Implementasi kebijakan adalah aktivitas yang terlihat setelah dikeluarkan pengarahan yang sah dari suatu kebijakan yang meliputi upaya mengelola input untuk menghasilkan output atau outcomes bagi masyarakat.107 Implementasi Rencana Aksi Daerah Penurunan Emisi Gas Rumah Kaca (RAD-GRK) yang dilaksanakan oleh masing-masing pemerintah daerah merupakan faktor yang sangat penting guna mewujudkan target penurunan emisi gas rumah kaca secara nasional hingga tahun 2020, mengingat komitmen nasional terkait perubahan iklim yang telah disampaikan dalam berbagai forum kerja sama internasional akan direalisasi dalam strategi pembangunan lokal yang diejawantahkan oleh para punggawa daerah. Untuk melihat implementasi Rencana Aksi Daerah Penurunan Emisi Gas Rumah Kaca (RAD-GRK) pada sektor pertanian di Provinsi Sumatera Utara, maka peneliti akan menggunakan model penelitian evaluasi kebijakan. Model evaluasi yang sering digunakan untuk mengevaluasi kebijakan yaitu responsive evaluation. Responsive evaluation pertama kali diperkenalkan oleh Robert Stake, dalam artikelnya yang berjudul The Countenance of Educational Evaluation pada tahun 1967.108 Menurut Madaus, responsive evaluation digunakan untuk evaluasi formatif ketika ada kasus yang mengindikasikan program tidak dapat mencapai hasil optimal. Responsive evaluation juga digunakan dalam evaluasi sumatif, ketika ada orang yang ingin
107 Samodra. Op.Cit.
memahami aktivitas pelaksanaan program.109
Kerangka pikiran yang peneliti gunakan dalam penelitian ini adalah politik lingkungan, paradigma pembangunan berkelanjutan, dan teori kebijakan publik, seperti yang telah diuraikan di dalam BAB I. Sedangkan komponen yang digunakan sebagai acuan dalam menilai kelaikan implementasi kebijakan mitigasi dan adaptasi Pemerintah Provinsi Sumatera Utara terkait penurunan emisi gas rumah kaca dari sektor pertanian ini menggunakan indikator yang ada pada Tabel 3.6 tentang Rencana Monitoring dan Evaluasi Sektor Pertanian mengacu pada kesesuaian dengan kerangka waktu pelaksanaan yang dirumuskan seperti pada Tabel 3.5 mengenai Jadwal Implementasi Aksi Mitigasi dan Adaptasi Dampak Perubahan Iklim. Peneliti juga menelaah dokumen-dokumen perencanaan pembangunan daerah milik Provinsi Sumatera Utara yang terkait dengan masalah yang diteliti guna memperdalam analisis dalam penelitian ini, seperti dokumen RPJPD, RPJMD, Renstra SKPD, dan APBD Provinsi Sumatera Utara.
Hasil penelitian yang telah dilakukan menunjukkan bahwa Rencana Aksi Daerah Penurunan Emisi Gas Rumah Kaca (RAD-GRK) Sektor Pertanian di Provinsi Sumatera Utara yang berisi panduan kebijakan mitigasi dan adaptasi sebagai bagian dari upaya mewujudkan komitmen nasional terkait perubahan iklim, belum berjalan dengan baik dan belum mampu menyumbangkan usaha yang signifikan dalam upaya menurunkan emisi gas rumah kaca, maupun dalam menyokong terwujudnya model pembangunan yang berkelanjutan di Provinsi
