TINJAUAN PUSTAKA A. Tinjauan Literatur
2. Anggaran Sektor Publik
a. Pengertian Anggaran Sektor Publik
Menurut National Committee on Governmental Accounting (NCGA), saat ini Governmental Accounting Standarts Board (GASB), definisi anggaran (budget) sebagai berikut :
“…. Rencana operasi keuangan, yang mencakup estimasi pengeluaran yang diusulkan, dan sumber pendapatan yang diharapkan untuk membiayainya dalam periode waktu tertentu.”
19 Menurut PSAP 01-2 paragraf 8 mendefinisikan anggaran sebagai :
"…pedoman tindakan yang akan dilaksanakan pemerintah meliputi rencana pendapatan, belanja, transfer, dan pembiayaan yang diukur dalam satuan rupiah, yang disusun menurut klasifikasi tertentu secara sistematis untuk satu periode”.
Berkaitan dengan penelitian ini adalah mengenai akuntansi sektor publik, maka anggaranpun di bahas dalam lingkup sektor publik. Dimana pembuatan anggaran sektor publik, terutama pemerintahan, merupakan suatu proses yang cukup rumit dan mengandung muatan politis yang cukup signifikan. Bagi organisasi sektor publik seperti pemerintah, anggaran tidak hanya sebuah rencana tahunan tetapi juga merupakan bentuk akuntabilitas atas pengelolaan dana publik yang dibebankan kepadanya (Nordiawan, dkk, 2009). Anggaran sektor publik merupakan instrument akuntabilitas atas pengelolaan dana publik dan pelaksanaan program-program yang dibiayai oleh uang publik (Mardiasmo, 2009:61). Anggaran pemerintah menurut Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 24 Tahun 2005 Tentang Standar Akuntansi Pemerintah (SAP) yang tertuang dalam kerangka konseptual akuntansi pemerintahan Paragraf 13 merupakan :
“…dokumen formal hasil kesepakatan antara eksekutif dan legislative tentang belanja yang ditetapkan untuk melaksanakan kegiatan pemerintah dan pendapatan yang diharapkan untuk menutup keperluan belanja tersebut atau pembiayaan yang diperlukan apabila diperkirakan akan terjadi defisit atau surplus”.
Pembahasan mengenai definisi anggaran sektor publik di atas disimpulkan bahwa anggaran sektor publik merupakan rencana keuangan
20 yang menjadi alat perencanaan dan pengendalian mengenai estimasi pengeluaran dan pendapatan dalam periode tertentu untuk kepentingan publik (kesejahteraan masyarakat), anggaran juga mengkoordinasikan aktivitas belanja pemerintah dan memberi landasan bagi upaya perolehan pendapatan dan pembiayaan oleh pemerintah untuk suatu periode tertentuyang biasanya mencakup periode tahunan. Namun tidak menutup kemungkinan disiapkan anggaran untuk jangka waktu lebih atau kurang dari setahun (SAP KK-4 Paragraf 13, 2005).
b. Karakteristik Anggaran Sektor Publik
Untuk memperoleh konsep yang lebih jelas mengenai anggaran sektor publik, berikut karakteristik anggaran yang dikemukakan Sumarsono (2010:48):
1) Anggaran dinyatakan dalam satuan keuangan dan satuan selain keuangan;
2) Anggaran umumnya mencakup jangka waktu tertentu, satu atau beberapa tahun;
3) Anggaran berisi komitmen atau kesanggupan manajemen untuk mencapai sasaran yang ditetapkan dalam anggaran;
4) Usulan anggaran ditelaah dan disetujui oleh pihak yang berwenang lebih tinggi dari penyusun anggaran;
5) Sekali disetujui, anggaran hanya dapat diubah di bawah kondisi tertentu.
21 Karakteristik anggaran sector publik sebenarnya tidak jauh berbeda dengan anggaran secara konvensional yaitu mengukur anggaran dalam satuan keuangan maupun non-keuangan, yang dibuat oleh manajemen sebagai bentuk komitmen dalam pencapaian tujuan organisasi yang umumnya mencakup jangka waktu satu tahun.
c. Prinsip Anggaran Sektor Publik
Prinsip-prinsip di dalam anggaran sektor publik meliputi : 1) Otoritas oleh Legislatif
Anggaran publik harus mendapatkan otoritas dari legislatif terlebih dahulu sebelum eksekutif dapat membelanjakan anggaran tersebut. 2) Komprehensif
Anggaran harus menunjukan semua penerimaan dan pengeluaran pemerintah. Oleh karena itu, adanya dana non-budgetair pada dasarnya menyalahi prinsip anggaran yang bersifat komprehensif.
3) Keutuhan Anggaran
Semua penerimaan dan belanja pemerintah harus terhimpun dalam dana umum.
