ORGAN NEGARA dAN PEMISAHAN KEKUASAAN
B. CABANG KEKUASAAN LEGISLATIF 1. Majelis Permusyawaratan Rakyat
2. dEWAN PERWAKILAN: Rakyat dan daerah 1. Hakikat Perwakilannya
Berdasarkan Perubahan Ketiga UUD 945, gagasan pembentukan Dewan Perwakilan Daerah dalam rangka restrukturisasi parlemen Indonesia menjadi dua kamar telah diadopsikan. Jika ketentuan mengenai Dewan Perwakilan Rakyat diatur dalam Pasal 20, maka keberadaan Dewan Perwakilan Daerah diatur dalam Pasal 22C dan Pasal 22D. Perubahan terhadap ketentuan Pasal 20 diadopsikan dalam naskah Perubahan Pertama dan Kedua, sedangkan perubahan Pasal 22 diadopsikan dalam naskah Perubahan Ketiga UUD 945. Dengan demikian, resmilah, pengertian dewan perwakilan di Indonesia mencakup Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Dae-rah, yang kedua-duanya secara bersama-sama dapat disebut sebagai Majelis Permusyawaratan Rakyat.
Perbedaan antara keduanya terletak pada hakikat kepentingan yang diwakilinya masing-masing. Dewan Perwakilan Rakyat dimak-sudkan untuk mewakili rakyat, sedangkan Dewan Perwakilan Daerah dimaksudkan untuk mewakili daerah-daerah. Pembedaan hakikat perwakilan ini penting untuk menghindari pengertian doublerepre sentation atau keterwakilan ganda mengartikan fungsi parlemen yang dijalankan oleh kedua dewan tersebut. Misalnya, rakyat yang hidup di daerah-daerah yang sudah mengikuti pemilihan umum untuk memilih anggota Dewan Perwakilan Rakyat, dianggap telah diwakili kepentingannya oleh wakil rakyat yang terpilih untuk menduduki kursi di Dewan Perwakilan Rakyat, baik di tingkat kabupaten/kota, di tingkat propinsi maupun Dewan Perwakilan Rakyat tingkat pusat. Oleh karena itu, meskipun anggota Dewan Perwakilan Daerah juga di-pilih melalui pemilihan umum, proses rekruitmennya itu seharusnya tetap dibedakan dari sistem yang diterapkan untuk merekruit anggota Dewan Perwakilan Rakyat. Dengan demikian, dapat dihindari adanya pengertian keterwakilan ganda (double representation) tersebut.
Kepentingan yang harus lebih diutamakan dalam rangka per-wakilan daerah (Dewan Perper-wakilan Daerah) adalah kepentingan dae-rah sebagai keseluruhan, terlepas dari kepentingan individu-individu rakyat yang kepentingannya seharusnya disalurkan melalui Dewan Perwakilan Rakyat. Namun dalam pengertian kepentingan daerah itu, tentunya tidak terlepas adanya kepentingan setiap individu perwakilan kedaerahan dalam lembaga DPD (Dewan Perwakilan
Daerah). Di beberapa negara, yang mempraktekkan sistem bikameral, ada juga menerapkan prinsip perwakilan fungsional ini dalam salah satu kamar parlemennya. Misalnya, Senat Irlandia (Seanad Eireann) berjumlah 60 orang yang disusun berdasarkan prinsip perwakilan fungsional, yaitu orang dinominasikan oleh Perdana Menteri, orang dipilih oleh Universitas Nasional Irlandia, orang dari Uni-versitas Dublin, dan 4 orang dipilih oleh 5 panel calon yang dikenal mempunyai keahlian atau pengetahuan yang luas dalam bidang-bidang: (i) kebudayaan, pendidikan, kesusasteraan, kesenian, dan bahasa nasional, (ii) pertanian dan perikanan, (iii) ketenagakerjaan dan perburuhan, (iv) industri, perdagangan, keuangan, rekayasa dan arsitektur, dan (v) administrasi publik194.
Namun demikian, setelah disahkannya Perubahan Keempat UUD 945, semua pilihan tersebut di atas tidak berlaku lagi. Yang disahkan menjadi rumusan hukum dasar kita adalah seperti yang tercermin dalam rumusan Pasal 2 ayat (2) yaitu: “MPR terdiri atas anggota DPR dan anggota DPD yang dipilih melalui pemilihan umum dan diatur lebih lanjut dengan undang-undang”. Dengan rumusan demikian, berarti unsur Utusan Golongan dalam keanggotaan MPR ditiadakan sama sekali, yang tinggal hanya unsur anggota DPR sesuai prinsip political representation dan anggota DPD yang merupakan cermin dari prinsip regional representation dari tiap-tiap daerah provinsi. Kalaupun muncul keinginan untuk mengakomodasikan kembali gagasan func tional representation dalam sistem perwakilan kita pada masa depan, maka hal itu harus diakomodasikan ke dalam pengertian keanggotaan DPR atau DPD. Misalnya, kelompok fungsional golongan perempuan dapat saja diatur melalui prosedur perwakilan politik yang lazim dengan memperkenalkan adanya sistem quota keanggotaan DPR atau DPD. Demikian pula kelompok-kelompok minoritas tertentu dapat juga diadopsikan ke dalam sistem quota.
