鋼鋁關稅乃是基於 GATT 第 21 條國 家安全例外所採取保障重要國家安全利益之措施，並非引用防衛措 施。此外美國貿易律師主張 WTO 無權對國家安全議題加以裁決， 因國家安全本質上屬政治議題，非 WTO 爭端解決制度適用範圍。 鑒於 WTO 爭端解決制度中從未檢視過關於 232 條款之貿易救 濟措施，且 GATT 第 21 條之例外規定亦未對國家安全措施加以定義， 過去 WTO 會員皆有意識地避免援引國家安全豁免條款，以維護 WTO 整體制度運作。然而美國在 WTO 爭端解決中引用國家安全豁 免條款，恐導致其他國家進而效尤，未來各國紛紛援引國家安全條 款，國際貿易關係將因此充斥各種針鋒相對的貿易保護主義。 4. WTO 協定第 16.4 條規定，各會員應確保其國內之法律、規章及行政程序與附件協定所規定之義務 一致。 5 WTO 協定第 19.1 條規定，如因不可預見之發展或由於締約國基於本協定所負義務之效果，包括關 稅減讓，某一產品並大量輸入該締約國，以致損及國內同類產品或直接競爭產品之製造商或有損害 之虞，則該締約國對此項產品為防止或彌補損害，於必要時期及必要範圍內，得暫停履行本協定全 部或一部之義務，取消或修正對該產品之關稅減讓。 5.

Bloomberg 於 3 月 23 日報導6引述美國前貿易代表 Robert Zoellick 表示，WTO 爭端解決機制未曾審理國家安全議題之案件， 恐難以處理系爭案件。對 WTO 而言，必須決定何者為涉及國家安 全利益的合法行為，否則便可能會將該法律漏洞合法化，造成其他 貿易夥伴濫用國安藉口行貿易保護主義之實。WTO 秘書長 Roberto Azevedo 警告美國對進口鋼鋁課徵高額關稅恐引發貿易戰，渠續於 7 月 25 日受訪時表示貿易戰的解決須取決於各國最高領導人的對話 及政治協商。 三、 各國政府對於美國課徵鋼鋁關稅之反應與協商過程 (一) 歐盟 歐盟執委會先前曾表示，GATT 並無例外規定允許會員基於保 護其國內產業對抗外國競爭，而採取貿易救濟框架外的進口限制措 施。美國基於 232 條款採取貿易限制措施，將造成 WTO 制度危機。 歐盟貿易執委 Cecilia Malmström 指出歐盟出口至美國之鋼鋁總值約 64 億歐元(約 78 億美元)，歐盟將盡力爭取關稅豁免。歐盟執委會副 主席 Jyrki Katainen 進一步表示，歐盟並未以傾銷價格向美國出口鋼 鐵、鋁材，且歐盟對於政府補貼、不公帄競爭等方面訂有嚴格規則。 在川普政府正式對歐盟課徵鋼鋁關稅後，歐盟表示將針對總值 64 億歐元的美國產品課稅，而其中 28 億歐元的產品課稅清單已於 6 月 20 日生效，包括美國農產品、鋼鋁產品、波本酒及機車等。另歐 盟執委會主席 Jean-Claude Juncker 表示，川普課稅行為是全然的保 護主義，歐盟將依據國際貿易法保護自身利益，歐盟將訴諸 WTO 爭端解決機制。. 6. Bloomberg 報導： www.bloomberg.com/news/articles/2018-03-23/u-s-metal-tariffs-showdown-at-wto-to-shake-world-trade -order 6.

