KEKUASAAN ANTARA PEMERINTAH PUSAT DAN DAERAH DI INDONESIA
H. Lain-Lain Pendapatan Asli Daerah (PAD) yang Sah
I. Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) 1. Pengertian APBD
Menurut UU No. 33 tahun 2004, “Anggaran pendapatan dan belanja daerah yang selanjutnya disebut APBD adalah suatu rencana keuangan tahunan daerah yang ditetapkan berdasarkan peraturan daerah tentang APBD”.
Menurut Saragih (2003: 127), “APBD merupakan suatu gambaran atau tolak ukur penting keberhasilan suatu daerah di dalam meningkatkan potensi perekonomian daerah. Artinya, jika perekonomian daerah mengalami pertumbuhan, maka akan berdampak positif terhadap peningkatan pendapatan daerah (PAD)”. Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD), adalah rencana keuangan tahunan pemerintahan daerah yang disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.
Unsur-unsur APBD menurut Halim (2004: 15-16) adalah sebagai berikut:
1) rencana kegiatan suatu daerah, beserta uraiannya secara rinci,
2) adanya sumber penerimaan yang merupakan target minimal untuk menutupi biaya-biaya sehubungan dengan aktivitas tersebut, dan adanya biaya-biaya yang merupakan batas maksimal pengeluaran-pengeluaran yang akan dilaksanakan,
3) jenis kegiatan dan proyek yang dituangkan dalam bentuk angka, 4) periode anggaran yang biasanya 1 (satu) tahun.
Sebagai alat pemerintah yang digunakan dalam menggerakkan roda pemerintahan dan pembangunan, anggaran dalam organisasi publik memiliki beberapa fungsi. Menurut Mardiasmo (2002:183) pengendalian, kebijakan fiskal, politik, koordinasi, evaluasi kinerja, memotivasi manajemen, dan menciptakan ruang publik.
a. Anggaran berfungsi sebagai alat perencanaan, yang antara lain digunakan untuk:
a) Merumuskan tujuan serta sasaran kebijakan sesuai dengan visi dan misi yang ditetapkan;
b) Merencanakan berbagai program dan kegiatan untuk mencapai tujuan organisasi sertamerencanakan alternatif sumber pembiayaannya;
c) Mengalokasikan sumber-sumber ekonomi pada berbagai program dan kegiatan yang telah disusun;
d) Menetukan indikator kinerja dan tingkat pencapaian strategi.
b. Anggaran berfungsi sebagai alat pengendalian, yang digunakan antara lain untuk:
a) Mengendalikan efisiensi pengeluaran;
b) Membatasi kekuasaan atau kewenangan Pemda;
c) Mencegah adanya overspending, underspending dan salah satu sasaran (misappropriation) dalam pengalokasian anggaran pada bidang lain yang bukan merupakan prioritas;
d) Memonitor kondisi keuangan dan pelaksanaan operasioanl program atau kegiatan pemerintah.
c. Anggaran sebagai alat kebijakan fiskal digunakan untuk menstabilkan ekonomi dan mendorong pertumbuhan ekonomi melalui pemberian fasilitas, dorongan, dan koordinasi kegiatan ekonomi masyarakat sehingga mempercepat pertumbuhan ekonomi.
d. Anggaran sebagai alat politik digunakan untuk memetuskan prioritas-prioritas dan kebutuhan keuangan terhadap prioritas-prioritas tersebut.
Anggran sebagai dokumen politik merupakan bentuk komitmen eksekutif dan kesepakatan legislatif atas penggunaan dana publik
untuk kepentingan tertentu. Anggaran bukan sekedar masalah teknis akan tetapi lebih merupakan alat politik (pilitical tool). Oleh karena itu, penyusunan anggaran membutuhkan political Skill, qualition building, keahlian bernegoisasi, dan pemahaman tentang prinsip manajemen keuangan publik. Kegagalan dalam melaksanakan anggaran yang telah disetujui dapat menurunkan kredibilitas atau bahkan menjatuhkan kepemimpinan eksekutif.
e. Angggaran sebagai alat koordinasi antar unit kerja dalam organisasi poemda yang terlibat dalam proses penyusunan anggaran. Anggaran yang disusun dengan baik akan mampu mendeteksi terjadinya inkonsistensi suatu unit kerja dalam pencapaian tujuan organisasi.
