Pengeluaran Modal Pinjaman Kontrak Pengelolaan Pembayaran Biaya Pengelolaan Pengeluaran Modal untuk Biaya Pengelolaan Pinjaman Pemerintah Badan Donatur Penerima Manfaat
Badan Kewenangan Air
Operator Swasta Tarif Air Operasi [5 tahun] Badan Regulator
Tabel E3-1 Perbandingan Skema PPP
Perihal Konsensi
(Concession)
BOT
(Build-Operate-Transfer)
Kontrak Pengelolaan Sewa (Affermage) 3 Atribusi Tarif Air Operator Swasta (Operator Swasta membayar Biaya Konsensi ke Pemerintah (Utilitas Air) dari tarif air yang dikumpulkan dari pengguna akhir.)
Pemerintah (Utilitas Air) (Pemerintah (Utilitas Air) membayar Biaya Air Borongan ke Operator Swasta dari tarif air yang dikumpulkan dari pengguna akhir.)
Pemerintah (Utilitas Air)
(Pemerintah (Utilitas Air) membayar Biaya Pengelolaan ke Operator Swasta dari anggarannya sendiri atau menggunakan pendanaan badan donator.) Operator Swasta (Operator Swasta membayar Biaya Sewa ke Pemerintah (Utilitas Air) dari tarif air yang dikumpulkan dari pengguna akhir.)
4 Periode Kontrak (umumnya)
25 tahun 25 tahun 5 tahun 10 tahun
5 Lainnya Operator Swasta mengasumsikan seluruh resiko pada pengeluaran modal, operasi, pendanaan dan tarif air. Peran Badan Regulator adalah sangat penting.
Operator Swasta mengasumsikan resiko pada pengeluaran modal, operasi dan pendanaan dari pasokan air Borongan. Operator Swasta tidak dapat mengendalikan resiko dari tarif air. Operator Swasta mungkin meminta jaminan kepada Pemerintah terhadap pembayaran tarif air borongan. Peran Badan Regulator adalah penting.
Operator Swasta tidak mengasumsikan resiko pada pengeluaran modal atau pendanaanya. Operator Swasta tidak mengasumsikan resiko pada tarif air.
Dibutuhkan untuk menghubungkan pembayaran dari Biaya Pengelolaan terhadap kinerja Operator Swasta dengan pembayaran insentif dan hukuman. Peran Badan Regulator adalah penting.
Operator Swasta tidak mengasumsikan resiko pada pengeluaran modal atau pendanaanya. Operator Swasta mengasumsikan resiko terhadap tarif air. Peran Badan Regulator adalah penting.
Sumber: Tim Ahli JICA
Skema konsesi (concession) dan skema BOT memiliki keunggulan yang signifikan di negara berkembang (dan terutama terhadap kewenangan keuangan mereka) yang menghadapi situasi fiskal yang sulit, karena tanggung jawab untuk investasi modal dan pengadaan dana untuk investasi tersebut terletak pada pihak perusahaan swasta, dan bukan dari pihak Publik (pemerintah, perusahaan publik). Namun, periode kontrak jangka 25 tahun harus diatur sehingga perusahaan swasta dapat memulihkan dananya yang diinvestasikan. Jadi, perlu untuk menetapkan aturan rinci untuk resolusi konflik (termasuk peran lembaga regulator) pada saat penandatanganan kontrak awal. Hal ini untuk memastikan bahwa konflik yang muncul antara perusahaan swasta dan pihak Publik (pemerintah, perusahaan publik) pada saat tersebut tidak terlalu lama dan tetap tidak terselesaikan sampai akhir kontrak.
Di sisi lain, di bawah skema kontrak pengelolaan dan skema sewa (affermage), tanggung jawab untuk investasi modal dan pengadaan dana untuk investasi tersebut terletak pada pihak Publik (pemerintah, perusahaan publik) dan bukan dari perusahaan swasta. Akibatnya, keuntungan dari efisiensi yang lebih besar yang datang dari pengelolaan yang dipimpin perusahaan swasta lebih besar untuk sisi publik (pemerintah, perusahaan publik) dari keuntungan finansial. Namun, ini tidak berarti bahwa tidak ada keuntungan finansial apapun. Jika profitabilitas proyek meningkat oleh karena hasil dari efisiensi yang lebih tinggi, ini menunjukan keuntungan bagi otoritas keuangan juga. Dan karena tidak perlu bagi perusahaan swasta untuk memulihkan dana yang mereka terapkan untuk investasi modal, periode kontrak adalah antara lima dan sepuluh tahun, lebih pendek dari skema konsesi (concession) dan skema BOT.
