II. TINJAUAN PUSTAKA DAN KERANGKA PEMIKIRAN
2.3 Desentralisasi Fiskal dan Pertumbuhan Ekonomi
Desentralisasi merupakan sebuah alat untuk mencapai salah satu tujuan bernegara, khususnya dalam rangka memberikan pelayanan umum yang lebih baik dan menciptakan proses pengambilan keputusan publik yang lebih demokratis. Desentralisasi dapat diwujudkan dengan pelimpahan kewenangan kepada tingkat pemerintahan di bawahnya untuk melakukan pembelanjaan, kewenangan untuk memungut pajak (taxing power), terbentuknya Dewan yang dipilih oleh rakyat, Kepala Daerah yang dipilih oleh DPRD, dan adanya bantuan dalam bentuk transfer dari Pemerintah Pusat. Cakupan desentralisasi adalah sebagai berikut:
a. Desentralisasi politik, pelimpahan kewenangan yang lebih besar kepada daerah yang menyangkut aspek pengambilan keputusan, termasuk penetapan standar dan berbagai peraturan.
b. Desentralisasi administrasi, merupakan pelimpahan kewenangan, tanggungjawab, dan sumber daya antar berbagai tingkat pemerintahan.
c. Desentralisasi fiskal, merupakan pemberian kewenangan kepada daerah untuk menggali sumber-sumber pendapatan, hak untuk menerima transfer dari pemerintah yang lebih tinggi, dan menentukan belanja rutin dan investasi.
Desentralisasi fiskal merupakan salah satu komponen utama dari desentralisasi, dimana apabila Pemerintah Daerah melaksanakan fungsinya dan diberikan kebebasan dalam mengambil keputusan di sektor publik, maka harus mendapat dukungan dari Pemerintah Pusat berupa subsidi/bantuan maupun pinjaman dari Pemerintah Pusat serta sumber-sumber keuangan yang memadai, baik yang berasal dari Pendapatan Asli Daerah (PAD), Bagi Hasil Pajak dan Bukan Pajak (Suparno, 2010). Pemerintah pada hakekatnya mengemban tiga fungsi utama antara lain fungsi distribusi, alokasi dan stabilisasi (Stiglitz, 2000). Fungsi Alokasi adalah peran pemerintah dalam mengalokasikan sumber daya ekonomi agar tercipta secara efisien, yaitu adanya peran pemerintah dalam menyediakan barang yang tidak bisa disediakan oleh pasar. Fungsi distribusi
adalah peran pemerintah dalam mempengaruhi distribusi pendapatan dan kekayaan untuk menjamin adanya keadilan dalam mengaturan distribusi pendapatan. Fungsi stabilisasi merujuk pada tindakan pemerintah dalam mempengaruhi keseluruhan tingkat pengangguran, pertumbuhan ekonomi dan harga. Dalam hal ini pemerintah menggunakan kebijakan anggaran untuk mengurangi pengangguran, kestabilan harga dan tingkat pertumbuhan ekonomi berkelanjutan. Apabila Pemerintah Daerah melaksanakan fungsinya secara efektif, dan diberikan kebebasan dalam pengambilan keputusan penyediaan pelayanan di sektor publik, maka mereka harus didukung sumber-sumber keuangan yang memadai baik yang berasal dari pendapatan asli daerah (PAD) termasuk
surcharge of taxes, pinjaman, maupun dana perimbangan dari Pemerintah Pusat.
Salah satu model yang mendukung desentralisasi adalah The Tiebout Model yang terkenal dengan ungkapannya "Love it or leave it" (Suparno, 2011). Model tersebut menjelaskan bahwa tingkat dan kombinasi pembiayaan barang publik bertaraf lokal dan pajak yang dibayar oleh masyarakat merupakan kepentingan politisi masyakarat lokal dengan Pemerintah daerahnya. Masyarakat akan memilih untuk tinggal di lingkungan yang anggaran daerahnya memenuhi preferensi yang paling tinggi antara pelayanan publik dari Pemerintah daerahnya dengan pajak yang dibayar oleh masyarakat. Ketika masyarakat tidak senang pada kebijakan pemerintah lokal dalam pembebanan pajak untuk pembiayaan barang publik bersifat lokal, maka hanya ada dua pilihan bagi warga masyarakat, yaitu meninggalkan wilayah tersebut atau tetap tinggal di wilayah tersebut dengan berusaha mengubah kebijakan pemerintah lokal melalui DPRD. Hipotesis tersebut memberikan petunjuk bahwa terdapat potensi untuk mencapai efisiensi ekonomi (maximizing social welfare) dalam penyediaan barang publik pada tingkat lokal.