Disamping itu, anggaran publik juga berfungsi sebagai alat komunikasi antar unit kerja.
f. Anggaran sebagai alat evaluasi kinerja. Anggaran pada dasarnya merupakan wujud komitmen Pemda kepada pemberi wewenang (masyarakat) untuk melaksanakan kegiatan pemerintahan dan pelayanan masyarakat. Kinerja Pemda akaln dinilai berdasarkan target anggaran yang dapat direalisasikan.
g. Anggaran dapat digunakan sebagai alat untuk memotivasi manajemen Pemda agar bekerja secara ekonomis, efektif dan efisien dalam mencapai target kinerja. Agar dapat memotivasi pegawai, anggaran hendaknya bersifat challenging but attainable atau demanding but achievable. Maksudnya, target kinerja hendaknya ditetapkan dalam batas rasioanal yang dapat dicapai (tidak terlalu tinggi dan tidak terlalu rendah).
h. Anggaran dapat juga digunakan sebagai alat untuk menciptakan ruang publik (public sphere), dalam arti bahwa proses penyusunan anggaran harus melibatkan seluas mungkin masyarakat. Keterlibatan masyarakat tersebut dapat dilakukan melalui proses penjaringan aspirasi masyarakat yang hasilnya digunakan sebagai dasar perumusan arah dan kebijakan umum anggaran. Kelompok masyarakat yang terorganisir umumnya akan mencoba mempengaruhi anggaran untuk kepentingan mereka. Kelompok lain dari masyarakat yang kurang terorganisir akan mempercayakan aspirasinga melalui proses politik yang ada. Jika tidak ada alat untuk menyampaikan aspirasi
mereka, maka mereka akan melakukan tindakan-tindakan lain: misal, tindakan massa, melakukan boikot, vandalisme, dan sebagainya.
i. Peraturan pemerintah (2000) menyatakan bahwa Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah selanjutnya disingkat (APBD) adalah suatu rencana keuangan tahunan Daerah sebagai dasar pengelolaan keuangan Daerah dalam tahun anggaran tertentu yang berisi sumber pendapatan dan penggunaan dana pemerintah daerah yang ditetapkan berdasarkan peraturan daerah. APBD pada hakekatnya merupakan salah satu instrumen kebijakan yang dipakai sebagai alat untuk meningkatkan pelayanan umum dan kesejahteraan masyarakat di daerah. Mardiasmo (2000:11) mengatakan bahwa salah satu aspek penting dari pemerintah daerah yang harus diatur secara hati-hati adalah masalah pengelolaan keuangan dan anggaran daerah.anggaran daerah atau APBD merupakan instrumen kebijakan utama bagi pemerintah daerah,menduduki posisi sentral dalam upaya pengembangan kapabilitas dan efektivitas pemerintah daerah.Anggaran daerah seharusnya digunakan sebagai alat untuk menentukan besarnya pendapatan dan belanja,alat bantu pengambilan keputusan dan perencanaan pembangunan serta alat otoritas pengeluaran dimasa yang akan datang dan ukuran standar untuk evaluasi Surat Keputusan Mendagri (2000:1-3) mengatakan bahwa penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah(APBD) hendaknya mengacu pada norma dan prinsip anggaran sebagai berikut:
j. Transparansi dan akuntabilitas anggaran
Transparansi tentang anggaran daerah merupakan salah satu persyaratan untuk mewujudkan pemerintahan yang baik,bersih dan bertanggung jawab.Selain tiu setiap dana yang diperoleh,penggunaannya harus dapat dipertanggungjawabkan.