4) Nondiscretionary appropriation
Jumlah yang disetujui oleh dewan legislatif harus termanfaatkan secara ekonomis, efisien, dan efektif.
5) Periodik
Anggaran merupakan suatu proses yang periodik, bisa bersifat tahunan maupun multi tahunan.
22 6) Akurat
Estimasi anggaran hendaknya tidak memasukkan cadangan yang tersembunyi, yang dapat dijadikan sebagai kantong-kantong pemborosan dan in-efisience anggaran serta dapat mengakibatkan munculnya underestimate pendapatn dan over-estimate pengeluaran. 7) Jelas
Anggaran hendaknya sederhana, dapat difahami masyarakat dan tidak membingungkan.
8) Diketahui Publik
Anggaran harus diinformasikan kepada masyarakat luas.
Prinsip-prinsip di atas menyatakan bahwa anggaran harus menunjukan semua penerimaan dan pengeluaran pemerintah yang terhimpun dalam dana umum yang harus termanfaatkan secara ekonomis, efisien, dan efektif serta harus diinformasikan kepada masyarkat luas.
d. Jenis-Jenis Anggaran Sektor Publik
Menurut Mardiasmo (2009:66-67) Anggaran sektor publik dibagai menjadi dua, yaitu:
1) Anggaran Operasional
Anggaran operasional digunakan untuk merencanakan kebutuhan sehari-hari dalam menjalankan pemerintahan. Pengeluaran pemerintah yang dapat dikategorikan dalam anggaran operasional adalah belanja rutin.
23 Belanja rutin (recurrent expenditure) adalah pengeluaran yang manfaatnya hanya untuk satu tahun anggaran dan tidak dapat menambah aset atau kekayaan bagi pemerintah. Secara umum, pengeluaran yang masuk kategori anggaran operasional antara lain; belanja administrasi umum dan belanja operasi dan pemeliharaan.
2) Anggaran Modal
Anggaran modal menunjukkan rencana jangka panjang dan pembelanjaan atas aktiva tetap seperti gedung, peralatan, kendaraan, perabot dan sebagainya. Pengeluaran modal yang besar biasanya dilakukan dengan menggunakan pinjaman. Belanja investasi/modal adalah pengeluaran yang manfaatnya cenderung melebihi satu tahun anggaran dan akan menambah aset atau kekayaan pemerintah dan selanjutnya akan menambah anggaran rutin untuk biaya operasional dan pemeliharaannya. Anggaran dibagi menjadi dua jenis yaitu anggaran operasional atau anggaran rutin karena sifatnya pengeluaran yang berulang untuk kebutuhan sehari-hari dalam menjalankan pemerintahan dan anggaran modal yang menunjukan rencana jangka panjangdan pembelanjaan aktiva tetap.
e. Fungsi dan Tujuan Anggaran Sektor Publik
Fungsi anggaran di lingkungan pemerintah mempunyai pengaruh penting dalam akuntansi dan pelaporan keuangan, antara lain karena (SAP KK-4 Paragraf 13, 2005) :
24 1) Anggaran merupakan pernyataan kebijakan publik.
2) Anggaran merupakan target fiskal yang menggambarkan keseimbangan antara belanja, pendapatan, dan pembiayaan yang diinginkan.
3) Anggaran menjadi landasan pengendalian yang memiliki konsekuensi hukum.
4) Anggaran memberi landasan penilaian kinerja pemerintah.
5) Hasil pelaksanaan anggaran dituangkan dalam laporan keuangan pemerintah sebagai pernyataan pertanggungjawab pemerintah kepada publik.
Sedangkan menurut Mardiasmo (2009:63-66) anggaran sektor publik memiliki beberapa fungsi utama, yaitu:
1) Anggaran Sebagai Alat Perencanaan (Planning Tool).
Anggaran sektor publik dibuat untuk merencanakan tindakan apa yang akan dilakukan oleh pemerintah, berapa biaya yang dibutuhkan, dan hasil apa yang diperoleh dari belanja pemerintah tersebut. Anggaran sebagai alat perencanaan digunakan juga untuk merumuskan tujuan dan sasaran kebijakan agar sesuai dengan visi misi, merencanakan program dan kegiatan serta alternatif sumber pembiayaannya, mengalokasikan dana pada program yang telah disusun, menentukan indikator kinerja dan tingkat pencapaian strategi.
