Bagian ini mengkaji aktor dan jaringannya dalam proses agenda setting dan implementasi Peraturan Menteri Kehutanan tentang Kerja sama Operasi (KSO). Kajian agenda setting melihat ada tidaknya kepentingan dari pelaku usaha terhadap penerbitan peraturan menteri tentang KSO. Sementara tahap implementasi menjadi bagian kajian didasarkan pada pemikiran bahwa kepentingan pihak yang membawa agenda peraturan tersebut dapat diketahui pada proses implementasi.
PENDAHULUAN Latar Belakang
Peraturan Menteri Kehutanan merupakan salah satu bentuk kebijakan publik (Nugroho 2008). Kebijakan publik adalah apapun yang dipilih oleh pemerintah untuk dilakukan dan tidak dilakukan (Dye 1975). Sebagai negara bekas jajahan Belanda, Indonesia menggunakan sistem kontinentalis dalam pembuatan kebijakan publik. Sebagai sebuah produk kebijakan publik, proses pembuatan peraturan menteri juga mengikuti proses pembuatan kebijakan publik. Menurut Dunn (2000), proses penyusunan kebijakan publik terdiri beberapa tahapan yang dimulai dengan penyusunan agenda setting (policy agenda), formulasi kebijakan (policy formulation), adopsi kebijakan (policy adoption), implementasi kebijakan (policy implementation) dan evaluasi kebijakan (policy evaluation). Proses penyusunan kebijakan tersebut melibatkan aktor-aktor yang memiliki kepentingan (interest) terhadap isi kebijakan. Proses penyusunan kebijakan versi Dunn (2000) ini menunjukkan bahwa proses tersebut tidak hanya berhenti sampai pada fase implementasi dan berjalan linier seperti yang dikatakan oleh Suton (1999). Menurut Suton (1999), arus utama dalam pembuatan kebijakan saat ini pada umumnya mengikuti model linier atau model rasional yang mengandalkan hasil analisa rasional yang dianggap obyektif dan berimbang. Namun proses penyusunan kebijakan itu sebenarnya melalui proses yang tidak linier dan berulang.
Menurut Hill (2005) ada dua jenis analisis kebijakan yaitu analisis tentang suatu kebijakan (studies of policies) yang terdiri atas study of policy content, study of policy output dan study of policy process. Kedua adalah analisis untuk kebijakan (studies for policies) yang terdiri atas policy evaluation, information for policy making, policy advocacy dan process advocacy. Menggunakan pendapat Hill tersebut, kajian mengenai proses pembuatan kebijakan termasuk dalam analisis tentang suatu kebijakan (studies of policies). Salah satu tahapan penting dalam kajian proses pembuatan kebijakan adalah tahapan proses agenda setting. Tahapan penyusunan agenda/agenda setting merupakan salah satu proses yang memerlukan perhatian karena tahapan ini menentukan masalah-masalah kebijakan yang mendapat perhatian untuk diselesaikan dalam bentuk kebijakan. Tahap agenda setting ini sarat dengan kepentingan pihak tertentu. Pihak yang dapat memasukkan permasalahannya menjadi permasalahan kebijakan akan dapat mengarahkan kepentingannya dalam isi kebijakan.
Masalah kebijakan (policy issues) adalah kebutuhan atau kesempatan yang tidak terealisir tetapi dapat dicapai melalui tindakan kebijakan publik. Masalah kebijakan ini muncul setelah adanya perbedaan pendapat diantara aktor mengenai arah tindakan yang telah atau akan ditempuh. Masalah kebijakan juga dapat
dikatakan sebagai pertentangan pandangan mengenai karakter permasalahan itu sendiri. Secara spesifik Dunn (2000) mengatakan sebagai produk atau fungsi dari adanya perdebatan, baik tentang rumusan, rincian, penjelasan maupun penilaian atas suatu masalah tertentu. Perumusan masalah kebijakan terdiri atas empat tahap, yaitu pencarian masalah, pendefinisian masalah, spesifikasi masalah dan pengenalan masalah (Dunn 2000).