Sumatera Utara. Hal ini dapat dinilai berdasarkan wawancara yang peneliti lakukan dengan Wahana Lingkungan Hidup (Walhi) Eksekutif Provinsi Sumatera Utara pada 1 Maret 2017. Walhi Eksekutif Provinsi Sumatera Utara menilai Rencana Aksi Daerah Penurunan Emisi Gas Rumah Kaca (RAD-GRK) pada sektor pertanian di Provinsi Sumatera Utara belum mampu memberi hasil yang optimal dalam upaya penurunan emisi gas rumah kaca, khususnya emisi yang dilepaskan dari sektor pertanian, disebabkan oleh belum dipahaminya secara utuh dan lengkap tentang perubahan iklim dan upaya mengatasinya serta dampak dari upaya yang dilakukan oleh berbagai pihak (pemerintah, swasta, dan masyarakat).110
Ketika sebuah kebijakan publik sudah diimplementasikan, ada beberapa hal yang dapat mempengaruhi kinerjanya. Menurut Meter dan Horn, hal tersebut diantaranya: (a) standar dan sasaran kebijakan harus jelas dan terukur sehingga dapat direalisasikan. Apabila standar dan sasaran kebijakan kabur, maka akan terjadi multi interpretasi dan mudah menimbulkan konflik di antara para agen implementasi; (b) sumber daya harus memadai, baik sumber daya manusia maupun sumber daya non-manusia; (c) hubungan antar organisasi harus saling mendukung dan mampu berkoordinasi dengan baik; (d) karakteristik agen pelaksana, yang mencakup struktur birokrasi, norma-norma dan hubungan yang terjadi dalam birokrasi; (e) kondisi sosial, politik, dan ekonomi, dimana diantaranya menyangkut sejauh mana kelompok-kelompok kepentingan memberi
110 Wawancara dengan Dana Tarigan, Direktur Walhi Eksekutif Provinsi Sumatera Utara, Medan, 1 Maret 2017.
dukungan bagi implementasi kebijakan, sifat opini publik, dan apakah elit politik mendukung atau tidak implementasi tersebut; (f) disposisi implementor yang mencakup tiga hal penting, yaitu: 1) respon pelaksana kebijakan yang akan memengaruhi kemauannya untuk melaksanakan kebijakan; 2) kognisi, yakni pemahaman terhadap kebijakan; dan 3) preferensi nilai yang dimiliki oleh pelaksana kebijakan.111
Sebagaimana yang dikemukakan oleh Lubis pula, bahwa kebijakan publik adalah serangkaian tindakan yang ditetapkan dan dilaksanakan oleh pemerintah dengan tujuan tertentu demi kepentingan masyarakat,112 atau Anderson yang mendefinisikan kebijakan publik sebagai tindakan yang secara sengaja dilakukan oleh seorang aktor atau sejumlah aktor berkenaan dengan adanya masalah atau persoalan tertentu yang dihadapi,113 maka pada konteks ini dapat dirumuskan bahwa yang menjadi tujuan perumusan kebijakan mitigasi dan adaptasi perubahan iklim pada sektor pertanian adalah menekan laju emisi gas rumah kaca yang dilepaskan oleh sektor pertanian dalam rangka mewujudkan komitmen nasional terkait perubahan iklim sekaligus mengurangi dampak buruk perubahan iklim terhadap sektor pertanian di Provinsi Sumatera Utara. Selanjutnya, menurut Charles O Jones, kebijakan publik terdiri dari beberapa komponen, seperti (1) goal, yaitu tujuan yang ingin dicapai; (2) plan, yaitu pengertian yang lebih spesifik untuk mencapai tujuan; (3) decision, tindakan-tindakan untuk menentukan tujuan, membuat rencana, melaksanakan dan mengevaluasi program,