歐盟自今年 3 月美國課徵鋁品關稅後，便啟動鋁品進口動態監 測機制，以掌握美國提高關稅是否導致各國低價鋁材轉向出口到歐 盟，對歐盟鋁品本土製造商造成不利影響。 7 月 25 日川普總統與歐盟執委會主席 Jean-Claude Juncker 在共 同記者會中表示雙方將持續就貿易爭端進行溝通。歐盟承諾購買更 多美國液化天然氣及黃豆、減少法規障礙等，以換取美國取消鋼鋁 產品課稅及未來擬對汽車產品課稅等措施。歐盟貿易執委 Cecilia Malmström 並拜會美國會議員，盼能以國會力量說服川普行政團隊， 減少貿易障礙威脅。 (二) 加拿大 加拿大外交部長 Chrystia Freeland 將該政策類比為 1929 年至 1933 年間經濟大蕭條前的美國政策，並表示加拿大進口金屬會威脅 美國國家安全的想法是不合理的。加拿大自 7 月 1 日起，對價值 166 億加幣(128 億美元)的美國進口產品課徵報復性關稅，以反擊美國的 鋼鋁關稅措施，其中包括針對超過 40 種美國鋼鐵產品徵收 25%關稅， 以及其他 80 多種美國產品徵收 10%關稅，如太妃糖、楓糖漿、咖啡 豆和草莓醬等。 加拿大是美國第一大鋼鐵產品進口國，美國貿易代表 Robert Lighthizer 於 7 月 26 日出席聽證會時強調，加拿大雖是美國重要盟 友，惟在鋼鐵產品上確實對美造成國安威脅。Lighthizer 同時表示倘 NAFTA 重啟談判能取得共識，則可豁免對加、墨的鋼鋁關稅。 (三) 墨西哥 墨國除採取 WTO 爭端解決途徑，另該國總統 Enrique Peña Nieto 於 6 月 5 日宣布對多種美國商品課徵 15%到 25%稅率，包括豬肉、 乳酪產品、蘋果、馬鈴薯及鋼鐵產品等，課稅總額將與墨國因美國 7.

鋼鋁課稅受損金額相同。 鑒於墨西哥總統 Enrique Peña Nieto 將於 12 月 1 日卸任下台， 為爭取時效，美國貿易代表 Robert Lighthizer 於 7 月 26 日聽證會時 表示尋求盡快在 8 月前與墨國在 NAFTA 談判中達成共識，並認為 美墨先取得共識後可促使加拿大軟化立場，加速完成 NAFTA 談判。 (四) 中國大陸 中國大陸商務部貿易救濟局局長王賀軍表示，美國此措施係以 國家安全為名，行貿易保護之實，美國進口的鋼鐵和鋁產品絕大部 分屬於民用產品，並不會損害美國國家安全。中國認為美國濫用國 家安全例外條款將對 WTO 多邊貿易造成破壞，中國已於 4 月訴諸 WTO 爭端解決途徑要求與美進行諮商，並公布 30 億美元美國產品 課稅清單，擬於協商失敗後實施。另 8 月 3 日 CNBC 報導7，針對川 普擬對 2000 億美元中國產品課稅，且幅度可能從 10%調高到 25%， 中國宣布對美國 5,207 項約 600 億美元產品課徵 4 種稅率(25%、20%、 10%、5%)的報復性關稅，產品範圍包括農產品、金屬及化學品。 四、 美國各界對於鋼鋁關稅之看法 (一) 美國政府 川普政府表示基於國安理由所課徵的關稅係符合美國法律，且 屬於 WTO 規範的例外條款。面對其他國家的報復性關稅或配額， 美國政府已準備好協助農民做好因應工作，並警告可能加碼另對進 口汽車課徵關稅。 鋼鋁進口關稅係基於川普總統競選承諾保護美國工業，美國商 務部長 Wilbur Ross 表示若無強大的經濟，便無強有力的國家安全。 商務部另建立一套讓美國進口商能針對美國內未生產的鋼鋁產品申 7. CNBC 報導： www.cnbc.com/2018/08/03/china-reportedly-says-it-will-retaliate-with-tariffs-on-60-billion-in.html 8.