Beberapa definisi tentang masalah dibedakan menjadi beberapa hal yaitu, situasi masalah, meta masalah, masalah substantif dan masalah formal. Situasi masalah adalah satu pengakuan atau dirasakannya keberadaan adanya suatu fenomena masalah. Meta masalah adalah setumpuk masalah yang saling terkait dan merupakan kumpulan masalah yang diidentifikasi sebagai penyebab terjadinya masalah publik yang tergambar dalam situasi masalah. Masalah substantif adalah merupakan masalah publik yang terhimpun dalam kelompok-kelompok masalah sebagai hasil pendefinisian meta masalah. Masalah formal adalah masalah publik yang dipilih untuk dipecahkan sesuai dengan kemampuan dan keinginan politik dan dijadikan agenda \untuk dipecahkan melalui kebijakan publik. Pendefinisian masalah oleh aktor ini kemudian dimasukan menjadi agenda kebijakan.
Agenda setting adalah proses masuknya isu-isu publik ke dalam agenda pemerintah untuk ditindaklanjuti melalui kebijakan-kebijakan. Isu yang diusung dalam sebuah kebijakan dapat dikategorikan kedalam tiga kondisi yaitu suatu public problem menjadi public demand yang kemudian menjadi suatu policy agenda (agenda kebijakan). Suatu isu yang menjadi policy agenda ini dapat berasal dari public demand (systematic agenda) atau berasal dari internal demand (govermental agenda) (Parson 2001). Sementara itu Birkland (2001) menyatakan bahwa proses agenda setting terdiri atas empat tingkatan, yaitu agenda universe, systematic agenda, institusional agenda dan decision agenda. Agenda setting merupakan tahap pertama dalam penyusunan suatu kebijakan dan peranannya sangat menentukan untuk mengatasi permasalahan kebijakan yang telah diidentifikasi. Proses agenda setting dapat didekati melalui pendekatan politik dan pendekatan administrasi publik. Agenda setting sendiri merupakan istilah yang digunakan dalam ilmu kebijakan publik, sedangkan dalam ilmu politik digunakan istilah input. Proses agenda setting atau input merupakan tahap yang sangat menentukan apakah akan dikeluarkan suatu kebijakan atau tidak.
Proses penyusunan Peraturan Menteri Kehutanan yang mengatur KSO dan Pengambilalihan saham (akuisisi) merupakan salah satu proses penyusunan Peraturan Menteri Kehutanan yang perlu mendapat perhatian. Menurut Institute of Development Studies (2006), proses pembuatan kebijakan dipengaruhi aspek aktor/jaringan, politik/kepentingan dan wacana/diskursus. Kepentingan aktor, terutama aktor politik dalam pembuatan kebijakan kehutanan sangat besar (Krott 2005). Namun dalam kasus pembangunan HT, kepentingan yang lebih dominan adalah kepentingan pelaku usaha yang berprilaku sebagai pencari rente (rent seeking). Berdasarkan hasil kajian pada bab 2 menunjukkan bahwa peraturan menteri kehutanan tentang kerjasama operasi ini merupakan salah satu kebijakan kementerian kehutanan yang memberi peluang terjadinya penguasaan usaha pembangunan HTI. Peraturan Menteri Kehutanan yang mengatur KSO serta pengambilalihan saham diduga sarat dengan kepentingan aktor yang terlibat dalam pembangunan HTI. Dugaan tersebut didasarkan bahwa proses KSO dan akuisisi saham berada dalam ranah perdata yang mengatur hubungan antara pihak yang
melakukan kerjasama. Sementara Peraturan Menteri kehutanan berada dalam ranah hukum administrasi negara.
Dengan mendasarkan pada dugaan bahwa proses penyusunan Peraturan Menteri Kehutanan dipengaruhi oleh kepentingan aktor maka penekanan kajian terhadap kepentingan aktor dan jaringan dalam proses ini menjadi hal yang akan dijawab dalam kajian ini. Walaupun penekanan terhadap aktor dan jaringan aktor, beberapa aspek yang mempengaruhi kebijakan yaitu politik/kepentingan dan diskusus/wacana menjadi bagian juga dikaji.
