Bagian ini mengkaji posisi negara dalam pembangunan hutan tanaman industri (HTI) dengan menggunakan teori property right dan principal agent. Kedua teori ini digunakan untuk menggambarkan bagaimana posisi negara dalam pembangunan HTI. Teori property right melihat proses pelimpahan kewenangan pemanfaatan hasil hutan melalui Izin Usaha Pemanfaatan Hasil Hutan Kayu-Hutan Tanaman (IUPHHK-HT). Sementara teori principal agent menjelaskan bagaimana proses pelimpahan kewenangan kepada pihak lain (agent) oleh principal. Hasil kajian adalah diperolehnya posisi negara terhadap kawasan hutan dan pelaku yang telah diberi kewenangan oleh negara. Informasi ini diharapkan sebagai bahan dalam menentukan peran Kementerian Kehutanan sebagai institusi yang memiliki mandat dalam mengelola hutan dalam pembangunan HTI
PENDAHULUAN Latar Belakang
Kewenangan penyelenggaraan izin pemanfaatan hutan produksi selama era otonomi daerah dalam konteks pembagian kewenangan diatur dalam Peraturan Pemerintah (PP) No. 25/2000 jo Peraturan Pemerintah (PP) No. 38/2007 tentang pembagian kewenangan antara pemerintah, pemerintah daerah provinsi dan pemerintah daerah kabupaten/kota. Pengaturan kewenangan kewenangan ini juga terdapat pada PP No. 34/2002 jo PP No. 7/2006 jo PP No. 3/2008, di mana Kementerian Kehutanan menjadi pemegang kewenangan tersebut. Selama tahun 2001 – 2003, kewenangan pemberian izin pemanfaatan hutan produksi dilimpahkan ke pemerintah daerah. Namun demikian karena maraknya praktik korupsi terkait dengan pemberian izin yang dilakukan oleh pemerintah daerah, kewenangan tersebut dikembalikan ke pemerintah berdasarkan Keputusan Menteri Kehutanan No. 32/2003. Menurut Dewi et al. (2010), dalam pembagian kewenangan ini perlu adanya kejelasan tanggung jawab sehingga pelayanan masyarakat dapat berjalan dengan baik.
Hutan produksi ini merupakan bagian dari hutan negara, dimana karakteristik sumber daya hutan ini menyebabkan adanya saling ketergantungan/ interdependensi (Ostrom 2008) antar stakehoders dan antar wilayah. Salah satu upaya untuk menekan interdependensi dapat dilakukan melalui penataan hak kepemilikan sebagai bagian dari aturan main pengelolaan hutan. Pengalihan kewenangan ini tidak menghilangkan fungsi negara untuk melakukan pengawasan. Fungsi negara sebagai penyelenggara kehidupan termasuk pengelolaan sumber daya telah didefinisikan oleh beberapa ahli, diantaranya oleh Roger H. Soltau, Harold J. Laski, Max Weber dan Robert M. Maclver (Budiardjo 2007), dimana prinsip keberadaan negara adalah pemegang kewenangan dalam pengaturan masyarakat. Melalui konsep negara kesejahteraan (welfare state), negara memiliki fungsi untuk menciptakan kesejahteraan melalui pemenuhan kepentingan umum (Ilmar 2012). Dalam pengelolaan sumber daya hutan, keberadaan negara adalah mengatur pemanfaatan hutan, pendistribusian pihak dan hak dalam pemanfaatan hutan .
Penguasaan hutan oleh negara menempatkan negara sebagai pihak yang melakukan pengaturan terhadap pengelolaan hutan (Kartodihardjo, Jhamtani 2006:
Hidayat 2008;). Penguasaan hutan ini dimaksudkan sebagai kewenangan negara untuk mengatur dan mengurus segala hal yang berkaitan dengan hutan, kawasan hutan dan hasil hutan; mengatur dan menetapkan hubungan hukum antara antara orang dengan hutan atau kawasan hutan dan hasil hutan, serta mengatur perbuatan hukum mengenai kehutanan (UU No. 41/1999). Pengaturan oleh negara ini diwujudkan dalam bentuk pemberian izin pemanfaatan hasil hutan kayu. Pemberian izin dalam masa era desentralisasi telah menempatkan pemerintah daerah memiliki kekuasaan yang sangat besar (Zuhro 2013). Namun kewenangan tersebut masih dalam kendali pemerintah. Meskipun ada pelibatan daerah dalam pemberian izin, kewenangan pemerintah masih begitu besar.
