DAFTAR ISI
DAFTAR SINGKATAN
ADB : Asian Development Bank
APBN : Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Asmas : Aspirasi Masyarakat
BI : Bank Indonesia
BLT : Bantuan Langsung Tunai BNI : Bank Negara Indonesia BP : Badan Pekerja
BPK : Badan Pemeriksa Keuangan
BPKP : Badan Pengawas Keuangan dan
Pembangunan
PUPK : Badan Penyelidik Usaha-usaha Persiapan Kemerdekaan
BUMD : Badan Usaha Milik Daerah BUMN : Badan Usaha Milik Negara
CBS : Currency Board System
CIDES : Center for Information and Development Studies
CINAPS : Centre for Information and Policy Studies CSIS : Center for Strategic and International Studies
Depsos : Departemen Sosial
DPA : Dewan Pertimbangan Agung DPD : Dewan Perwakilan Daerah DPK : Dewan Pemeriksa Keuangan DPR : Dewan Perwakilan Rakyat
DPRD : Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DUD : Dewan Utusan Daerah
Ekuin : Ekonomi, Keuangan, dan Industri F-KKI : Fraksi Kesatuan Kebangsaan Indonesa F-PBB : Fraksi Partai Bulan Bintang
F-PDIP : Fraksi Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan
F-PDKB : Fraksi partai Demokrasi Kasih Bangsa F-PDU : Fraksi Persatuan Daulat Ummah F-PG : Fraksi Partai Golkar
F-KB : Fraksi Kebangkitan Bangsa
F-PPP : Fraksi Partai Persatuan Pembangunan F-Reformasi : Fraksi Reformasi
F-TNI/Polri : Fraksi Tentara Nasional Indonesia/Kepolisian Republik Indonesia
F-UG : Fraksi Utusan Golongan Golkar : Golongan Karya
IAR : Instructie en verdere bepalingen voor de Algemeene Rekenkamer
ICW : Indische Comptabiliteits Wet
IDT : Inpres Desa Tertinggal IMF : International Monetary Fund Irjen : Inspektur Jenderal
Itwilprop : Inspektorat Wilayah Propinsi JPS : Jaring Pengaman Sosial K.H. : Kyai Haji
KB : Keluarga Berencana KCK : Kredit Candak Kulak KMB : Konferensi Meja Bundar Kupedes : Kredit Usaha Pedesaan LN : Lembaran Negara
LPTP : Lembaga Pengembangan Teknologi Pedesaan Menkeu : Menteri Keuangan
Menko : Menteri Koordinator
MPR : Majelis Permusyawaratan Rakyat
MPRS : Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara NICA : Netherland Indies Civil Administration NKRI : Negara Kesatuan Republik Indonesia ORI : Oeang Republik Indonesia
P4KT : Program Peningkatan Pendapatan Petani Kecil Terpadu
PAH : Panitia Ad Hoc
Perpu : Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang
PHK : Pemutusan Hubungan Kerja
PPKI : Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia PPW : Program Pengembangan Wilayah
PSM : Pekerja Sosial Mandiri
RAPBN : Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara
RDPU : Rapat Dengar Pendapat Umum RI : Republik Indonesia
RIS : Republik Indonesia Serikat SLTA : Sekolah Lanjutan Tingkat Atas SLTP : Sekolah Lanjutan Tingkat Pertama Tap : Ketetapan
Tatib : Tata tertib
Unhas : Universitas Hasanuddin
UNS : Universitas Negeri Sebelas Maret Unsri : Universitas Sriwijaya
UPI : Universitas Pendidikan Indonesia
UU : Undang-undang
UUD 1945 : Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
BAB I
PENDAHULUAN
Menulis kembali jalannya pembahasan dan perdebatan perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945) dari tahun 1999–2002 bukanlah hal yang mudah, walaupun rentang peristiwa belum lama berlangsung. Uraian dalam buku ini menyuguhkan secara objektif apa yang dibahas dan dibicarakan oleh para anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) ketika mendiskusikan usul-usul perubahan sehingga melahirkan pasal-pasal perubahan Undang-Undang Dasar sekarang ini.