請關稅豁免(waiver)的流程，目前已收到超過 20,000 份申請書，惟 商務部僅處理其中少部份，根據美聯社 7 月 29 日引述美國會議員 Jackie Walorski 統計8，商務部批准其中 760 份，否決 552 份。 (二) 美國國會 本年 3 月份 107 名共和黨國會議員曾致聯名信函9呼籲川普總統 勿採取鋼鋁關稅措施，否則會損害美國經濟好轉現象，信函中指出 真正應處理的是中國不公帄貿易問題。眾議院議長 Paul Ryan 及參院 多數黨鞭 Mitch McConnell 均對川普鋼鋁課稅政策表示擔憂。 另據 8 月 3 日華爾街日報報導10，國會議員刻正草擬法案限制 川普政府以 232 條國家安全為由任意課徵關稅，其中共和黨參議員 Rob Portman 及民主黨參議員 Doug Jones 草擬之法案較為溫和，未 來將由國防部評估以國安為由課稅之正當性，再由商務部決定稅率 及時程；另共和黨參議員 Bob Corker 為首所草擬之法案則較為激進， 行政團隊需獲國會同意才可以國安為由課稅。 (三) 學界 經濟學者警告報復行動可能導致美國大量失業，並走向經濟衰 退。華爾街日報 6 月 3 日引述老布希時代的美國貿易代表 Carla Hills 看法11，伊認為川普對中國戰略錯誤，不該先針對同樣不滿中國的 貿易夥伴課徵鋼鋁關稅，而應與同立場的貿易夥伴共同對中國採取 聯合行動。 美國學者 Douglas Irwin12則表示川普總統是自胡佛(Herbert 8. 美聯社報導：www.apnews.com/0604393b5f3d463a9fc6601358b5be57 共和黨信函：waysandmeansforms.house.gov/uploadedfiles/03.07.18_letter_to_potus.pdf 10 華爾街日報報導： https://www.wsj.com/articles/senators-propose-curbing-trumps-national-security-tariff-power-15331584 84 11 華爾街日報報導：www.wsj.com/articles/global-trade-tensions-intensify-1528070538 12 華爾街日報報導：https://www.wsj.com/articles/why-trumps-protectionism-is-futile-1527892068 9 9.

Clark Hoover)總統後第一位公開支持保護主義的總統，並指出川普 從未定義過何者為更好的貿易協定，未廣泛考量貿易對國家經濟的 影響，只是強調貿易帄衡。Irwin 認為課徵鋼鋁關稅絕對會引發其他 貿易夥伴針對美國出口商的報復措施，打擊美國鋼鐵消費產業、美 國出口商，且因疏遠貿易夥伴而損害國家安全。川普總統把產業衰 退歸咎於外國競爭是錯誤的。根據世界銀行的統計，美國進口量約 佔 GDP 的 15%，低於世界帄均值 28%，故美國雖貿易逆差大，但 美國經濟對貿易的依賴度遠低於大部分國家。 (四) 產業界 許多企業對美國政府在 5 月 31 日宣布實施之鋼鋁關稅表示震驚 與擔憂，認為此舉將破壞建立已久的供應鏈，提高消費者成本，並 使美國出口業者面臨報復性關稅的衝擊。根據相關產業高階主管表 示，川普政府所提出的鋼鋁進口關稅可能會提高從啤酒罐到汽車零 組件等各種消費品的價格，並為製造業、農業和消費產業增加不可 預測性。 美國商會(U.S. Chamber of Commerce)擔憂川普貿易政策將扼殺 美國強勁經濟成長，各國的報復產品清單將威脅高達 260 萬個仰賴 貿易的美國人就業機會。美國鋼鐵製造商則對課稅表示支持，美國 鋼鐵協會主席 Tom Gibson 表示川普政策可確保美國強大的鋼鐵業， 對國家和經濟安全至關重要。美國鋼鐵製造商 Nucor 表示進口關稅 正減少外國廉價鋼鐵進入美國，使美國鋼鐵公司因鋼價上漲而增加 產量，該公司執行長 John Ferriola 認為關稅是進一步減少鋼鐵進口 和啟動美國產能所必需的。 五、 鋼鋁關稅對美國產業之影響 (一) 美國鋼鐵價格： 10.