111 Subarsono. Op.Cit.
112 Solly. Op.Cit.
dan (4) effect, akibat-akibat yang akan timbul akibat kebijakan yang diambil (baik di sengaja ataupun tidak).114
Pada proses decision, dapat dilihat kesenjangan antara kebijakan yang telah diambil pemerintah sebagai upaya adaptasi dan mitigasi perubahan iklim pada sektor pertanian dengan pelaksanaan kebijakan. Hal ini disebabkan oleh kurangnya dukungan yang didapat oleh Pemerintah Provinsi Sumatera Utara dari para agen implementor untuk mengimplementasikan kebijakan akibat perbedaan preferensi yang dimiliki. Misal, untuk upaya penurunan emisi gas rumah kaca pada perusahaan besar yang memiliki pabrik kelapa sawit melalui pembuatan kompos dengan sistem bunker, Pemerintah Provinsi Sumatera Utara menargetkan sebanyak 10% dari total 135 pabrik kelapa sawit per tahun. Namun, pada kenyataannya saat ini baru ada satu pabrik di Provinsi Sumatera Utara yang beroperasi menggunakan sistem bunker untuk mengelola limbah tandan kosong sawit serta limbah cair (POME). Kenyataan di lapangan menunjukkan bahwa pengelola pabrik kelapa sawit di Provinsi Sumatera Utara masih enggan mengamalkan kebijakan ini dengan alasan biaya yang dibutuhkan cukup tinggi untuk membangun sistem bunker. Anggapan ini sebenarnya tidak benar karena meskipun memerlukan sedikit investasi yang tinggi di awal, tetapi perusahaan akan mendapat keuntungan dari kompos dan energi alternatif yang dihasilkan dari pengelolaan limbah.115 Mereka yang berpendapat bahwa pengelolaan limbah pabrik sebagai bagian dari kewajiban produsen dalam upaya pelestarian
114 Hessel. Op.Cit. Hal. 3.
lingkungan akan menimbulkan biaya produksi yang tinggi sebenarnya juga salah, karena jika produsen tidak mengolah limbahnya, tidak berarti biaya yang timbul karena limbah atau emisi yang dihasilkan menjadi “hilang”. Biaya yang tidak dikeluarkan oleh produsen hanya dialihkan kepada orang-orang yang hidup di sekitar pabrik dalam bentuk gangguan kesehatan, kelangkaan air, gangguan saluran pernapasan, dan sebagainya. Pada akhirnya ini menjadi masalah keadilan. Apakah biaya lingkungan harus dipikul oleh produsen, atau oleh orang-orang yang hidup di sekitar pabrik?116
Saat ini, teknologi pengelolaan POME yang umum digunakan adalah dengan menggunakan teknologi kolam terbuka yang meskipun murah namun tidak ramah lingkungan. Sebagian pabrik bahkan ada juga yang membuang langsung limbah cairnya ke aliran sungai yang berakibat pada rusaknya ekosistem sekitar sungai dan mengganggu kehidupan masyarakat di sepanjang aliran sungai tersebut. Kurang reaktifnya pemerintah daerah dalam upaya penerapan rencana aksi, pengawasan, serta pemberian sanksi terhadap pengelolaan pabrik － terutama pengelolaan limbah pabrik－yang tidak sesuai dengan instrumen kebijakan yang yang telah juga dirumuskan patut dipertanyakan. Kurang reaktifnya berbagai unsur terkait di Provinsi Sumatera Utara terhadap masalah ini juga dapat dilihat dari hasil penilaian Program Peringkat Kinerja Perusahaan (PPKP) periode 2012–2013 yang menunjukkan ada 31 perusahaan di Provinsi Sumatera Utara yang mendapatkan rapor buruk dalam pengelolaan lingkungan hidup. Sebanyak
116 Lihat Nabiel Makarim. 2005. Pelestarian Lingkungan dan Penanggulangan Kemiskinan. Dalam Buletin SMERU No. 15 Edisi Juli - September 2005. Hal. 5.