Berdasarkan deskripsi di atas, pertanyaan penelitian yang diajukan adalah, bagaimana posisi negara dalam pembangunan hutan tanaman industri ? (Rawls 1995; Ali, Lino 2013). Posisi negara dimaksudkan sebagai peranan negara dalam pelaksanaan pembangunan hutan tanaman industri.
Tujuan Penelitian
Tujuan penelitian yang ingin dicapai adalah :
1. Mengetahui perubahan hak negara dan pelaku dalam pembangunan hutan tanaman industri
2. Mengetahui perubahan kewenangan negara dan pelaku dalam pembangunan hutan tanaman industri
3. Mengetahui posisi negara terhadap kawasan hutan dan pelaku dalam pembangunan hutan tanaman industri
Manfaat Penelitian
Hasil penelitian ini diharapkan sebagai bahan dalam melakukan perubahan kelembagaan dalam pembangunan hutan tanaman industri.
METODE PENELITIAN Lokasi dan Waktu Penelitian
Penelitian dilaksanakan tahun 2012-2013 di Provinsi Riau. Penelitian dilaksanakan di Provinsi Riau didasarkan atas pertimbangan bahwa luas hutan tanaman industri di Riau mencapai 1,6 juta ha (Kementerian Kehutanan 2011) serta terdapat dua industri pulp dan kertas yang memiliki kapasitas produksi 4 juta ton atau 75,8% dari produksi pulp dan kertas nasional (Mediadata Riset 2010).
Metode Pengambilan dan Analisis Data
Kajian ini melihat proses pelimpahan kewenangan dalam pembangunan hutan tanaman industri dari negara/Kementerian Kehutanan (principal) ke pelaku usaha (agent) melalui pemberian IUPHHK-HT dan KSO yang menempatkan pelaku usaha sebagai principal dan menyerahkan kewenangan ke pelaku usaha lain atau kontraktor (agent).
Secara keseluruhan metode penelitian yang digunakan adalah metode fenomenologi sesuai dengan metode yang digunakan dalam disertasi ini. Penelitian ini menggunakan pendekatan sejarah untuk menentukan waktu kejadian. Data-data yang dikumpulkan dalam proses wawancara merupakan data-data proses yang terjadi selama tahun 2001-2005 yaitu periode dimana terjadi perjanjian penerbitan
IUPHHK-HT oleh Bupati Pelalawan yang dilanjutkan dengan kerja sama operasi (KSO).
Beberapa metode lain digunakan untuk melengkapi penelitian ini. Berikut adalah deskripsi metode berdasarkan tujuan penelitian.
1. Perubahan hak negara dan pelaku dalam pembangunan HTI
Data diperoleh dari dokumen Surat Keputusan Menteri Kehutanan dan Bupati tentang pemberian Izin Pemanfaatan Hasil Hutan Kayu (IUPHHK-HT) dan dokumen perjanjian kerja sama operasi (KSO). Dokumen tersebut dianalisis dengan menggunakan analisis isi (content analysis) untuk mendapatkan isi dan makna dari pelimpahan kewenangan pemanfaatan hasil hutan kayu pada hutan produksi. Untuk melengkapi data analisis isi ini dilakukan wawancara mendalam terhadap pelaku yang terlibat dalam pembangunan HTI. Wawancara ini dilakukan secara mendalam dalam konteks metode fenomenologi. Informan yang diwawancarai adalah pejabat di Dinas Kehutanan Provinsi Riau, Dinas Kehutanan Kabupaten Pelalawan, pelaku usaha pemegang IUPHHK-HT yang memperoleh SK IUPHHK-HT dari Menteri Kehutanan dan Bupati Pelalawan. Analisis data menggunakan analisis data fenomenologi. Analisis data fenomenologi yang meliputi tahapan horizonalization, reduksi dan eliminasi; deskripsi tektural, deskripsi struktural dan penentuan makna (Kuswarno 2009) 2. Perubahan kewenangan negara dan pelaku dalam pembangunan HTI
Data diperoleh dari dokumen peraturan perundangan yang terdiri atas: UU No. 41/1999, PP 6/1999, PP 34/2002, PP 6/2007 dan PP 3/2008, Peraturan Menteri Kehutanan yang mengatur kerja sama operasi yaitu Peraturan Menteri No.P.20/2005 jo P.37/2009 jo P.29/2012 dan dokumen perjanjian kerja sama dalam pelaksanaan kerja sama operasi dan dokumen perjanjian operasional pembangunan hutan tanaman industri dengan kontraktor pelaksana. Analisis data dilakukan melalui analisis isi (Khan et al. 2010).