Model Tiebout ini menunjukkan kondisi yang diperlukan untuk mencapai efisiensi ekonomi dalam penyediaan barang publik yang bersifat lokal yang pada gilirannya akan menciptakan kondisi yang dikenal sebagai "the market for local services would be perfectly competitive" (Stiglitz, 2000). Disinilah arti penting desentralisasi dalam pengambilan keputusan publik yang diperdebatkan antara pemerintah lokal dengan DPRD.
Pelaksanaan desentralisasi fiskal akan berjalan dengan baik dengan mempedomani hal-hal sebagai berikut:
a. Adanya Pemerintah Pusat yang kapabel dalam melakukan pengawasan dan
enforcement.
b. Terdapat keseimbangan antara akuntabilitas dan kewenangan dalam melakukan pungutan pajak dan retribusi Daerah.
c. Stabilitas politik yang kondusif.
d. Proses pengambilan keputusan di daerah harus demokratis, dimana pengambilan keputusan tentang manfaat dan biaya harus transparan serta pihak-pihak yang terkait memiliki kesempatan mempengaruhi keputusan- keputusan tersebut.
e. Desain kebijakan keputusan yang diambil sepenuhnya merupakan tanggung jawab masyarakat setempat dengan dukungan institusi dan kapasitas manajerial yang diinginkan sesuai dengan permintaan pemerintah.
f. Kualitas sumberdaya manusia yang kapabel dalam menggantikan peran sebelumnya yang merupakan peran pemerintah pusat.
Desentralisasi fiskal mulai dilaksanakan di Indonesia sejak tanggal 1 Januari 2001. Pelaksanaan desentralisasi fiskal diatur dalam Undang-undang no 22 dan No 25 Tahun 1999 yang kemudian direvisi dengan Undang-Undang No 32 dan No 33 Tahun 2004. Undang-undang tersebut mengatur tentang desentralisasi dan perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah.
Otonomi daerah dan desentralisasi fiskal memberikan kewenangan kepada pemerintah daerah untuk menggali pendapatan dan melakukan peran alokasi secara mandiri dalam melaksanakan pembangunan di daerahnya. Adanya otonomi dan desentralisasi fiskal diharapkan akan lebih memeratakan pembangunan dengan mengoptimalkan potensi daerahnya masing-masing (Sasana, 2009). Otonomi dan desentralisasi fiskal diharapkan mampu meningkatkan kemampuan ekonomi daerah serta mengurangi kesenjangan antar daerah. Kebijakan ini diharapkan akan memberikan dampak positif pada transformasi ekonomi, transformasi tenaga kerja dan transformasi kelembagaan.
Menurut Barzelay (1991) , pemberian otonomi daerah melalui desentralisasi fiskal memiliki tiga misi utama, yaitu:
1. Menciptakan efisiensi dan efektivitas dalam mengelola sumber daya daerah yang dimiliki.
2. Meningkatkan kualitas pelayanan umum dan kesejahteraan rakyat.
3. Menciptakan ruang yang lebih luas bagi masyarakat untuk bisa ikut berpartisipasi dalam proses pembangunan.
Manfaat yang bisa diperoleh dari sistem desentralisasi fiskal tidak lantas membuat sistem tersebut sebagai sistem terbaik untuk mencapai pembangunan yang lebih baik. Menurut Prud’homme (1995) terdapat beberapa kelemahan yang menyertai pelaksanaan otonomi daerah, diantaranya adalah menciptakan kesenjangan antara daerah miskin dan daerah kaya karena potensi yang dimiliki berbeda sejak awal, mengancam stabilitas ekonomi karena tidak efisiennya kebijakan ekonomi makro, mengurangi efisiensi akibat kurang representatifnya lembaga perwakilan rakyat, dan perluasan jaringan korupsi karena korupsi tidak lagi hanya terjadi di pusat tapi sudah sampai ke daerah.
Desentralisasi fiskal menjadi suatu hal yang sangat penting dalam masa otonomi daerah karena dengan kewenangan yang diberikan maka pemerintah daerah dapat dengan bebas menentukan kebijakan-kebijakan fiskal yang dapat meningkatkan pendapatan daerah. Salah satu jalan yang sering dilakukan pemerintah daerah untuk mendongkrak pendapatannya adalah dengan meningkatkan pajak dan menarik retribusi daerah (Suparno, 2010).
Menurut Brodjonegoro (2000), desentralisasi fiskal merupakan penyerahan wewenang fiskal kepada daerah yang meliputi : (1) self financing atau
cost recovery dalam pelayanan publik dalam bentuk restribusi daerah, (2)
cofinancing atau coproduction yaitu penggunaan jasa publik beradaptasi dalam bentuk kontribusi kerja sama atau pembayaran jasa, (3) transfer dari pusat ke daerah terutama yang berasal sumbangan umum, sumbangan khusus, sumbangan darurat serta bagi hasil pajak dan non pajak, dan (4) kebebasan daerah untuk melakukan pinjaman.
