TINJAUAN PUSTAKA
2.1. Landasan Teori
2.1.1. Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (AKIP)
Teori agensi menjelaskan sebuah hubungan yang terjadi antara pemilik ( principal) dengan pihak lain yaitu agen. Jensen dan Meckling (1976), menyatakan teori agensi merupakan teori yang mengungkapkan suatu kontrak hubungan antara principal (pemilik/pemegang saham) dan agent (manajer). Dan di dalam hubungan keagenan tersebut terdapat suatu kontrak dimana pihak principal memberi wewenang kepada agent untuk mengelola usahanya dan membuat keputusan yang terbaik bagi principal (Ariningtika dan Kiswara, 2013).
Definisi tersebut menunjukkan adanya suatu kontradiksi dalam agency theory yang diakibatkan adanya konflik kepentingan antara pemilik (principal) dan manajer (agent). Dalam teori agensi, prinsipal (pemilik) dan agen (manajemen) mempunyai kepentingan yang berbeda. Dengan demikian, hubungan prinsipal dan agen memberi konsekuensi, bahwa manajemen berkewajiban mempertanggungjawabkan apa yang telah diamanahkan oleh prinsipal. Agen dapat akuntabel kepada prinsipal, jika agen berkewajiban bertindak pada kepentingan prinsipal dan prinsipal memberi kuasa untuk penghargaan (reward) terhadap kinerja agen atau hukuman (punish) dalam ketidakmampuan agen.
Akuntabilitas mengacu pada hubungan di mana prinsipal memiliki kemampuan untuk memperoleh jawaban dari agen atau pertanyaan tentang perilaku mereka yang diusulkan sesuai, untuk melihat perilaku itu, dan untuk memberlakukan sanksi terhadap agen dalam hal mereka menganggap perilaku tidak memuaskan. Dalam hubungan akuntabilitas, prinsipal bisa menginterogasi (memeriksa) agen dan bisa memberi sanksi jika tindakan atau jawaban agent tidak memuaskan (Raba, 2006: 28). Dalam organisasi bisnis, manajemen sebagai agen harus bertanggung jawab terhadap prinsipal (pemegang saham atau shareholders).
Principal melepaskan kontrol atas sumber dayanya kepada agent, memberikan instruksi atau ekspektasi tentang penggunaan sumber daya, kemudian agen bertanggung jawab atas pelaksanaan aktivitas (tindakan) dan pemberian pertanggungjawaban atas tindakan tersebut. Lebih lanjut, Gray et al. (1996: 38) menjelaskan bahwa akuntabilitas merupakan dua tanggung jawab, yaitu tanggung jawab untuk menjalankan tindakan (tidak melakukan tindakan) dan tanggung jawab untuk melaporkan tindakan itu. Sebagai contoh, shareholders dan perusahaan, manajer dari perusahaan bertangung jawab atas sumber-sumber (keuangan dan non keuangan) yang dipercayakan oleh shareholders (pemilik) dan tanggung jawab untuk melaporkan bagi manajemen. Laporan kinerja dapat digunakan sebagai mekanisme untuk melaksanakan akuntabilitas.
Agency theory bertujuan untuk menyelesaikan masalah yang dapat diukur dalam hubungan agency, Scott (1997) mengatakan bahwa inti dari
agency theory (teori keagenan) adalah pendesainan kontrak yang tepat untuk menyelaraskan kepentingan prinsipal dan agen dalam hal terjadi konflik kepentingan.
Berdasarkan defenisi dan penjelasan di atas maka Rumah Sakit Vertikal merupakan agen dari Direktorat Jenderal Pelayanan Kesehatan (Ditjen Yankes).
Setiap tahun rumah sakit vertikal membuat perjanjian kinerja dengan Ditjen Yankes yang harus dipertanggungjawabkan hasil capaiannya pada awal tahun mendatang. Ditjen Yankes dalam hal ini sebagai Prinsipal mereview dan menilai kinerja rumah sakit vertikal tersebut. Hasil penilaian kinerja tersebut berpengaruh terhadap pengalokasian anggaran rumah sakit vertikal.
Penambahan alokasi anggaran APBNP menjadi salah satu contoh reward yang diberikan Ditjen Yankes kepada rumah sakit.
Istilah kinerja secara mentah dapat diartikan sebagai suatu penilaian untuk mengetahui tujuan akhir yang ingin dicapai oleh individu, kelompok maupun organisasi. Dalam arti ini kinerja merupakan suatu alat yang dapat digunakan untuk mengukur tingkat prestasi atau kebijakan kelompok maupun individu.
Menurut Keban (2004) kinerja merupakan terjemahan dari performance yang sering diartikan sebagai “penampilan”, “unjuk rasa” atau “prestasi”. Hal ini juga sependapat dengan yang dikatakan Mangkunegara (2008 : 67) bahwa istilah kinerja berasal dari kata job performance atau actual performance yakni prestasi kerja atau prestasi yang ingin dicapai.