Fokus Penelitian
Pemilihan proses agenda setting sebagai fokus kajian didasarkan pada hasil wawancara sebagai bagian dalam penelitian pendahuluan20. Diduga bahwa KSO sebagai kebijakan yang by design. Artinya bahwa kebijakan KSO sengaja dibuat untuk memperkuat salah satu grup perusahaan HTI21. Bila dalam penyusunan kebijakan KSO sudah didesign maka diduga aktor yang melakukan design kebijakan tersebut berada dalam suatu jaringan dengan aktor lainnya. Dengan dasar tersebut maka pengkajian proses agenda setting ini untuk mengungkap jaringan yang ada.
Beberapa kasus penyusunan kebijakan yang by design dapat diketahui dari proses pembuatan Undang Undang yang melibatkan pemerintah dan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Kebijakan ini sarat dengan kepentingan, terutama kepentingan pemilik modal yang dapat membiayai proses pembuatan UU. Menurut Winarno (2012), agenda kebijakan merupakan pertarungan wacana yang terjadi dalam lembaga pemerintah.
Deskripsi proses politik yang terdapat dalam proses agenda setting ini menggunakan pendekatan politik melalui pendekatan fungsionalisme yang dikemukakan oleh Easton dan Laswell (Surbakti 1992). Pendekatan fungsional memandang politik sebagai kegiatan merumuskan dan melaksanakan kebijakan publik. Sementara menurut Budiardjo (2008), pendekatan untuk melihat kepentingan politik dalam merumuskan kebijakan termasuk dalam dua pendekatan yaitu pendekatan legal (institutional approach) dengan tokoh utama Harold D. Laswell dan pendekatan perilaku (behavioral approach) dengan tokoh utamanya adalah David Easton. Perbedaan kedua pendekatan ini terletak pada satuan analisis dan penekanan analisis. Pergeseran pendekatan legal ke pendekatan perilaku ini merupakan pergeseran analisis dari institusi ke manusia (pelaku atau aktor) dan dari struktur proses ke dinamika.
Melalui tahapan proses penyusunan kebijakan, proses yang juga dikaji dalam penelitian ini adalah proses implementasi (implementation process). Menurut Hogwood et al (1983), pendekatan dalam implementasi kebijakan terdiri atas pendekatan struktural, prosedural dan manajerial, perilaku dan pendekatan politik. Pendekatan yang digunakan dalam proses implementasi kebijakan ini adalah pendekatan politik dengan menggunakan konsep yang dikemukakan oleh Laswell (Surbakti 1992) tentang politik, yaitu siapa mendapatkan apa, dimana dan bagaimana. Proses implementasi ini menjadi penting didasarkan atas kenyataan
20 Peneliti menggunakan istilah penelitian pendahuluan untuk mendapatkan informasi dasar yang
dapat digunakan dalam menyusun proposal penelitian. Penelitian pendahuluan tersebut dilakukan melalui wawancara untuk mendapatkan permasalahan penelitian
bahwa pelaksanaan KSO menjadi sangat rahasia antara perusahaan besar yang meng-KSO perusahaan kecil. Dokumen yang berisi kontrak KSO antara 2 (dua) perusahaan tidak dapat diketahui oleh pihak luar. Kenyataan tersebut oleh peneliti dianggap sebagai sesuatu yang terjadi dibalik kesepakatan KSO antara dua perusahaan.
Tujuan Penelitian
Tujuan penelitian yang ingin dicapai adalah :
1. Memetakan aktor dan jaringan aktor dalam agenda setting Peraturan Menteri Kehutanan tentang KSO
2. Memetakan aktor dan jaringan aktor dalam implementasi Peraturan Menteri Kehutanan tentang KSO
Manfaat Penelitian
Penelitian ini dapat dijadikan sebagai dasar melakukan evaluasi terhadap Peraturan Menteri Kehutanan tentang KSO dan dampaknya terhadap
pembangunan HTI.