Desentralisasi fiskal diharapkan dapat meningkatkan efektifitas pembangunan dan penyediaan pelayanan umum karena semakin dekatnya masyarakat dengan pemerintah sehingga mampu mengakomodasi kondisi
masyarakat dan wilayah yang heterogen. Desentralisasi fiscal memungkinkan pemerintah daerah untuk memperoleh dua sumber dana untuk melakukan pembangunan, yaitu yang berasal dari pendapatan asli daerahnya dan dana transfer dari pusat. Dana transfer dari pusat diberikan sebagai dana perimbangan, yaitu dana yang bersumber dari APBN yang dialokasikan kepada daerah untuk mendanai kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi. Dana perimbangan bertujuan mengurangi kesenjangan fiskal antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah, dan antar pemerintah daerah. Dana perimbangan digunakan untuk melakukan pengembangan ekonomi lokal, dana tersebut bersumber dari:
1. Dana Bagi Hasil (DBH)
Dana bagi hasil adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada daerah berdasarkan angka persentase untuk mendanai kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi, misalnya dana bagi hasil pajak (DBHP) dan dana bagi hasil bukan pajak (DBHBP).
2. Dana Alokasi Umum (DAU)
Dana alokasi umum adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan dengan tujuan pemerataan kemampuan keuangan antar-daerah untuk mendanai kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi. 3. Dana Alokasi Khusus (DAK)
Merupakan dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada daerah tertentu dengan tujuan untuk mendanai kegiatan khusus yang merupakan urusan daerah dan sesuai dengan perioritas nasional.
Suhartono (2005) melakukan penelitian tentang peranan transfer fiskal dalam mengurangi kesenjangan antar daerah di Jawa Bagian Barat. Hasil penelitiannya menunjukkan bahwa kecenderungan pemerataan fiskal belum mampu memeratakan pembangunan. Transfer fiskal merupakan instrumen pemerataan antar daerah karena ketimpangan pembangunan berkaitan erat dengan ketimpangan transfer.
Penelitian yang dilakukan oleh Brodjonegoro (2001) dengan menggunakan model makro ekonometrik simultan untuk melihat dampak desentralisasi fiskal terhadap perekonomian Indonesia. Hasil studi menunjukkan
bahwa dengan skema DAU, DBHSDA, dan Dana Bagi Hasil Pajak Penghasilan (DBHPPh) maka disparitas ekonomi antar daerah akan semakin meningkat. Hal ini ditunjukkan oleh meningkatnya angka indeks Williamson. Sedangkan untuk pertumbuhan ekonomi daerah, dengan skema yang sama menghasilkan tingkat pertumbuhan yang berbeda-beda antar daerah, daerah yang kaya sumber daya alam dan menerima DAU tinggi menunjukkan tingat petumbuhan yang tinggi, demikian sebaliknya.
Sasana (2005) melakukan penelitian mengenai dampak pelaksanaan desentralisasi terhadap pertumbuhan ekonomi di Kabupaten/Kota Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta. Hasil penelitiannya menunjukan bahwa DBH mempunyai hubungan positif dan berpengaruh secara signifikan terhadap pertumbuhan ekonomi hanya di Kabupaten Sleman dan Kota Yogyakarta. Dana alokasi umum berpengaruh secara negatif dan signifikan terhadap pertumbuhan ekonomi di Kabupaten Bantul, Kabupaten Sleman, kabupaten Gunung Kidul dan Kota Yogyakarta. DAK berpengaruh positif dan signifikan terhadap pertumbuhan ekonomi di seluruh kabupaten/kota provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta.
Daulay (2011) meneliti pengaruh dari pendapatan asli daerah (PAD), dana alokasi umum (DAU) dan dana alokasi khusus (DAK), dana bagi hasil (DBH), Investasi Daerah (ID), Belanja Pengawai dan Belanja Modal terhadap pertumbuhan ekonomi di kabupaten dan kota Provinsi Sumatra Utara. Hasil Hasil penelitian menunjukkan bahwa PAD, DAK, DAU, DBH dan ID merupakan faktor yang dominan sebagai pembentuk pertumbuhan ekonomi sedangkan Belanja Pegawai dan Investasi Daerah tidak dapat digunakan sebagai faktor pembentuk pertumbuhan ekonomi untuk periode tahun 2005-2008.
Penelitian mengenai pengaruh DAU, DAK terhadap pertumbuhan ekonomi dan belanja modal sebagai variabel intervening pada kabupaten/kota di Provinsi Sumatra Utara yang dilakukan oleh Muis (2012) untuk periode 2005- 2008. Dengan analisis jalur diperoleh hasil bahwa DAU berpengaruh langsung terhadap pertumbuhan ekonomi, DAK berpengaruh terhadap pertumbuhan ekonomi melalui belanja modal.