Untuk melengkapi data hasil analisis isi dilakukan wawancara kepada pejabat di Kementerian Kehutanan, Dinas Kehutanan Provinsi dan Kabupaten dan pelaku usaha pemegang IUPHHK-HT menurut SK Menteri Kehutanan dan Bupati. 3. Posisi negara terhadap kawasan hutan dan pelaku dalam pembangunan hutan
tanaman industri
Data dikumpulkan dari dokumen peraturan perundangan dan SK IUPHHK-HT seperti yang disebutkan pada tujuan 1 dan 2 di atas. Klarifikasi terhadap hasil analisis isi melalui wawancara kepada beberapa informan. Penggalian informasi dan klarifikasi hasil ini dilakukan dengan wawancara mendalam dalam lingkup metode fenomenologi.
HASIL DAN PEMBAHASAN
Dalam menjalankan fungsi pengaturan kehidupan bernegara (Aji 2013), negara memiliki kewenangan menguasai sumber daya hutan untuk sebesar- besarnya kemakmuran rakyat. Kewenangan menguasai ini dipegang oleh Kementerian Kehutanan sebagai wakil negara. Bentuk penguasaan ini melalui pengurusan hutan, pengelolaan dan pemanfaatan hutan (UU No. 41/1999). Pengurusan hutan merupakan tanggung jawab pemerintah yang dilaksanakan melalui a) perencanaan hutan, b) pengelolaan hutan, c) penelitian dan pengembangan, pendidikan dan latihan serta penyuluhan kehutanan d) pengawasan. Pengurusan hutan ini dilakukan secara bersama antara pemerintah dengan
pemerintah daerah. Sementara itu salah satu kegiatan pengelolaan hutan yang juga menjadi bagian dari tanggung jawab pemerintah adalah pemanfaatan hutan dan penggunaan kawasan hutan.
Pemanfaatan hutan melalui pemberian izin merupakan bentuk hubungan principal-agent yang mentransfer hak dari negara /Menteri Kehutanan (principal) kepada perorangan/koperasi/BUMN/BUMS yang berperan sebagai agent. Hubungan principal-agent ini merupakan hubungan di mana satu orang atau lebih sebagai pemberi kepercayaan/principal(P) mempengaruhi orang lain sebagai mitra yang menerima kepercayaan/agent(A) untuk melaksanakan beberapa tugas principal(P) melalui pendelegasian wewenang pengambilan keputusan kepada mitra yang dimaksud/agent(A) (Miller 2008). Sedangkan menurut Eggertsson (1990), hubungan principal-agent adalah hubungan-hubungan hierarki atau pertukaran hak kepemilikan (property right) antar individu. Izin ini adalah izin pemanfaatan hasil hutan kayu (PP No.34/2002 jo PP.6/2007 jo PP No. 3/2008), yaitu segala bentuk usaha yang memanfaatkan dan mengusahakan hasil hutan kayu dengan tidak merusak lingkungan dan tidak mengurangi fungsi pokok hutan. Tujuan pemberian izin pemanfaatan ini untuk meningkatkan nilai hutan, menyediakan bahan baku industri dan penciptaan lapangan pekerjaan (Srihadiono 2005). Bentuk pemanfaatan hutan yang tidak dilaksanakan dengan baik memiliki keterkaitan dengan tingginya tingkat deforestasi hutan (Amsberg 1998) dan penerimaan negara (Soedomo 2013). Karakteristik pemanfaatan hasil hutan kayu yang diatur dalam peraturan perundangan kehutanan tertera pada Tabel 1. Tabel 4-1 Karakteristik izin Pemanfaatan Hasil Hutan Kayu pada Hutan Tanaman
(IUPHHK-HT)
No Karakteristik Izin Penjelasan
1. Pemberi Izin IUPHHK-HT
Pihak yang memiliki kewenangan dalam memberikan izin IUPHHK-HT adalah Menteri Kehutanan dengan rekomendasi dari Gubernur dan atas pertimbangan Bupati/Walikota