30 perusahaan mendapat conteng merah dan satu hitam. Sebagian besar perusahaan katagori merah dan hitam itu, bergerak di perkebunan sawit. Perusahaan-perusahaan ini, dianggap tak memenuhi dan mentaati aturan soal pengelolaan lingkungan yang baik. Perusahaan-perusahaan ini, melakukan perusakan lingkungan dengan membuang limbah ke alam tanpa memperhatikan dampak bagi kesehatan masyarakat sekitar. Terbanyak, limbah cair sangat berbahaya, melalui aliran sungai baik terbuka pada pagi dan siang hari, atau dibuang diam-diam pada malam dan dini hari. Data dari Dinas Lingkungan Hidup Provinsi Sumatera Utara, hanya ada tujuh perusahaan masuk kategori hijau, dan 43 perusahaan masuk kategori biru dalam pengelolaan lingkungan. Perusahaan-perusahaan ini masih terus menjalankan perilaku kotor terhadap lingkungan hingga hari ini tanpa ada sanksi tegas dari pihak terkait.117
Jika merujuk pada the Local Agenda 21 Planning Guide (1996:1), pemerintah lokal－dalam hal ini Pemerintah Daerah Provinsi Sumatera Utara－ memegang peran kunci dalam mendorong keberhasilan dan kegagalan implementasi pembangunan berkelanjutan, mengingat pemerintah lokal-lah yang merancang dan menentukan standar, regulasi, pajak, dan biaya-biaya yang
117 Audit dan evaluasi ini meliputi ketaatan perusahaan terhadap peraturan lingkungan hidup, bagaimana pengolahan limbah B3, manajemen instalasi pengolahan air limbah (IPAL), dan komitmen pada pelestarian lingkungan. Selain itu juga memonitor perusahaan dalam menyalurkan corporate social responsibility (CSR) sebagai sebuah tanggung jawab sosial kepada masyarakat dan lingkungan. Selengkapnya lihat Ayat Suheri Karokaro. 2014. 30 Perusahaan Sumut Buruk dalam Pengolahan Lingkungan. Di akses melalui http://mongabay.co.id/2014/01/02/30-perusahaan-sumut-buruk-dalam-pengolahan-lingkungan/ pada 24 Maret 2017 pukul 12:40 WIB. Lihat juga Patroli News. 2017. 60 Persen Pabrik di Sumut Cemari
Lingkungan. Di akses melalui
http://patrolinews.com/view/Politik/5592/60-Persen-Pabrik-di-Sumut-Cemari-Lingkungan.html pada 24 Maret 2017 pukul 11:29 WIB.
menentukan parameter pembangunan ekonomi.118 Dalam hal ini dibutuhkan usaha pemerintah dalam meyakinkan semua pihak bahwa pelaksanaan kegiatan mitigasi dan adaptasi perubahan iklim khususnya pada sektor pertanian sebagaimana yang telah dirumuskan dalam Rencana Aksi Daerah Penurunan Emisi Gas Rumah Kaca Provinsi Sumatera Utara adalah bagian dari aspek instrumen ekonomik pengelolaan lingkungan yang tidak terlalu memberatkan pengusaha. Disamping itu pemerintah perlu pula menindak tegas para pengusaha pabrik kelapa sawit yang tidak mengindahkan kebijakan yang telah dibuat. Jangan sampai Rencana Aksi Daerah Penurunan Emisi Gas Rumah Kaca Provinsi Sumatera Utara yang telah dibuat pada akhirnya hanyalah menjadi sekadar “non-enforcement policy”. Aturan dibuat tetapi tidak untuk dilaksanakan. Jika perlu pemerintah dapat mencabut izin operasional perusahaan yang terbukti telah melakukan pelecehan terhadap hukum lingkungan dan mengangkangi visi pembangunan berkelanjutan.
Begitu pula terkait dengan System of Rice Intensification untuk tanaman padi, Walhi Eksekutif Provinsi Sumatera Utara menilai bahwa Pemerintah Provinsi Sumatera Utara belum serius dalam mengimplementasikan rencana aksi tersebut. Di lapangan, masih banyak petani yang belum melaksanakan System of Rice Intensification tersebut. Saat ini, lahan pertanian yang sudah menggunakan System of Rice Intensification baru terdapat di Kabupaten Deli Serdang dan
Tapanuli Tengah, dengan luas lahan baru berkisar 100 hektar.119 Ironis sekali bahwa di saat yang sama, Pemerintah Provinsi Sumatera Utara juga tengah mengupayakan program swasembada pangan melalui upaya teknik pertanian yang tidak berkelanjutan. Penyediaan pestisida dan pupuk kimia yang kian dipermudah oleh pemerintah untuk mendorong program swasembada pangan telah mendorong petani semakin jauh dari sistem pertanian organik dan ramah lingkungan. Belum lagi ditambah dengan program penyeragaman benih yang alih-alih diharapkan mampu memperbaiki kinerja pertanian, justru menimbulkan kekhawatiran keretanan terhadap gangguan hama dan persoalan lingkungan. Semakin seragam (monokultur) tanaman maka risiko kegagalan panen (karena rusak, tidak tumbuh, gangguan hama) semakin tinggi (Fuglie dan Kascak, 2001).120
Di masa mendatang, praktik pertanian yang “memaksa” produktivitas tinggi dengan asupan pupuk kimia dan pestisida akan menurunkan kesuburan tanah secara nyata. Hal ini mengakibatkan kerusakan tanah (sifat fisika, kimia, dan biologi) yang menurunkan daya dukung dan produktivitas (Barbier, 2000). Lahan yang sempit akan digunakan terus menerus hampir tanpa jeda sehingga terjadi penggunaan yang berlebih (over exploitation), menguras kesuburan tanah, menggunakan air secara “berlebih” dan menghilangkan keragaman hayati. Dalam jangka panjang akan terjadi kerusakan lahan yang berakibat pada penurunan produktivitas normal. Kecenderungan ini memaksa penggunaan input dan upaya