Bahan-bahan yang digunakan adalah bahan resmi dan otentik dari risalah-risalah sidang yang dikeluarkan oleh MPR. Keterlibatan penuh dari para narasumber yang merupakan pelaku sejarah perubahan yaitu para anggota Panitia Ad Hoc (PAH) III (1999) maupun para anggota PAH I (1999-2002) Badan Pekerja (BP) MPR RI yang tergabung dalam Forum Konstitusi yang berasal dari berbagai fraksi di MPR pada saat itu menjadikan nilai otentisitas buku ini lebih terjaga.
Namun demikian, buku ini tidak dapat merekam secara utuh semua aspek dan sisi perdebatan termasuk suasana kebatinan yang melingkupi ketika perubahan itu terjadi. Materi pembahasan dalam forum-forum lobi dan pertemuan tidak resmi yang kadang-kadang menentukan dalam perumusan akhir tidak semuanya terekam dalam buku ini. Tetapi secara khusus kenangan dan ingatan pribadi para anggota PAH tentang latar belakang lahirnya satu pasal termasuk pasal-pasal perubahan
yang ditulis dalam buku ini akan ditulis dalam sebuah buku tersendiri, yang merupakan rangkaian dari penerbitan buku ini.
Menelusuri seluruh materi pembahasan mengenai topik Perubahan UUD 1945, Aturan Peralihan, dan Aturan Tambahan dalam tumpukan risalah perubahan Undang-Undang Dasar yang ribuan lembar jumlahnya bukanlah pekerjaan yang mudah. Karena itu, buku ini dimaksudkan untuk menjadi wahana yang memberi kemudahan bagi peminat yang hendak menelusuri berbagai sisi perdebatan serta pandangan yang berkembang saat perubahan dilakukan. Mengetahui asal usul lahirnya sebuah pasal perubahan adalah sangat penting untuk memahami Undang-Undang Dasar terutama dari sisi original intent (maksud awal) dari para perumus perubahan Undang-Undang Dasar sebagai sebuah metode penafsiran konstitusi. Seluruh pembahasan yang tersebar dalam berbagai buku risalah mengenai Perubahan UUD 1945, Aturan Peralihan, dan Aturan Tambahan telah terangkum dalam buku ini. Dengan demikian, uraian dalam buku ini tidak lain dari sistematisasi risalah yang tersebar itu.
Buku ini adalah bagian dari sepuluh buku dengan topik yang berbeda yang membahas reformasi konstitusi di Indonesia. Kesepuluh buku ini sengaja diterbitkan untuk menjadi sumber informasi untuk memahami secara menyeluruh segala yang berkaitan dengan perubahan UUD 1945, yaitu mengenai proses dan mekanisme perubahan (secara khusus ditulis dalam Buku I), ruang lingkup pembahasan dan perdebatan di MPR. Uraian dalam buku ini memberikan gambaran yang jelas dinamika pembahasan dan perdebatan yang terjadi antaranggota PAH melalui pandangan dan pendapat resmi fraksi-fraksi di MPR serta pandangan para anggota MPR di tingkat PAH, Komisi, maupun Paripurna secara individual. Demikian juga pandangan dan pendapat dari para ahli secara perorangan maupun Tim Ahli yang secara khusus diangkat oleh BP MPR mendampingi PAH I untuk memberikan pandangan-pandangan, pendapat, serta rumusan pasal-pasal mengenai topik Perubahan UUD 1945,
Aturan Peralihan, dan Aturan Tambahan, termasuk pandangan dan pendapat dari tokoh-tokoh organisasi masyarakat dan profesi baik yang diundang secara resmi atau yang didatangi di daerah-daerah di seluruh Indonesia.