a) Disiplin anggaran
APBD disusun dengan berorientasi pada kebutuhan masyarakat tanpa harus menigggalkan keseimbangan antara pembiayaan penyelenggaraan pemerintah,pembangunan dan pelayanan masyarakat. Oleh karena itu,anggaran yang disusun harus dilakukan berlandaskan azas efisiensi,tepat guna,tepat waktu dan dapat dipertanggungjawabkan.
b) Keadilan anggaran
Pembiayaan pemerintah daerah dilakukan melalui mekanisme pajak dan retribusi yang dipikul oleh segenap lapisan masyarakat.
Untuk itu pemerintah wajib mengalokasikan penggunaannya secara adil agar dapat dinikmati oleh seluruh kelompok masyarakat tanpa diskriminasi dalam pemberian pelayanan.
c) Efisiensi dan efektifitas anggaran
Dana yang tersedia harus dimanfaatkan dengan sebaik mungkin untuk dapat menghasilkan peningkatan pelayanan dan kesejahteraan yang maksimal guna kepentingan masyarakat.
Oleh karena itu,untuk dapat mengendalikan tingkat efisiensi dan efektifitas anggaran, maka dalam perencanaan perlu ditetapkan secara jelas tujuan, sasaran, hasil dan manfaat yang akan diperoleh masyarakat dari suatu kegiatan atau proyek yang diprogramkan.
d) Format anggaran
Pada dasarnya APBD disusun berdasarkan format anggaran surplus atau defisit (surplus defisit budget). Selisih antara pendapatan dan belanja mengakibatkan terjadinya surplus atau defisit anggaran. Apabila terjadi surplus, daerah dapat membentuk dana cadangan,sedangkan bila terjaadi defisit dapat ditutupi antara lain melalui sumber pembiayaaan pinjaman dan atau penerbitan obligasi daerah sesuai dengan ketentuan perundang-undangan yang berlaku.
2. Fungsi-Fungsi Anggaran Daerah
Berbagai fungsi APBN/APBD sesuai dengan ketentuan dalam Pasal 3 ayat (4) UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, yaitu :
1) Fungsi Otorisasi
Anggaran daerah merupakan dasar untuk melaksanakan pendapatan dan belanja pada tahun yang bersangkutan.
2) Fungsi Perencanaan
Anggaran daerah merupakan pedoman bagi manajemen dalam merencanakan kegiatan pada tahun yang bersangkutan.
3) Fungsi Pengawasan
Anggaran daerah menjadi pedoman untuk menilai apakah kegiatan penyelenggaraan pemerintah daerah sesuai dengan ketentuan yang telah ditetapkan.
4) Fungsi Alokasi
Anggaran daerah diarahkan untuk mengurangi pengangguran dan pemborosan sumber daya, serta meningkatkan efisiensi dan efektivitas perekonomian.
5) Fungsi Distribusi
Anggaran daerah harus mengandung arti/ memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan
6) Fungsi Stabilisasi
Anggaran daerah harus mengandung arti/ harus menjadi alat untuk memelihara dan mengupayakan keseimbangan fundamental perekonomian.
3. Prinsip-prinsip anggaran daerah
Prinsip-prinsip dasar (azas) yang berlaku di bidang pengelolaan Anggaran Daerah yang berlaku juga dalam pengelolaan Anggaran Negara / Daerah sebagaimana bunyi penjelasan dalam Undang Undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, yaitu :
1) Kesatuan
Azas ini menghendaki agar semua Pendapatan dan Belanja Negara/
Daerah disajikan dalam satu dokumen anggaran.
2) Universalitas
Azas ini mengharuskan agar setiap transaksi keuangan ditampilkan secara utuh dalam dokumen anggaran.
3) Tahunan
Azas ini membatasi masa berlakunya anggaran untuk suatu tahun tertentu
4) Spesialitas
Azas ini mewajibkan agar kredit anggaran yang disediakan terinci secara jelas peruntukannya.