Skema konsesi (concession), skema BOT (Build-Operate-Transfer), dan skema sewa (affermage) adalah semua skema di mana perusahaan swasta menanggung "resiko tarif" untuk tarif air dan tariff air limbah. Di bawah skema konsesi dan skema sewa (affermage), perusahaan swasta membayar biaya konsesi atau biaya sewa ke pihak Publik (pemerintah, perusahaan publik) dengan menggunakan tarif yang mereka kumpulkan. Dengan demikian, tarif dan laju pengumpulan tarif memiliki dampak langsung terhadap keuntungan perusahaan swasta. Di bawah skema BOT, perusahaan swasta tidak
langsung mengumpulkan tarif air dan air limbah. Sebaliknya, mereka menerima pembayaran biaya air borongan atau biaya pengolahan borongan dari pihak Publik (pemerintah, perusahaan publik). Sekilas, ini tampaknya berarti bahwa perusahaan swasta tidak menanggung resiko tarif. Namun, dalam kenyataannya, karena biasanya pendapatan dari tariff air atau pendapatan dari tariff air limbah adalah sumber pendapatan untu pembayaran biaya air borongan dan biaya pengolaha borongan, ada resiko tarif untuk keseluruhan skema. Akibatnya, perusahaan swasta mungkin akan menuntut kepada pihak Publik (pemerintah, perusahaan publik) untuk menyediakan jaminan pemerintah untuk pembayaran biaya air borongan atau biaya pengolahan borongan. Pihak Publik (pemerintah, perusahaan publik) juga akan diminta untuk mengambil tindakan terhadap anggaran terlebih dahulu untuk memberikan jaminan pemerintah tersebut. Dengan demikian, untuk ketiga skema tersebut, pengaturan tarif adalah penting dan juga peran lembaga-lembaga regulator adalah besar.
Di bawah skema kontrak pengelolaan, perusahaan swasta mengelola proyek pasokan air dan sewerage untuk jangka waktu tertentu berdasarkan pelaksanaan dari pihak Publik (pemerintah, perusahaan publik). Sebagai imbalannya, perusahaan-perusahaan swasta menerima biaya tarif pengelolaan yang ditetapkan. Ini berarti bahwa perusahaan swasta tidak menanggung investasi modal atau resiko pembiayaan, dan tidak menanggung resiko tarif. Akibatnya, ada ruang untuk memperkenalkan PPP bahkan jika profitabilitas proyek rendah. Namun, karena resiko kepada perusahaan swasta dalam skema ini adalah rendah, ada juga resiko bahwa PPP tidak akan menghasilkan kinerja proyek yang lebih tinggi. Untuk mencegah hal ini, kinerja berbasis bonus dan pengadaan hukuman harus dimasukkan ke dalam kontrak untuk dapat dengan tepat mendorong perusahaan swasta untuk meningkatkan kinerja. Dan di sini, lembaga regulator berperan dalam pemantauan kinerja. Selain itu, bila skema kontrak pengelolaan digunakan untuk proyek dengan profitabilitas rendah, perusahaan swasta menghadapi risiko bahwa biaya tarif pengelolaan tidak akan dibayar sesuai dengan kontrak. Hal ini dapat menyebabkan mereka menjadi ragu-ragu untuk bergabung dengan PPP. Akibatnya, diharapkan untuk membuat bantuan finansial (pinjaman, dll) dari donor yang dapat digunakan untuk biaya tarif pengelolaan.
Di sisi lain, di bawah skema konsesi dan BOT, perusahaan swasta harus memulihkan dana mereka yang diinvestasikan. Hal ini membuat keuntungan proyek secara keseluruhan termasuk biaya investasi dan pengeluaran untuk pemeliharaan dan pengelolaan (termasuk biaya pendanaan) merupakan kondisi yang sangat penting. Di bawah skema sewa (affermage), tidak perlu bagi perusahaan swasta untuk memulihkan dana yang diinvestasikan. Oleh karena itu, skema ini dapat diterapkan bahkan untuk proyek dengan profitabilitas rendah jika biaya sewa ditetapkan secara tepat sesuai dengan profitabilitas proyek.