METODE PENELITIAN Waktu dan Tempat
Penelitian sebagai bagian dari rangkaian penelitian disertasi. Lokasi pengambilan data dilakukan di Riau selama tahun 2010-2013. Agenda setting dan implementasi Peraturan Menteri Kehutanan tentang KSO ini melihat proses yang terjadi di daerah.
Metode Pengumpulan dan Analisis Data
Pengumpulan data melalui wawancara mendalam terhadap informan. Informan dipilih dari aktor yang terlibat dalam proses agenda setting dan implementasi peraturan menteri kehutanan tentang KSO. Penentuan informan22 pertama ditentukan oleh peneliti, selanjutnya menggunakan cara snowball23. Sebagai bagian dari disertasi secara keseluruhan, metode yang digunakan disesuaikan dengan tujuan penelitian.
1. Aktor dan Jaringan Aktor dalam Proses Agenda Setting
Tujuan pertama ini memetakan aktor beserta jaringan aktor dalam proses agenda setting. Pengumpulan data dilakukan melalui wawancara mendalam terhadap beberapa informan yang terdiri atas pelaku usaha HTI (2 orang), Dinas Kehutanan (2 orang), APHI Riau, Media Koran (Riau Pos dan Haluan Riau), LSM (Jikalahari dan TII Riau), Konsultan Kehutanan, Perguruan Tinggi dan Masyarakat sekitar hutan.
22Dasar yang digunakan dalam menentukan informan pertama adalah aktor yang terlibat secara
langsung dalam proses agenda setting peraturan menteri kehutanan tentang kerjasama operasi (KSO). Istilah informan ini digunakan untuk menunjukkan kepada aktor yang terlibat dalam proses agenda setting dan dijadikan sebagai narasumber dalam penelitian.
23Snowball adalah teknik dalam menentukan sampel berdasarkan kriteria keterlibatan responden dan
pemahaman terhadap permasalahan penelitian. Istilah responden dalam snowball ini sama dengan istilah informan yang digunakan dalam penelitian ini. Dalam penelitian kualitatif, digunakan istilah informan sedangkan dalam penelitian kuantitatif digunakan istilah responden
Analisis data menggunakan analisis stakeholder (Reed 2000) yang dimodifikasi dengan penekanan pada identifikasi aktor yang terlibat dalam proses penentuan agenda setting kebijakan. Analisis ini terdiri atas tiga tahap yaitu :
Tahap identifikasi stakeholder dengan menggunakan metode wawancara semi terstruktur
Tahap pembedaan kategori stakeholder. Tahap ini dilakukan dengan membedakan kategori dari tiap stakeholder.
Tahap penentuan hubungan antara stakeholder dengan menggunakan metode wawancara secara mendalam.
Analisis stakeholder juga digunakan untuk menentukan stakeholder yang terlibat, tingkat kepentingan dan peranannya dalam proses agenda setting. Hasil kajian ini dilakukan dengan mengkonstruk proses agenda setting dan aktor yang terlibat serta jaringan yang terbentuk.
Analisis proses agenda setting dikaji dengan menggunakan teori strukturasi Anthony Giddens. Teori strukturasi adalah teori dualitas antara struktur dan agen. Penggunaan teori ini untuk mengkaji kekuasaan yang terbentuk dalam peroses agenda setting, apakah lebih dipengaruhi oleh struktur atau agen. Struktur dalam hal ini adalah aturan dalam proses pembuatan kebijakan sedangkan agen adalah kekuatan aktor yang mempengaruhi proses agenda setting dan implementasi kebijakan.
2. Aktor dan Jaringan Aktor dalam Proses Implementasi
Tujuan kedua dilakukan dengan memetakan aktor dan proses implementasi peraturan menteri kehutanan tentang KSO. Metode penelitian dalam tujuan kedua sama seperti dengan tujuan pertama, dimana pada tujuan kedua ini penekanan pada proses implementasi.