5) Akrual
Azas ini menghendaki anggaran suatu tahun anggaran dibebani untuk pengeluaran yang seharusnya dibayar, atau menguntungkan anggaran untuk penerimaan yang seharusnya diterima, walaupun sebenarnya belum dibayar atau belum diterima pada kas.
6) Kas
Azas ini menghendaki anggaran suatu tahun anggaran dibebani pada saat terjadi pengeluaran/ penerimaan uang dari/ ke Kas Daerah Ketentuan mengenai pengakuan dan pengukuran pendapatan dan belanja berbasis akrual sebagaimana dimaksud dalam pasal 1 angka 13, 14, 15 dan 16 dalam UU Nomor 17 Tahun 2003, dilaksanakan selambatlambatnya dalam 5 (lima) tahun.
Selama pengakuan dan pengukuran pendapatan dan belanja berbasis akrual belum dilaksanakan, digunakan pengakuan dan pengukuran berbasis kas.
4. Struktur APBD
Dengan dikeluarkannya kebijakan otonomi daerah, maka akan membawa konsekuensi terhadap berbagai perubahan dalam keuangan daerah, termasuk terhadap struktur APBD. Sebelum UU Otonomi Daerah dikeluarkan, struktur APBD yang berlaku selama ini adalah anggaran yang berimbang dimana jumlah penerimaan atau pendapatan sama dengan jumlah pengeluaran atau belanja. Kini struktur APBD mengalami perubahan bukan lagi anggaran berimbang, tetapi disesuaikan dengan kondisi keuangan daerah. Artinya, setiap daerah memiliki perbedaan struktur APBD sesuai dengan kapasitas keuangan atau pendapatan masing-masing daerah. Adapun struktur APBD berdasarkan Permendagri No.13 Tahun 2006, “Struktur APBD merupakan satu kesatuan terdiri dari:
1) Pendapatan Daerah,;
2) Belanja Daerah; dan 3) Pembiayaan Daerah.
5. Pendapatan Daerah
Pendapatan yang dianggarkan dalam APBD meliputi semua penerimaan uang melalui rekening kas umum Daerah, yang menambah ekuitas dana, merupakan hak Daerah dalam satu tahun anggaran dan tidak perlu dibayar kembali oleh Daerah. Pendapatan Daerah dikelompokkan sebagai berikut:
6. Pendapatan Asli Daerah
Kelompok pendapatan asli daerah dibagi menurut jenis pendapatan yang terdiri atas:
1. Pajak Daerah, 2. Retribusi Daerah,
3. Hasil Pengelolaan Kekayaan Daerah yang Dipisahkan, dan 4. Lain-lain Pendapatan Asli Daerah yang Sah.
Jenis pajak daerah dan retribusi daerah dirinci menurut obyek pendapatan sesuai dengan Undang-Undang tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah yaitu Undang-undang Nomor 34 Tahun 2000 tentang perubahan atas Undang-undang Nomor 18 Tahun 1997 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah Juncko peraturan Daerah Nomor 65 Tahun 2001 dan Kepmendagri Nomor 35 tentang Pajak Daerah dan Peraturan Pemerintah Nomor 66 Tahun 2001 tentang Retribusi Daerah
Jenis hasil pengelolaan kekayaan Daerah yang dipisahkan sebagaimana dirinci menurut obyek pendapatan yang mencakup:
1. bagian laba atas penyertaan modal pada perusahaan milik Daerah/
BUMD,
2. bagian laba atas penyertaan modal pada perusahaan milik pemerintah/
BUMN, dan
3. bagian laba atas penyertaan modal pada perusahaan milik swasta atau kelompok usaha masyarakat.
Jenis lain-lain Pendapatan Asli Daerah yang dirinci menurut obyek pendapatan yang mencakup:
1) Hasil penjualan kekayaan Daerah yang tidak dipisahkan, 2) Jasa Giro,