25 2) Anggaran Sebagai Alat Pengendalian (Control Tool)
Anggaran memberikan rencana detail atas pendapatan dan pengeluaran pemerintah agar pembelanjaan yang dilakukan dapat dipertanggung jawabkan kepada publik. Tanpa anggaran, pemerintah tidak dapat mengendalikan pemborosan-pemborosan pengeluaran. Anggaran sebagai instrumen kontrol digunakan untuk menghindari adanya over spending, underspending dan salah sasaran (misappropriation) dalam alokasi pada bidang yang bukan prioritas. 3) Anggaran Sebagai Alat Koordinasi Dan Komunikasi (Coordination
And Communication Tool)
Anggaran publik merupakan alat koordinasi antar bagian dalam pemerintahan, sehingga mampu mendeteksi terjadinya inkonsistensi suatu unit kerja dalam pencapaian tujuan organisasi serta berfungsi sebagai alat komunikasi antar unit kerja dalam lingkungan eksekutif dan dikomunikasikan ke seluruh bagian untuk dilaksanakan.
4) Anggaran Merupakan Alat Penilaian Kinerja (Performance Measurement Tool)
Anggaran merupakan wujud komitmen dari budget holder (eksekutif) kepada pemberi wewenang (legislatif). Kinerja eksekutif akan dinilai berdasarkan pencapaian target anggaran dan efisiensi
26 pelaksanaan anggaran. Anggaran berfungsi sebagai alat pengendali dan penilaian kinerja yang efektif.
5) Anggaran Merupakan Alat Kebijakan Fiskal (Fiscal Tool)
Anggaran sebagai alat kebijakan fiskal digunakan untuk menstabilkan ekonomi dan mendorong pertumbuhan ekonomi karena melalui anggaran tersebut dapat diketahui arah kebijakan fiskal pemerintah sehingga dapat dilakukan prediksi dan estimasi ekonomi. Anggaran juga bermanfaat untuk mendorong, memfasilitasi, dang mengkoordinasi kegiatan ekonomi masyarakat untum mempercepat ekonomi.
6) Anggaran Sebagai Alat Motivasi (Motivation Tool)
Anggaran dapat digunakan sebagai alat untuk memotivasi manajer dan stafnya agar bekerja secara ekonomis, efektif, dan efisien dalam pencapaian target dan tujuan organisasi yang telah ditetapkan. Penetapan target anggaran hendaknya jangan terlalu tinggi sehingga tidak dapat dipenuhi, namun tidak juga terlalu rendah sehingga terlalu mudah dicapai.
7) Anggaran Merupakan Alat Politik (Political Fiscal)
Anggaran digunakan untuk memutuskan prioritas-prioritas dan kebutuhan keuangan terhadap prioritas tersebut. Pada sektor publik, anggaran merupakan dokumen politik sebagai bentuk komitmen
27 eksekutif dan kesepakatan legislatif atas penggunaan dana publik untuk kepentingan tertentu.
8) Anggaran Sebagai Alat Untuk Menciptakan Ruang Publik (Publik Sphere)
Anggaran publik tidak boleh diabaikan oleh kabinet, birokrat dan DPRD. Masyarakat, LSM, dan berbagai organisasi kemasyarakatan harus terlibat dalam proses penganggaran publik. Kelompok masyarakat yang terorganisir akan mencoba mempengaruhi anggaran pemerintah untuk kepentingan mereka. Kelompok masyarakat yang tidak terorganisir akan mempercayakan aspirasinya melalui proses politik sehinggaakan dengan mudah dan tidak berdaya mengikuti tindakan pemerintah. Jika tidak ada alat untuk menyampaikan aspirasi mereka, maka akan terjadi tindakan massa yang tidak diinginkan. Tujuan anggaran sektor publik dirumuskan sebagai alat akuntabilitas, alat manajemen dan instrumen kebijakan ekonomi, proses akhir penyusunan anggaran merupakan hasil persetujuan politik, sehingga tujuan pengeluaran sebaiknya disetujui oleh para legislator dan pihak unit kerja pemerintah akan menjadi pelaksana pengelolaan dana dan program (Bastian. 2001:81).
Uraian di atas menyatakan bahwa anggaran sektor publik memiliki tujuan selain sebagai alat perencanaan dan pengendalian juga sebagi alat
28 kebijakan dan penilaian kinerja yang dinilai berdasarkan pencapaian target anggaran dan efisiensi dalam pelaksanaan anggaran.
f. Proses Penyusunan Anggaran
Penyusunan dan pelaksanaan anggaran tahunan merupakan rangkaian proses anggaran. Proses penyusunanan anggaran mempunyai empat tujuan (Mardiasmo, 2009: 68), yaitu :
1) Membantu pemerintah mencapai tujuan fiskal dan meningkatkan koordinasi antarbagian dalam lingkungan pemerintah.
2) Membantu menciptakan efisiensi dan keadilan dalam menyediakan barang dan jasa publik melalui proses pemrioritasan.
3) Memungkinkan bagi pemerintah untuk memenuhi prioritas belanja.
4) Meningkatkan transparansi dan pertanggungjawaban pemerintah kepada DPR/DPRD dan masyarakat luas.
Sedangkan faktor dominan yang terdapat dalam proses penganggaran adalah :
1) Tujuan dan target yang hendak dicapai.