119 Wawancara dengan Dana Tarigan. Op.Cit.
yang lebih besar untuk menghindari laju penurunan produktivitas yang semakin cepat.121
Disampaikan M. Azhar Harahap, Pelaksana Tugas Dinas Tanaman Pangan dan Hortikultura Provinsi Sumatera Utara, masalah pendanaan menjadi kendala pemerintah dalam melakukan sosialisasi, menyediakan benih padi beremisi rendah, hingga uji coba program kepada petani. Hal serupa juga disampaikan Ir. Pangusunan Harahap, Kepala Sub Bidang Kawasan Strategis dan Kerjasama Badan Perencanaan Pembangunan Daerah Provinsi Sumatera Utara, yang menyatakan bahwa saat ini perbandingan antara seluruh belanja daerah dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) dengan belanja bidang lingkungan hidup masih sangat rendah, hanya 0,92% dari komposisi APBD Provinsi Sumatera Utara. Itupun hanya mampu direalisasikan sebesar 9,7 persennya saja.122
121 Ibid.
122 Wawancara dengan Ir. Pangusunan Harahap, Kepala Sub Bidang Kawasan Strategis dan Kerjasama Badan Perencanaan Pembangunan Daerah Provinsi Sumatera Utara. Medan, 20 Maret 2017.
Gambar 3.2 Komposisi APBD Provinsi Sumatera Utara123
Sumber: Wawancara dengan BAPPEDA Provinsi Sumatera Utara. Data ditampilkan diolah.
Sedangkan melalui pendidikan, Walhi Eksekutif Provinsi Sumatera Utara menilai kesadaran masyarakat serta pengetahuan yang dimiliki tentang upaya mitigasi dan adaptasi perubahan iklim masih sangat rendah. Hal ini dapat dibuktikan melalui data yang dirilis oleh Badan Pusat Statistik Provinsi Sumatera Utara tahun 2016 terkait tingkat pengetahuan tentang perubahan iklim. Berdasarkan data hasil Survei Penduduk Antar Sensus tahun 2015 (SUPAS 2015) Provinsi Sumatera Utara hanya 26,55 persen rumah tangga yang tahu mengenai perubahan iklim. Hal tersebut menunjukkan bahwa hanya seperempat populasi rumah tangga di Sumatera Utara yang mengetahui isu perubahan iklim. Jumlah
123 Perbandingan antara seluruh belanja dalam APBD Provinsi Sumatera Utara dengan belanja bidang lingkungan hidup (APBD dalam triliun rupiah). Gambar 3.2 menunjukkan alokasi anggaran lingkungan tertinggi terjadi pada 2012 yakni 1,14% dari nilai total APBD Provinsi Sumatera Utara saat itu. Sedangkan alokasi anggaran lingkungan pada tahun 2015 adalah yang terendah dalam 6 tahun terakhir yakni sebesar 0,40%. Ir Pangusunan Harahap menuturkan, alokasi normal untuk anggaran lingkungan setidaknya Rp 35 miliar.