Untuk lebih memberikan pemahaman terhadap perkembangan ketatanegaraan kita —walaupun tidak secara langsung berkaitan dengan pembahasan dalam perubahan UUD 1945— buku ini juga menguraikan sedikit latar belakang pengaturan maupun praktik ketatanegaraan Indonesia sebelumnya terkait dengan Perubahan UUD 1945, Aturan Peralihan, dan Aturan Tambahan. Hal itu dilakukan untuk memberikan gambaran tentang perkembangan pengaturan dan praktik ketatanegaraan Indonesia yang juga turut mempengaruhi pandangan para anggota MPR dalam merumuskan pasal-pasal perubahan UUD 1945.
Buku ini secara khusus menguraikan tiga topik yang berbeda namun sangat berkaitan yaitu mengenai Perubahan UUD 1945, Aturan Peralihan, dan Aturan Tambahan. Uraian dimulai dari latar belakang sejarah pengaturan dan praktik terkait ketiga topik tersebut dalam perjalanan negara Indonesia sejak di jaman Hindia Belanda, perumusan dalam BPUPK, maupun dalam perjalanan bangsa setelah Indonesia merdeka, yaitu masa berlakunya UUD 1945, Konstitusi RIS, UUDS, serta kembali berlakunya UUD 1945 hingga masa dimulainya perubahan Undang-Undang Dasar ini.
Uraian dalam buku ini memberikan gambaran yang jelas betapa luasnya sudut pandang topik yang berkembang dalam pembahasan perubahan. Pandangan dari para ahli di bidang yang bersangkutan, pimpinan organisasi massa maupun profesi, kalangan kampus dan akademisi, pandangan masyarakat umum dari seluruh daerah di Indonesia melalui penyerapan aspirasi masyarakat seperti secara umum, serta hasil-hasil studi banding dari berbagai negara ditulis dalam buku ini, telah turut mewarnai dan mempengaruhi cara pandang dan pendapat para anggota MPR mengenai suatu topik atau pasal yang akan diubah.
Metode penulisan buku ini mengikuti urutan waktu, mekanisme dan tingkat pembahasan di MPR. Dimulai dari pembahasan pada periode tahun 1999, 2000, 2001 dan terakhir tahun 2002. Tampak jelas bahwa Perubahan Keempat tahun 2002 tidaklah berdiri sendiri akan tetapi merupakan rangkaian pembahasan dan kristalisasi pemikiran dari proses pembahasan sebelumnya. Karena itu, perubahan UUD 1945 yang terdiri dari Perubahan Pertama, Perubahan Kedua, Perubahan Ketiga dan Perubahan Keempat adalah satu rangkaian perubahan yang merupakan satu kesatuan. Apa yang diubah pada Perubahan Pertama adalah hanya terkait dengan pembatasan kekuasaan Presiden dan peningkatan kewenangan DPR dalam pembentukan undang-undang, karena waktu yang sangat terbatas pada saat itu. Semula pasal-pasal yang belum selesai dibahas pada Perubahan Pertama akan diselesaikan seluruhnya pada Perubahan Kedua bulan Agustus tahun 2000. Akan tetapi, ternyata tidak seluruhnya juga dapat diselesaikan pada tahun 2000, sehingga harus dibahas kembali dan diputuskan pada tahun 2001 yaitu pada Perubahan Ketiga. Demikian juga beberapa pasal tersisa yang belum dicapai kesepakatan pada Perubahan Ketiga dibahas kembali dan diselesaikan pada Perubahan Keempat tahun 2002. Perubahan seluruh pasal terkait dengan topik ini diputuskan secara musyawarah mufakat.