2. Cara memperoleh izin
Pemberian izin dalam bentuk IUPHHK-HT dilakukan melalui permohonan oleh pelaku usaha kepada
Menteri Kehutanan
3. Penerima Izin Pihak yang dapat mengajukan izin untuk memperoleh IUPHHK-HT adalah perorangan, koperasi, BUMN/ BUMD dan BUMS
4. Masa Konsesi Masa konsesi IUPHHK-HT adalah 60 tahun dan dapat diperpanjang sekali selama 35 tahun
5. Pemindahtanganan hak
Pemindahtanganan hak untuk melakukan pemanfaatan hutan dilakukan setelah adanya persetujuan tertulis dari pemberi izin
Pelimpahan Kewenangan dan Perubahan Hak
Hutan produksi merupakan hutan negara (state property). Kepemilikan negara merupakan salah satu bentuk kepemilikan (property right). Property right adalah hak yang dimiliki individu, masyarakat, negara atas suatu sumber daya (asset/endowment) untuk mengelola, memperoleh manfaat, memindahtangankan, bahkan untuk merusaknya. Hak ini terdiri atas hak milik pribadi, hak milik negara,
hak milik komunal/hak ulayat, hak milik umum dan tidak ada pemilik/akses terbuka. Kewenangan negara dalam pengelolaan hutan terikat dalam hak-hak yang saling terikat dalam bundle of right (Ostrom, Schlager 1992) yang terdiri atas hak akses (access right), hak memanfaatkan (withdrawal right), hak mengelola (management right), hak mengeluarkan pihak lain (exclusion right) dan hak memperjualbelikan (alienation right) (Arsyad et al. 2007).
Pelimpahan kewenangan pemanfaatan hutan produksi dari negara kepada pelaku usaha merupakan bentuk pemanfaatan hutan produksi yang berimplikasi terhadap perubahan hak-hak yang melekat pada negara dan pelaku usaha. Pelimpahan ini tidak merubah hak kepemilikan (property right), tetapi hanya melimpahkan hak-hak negara sesuai dengan bundle of rights. Hak kepemilikan hutan negara (state property right) merupakan kelembagaan yang mengatur interaksi yang terjadi dalam dalam pengelolaan hutan produksi (Behera, Engel 2006). Pelimpahan kewenangan negara kepada pelaku usaha untuk membangun HTI dilaksanakan melalui 3 (tiga) tingkat. Bentuk hubungan tersebut terdiri atas hubungan principal-agent antara kementrian kehutanan dengan pemegang IUPHHK-HT, hubungan pemegang IUPHHK-HT dengan pelaksana kerja sama operasi (KSO) atau pemegang IUPHHK-HT dengan kontraktor. Hubungan ketiga adalah hubungan antara pelaksana kerja sama operasi dengan kontraktor pembangunan hutan tanaman industri. Bentuk hubungan principal-agent dalam pemanfaatan hutan alam telah diteliti oleh Nugroho (2003)
1. Pelimpahan Kewenangan Negara ke Pemegang IUPHHK-HT
Pelimpahan kewenangan negara dalam bentuk izin dikenal dengan Izin Usaha Pemanfaatan Hasil Hutan Kayu pada Hutan Tanaman (IUPHHK-HT). Pemberian izin ini melalui permohonan yang kemudian diterbitkan Surat Keputusan IUPHHK-HT yang berisi ketentuan, hak, kewajiban dan larangan pemegang IUPHHK-HT. Izin pemanfaatan ini merupakan dokumen legalitas sah atau diperbolehkannya seseorang atau badan hukum untuk melakukan usaha atau kegiatan tertentu. Perizinan ini terdiri atas izin, dispensasi, lisensi, konsesi dan rekomendasi (Dewa 2011). Pelimpahan kewenangan ini melimpahkan hak akses, hak withdrawal dan hak mengelola kepada pemegang IUPHHK-HT (Tabel 2).