tersebut masih sangat minim mengingat pentingnya pengetahuan tentang perubahan iklim dan adaptasi terhadap perubahan iklim menjadi suatu keharusan agar masyarakat dapat berperan aktif dalam mencegah berbagai dampak dari perubahan iklim. Upaya yang lebih luas dan sunguh-sungguh perlu terus ditingkatkan sehingga semakin banyak masyarakat yang memiliki pengetahuan tentang perubahan iklim.124
Ada tiga alasan kenapa pendidikan dan aksi melawan perubahan iklim sebenarnya berhubungan dan saling melengkapi. Pertama, pendidikan mengisi kesenjangan pengetahuan. Memahami dampak yang sudah diakibatkan perubahan iklim terhadap hidup seseorang akan memberi keuntungan praktis, terutama bagi penduduk miskin yang paling rentan menderita gagal panen dan bencana alam, seperti longsor dan banjir, peristiwa yang disebabkan oleh perubahan iklim. Bagi komunitas yang harus membangun ulang dari nol setiap bencana menimpa, mereka kehilangan peluang dalam percepatan pembangunan. Ketika komunitas memahami perubahan yang tengah terjadi – dan bertambahnya kemungkinan terjadi bencana – mereka bisa meningkatkan ketahanan dan beradaptasi terhadap dampak buruk perubahan iklim.125
Kedua, pendidikan melawan sikap apati. Adanya pengetahuan tentang upaya-upaya mengatasi perubahan iklim bisa membuka peluang untuk pertumbuhan ekonomi. Investor yang masuk ke daerah harus menyadari bahwa
124 Badan Pusat Statistik Provinsi Sumatera Utara. 2016. Profil Kependudukan Sumatera Utara Hasil
SUPAS 2015. Medan: Badan Pusat Statistik Provinsi Sumatera Utara. Hal. 146.
125 National Geographic Indonesia. 2016. Kurangnya Pendidikan Terkait Perubahan Iklim. Di akses melalui http://nationalgeographic.co.id/berita/2016/02/kurangnya-pendidikan-terkait-perubahan-iklim pada 24 Maret 2017 pukul 11:23 WIB.
solusi-solusi yang berkelanjutan akan meningkatkan kesejahteraan dan menghasilkan peluang ekonomi lebih banyak. Contohnya, di beberapa negara berkembang, pendidikan dan teknik-teknik bertani yang mutakhir membantu melipatgandakan pemasukan bagi lebih dari satu juta orang, sembari memulihkan tanah-tanah yang rusak parah. Akan tetapi, banyak orang bersikeras bahwa upaya mitigasi dampak perubahan iklim terlalu mahal bagi gaya hidup saat ini. Anggapan tersebut tidak benar dan pendidikan bisa melawan sifat skeptis semacam ini yang menutup peluang gaya hidup hijau atau cerdas iklim.126
Terakhir, pendidikan menyuguhkan pengetahuan teknis yang dibutuhkan untuk membangun masa depan lebih baik melalui inovasi – masa depan yang diisi dengan energi bersih dan aman, pertanian berkelanjutan, dan kota-kota cerdas (smart cities). Perluasan akses kepada pendidikan akan menyuburkan inovasi dalam negeri – wirausaha akan memanfaatkan peluang untuk menanggulangi persoalan setempat. Pemerintah tidak bisa semata mengandalkan pusat-pusat pengetahuan untuk mengembangkan “peluru perak” yang akan memberantas semua masalah perubahan iklim. Solusi-solusi bisa digodok di pusat-pusat teknologi tapi juga bisa berasal dari desa dan kota yang berkembang, dihasilkan oleh petani dan produsen dengan berbagai sudut pandang terhadap dunia di sekitar mereka. Ini akan menciptakan sebuah lingkaran kebajikan (virtuous cycle). Menjadi lebih mudah bagi orang-orang yang berpendidikan untuk pindah dan menyatu dengan komunitas baru, serta berbagi pengetahuan
yang mereka bawa. Intinya, sangat penting bagi pemerintah untuk menciptakan generasi muda yang lebih berpendidikan dan berkomitmen untuk mengurangi jejak karbonnya (carbon footprint) masing-masing daripada generasi sebelumnya. Generasi yang siap memimpin aksi dan berkukuh agar kita semua memikirkan ulang dampak setiap tindakan.127
3.5 Menjawab Tantangan Implementasi Rencana Aksi Daerah Penurunan