HASIL DAN PEMBAHASAN Proses Agenda Setting
Proses agenda setting penyusunan Peraturan Menteri Kehutanan tentang KSO ditelusuri dari kebijakan pemerintah dalam pembangunan hutan. Penelusuran terhadap peristiwa ini untuk mengungkapkan latar belakang pemikiran yang dikemukan oleh stakeholder dalam melihat permasalahan pembangunan HTI. Peristiwa penting yang memiliki kaitan dengan penerbitan peraturan menteri tentang KSO dapat dibagi menjadi beberapa periode waktu, yaitu :
1. Peristiwa Tahun 1990−1999
Periode ini ditandai dengan pemanfaatan hutan alam melalui Hak Pelaku usahaan Hutan (HPH) yang diberikan kepada pihak swasta. Selama periode ini jumlah HPH yang terdapat di Riau mengalami peningkatan. Hak pelaku usahaan Hutan (HPH) ini dapat dibedakan menjadi beberapa grup yaitu Barito Pasific Timber grup, Uni Seraya Grup, Siak Raya Timber Grup. Reformasi tahun 1997−1998 memiliki dampak terhadap pengusahaan hutan. Reformasi tersebut menimbulkan dampak perebutan (okupasi) areal HPH atau HTI oleh masyarakat secara masif. Contoh ini dapat dilihat pada kasus perebutan lahan HTI di Rokan Hulu oleh masyarakat pendatang dari Sumatera Utara. Akibatnya perusahaan HTI meninggalkan areal konsesinya dan diambil alih oleh masyarakat. Contoh-contoh kasus demikian selama periode reformasi banyak terjadi di Riau.
Tahun 1998 merupakan periode dimana masa konsesi beberapa perusahaan HPH telah berakhir. Selama berakhirnya masa konsesi HPH tersebut, izin HPH tidak di perpanjang karena potensi kayu yang sudah semakin menipis. Kebijakan yang dilakukan Kementerian Kehutanan pada masa itu adalah mengalihkan izin HPH menjadi izin konsesi pembangunan HTI. Kebijakan pemberian izin HTI tersebut diberikan karena adanya ancaman okupasi masyarakat terhadap kawasan eks HPH untuk dijadikan sebagai perkebunan kelapa sawit. Kebijakan tersebut juga didasarkan pada adanya kecenderungan bahwa sistem HPH tidak dapat lagi dipertahankan karena potensi kayu yang semakin menurun. Solusi atas permasalah tersebut adalah pembangunan HTI. Disamping itu pembangunan HTI juga untuk memenuhi kebutuhan bahan baku industri pulp kertas di Riau.
Jadi, periode tahun 1990-1999 ditandai oleh berakhirnya masa konsesi HPH yang diikuti dengan penerbitan izin HTI sebagai upaya pemenuhan kebutuhan bahan baku industri pulp kertas. Periode ini juga ditandai dengan banyaknya konflik terkait status kawasan hutan yang melibatkan pelaku usaha HHPH/HTI dengan masyarakat.
2. Peristiwa Tahun 2000−2003
Periode tahun 2000−2001 ditandai oleh adanya kebijakan Kementrian Kehutanan yang memberikan hak penerbitan IUPHHK-HT24 kepada Gubernur atau Bupati. Pelimpahan kewenangan tersebut dimanfaatkan oleh Bupati Pelalawan, Bupati Siak dan Bupati Rokan Hulu dengan menerbitkan IUPHHK- HT. Selama periode tersebut jumlah IUPHHK-HT yang terbitkan oleh pemerintah daerah mencapai 37 unit.
Penerbitan IUPHHK-HT ini ternyata tidak sesuai dengan prosedur yang telah ditentukan oleh Kementerian Kehutanan. Kesalahan prosedur karena adanya pemberian izin pada kawasan hutan alam yang masih memiliki potensi kayu yang besar (> 20 m3). Pelanggaran terhadap aturan kawasan hutan yang dapat diberikan hak IUPHHK-HT tersebut disebabkan oleh perilaku pencari rente dari pihak yang mengajukan permohonan IUPHHK-HT. Hal ini juga disebabkan oleh adanya kerja sama antara pemberi IUPHHK-HT dengan pemohon IUPHHK-HT untuk memanfaatkan hutan alam25.