Tabel 4-2 Perubahan Bundle of Right setelah dikeluarkannya IUPHHK-HT oleh Kementerian Kehutanan
No Stakeholder Bundle of Rights26 Acces Right1) Withdrawal Right2) Management Right3) Exclusion Right4) Alienation Right5) 1. Kementerian Kehutanan √ √ √ √ √ 2. Pemegang IUPHHK-HT √ √ √ √ - 3. Pelaksana kerja sama operasi (KSO) √ √ √ - - 4. Kontraktor pembangunan HTI - √ - - - Keterangan : √ = Memiliki hak
Proses pelimpahan kewenangan ini tidak diikuti dengan pelimpahan hak untuk menentukan pihak yang dapat ikut dalam pemanfaatan (exclusion right) atau memperjualbelikan (alienation right) kawasan hutan. Hak yang dimiliki oleh pemegang IUPHHK-HT adalah hak akses untuk memanfaatkan sumber daya hutan yang bersifat non subtraktif. Hal tersebut sama dengan hak pemanfaatan ikan di laut (Arsyad et al. 2007). Walaupun hak ini telah diberikan kepada pemegang IUPHHK-HT, masyarakat sekitar juga masih memiliki hak akses untuk memanfaatkan hasil hutan yang bersifat non subtraktif. Pemanfaatan oleh masyarakat sekitar hutan dengan mengambil hasil hutan bukan kayu. Hasil hutan bukan kayu yang diambil oleh masyarakat di dalam lokasi hutan tanaman industri diantaranya adalah sisa-sisa damar dari kayu alam yang terpendam di dalam tanah. Pengaturan hak akses ini ditentukan oleh pemegang IUPHHK-HT. Sementara itu, hak untuk memanfaatkan hasil hutan dalam kawasan serta hak memberikan kepada pihak lain untuk melakukan pemanfaatan hasil hutan menjadi kewenangan pemegang IUPHHK-HT. Dengan demikian, pelimpahan kewenangan ini memberikan hak kepada pemegang IUPHHK-HT untuk melakukan pemanfaatan hasil hutan dan mengatur akses pihak lain.
Kewenangan pemegang izin adalah membangun hutan tanaman yang meliputi kegiatan persiapan lahan, persemaian, penanaman, pemeliharaan,
26Bundle of right terdiri atas
1)Hak untuk masuk kawasan hutan secara fisik dan menikmati manfaat yang non subtractif 2)Hak untuk mendapatkan manfaat produk hutan, misalnya memanfaatkan hasil hutan kayu atau
bukan kayu
3)Hak untuk mengatur pola-pola penggunaan internal dan transformasi sumber daya melalui
perbaikan-perbaikan
4)Hak untuk menentukan siapa yang memiliki hak akses dan bagaimana hak tersebut
diperbolehkan untuk dipindahtangankan
penebangan dan pemasaran. Disamping kegiatan tersebut, hal-hal yang dilaksanakan oleh pemegang IUPHHK-HT sebelum pelaksanaan pembangunan HTI adalah persiapan dokumen perencanaan yang terdiri atas dokumen rencana karya usaha pemanfaatan hasil hutan kayu (RKU), deliniasi makro (delmak), deliniasi mikro (delmik), inventarisasi hutan menyeluruh berkala (IHMB), tata batas dan rencana kerja tahunan (RKT). Penyusunan dokumen perencanaan hutan tersebut melibatkan Dinas Kehutanan Provinsi, Dinas Kehutanan Kabupaten dan Balai Pemantapan Kawasan Hutan (BPKH).
Pelimpahan kewenangan yang diikuti perubahan hak ini menempatkan kawasan hutan tetap menjadi aset negara tetapi pohon yang ditanam sebagai aset pemegang izin. Kepemilikan aset ini diatur Surat Keputusan IUPHHK-HT yang menetapkan bahwa pemegang IUPHHK-HT tidak diperbolehkan untuk melakukan kontrak atau menyerahkan seluruh atau sebagian kegiatan usaha kepada pihak lain tanpa persetujuan Menteri Kehutanan. Larangan tersebut merupakan bentuk pengawasan negara terhadap kawasan hutan agar pemegang IUPHHK-HT bertanggung jawab membangun hutan tanaman. Larangan mengontrakkan kegiatan kepada pihak lain juga dimaksudkan untuk mencegah adanya penguasaan usaha pembangunan HTI oleh grup tertentu. Menurut Sukarmi (2011), perjanjian atau kontrak dalam pengerjaan usaha dapat menimbulkan kartel. Kemungkinan kartel ini menjadi tugas negara untuk melakukan pengawasan sehingga tujuan bernegara untuk meningkatkan kesejahteraan dapat tercapai.