Selain itu, di samping empat skema PPP pada umumnya seperti yang telah dijelaskan di atas yang telah berkembang dalam sektor penyediaan air dan air limbah di negara-negara berkembang, terdapat tipe 'jasa yang dijual ke sektor publik’ di mana sebagian dari fungsi entitas/badan publik, bukan pengelolaan keseluruhan dari entitas/badan publik, adalah outsourcing ke perusahaan swasta. Skema 'konsinyasi swasta yang komprehensif’ di Jepang, yang mana O&M dari instalasi pemurnian air atau instalasi pengolahan air limbah dioperasikan ke sektor swasta, adalah variasi dari klasifikasi 'jasa yang dijual ke sektor publik’. Pada kenyataannya, di negara berkembang, secara luas sedang mencoba untuk melakukan kontrak untuk O&M dari instalasi pemurnian air atau instalasi pengolahan air limbah ke sektor swasta dalam jangka waktu terbatas, atau melakukan kontrak dengan sektor swasta untuk fungsi seperti penagihan dan pengumpulan tarif, yang dapat dilihat sebagai PPP dalam arti luas. Meskipun skema 'jasa yang dijual ke sektor publik’ tidak memiliki keuntungan untuk mengurangi ketergantungan pada dana publik, dan terbatasnya pengaruh terhadap peningkatan efisiensi pengelolaan entitas/badan publik, adalah ide yang baik untuk memulai melibatkan sektor swasta dalam skema 'jasa yang dijual ke sektor publik’, sebuah PPP parsial, jika keterlibatan penuh dari sektor swasta di bawah skema PPP pada umumnya sulit untuk dilakukan oleh karena beberapa beberapa alasan, politik atau sebaliknya. Ketika sektor publik memperkenalkan tipe skema PPP 'jasa yang dijual ke sektor publik’, perlu untuk mempersiapkan anggaran yang tepat untuk pembayaran biaya tarif layanan. Jika hal ini terbukti sulit, pengaturan di mana badan donatur seperti pembayaran biaya layanan oleh pendanaan JICA perlu untuk didirikan.
Sumber: Tim Ahli JICA
Gambar E3-5 Layanan yang Dijual ke Sektor Publik
E3.8.5 Pilihan PPP yang Memungkinkan untuk Proyek Sewerage di DKI Jakarta (1) Pilihan PPP yang Tepat untuk Pekerjaan Sewerage
Pengembangan sewerage di DKI Jakarta membutuhkan sumber finansial yang sangat besar. Rencana jangka pendek sendiri, yang mana perlu untuk dikembangkan sebelum 2020, akan memmbutuhkan biaya IDR11 triliun (sekitar 100 milyar Yen), jumlah yang terlalu besar untuk ditutupi seluruhnya dengan sumber finansial public seperti anggaran pemerintah pusat, anggaran DKI Jakarta, dan pendanaan ODA. Oleh karena itu, diinginkan untuk mengerahkan pendanaan swasta walaupun itu hanya untuk sebagian biaya investasi.
Di sisi lain, seperti ditunjukkan oleh hasil analisis keuangan pada proyek-proyek prioritas dalam rencana jangka pendek, bahkan dalam kasus pengembangan sewerage di zona di mana tergambar tingkat pendapatan tarif lebih tinggi dikarenakan bangunan komersial yang terletak di daerah yang tercakup oleh program jangka pendek, investasi sewerage secara marjinal akan layak secara finansial hanya jika 65% dari biaya proyek ini didanai oleh bantuan hibah dan tarif air limbah dinaikkan sampai 3 kali dari tingkat saat ini secara nyata. Oleh karena itu, model konsesi (concession), di mana operator swasta mengasumsikan investasi, keuangan, dan resiko tarif untuk seluruh fasilitas, dari IPAL hingga sistem perpipaan, mutlak tidak mungkin untuk direalisasikan.
Oleh karena itu, saat mempertimbangkan perkenalan dari PPP, daerah yang akan dicakup oleh PPP perlu untuk di batasi pada bagian yang mana sektor swasta dapat mengasumsikan resikonya.
Model BOT, yang mana operator swasta bertanggung jawab untuk konstruksi dan operasi dari IPAL dan sektor publik bertanggung jawab untuk konstruksi dan pemeliharaan sistem perpipaan, dan sektor publik membayar biaya pengolahan air limbah secara borongan ke operator swasta, mungkin dapat menjadi pilihan PPP yang realistis untuk sistem sewerage.
(2) Dukungan Fiskal oleh Sektor Publik untuk PPP
Jika model BOT untuk IPAL diterapkan, sektor publik akan membayar biaya pengolahan air limbah secara borongan kepada operator swasta. Dikarenakan kelayakan finansial pekerjaan sewerage adalah rendah, hal ini dipertimbangkan bahwa pendapatan biaya air limbah dari pengguna tidak akan cukup untuk menutup biaya pengolahan air limbah yang akan dibayarkan secara borongan kepada operator swasta. Oleh karena itu, perlu bagi DKI Jakarta untuk mengalokasikan anggaran untuk pembayaran biaya pengolahan air limbah borongan secara terpisah.