Penulisan buku ini juga mengikuti mekanisme dan tingkat pembahasan perubahan UUD 1945 di MPR yang dilakukan melalui proses yang sangat panjang. Pada tahun 1999, pembahasan perubahan UUD 1945 dimulai dari pemandangan umum setiap fraksi pada rapat pleno BP MPR dalam Sidang Umum (SU) MPR 1999. Kemudian dibahas secara mendalam pada rapat-rapat PAH III sebagai salah satu alat kelengkapan BP MPR yang ditugasi untuk membahas dan menyiapkan bahan perubahan UUD 1945 dalam waktu sekitar 10 hari. Tentang Perubahan UUD 1945, Aturan Peralihan, dan Aturan Tambahan praktis belum semuanya dibahas pada Perubahan Pertama tahun 1999, karena pada saat itu hanya fokus pada pembatasan kekuasaan Presiden dan peningkatan peran DPR
sebagai lembaga legislatif dalam rangka checks and balances
(saling mengawasi dan mengimbangi).
Pada Perubahan Kedua, Perubahan Ketiga, dan Perubahan Keempat, alat kelengkapan BP MPR yang dibentuk bernama PAH I yang bertugas melanjutkan perubahan UUD 1945 dalam setiap Sidang Tahunan (ST) MPR dengan waktu hampir 12 bulan. Baik pada PAH III maupun PAH I, hasil-hasil pembahasan pada Pleno PAH yang belum ada kesepakatan dikerucutkan pada tingkat lobi antarfraksi dalam PAH. Kemudian dilanjutkan untuk dirumuskan oleh tim perumus dan sinkronisasi yang hasilnya disahkan dalam Pleno PAH untuk dilaporkan ke Rapat Paripurna BP MPR. Hasil BP MPR inilah yang menjadi bahan untuk dibahas pada Rapat Paripurna MPR untuk disahkan.
Pada tingkat pembahasan di Rapat Paripurna MPR, dimulai dari pemandangan umum fraksi atas rancangan perubahan UUD, kemudian dibahas di tingkat Rapat Komisi. Pada Rapat Komisi inilah dilakukan pembahasan kembali atas seluruh materi rancangan perubahan. Terhadap pasal-pasal yang belum dapat disepakati di tingkat Rapat Komisi didiskusikan kembali dan diselesaikan pada tingkat lobi antar fraksi yang kemudian disahkan oleh Rapat Komisi. Hasil Rapat Komisi inilah yang disahkan pada tingkat Rapat Paripurna MPR yang memiliki kewenangan mengubah pasal-pasal UUD 1945. Kemudian buku ini diakhiri dengan bagian penutup yang merangkum serta menyimpulkan seluruh uraian yang ada dalam buku ini.
Dalam seluruh pembahasan perubahan UUD 1945 ini, diikuti oleh semua fraksi yang ada di MPR, yaitu.
1. Fraksi Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan (F-PDIP); 2. Fraksi Partai Golkar (F-PG);
3. Fraksi Partai Persatuan Pembangunan (F-PPP);
4. Fraksi Kebangkitan Bangsa (F-KB, yaitu dari Partai Kebangkitan Bangsa);
5. Fraksi Reformasi (F-Reformasi, terdiri dari Partai Amanat Nasional dan Partai Keadilan);
6. Fraksi Partai Bulan Bintang (F-PBB);
7. Fraksi Kesatuan Kebangsaan Indonesia (F-KKI, yaitu gabungan dari beberapa partai politik, yaitu PDI, IPKI, PNI-MM, PKP, PP, dan PKD);
8. Fraksi Perserikatan Daulatul Ummah (F-PDU, yaitu gabungan dari Partai Nahdlatul Ummah, Partai Kebangkitan Umat, Partai Politik Masyumi, Partai Daulat Rakyat, dan Partai Syarikat Islam Indonesia);
9. Fraksi Partai Demokrasi Kasih Bangsa (F-PDKB); 10. Fraksi Utusan Golongan ( F-UG);
11. Fraksi TNI/Polri; serta
12. Fraksi Utusan Daerah (F-UD, dibentuk pada ST MPR 2001 dan baru terlibat pembahasan pada Perubahan Keempat pada 2002).
Pada bagian akhir dari tulisan ini ditutup dengan kesimpulan untuk memberikan kemudahan memahami seluruh uraian dalam buku ini.