Fungsi negara setelah pelimpahan kewenangan adalah melakukan pengawasan terhadap proses pembangunan hutan tanaman industri dan penerimaan negara (Handadhari et al. 2005). Penerimaan negara dari dana reboisasi (DR) dan provisi sumber daya hutan (PSDH) dan iuran IUPHHK-HT. Pengawasan tersebut dilakukan oleh unit pelaksana teknis (UPT) Kementrian Kehutanan yang berada di daerah, yaitu Balai Pemantapan Kawasan Hutan (BPKH) yang merupakan Unit Pelaksana Teknis (UPT) Direktorat Jenderal Planologi Hutan dan Balai Pemantauan Pemanfaatan Hutan produksi (BP2HP) sebagai Unit Pelaksana Teknis (UPT) Direktorat Jenderal Bina Usaha Kehutanan, Kementrian Kehutanan. Peranan Balai Pemantapan Kawasan Hutan (BPKH) dalam pembangunan hutan tanaman industri adalah memberikan rekomendasi terhadap fungsi dan status kawasan hutan yang diajukan menjadi hutan tanaman industri. Sedangkan BP2HP memiliki peranan dalam memantau hasil hutan yang dimanfaatkan dari hutan produksi.
Pengawasan yang dilakukan oleh Kementrian Kehutanan setelah pelimpahan kewenangan ini hanya meliputi pengawasan terhadap pemasukan negara yang diperoleh dalam pembangunan hutan tanaman industri. Bentuk pengawasan ini juga melibatkan Dinas Kehutanan Provinsi dan Kabupaten. Namun demikian pelibatan pemerintah daerah dalam pengawasan ini hanya bersifat administratif (Ekawati 2010). Dengan bentuk pengawasan yang hanya bersifat administrasi, pengawasan kondisi hutan seakan tidak dilakukan oleh pemerintah ataupun pemerintah daerah. Bentuk hubungan principal-agent dalam penerbitan IUPHHK-HT tertera pada gambar 2. Hubungan P-A yang tertera pada gambar 2 menunjukkan bahwa kelestarian hasil yang ditunjukkan oleh kelestarian hutan tidak menjadi perhatian. Kelestarian hutan yang dimaksud dalam hubungan P-A diukur melalui produksi kayu yang dihasilkan
pada rotasi yang lebih tinggi. Tingkat produksi kayu HTI yang semakin turun disebabkan oleh penurunan kesuburan tanah. Sehingga untuk meningkatkan produksi dilakukan memperbanyak pemupukan yang berimplikasi terhadap biaya pembangunan HTI.
Gambar 4-1 Bentuk Hubungan Principal-Agent dalam Pembangunan HTI Bentuk hubungan P-A dalam pelimpahan kewenangan pemanfaatan hutan produksi ini memiliki beberapa dampak yang terkait dengan transfer hak, ketidaksempurnaan informasi (asymetri information) dan biaya transaksi. Transfer hak yang terjadi adalah pelimpahan hak akses, hak memanfaatkan dan hak mengelola kepada pemegang IUPHHK-HT tidak bebas dari klaim pihak lain. Beberapa kasus dalam pembangunan hutan tanaman industri di Riau terjadi konflik yang disebabkan oleh ketidakjelasan status kawasan hutan. Diperlukan proses negosiasi (Dhiaulhaq et al. 2014) untuk menyelesaikan klaim ini dan merupakan persoalan sosial yang menjadi tanggung jawab pemegang IUPHHK- HT. Penyelesaian klaim terhadap kawasan IUPHHK-HT ini menjadi biaya bagi pemegang IUPHHK-HT. Sementara dalam pemberian hak pemanfaatan melalui proses transfer seharusnya obyek yang ditransaksikan merupakan obyek yang jelas secara hukum.