根據華爾街日報 7 月 26 日報導13，川普政府自 3 月課徵鋼鋁進 口關稅起鋼鋁價格開始攀升，美國熱軋鋼捲期貨合約價格在 6 月 11 日飆升至每噸 935 美元，刷高近年紀錄；花旗銀行預測下半年美國 鋼價每噸帄均約為 850 美元。 (二) 鋼鐵製造商： 受惠於鋼價上漲，總部位於美國賓州匹茲堡的美國鋼鐵公司 (U.S. Steel)於 8 月 1 日公布本年第二季度財報中營運表現亮眼，獲 利上升 38%，該公司甚至重啟在伊利諾州 Granite City 的高爐廠，增 聘 800 名員工，未來也將持續投資增加美國境內產能。另總部位於 北卡的 Nucor 鋼鐵公司第二季財報亦創歷年新高，利潤比前一年增 加 17%。 (三) 使用進口鋼鋁的企業： 以惠而浦(Whirlpool)公司為例，雖然該公司自優惠性稅改與外 國製洗衣機課防衛關稅等政策中獲益，但鋼鋁價格波動使得該公司 高層不敢調高全年預期收益。惠而浦公司執行長 Marc Bitzer 表示， 由於原物料佔該公司全球業務很大比重，該公司獲利仍存在風險。 根據 7 月 16 日華爾街日報報導14，惠而浦公司股價下跌 15%，且第 一季財報收益也比前一年減少 6,400 萬美元，主要原因就是鋼鋁關 稅墊高該公司原料成本。 除惠而浦公司外，哈雷公司(Harley Davidson Inc.)與卡特彼勒公 司(Caterpillar Inc.)均指出金屬價格上漲是潛在不利因素，卡特比勒 預測鋼鋁關稅將增加該公司 2018 年 1 億到 2 億美元成本；而波音公 司(Boeing)與福特公司(Ford Motor)也密切關注相關價格，以掌握實 13. 華爾街日報報導：blogs.wsj.com/moneybeat/2018/07/26/have-domestic-steel-prices-peaked/ 華爾街日報報導： www.wsj.com/articles/whirlpool-wanted-washing-machine-tariffs-it-didnt-plan-for-a-trade-war-15317576 21 11 14.

質營運影響。 課徵鋼鋁關稅引起使用進口鋼鐵和鋁材製造商的負面反應，例 如北達科他州建築設備製造商 Doosan Bobcat Inc. (係韓國斗山山貓 公司所擁有)北美總裁 Rich Goldsbury 表示，較高的鋼鐵價格可能使 該公司的製造成本高於其他未收關稅的外國製造商，而這個潛在不 利因素已超過川普稅改利益。位於德州的日商久保田曳引機公司 (Kubota Tractor Corp.)資深副總裁 Todd Stucke 預估鋼鋁進口關稅將 導致大型鋼鐵零組件的價格上漲 2%至 5%，並認為政府貿易行為的 複雜性和不可預測性使業者很難事先計劃。 (四) 缺料及失業問題： 來自賓州的國會參議員 Pat Toomey 曾在公聽會上指出，匹茲堡 金屬公司 Allegheny Technologies 使用美國未銷售的進口特殊鋼材， 若該公司未獲關稅豁免，不僅有缺料風險，進一步可能導致 100 名 勞工失業。而他國課徵報復性關稅也可能使美國公司將工廠移往海 外，例如哈雷機車(Harley-Davidson)為了在歐洲市場銷售而試圖規避 歐盟報復性關稅、Kraft Heinz 公司將生產線移至加拿大以避免加國 報復性關稅，倘產線移出美國將可能帶來失業問題。 六、 結論 儘管美國商務部長 Wilbur Ross 本年 3 月曾舉 Campbell 公司為 例表示鋼鋁進口關稅對該公司成本及售價影響微乎其微，然而 Campbell 公司預測本年獲利將因關稅造成的成本上升而減少 5%到 6%。根據華爾街日報 3 月 8 日報導15 ，美國使用鋼鐵的企業所雇用 的員工遠多於鋼鐵製造商雇用的員工，全美約有 29,288 間企業係將 鋼鐵作為原料，雇用超過 90 萬名勞工，卻只有 916 間鋼鐵製造商， 15. 華爾街日報報導：www.wsj.com/articles/metal-benders-fear-tariffs-might-break-them-1520506800 12.

雇用 8 萬名勞工。該報導引述 Trade Partnership Worldwide 研究報告 指出，鋼鋁課稅雖可為鋼鋁製造業創造 33,500 就業機會，卻為使用 鋼鋁產品的下游業者帶來 179,300 個失業問題。 川普總統課徵鋼鋁關稅實際上是為解決中國產能過剩導致低價 鋼鋁流入美國的問題，在川普開始課徵鋼鋁關稅後，歐盟及加拿大 也採取措施防止低價鋼鋁流入或作為第三地進行轉運，因此美國與 貿易夥伴國間如何聯手打擊低價鋼鋁應才是治本之道，否則全球產 業供應鍊緊密程度，川普政府課徵鋼鋁關稅的作法，只會提高美國 企業原料成本，推升物價上漲，最終可能轉嫁到消費者身上。. 13.