Menurut Keban (2004 : 183) pencapaian hasil (kinerja) dapat dinilai menurut pelaku yaitu:
1. Kinerja individu yang menggambarkan sampai seberapa jauh seseorang telah melaksanakan tugas pokoknya sehingga dapat memberikan hasil yang telah ditetapkan oleh kelompok atau instansi.
2. Kinerja kelompok, yaitu menggambarkan sampai seberapa jauh seseorang telah melaksanakan tugas pokoknya sehingga dapat memberikan hasil yang telah ditetapkan oleh kelompok atau instansi.
3. Kinerja organisasi, yaitu menggambarkan sampai seberapa jauh satu kelompok telah melaksanakan semua kegiatan pokok sehingga mencapai visi dan misi institusi.
4. Kinerja program, yaitu berkenaan dengan sampai seberapa jauh kegiatan-kegiatan dalam program yang telah dilaksanakan sehingga dapat mencapai tujuan dari program tersebut.
Kinerja adalah gambaran mengenai tingkat pencapaian pelaksanaan suatu kegiatan/program/kebijakan dalam mewujudkan sasaran, tujuan, misi, dan visi organisasi yang tertuang dalam strategic planning suatu organisasi (Mahsun, 2006 :25). Kinerja adalah seperangkat keluaran (outcome) yang dihasilkan oleh pelaksanaan fungsi tertentu selama kurun waktu tertentu (Tangkilisan, 2003 : 109). Dalam Encyclopedia of Public Administration and Public Policy tahun 2003, Kinerja menggambarkan sampai seberapa jauh organisasi tersebut mencapai hasil ketika dibandingkan dengan kinerjanya terdahulu (previous performance)
dibandingkan dengan organisasi lain (brenchmarking) dan sampai seberapa jauh pencapaian tujuan dan target yang telah ditetapkan.” (Keban, 2004 : 193).
Menurut Lembaga Administrasi Negara Republik Indonesia (Pasolong, 2007 : 175) menyatakan bahwa kinerja adalah gambaran mengenai tingkat pencapaian pelaksanaan suatu kegiatan, program, kebijaksanaan dalam mewujudkan sasaran, tujuan, misi dan visi organisasi.
Berdasarkan beberapa pendapat di atas, dapat dikatakan bahwa kinerja adalah gambaran mengenai pencapaian oleh pegawai atau kelompok dalam suatu organisasi dalam pelaksanaan kegiatan, program, kebijaksanaan guna mewujudkan visi, misi, dan tujuan organisasi yang telah ditetapkan sebelumnya.
Pengertian akuntabilitas menurut LAN (2003) adalah kewajiban untuk memberikan pertanggungjawaban atau untuk menjawab dan menerangkan kinerja dan tindakan seseorang/badan hukum/pimpinan kolektif suatu organisasi kepada pihak yang memiliki hak atau berkewenangan untuk meminta keterangan atau pertanggungjawaban.
Menurut Teguh Arifiyadi (2008) akuntabilitas adalah kewajiban dari individu atau penguasa yang dipercayakan untuk mengelola sumber daya publik dan yang bersangkutan dengannya kemudian dapat menjawab hal yang menyangkut pertanggungjawabannya. Akuntabilitas terkait erat dengan istrumen untuk kegiatan kontrol terutama dalam hal pencapaian hasil pada pelayanan publik dan menyampaikannya secara transparan kepada masyarakat.
Mardiasmo (2006 : 3) mengatakan bahwa akuntabilitas adalah bentuk kewajiban mempertanggungjawabkan keberhasilan atau kegagalan, pelaksanaan
misi organisasi dalam mencapai tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan sebelumnya, melalui surat media pertanggungjawaban yang dilaksanakan secara periodik.
Pengertian akuntabilitas menurut Syahrudin Rasul (2002 : 8) adalah kemampuan memberi jawaban kepada otoritas yang lebih tinggi atas tindakan sekelompok orang terhadap masyarakat luas dalam suatu organisasi.
Keputusan Kepala Lembaga Administrasi Negara (LAN) No 293 / IX / 6 / 8 / 2003 tentang Perbaikan Pedoman Penyusunan Pelaporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah menjelaskan bahwa akuntabilitas kinerja instansi pemerintah adalah perwujudan kewajiban suatu instansi pemerintah untuk mempertanggungjawabkan keberhasilan dan kegagalan pelaksanaan misi organisasi dalam mencapai sasaran dan tujuan yang telah ditetapkan melalui sistem pertanggungjawaban secara periodik.