Dampak dari hubungan P-A dalam pembangunan hutan tanaman industri ini juga berasal dari adanya ketidaksempurnaan informasi (asymetric information) yang disebabkan oleh ketidaktahuan principal secara detil terhadap hutan. Informasi mengenai kondisi kawasan hutan ini dimiliki oleh agent. Pemberian IUPHHK-HT pada kawasan hutan produksi dengan potensi hutan
Kementerian Kehutanan (Negara) Pemegang IUPHHK-HT KONTRAK SK IUPHHK-HT Hubungan Principal-Agent BP2HP BPKH Dinas Kehutanan Provinsi/Kabupaten Kerjasama Operasi (KSO) Kontraktor Kegiatan : Persiapan Lahan Persemaian/Pembibitan Penanaman/Pemeliharaan Pemanenan/Pengangkutan Pemasaran Kelestarian Hasil Pendapatan Negara (PSDH, DR, Iuran IUPHHK-HT
yang lebih besar dari 20 m3/ha merupakan ketidaksempurnaan informasi yang
dimiliki oleh Kementerian Kehutanan. Disamping kedua hal di atas, hubungan principal-agent dalam pembangunan hutan tanaman industri ini juga berdampak pada tingginya biaya transaksi dalam proses memperoleh izin IUPHHK-HT. Proses memperoleh IUPHHK-HT yang melibatkan instansi pusat dan daerah yang diikuti dengan tidak adanya transparansi proses menyebabkan biaya transaksi yang tinggi (Williamson 2008). Biaya transaksi yang tinggi ini karena adanya proses yang panjang dengan melibatkan banyak instansi. Instansi ini terdiri atas Kementerian Kehutanan : Direktorat Jenderal Planologi (DIRPLAN), Direktorat Jenderal Bina Usaha Kehutanan (BUK), Unit Pelaksana Teknis (UPT) Balai Pemantapan Kawasan Hutan (BPKH), sedangkan Instansi daerah meliputi Dinas Kehutanan Provinsi, Dinas Kehutanan Kabupaten dan Bupati/ Walikota.
2. Pelimpahan Kewenangan Pemegang IUPHHK-HT ke Pelaksana Kerja sama Operasi
Proses penerbitan IUPHHK-HT oleh Bupati selama tahun 2001-2003 banyak dilakukan oleh para pencari rente yang memanfaatkan kedekatan dengan Bupati. Proses yang demikian menyebabkan pemegang IUPHHK-HT bukan pelaku usaha yang memiliki modal kuat dan memiliki kemampuan teknis untuk membangun hutan tanaman.
Pelimpahan kewenangan operasional pembangunan hutan tanaman industri oleh pemegang IUPHHK-HT kepada kontraktor atau pelaksana kerja sama operasi melalui perjanjian KSO. Pelimpahan kewenangan kepada kontraktor dilakukan oleh pemegang IUPHHK-HT yang memiliki kemampuan finansial dalam melaksanakan kegiatan pembangunan hutan tanaman industri. Sementara pelimpahan kewenangan melalui kerja sama operasi dilakukan oleh pemegang IUPHHK-HT yang tidak memiliki kemampuan finansial. Karakteristik pemegang IUPHHK-HT tersebut memiliki kaitan dengan proses penerbitan IUPHHK-HT yang banyak melibatkan para pencari rente (rent- seeker). Pencari rent (rent-seeker) ini mengejar keuntungan dengan memanfaatkan potensi kayu alam dari kawasan hutan. Tipologi pemegang IUPHHK-HT dalam pembangunan Hutan tanaman ini dapat dibedakan menjadi 3 (tiga), yaitu pemegang IUPHHK-HT yang mampu melaksanakan pembangunan hutan tanaman industri secara mandiri, kedua pemegang IUPHHK-HT yang tidak memiliki kemampuan dalam membangun hutan tanaman industri, kemudian melakukan kerja sama operasi (KSO). Ketiga adalah pemegang IUPHHK-HT yang tidak memiliki kemampuan finansial yang kemudian menjual IUPHHK-HT kepada pelaku usaha besar. Tipologi pemegang IUPHHK-HT ini memiliki kaitan dengan proses pemberian izin oleh pemerintah (Oliveira 2008).
Pelimpahan kewenangan oleh pemegang IUPHHK-HT melalui kerja sama operasi (KSO) didasarkan pada Peraturan Menteri Kehutanan No.P.20/2005 jo P.37/2009 jo P.29/2012. Pelimpahan ini diduga karena tekanan pelaku usaha untuk melegalkan kerja sama operasi yang dilakukan oleh pemegang IUPHHK- HT. Kasus adanya tekanan terhadap proses kebijakan telah diteliti oleh Rumboko et al. (2013) dalam Community-based forest Management (CBFM). Perubahan peraturan menteri tersebut hanya mengubah ruang lingkup
pelaksanaan kerja sama operasi (KSO). Sementara itu perjanjian kerja sama operasi (KSO) ini berisi hal-hal yang terkait kesepakatan tanggung jawab pemegang IUPHHK-HT dan pelaksana kerja sama operasi, penjualan hasil hutan ke pemilik industri pulp dan kertas, lama waktu pelaksanaan kerja sama operasi dan kesepakatan harga jual kayu dari hutan tanaman industri27. Kerja sama