Banyaknya perilaku pencari rente yang terlibat dalam pembangunan HTI ini menyebabkan timbulnya permasalahan dalam pelaksanaan pembangunan HTI. Setelah IUPHHK-HT diterbitkan, beberapa pemegang IUPHHK-HT tidak dapat melaksanakan pembangunan HTI dan hanya memanfaatkan kayu hutan alam yang terdapat dalam kawasan konsesinya. Akibatnya realisasi penanaman HTI tidak tercapai. Pada periode ini juga ditandai kebijakan pemerintah yang mempercepat pembangunan HTI melalui pemberian konsesi pada kawasan hutan yang selanjutnya dilakukan tata ruang dalam pembangunan HTI.
3. Peristiwa Tahun 2003−2005
24Istilah IUPHHK-HT ini mulai berlaku sejak tahun 1999 yang sebelumnya menggunakan izin
konsesi HTI
25Pemberian IUPHHK-HT oleh Bupati banyak diberikan kepada kerabat dengan mendirikan
perusahaan yang tidak memiliki kemampuan finansial dan kemampuan teknis. Pengaturan pemberian IUPHHK-HT tersebut terungkap dalam fakta persidangan Bupati Pelalawan di Mahkaman Agung yang telah menerbitkan IUPHHK-HT kepada kerabatnya
Periode tahun 2003−2005 ditandai dengan pengambilan kembali kewenangan penerbitan IUPHHK-HT yang sebelumnya dipegang oleh Bupati kepada Menteri Kehutanan. Pencabutan tersebut dibarengi dengan verifikasi IUPHHK-HT yang telah diterbitkan. Selama peroode ini terjadi peningkatan jumlah pemegang IUPHHK-HT dengan luas antara 5.000–50.000 ha.
4. Peristiwa Tahun 2005−2007
Periode tahun 2005−2007 ditandai dengan verifikasi IUPHHK-HT yang dikeluarkan oleh Bupati. Verifikasi ini dilakukan oleh Menteri Kehutanan. Walaupun verifikasi dilakukan, kegiatan pembangunan HTI dalam wujud izin pemanfaatan kayu (IPK) tetap dilaksanakan. Selama periode ini permasalahan yang terjadi dalam pembangunan HTI merupakan permasalahan keabsahan izin operasi pemegang IUPHHK-HT yang diterbitkan oleh Bupati. Pada periode ini juga kemudian dikeluarkan peraturan menteri kehutanan tentang kerja sama operasi antara perusahaan pemegang IUPHHK-HT yang tidak memiliki kemampuan finansial dengan perusahaan yang lebih mampu secara finansial.
5. Peristiwa Tahun 2007−2010
Periode tahun 2007−2010 ini ditandai oleh penanganan ilegal logging dan ilegal trading. Periode ini merupakan periode pemberantasan ilegal logging yang terjadi di hutan alam. Penanganan ilegal logging ini menyebabkan beberapa izin pemanfaatan kayu (IPK) perusahaan PT. IKPP dan PT.RAPP dianggap melakukan ilegal logging.
6. Peristiwa Tahun 2010−2013
Periode tahun 2009-2013 ditandai oleh adanya Keputusan Presiden No.10 tahun 2011 tentang moratorium pemberian izin pemanfaatan hutan pada hutan alam dan hutan gambut. Keputusan ini diperpanjang dengan Keputusan Presiden No.6 tahun 2013.
Periode peristiwa yang terjadi selama tahun 1990-2013 mempengaruhi nilai, sikap dan prilaku para pemangku kepentingan. Peristiwa kehutanan yang terjadi di Riau ini mempengaruhi para pemangku kepentingan dalam mendefinisikan masalah kebijakan. Menurut Dunn (2000), proses menentukan masalah kebijakan melalui proses penentuan situasi masalah, meta masalah, masalah substantif dan masalah formal. Berikut adalah situasi masalah menurut pemangku kepentingan yang terlibat dalam pembangunan HTI.
a. Dinas Kehutanan Provinsi dan Kabupaten
Menurut aktor di Dinas Kehutana Provinsi Riau, permasalahan HTI di Riau berawal dari adanya status kawasan hutan yang tidak clear and clean. Ketidakjelasan status ini menyebabkan konflik antara pemegang IUPHHK-HT dengan masyarakat. Permasalahan ini timbul karena Kementerian Kehutanan memberikan IUPHHK-HT pada kawasan yang belum clear and clean. Penyelesaian status kawasan hutan ini menjadi tugas bagi pemegang IUPHHK- HT untuk melakukan penataan batas.