Berdasarkan pengertian diatas disimpulkan Akuntabilitas Kinerja adalah suatu istilah mewujudkan tingkat pertanggungjawaban seseorang atau lembaga tertentu yang berkaitan dengan sistem administrasi. Menurut Pedoman Penyusunan Pelaporan Akuntabilitas Kinerja Pemerintah yang ditetapkan oleh Kepala Lembaga Administrasi Negara tahun 2013, agar akuntabilitas kinerja instansi pemerintah dapat terwujud dengan baik, harus dipenuhi persyaratan - persyaratan sebagai berikut :
1. Beranjak dari sistem yang dapat menjamin penggunaan sumber - sumber daya yang konsisten dengan asas-asas umum penyelenggaraan negara ; 2. Komitmen dari pimpinan dan seluruh staf instansi yang bersangkutan ;
3. Menunjukkan tingkat pencapaian sasaran dan tujuan yang telah ditetapkan;
4. Berorientasi pada pencapaian visi dan misi, serta hasil dan manfaat yang diperoleh ;
5. Jujur, objektif, transparan, dan akurat ;
6. Menyajikan keberhasilan dan kegagalan dalam pencapaian sasaran dan tujuan yang telah ditetapkan.
Pertanggungjawaban tersebut dituangkan dalam dokumen Laporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (LAKIP). Untuk menghasilkan LAKIP yang baik diperlukan suatu sistem akuntabilitas kinerja instansi pemerintah.
Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 29 tahun 2014 tentang Sistem Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (SAKIP) menjelaskan bahwa sistem akuntabilitas kinerja instansi pemerintah adalah rangkaian sistematik dari berbagai aktifitas, alat dan prosedur yang dirancang untuk tujuan penetapan dan pengukuran, pengumpulan data, pengklasifikasian, pengikhtisaran, dan pelaporan kinerja pada instansi pemerintah, dalam rangka pertanggungjawaban dan peningkatan kinerja instansi pemerintah. Penyelenggaraan SAKIP meliputi : a. Perencanaan Strategis
Menurut SK LAN Tahun 2003, “Perencanaan strategis merupakan suatu proses yang berorientasi pada hasil yang ingin dicapai selama kurun waktu 1 (satu) tahun sampai dengan 5 (lima) tahun dengan memperhitungkan potensi, peluang dan kendala yang ada atau mungkin timbul. Proses ini menghasilkan suatu rencana strategik instansi pemerintah yang setidaknya memuat visi, misi, tujuan, sasaran, strategi, kebijakan dan program serta ukuran keberhasilan dan
kegagalan dalam pelaksanaannya. Dengan pendekatan perencanaan strategis yang jelas dan sinerjis, intansi pemerintah lebih dapat menyelaraskan visi dan misinya dengan potensi, peluang dan kendala yang dihadapi dalam upaya peningkatan akuntabilitas kinerjanya.
Pedoman Penyusunan Rencana Strategis Bisnis bagi satuan kerja unit pelaksana teknis vertikal di lingkungan Direktorat Jenderal Bina Upaya Kesehatan menjelaskan bahwa Perencanaan Strategis (Strategic Planning) merupakan penjabaran dari visi dan misi organisasi serta langkah-langkah strategis dalam usaha mencapai harapan dan impian sebuah organisasi. Sebuah perencanaan strategis yang baik akan berhasil menjawab pertanyaan tentang kondisi dan posisi organisasi saat ini, kapan dan di mana tujuan yang akan dicapai, serta langkah-langkah untuk mencapai tujuan tersebut.
b. Perencanaan & Perjanjian kinerja
Perencanaan Kinerja merupakan proses penyusunan rencana kinerja sebagai penjabaran dari sasaran dan program yang telah ditetapkan dalam rencana strategis, yang akan dilaksanakan oleh instansi pemerintah melalui berbagai kegiatan tahunan. Adapun komponen dari rencana kinerja menurut Pedoman Penyusunan Pelaporan Akuntabilitas Kinerja Pemerintah yang ditetapkan oleh Kepala Lembaga Administrasi Negara tahun 2013 adalah:
1. Sasaran adalah hasil yang akan dicapai secara nyata oleh instansi pemerintah dalam rumusan yang lebih spesifik, terukur dalam kurun waktu tertentu. Dalam sasaran dirancang pula indikator sasaran dengan rencana tingkat capaian (targetnya) masing - masing yaitu ukuran tingkat
keberhasilan pencapaian sasaran untuk diwujudkan pada tahun bersangkutan.
2. Program adalah kumpulan kegiatan yang sistematis dan terpadu untuk mendapatkan hasil yang dilaksanakan oleh satu atau beberapa instansi pemerintah ataupun dalam rangka kerjasama dengan masyarakat, guna mencapai sasaran tertentu.