2) Ketersediaan sumber daya (faktor-faktor produksi yang dimiliki pemerintah).
29 4) Faktor-faktor lain yang mempengaruhi anggaran, seperti munculnya peraturan pemerintah yang baru, fluktuasi pasar, perubahan sosial dan politik, bencana alam dan sebagainya.
Penyusunan anggaran sektor publik pada dasarnya tidak berbeda jauh dengan sektor swasta. Penyusunan anggaran sektor publik terdiri atas empat tahapan (Mardiasmo, 2009: 69-73) yaitu :
1) Tahap Persiapan Anggaran
Pada tahap persiapan anggaran dilakukan taksiran pengeluaran atas dasar taksiran pendapatan yang tersedia. Terkait dengan masalah tersebut, yang perlu diperhatikan adalah sebelum menyetujui taksiran pengeluaran hendaknya terlebih dahulu dilakukan penaksiran pendapatan secara lebih akurat.
Di Indonesia, proses perencanaan APBD dengan paradigma baru menekankan pada pendekatan bottom up planning dengan tetap mengacu pada arah kebijakan pembangunan pemerintah pusat. Arah kebijakan pembangunan pemerintah pusat tertuang dalam dokumen perencanaan berupa program Pembangunan Nasional (PROPENAS), Rencana Strategis (RENSTRA) dan Rencana Pembangunan Tahunan (REPETA).Sementara itu, ditingkat daerah (Propinsi dan kabupaten/kota) berdasarkan ketentuan Peraturan Pemerintah No.108 tahun 2000 pemerintah daerah disyaratkan untuk membuat dokumen perencanaan daerah yang terdiri atas RENSTRADA, yang isinya diupayakan tidak menyimpang dari PROPENAS dan RENSTRA pemerintah pusat. Rincian RENSTRADA
30 untuk setiap tahunnya akan digunakan sebagai masukan dalam penyusunan REPETADA dan APBD.
2) Tahap Ratifikasi
Tahap ini merupakan tahap yang melibatkan proses politik yang cukup rumit dan berat. Pimpinan eksekutif dituntut tidak hanya memiliki managerial skill namun juga harus mempunyai politicalskill, salesmanship dan coalition building yang memadai.
Hal tersebut penting karena dalam tahap ini pimpinan eksekutif harus mempunyai kemampuan untuk menjawab dan memberikan argumentasi yang rasional atas segala pertanyaan-pertanyaan dan bantahan-bantahan dari pihak legislatif.
3) Tahap Implementasi (Budget Implementation)
Setelah anggaran disetujui oleh legislatif, tahap berikutnya adalah pelaksanaan anggaran. Dalam tahap pelaksanaan anggaran, hal terpenting yang harus diperhatikan oleh manajer keuangan publik adalah dimilikinya sistem (informasi) akuntansi dan sistem pengendalian manajemen. Manajer keuangan publik dalam hal ini bertanggung jawab untuk menciptakan sistem akuntansi yang memadai dan handal untuk perencanaan dan pengendalian anggaran yang telah disepakati dan bahkan daapt diandalkan untuk tahap penyusunan anggaran periode berikutnya. Sistem akuntansi yang baik meliputi pula dibuatnya sistem pengendalian internal yang memadai.
31 Tahap persiapan, ratifikasi dan implementasi anggaran terkait dengan aspek operasional anggaran, sedangkan tahap pelaporan dan evaluasi terkait dengan aspek akuntabilitas. Jika tahap implementasi telah didukung dengan sistem akuntansi dan sistem pengendalian manajemen yang baik, maka diharapkan tahap budget reporting and evaluation tidak akan menemui banyak masalah.
Prinsip penyusunan anggaran (APBD/APBN) di Indonesia pada umumnya sama (Bastian, 2001:81), yakni:
1) Prinsip anggaran yang berimbang dan dinamis, yang harus mencerminkan keseimbangan antara penerimaan dan pengeluaran; 2) Prinsip disiplin anggaran. Setiap dinas Instansi/Dinas/Lembaga/Satuan
Kerja hendaknya menggunakan secara efisien, tepat guna serta tepat waktu dalam mempertanggungjawabkannya;
3) Prinsip kemandirian, dengan mengupayakan peningkatan sumber-sumber pendapatan sesuai dengan potensi dalam rangka mengurangi ketergantungan kepada organisasi lain, dalam hal ini adalah desentralisasi melalui otonomi daerah pemerintah pusat kepada pemerintah daerah;
4) Prinsip prioritas dalam pembangunan daerah.
5) Prinsip efisiensi dan efektifitas anggaran, dengan menyediakan pembiayaan dan penghematan yang mengarah pada skala prioritas. Dalam penyusunan anggaran harus ada seseorang yang bertanggungjawab untuk mengarahkan dan mengoordinasikan seluruh proses penganggaran