Sementara itu aktor Dinas Kehutanan Kabupaten Pelalawan menyatakan bahwa permasalahan pembangunan HTI disebabkan oleh adanya pemberian kewenangan kepada daerah untuk menerbitkan IUPHHK-HT. Pelimpahan kewenangan ini mengakibatkan kerusakan hutan.
Pemberian kewenangan kepada pemerintah daerah dimanfaatkan oleh Bupati dengan menerbitkan IUPHHK-HT sebanyak-banyaknya. Banyaknya
IUPHHK- HT yang diterbitkan oleh Bupati menyebabkan pemegang IUPHHK -HT tidak semuanya memiliki kemampuan finansial dan teknik dalam pembangunan HTI.
b. Asosiasi Pelaku usaha Hutan Indonesia (APHI) Riau
Asosiasi Pelaku usaha Hutan Indonesia (APHI) wilayah Riau melihat permasalahan pembangunan HTI disebabkan oleh banyaknya pemegang IUPHHK-HT yang tidak memiliki kemampuan dalam membangun HTI. Permasalahan tersebut terjadi karena pemegang IUPHHK-HT tidak memiliki akses perbankan. Permasalahan lain menurut APHI Riau adalah banyaknya konflik yang terjadi antara pemegang IUPHHK-HT dengan masyarakat, perkebunan swasta dan dengan pemegang IUPHHK-HT.
c. Pelaku usaha Pemegang IUPHHK-HT
Pelaku usaha pemegang IUPHHK-HT dalam melihat permasalahan pembangunan HTI dapat dibedakan menjadi dua kelompok. Kelompok pertama adalah pemegang IUPHHK-HT yang memiliki keinginan untuk melaksanakan pembangunan HTI. Namun karena biaya pembangunan HTI yang besar maka pemegang IUPHHK-HT kelompok pertama ini tidak mampu untuk melaksanakan pembangunan HTI. Menurut kelompok pertama ini, permasalahan pembangunan HTI karena IUPHHK-HT tidak dapat dijadikan agunan untuk mendapatkan pinjaman dari Bank. Hal tersebut menjadi permasalahan karena biaya pembangunan HTI yang mencapai Rp 30 juta per ha. Sementara Kementerian Kehutanan menetapkan standar biaya pembangunan HTI hanya sekitar Rp 7 juta per ha.
d. Pelaku usaha Pemegang IUPHHK-HT dan memiliki Industri Pulp Kertas Pemegang IUPHHK-HT yang memiliki industri pulp kertas adalah PT. RAPP dan PT. IKPP. Industri pulp kertas PT. IKPP dan PT. RAPP memiliki kapasitas produksi sebesar 4 juta ton per tahun. Besarnya kebutuhan bahan baku kedua industri pulp kertas tersebut menyebabkan kedua perusahaan mencari bahan baku kayu untuk memenuhi kebutuhan industrinya.
e. Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM)
Aktor Lembaga Lwadaya Masyarakat (LSM) yang dikaji dalam penelitian ini adalah LSM Jikalahari dan Transparansi InternasionalIndonesia (TII) Riau. Bagi kedua LSM tersebut, permasalahan pembangunan HTI disebabkan oleh tidak kejelasan fungsi dan status kawasan hutan yang dijadikan sebagai areal HTI. Pembangunan HTI dilahan gambut banyak berada pada kawasan hutan gambut dengan kedalaman > 3 m serta tidak sesuai dengan status kawasan hutan.
f. Media Massa
Media massa koran yang terdapat di Riau yang dikaji adalah Koran Riau Pos yang termasuk dalam jaringan koran Jawa Pos dan Koran Haluan Riau. Koran Riau pos dalam pemberitaan memiliki konsentrasi terhadap kondisi hutan, baik