3. Kegiatan adalah tindakan nyata dalam jangka waktu tertentu yang dilakukan oleh instansi pemerintah sesuai dengan kebijakan dan program yang telah ditetapkan dengan memanfaatkan sumber daya yang ada untuk mencapai sasaran dan tujuan tertentu.
4. Indikator Kinerja Kegiatan adalah ukuran kuantitatif dan kualitatif yang menggambarkan tingkat pencapaian suatu kegiatan yang telah ditetapkan.
Perjanjian Kinerja adalah lembar / dokumen yang berisikan penugasan dari pimpinan instansi yang lebih tinggi kepada pimpinan instansi yang lebih rendah untuk melaksanakan program / kegiatan yang disertai dengan indikator kinerja.
Melalui perjanjian kinerja, terwujudlah komitmen penerima amanah dan kesepakatan antara penerima dan pemberi amanah atas kinerja terukur tertentu berdasarkan tugas, fungsi dan wewenang serta sumber daya yang tersedia.
Kinerja yang disepakati tidak dibatasi pada kinerja yang dihasilkan atas kegiatan tahun bersangkutan, tetapi termasuk kinerja (outcome) yang seharusnya terwujud akibat kegiatan tahun - tahun sebelumnya, sehingga terwujud kesinambungan kinerja setiap tahunnya.
Menurut Perpres No 29 tahun 2014 dan Pedoman Penyusunan Rencana Strategis Bisnis bagi satuan kerja unit pelaksana teknis vertikal di lingkungan Direktorat Jenderal Bina Upaya Kesehatan, Indikator kinerja yang ditetapkan harus memenuhi kriteria sebagai berikut :
1) Spesific : menyatakan secara jelas apa yang akan dicapai 2) Measurable : hasilnya dapat diukur
3) Achievable : sasaran yang dapat dicapai 4) Realistic : berdasarkan kondisi yang riil 5) Time Bound : mempunyai batasan waktu
6) Consistent : konsisten dengan strategi perusahaan
7) Continuous Improvement : menunjukkan upaya perbaikan berkelanjutan c. Pengukuran Kinerja
Pengukuran kinerja digunakan sebagai dasar untuk menilai keberhasilan dan kegagalan pelaksanaan kegiatan tahunan sesuai dengan sasaran dan tujuan yang telah ditetapkan dalam rangka mewujudkan visi dan misi instansi pemerintah. Pengukuran kinerja dilakukan dengan membandingkan antara kinerja yang sebenarnya dengan target kinerja yang diharapkan. Pengukuran kinerja dilakukan secara berkala.
d. Pelaporan kinerja
Laporan kinerja adalah bentuk akuntabilitas dari pelaksanaan tugas dan fungsi yang dipercayakan kepada setiap instansi pemerintah atas penggunaan anggaran. Tujuan pelaporan kinerja adalah memberikan informasi kinerja yang terukur kepada pemberi mandat atas kinerja yang telah dan seharusnya dicapai
dan sebagai upaya perbaikan berkesinambungan bagi instansi pemerintah untuk meningkatkan kinerjanya.
e. Reviu dan Evaluasi kinerja
Reviu adalah penelaahan atas laporan kinerja untuk memastikan bahwa laporan kinerja telah menyajikan informasi kinerja yang andal, akurat dan berkualitas. Tujuan reviu atas laporan kinerja instansi pemerintah adalah membantu penyelenggaraan sistem akuntabilitas kinerja instansi pemerintah dan memberikan keyakinan terbatas mengenai akurasi, keandalan dan keabsahan data / informasi kinerja instansi pemerintah sehingga dapat menghasilkan laporan kinerja yang berkualitas. Hasil evaluasi kinerja dituangkan dalam Kertas Kerja Evaluasi yang berisi atas penilaian akuntabilitas kinerja satuan kerja. Adapun kategori penilaian hasil evaluasi adalah sebagai berikut :
Tabel 2.1. Scoring Penilaian Akuntabilitas Kinerja Satker
Dari uraian tersebut di atas dapat disimpulkan bahwa akuntabilitas kinerja dapat terwujud dengan baik (dengan nilai B ke atas) apabila siklus kegiatan yang dimulai dari perencanaan strategis, implementasi, pengukuran dan pelaporan kinerja sampai pada reviu internal telah berjalan dengan baik. Sedangkan menurut Anjarwati (2012), kejelasan sasaran anggaran dan sistem pelaporan berpengaruh terhadap akuntabilitas kinerja instansi pemerintah. Menurut Friska (2013) penerapan anggaran berbasis kinerja berpengaruh secara simultan pada akuntabilitas kinerja tetapi hanya implementasi anggaran dan pelaporan anggaran yang mempengaruhi peningkatan akuntabilitas kinerja instansi pemerintah.
Silalahi (2017) menyimpulkan bahwa pengendalian intern berpengaruh positip terhadap akuntabilitas kinerja instansi pemerintah.