94 Ivo D.Duchacek, Powers Map: Comparative Politics of Constitutions, American Bibliographical Center, 97, hal. 6, lihat juga Jimly Asshiddiqie, Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen dalam Sejarah: Telaah Perbandingan Konstitusi Berbagai Negara, Jakarta: UI-Press, 996, hal. 42.
negara-negara federal yang memiliki parlemen dua kamar selalu mengembangkan tradisi strong bicameralism, sedangkan di lingkungan negara-negara kesatuan bikameralisme yang dipraktekkan adalah soft bicameralism. Kebijakan otonomi daerah di Indonesia di masa depan dinilai oleh sebagian besar ilmuwan politik dan hukum cenderung bersifat federalistis dan karena itu lebih tepat mengembangkan struk-tur parlemen yang bersifat strong bicameralism.
Namun demikian, Perubahan Ketiga UUD 945 hasil Sidang Tahunan Majelis Permusyawaratan Rakyat Tahun 200 justru meng-adopsi gagasan parlemen bicameral yang bersifat soft. Kedua kamar dewan perwakilan tersebut tidak dilengkapi dengan kewenangan yang sama kuat. Yang lebih kuat tetap Dewan Perwakilan Rakyat, sedangkan kewenangan Dewan Perwakilan Daerah hanya bersifat tambahan dan terbatas pada hal-hal yang berkaitan langsung dengan kepentingan daerah. Dalam Pasal 22D ayat (), (2) dan (), dinyata-kan:
() Dewan Perwakilan Daerah dapat mengajukan kepada DPR rancangan Undang-Undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan peme-karan serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.
(2) Dewan Perwakilan Daerah ikut membahas rancangan Undang-Undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah; pembentukan, pemekaran, dan penggabun-gan daerah; pengelolaan sumber daya alam, sumber daya eko-nomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah, serta memberikan pertimbangan kepada DPR atas rancangan Undang-Undang anggaran pendapatan dan belanja negara, dan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan pajak, pendidikan dan agama.
() Dewan Perwakilan Daerah dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan undang-undang mengenai otonomi daerah, pem-bentukan, pemekaran dan penggabungan daerah, hubungan pusat dan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja negara, pajak, pendidikan dan agama serta menyam-rakyat yang hidup di daerah-daerah itu. Misalnya, penyelenggaraan
kebijakan otonomi daerah tidak boleh dipersempit maknanya hanya dalam kaitan dengan otonomi pemerintah daerah. Harus dibedakan antara pengertian local autonomy (otonomi daerah) dengan local govern ment atau local administration (pemerintah daerah). Kebijakan otonomi daerah tidak hanya dimaksudkan untuk memberikan kewenangan yang lebih besar kepada pemerintah daerah, tetapi yang lebih pent-ing pada akhirnya adalah otonomi rakyat daerah dalam berhadapan dengan birokrasi pemerintahan secara keseluruhan.
Oleh karena itu, kepentingan daerah yang diperjuangkan oleh De-wan Perwakilan Daerah sudah dengan sendirinya berkaitan pula den-gan kepentinden-gan seluruh rakyat di daerah-daerah yang bersangkutan. Hanya saja, dalam bentuk teknisnya di lapangan, prinsip keterwakilan rakyat melalui Dewan Perwakilan Rakyat memang harus dibedakan secara tegas dari pengertian keterwakilan daerah melalui Dewan Perwakilan Daerah. Jika keduanya tidak dibedakan, orang tidak dapat mengetahui secara pasti mengenai hakikat keberadaan kedua kamar dewan perwakilan tersebut dalam kerangka sistem parlemen dua kamar yang hendak dikembangkan di masa depan. Pembedaan itu juga berkaitan dengan sistem rekruitmen keanggotaan keduanya yang sudah tentu seharusnya dibedakan satu sama lain. Kalaupun kedua anggotanya, misalnya, sama-sama ditentukan dipilih melalui pemilihan umum, pelaksanaan pemilihan keanggotaan kedua dewan itu sudah seharusnya dibedakan, baik dalam persyaratannya maupun dalam soal sistem pemilihannya. Dengan begitu, perbedaan kedua lembaga perwakilan tersebut dapat terus dipertahankan sesuai den-gan hakikat keberadaannya.
2.2. Dari Gagasan Strong Bicameralism ke Tricameralism
Semula, reformasi struktur parlemen Indonesia yang disarankan oleh banyak kalangan ahli hukum dan politik supaya dikembangkan menurut sistem bikameral yang kuat (strong bicameralism) dalam arti kedua kamar dilengkapi dengan kewenangan yang sama-sama kuat dan saling mengimbangi satu sama lain. Untuk itu, masing-masing kamar diusulkan, dilengkapi dengan hak veto. Usulan semacam ini berkaitan erat dengan sifat kebijakan otonomi daerah yang cenderung sangat luas dan hampir mendekati pengertian sistem federal. Hal itu dianggap sesuai dengan kecenderungan umum di dunia, di mana
Kedua UUD 945, ketentuan Pasal 9 yang berisi dua ayat tersebut diubah menjadi terdiri atas tiga ayat, yaitu: “() Anggota Dewan Perwakilan Rakyat dipilih melalui pemilihan umum. (2) Susunan Dewan Perwakilan Rakyat diatur dengan undang-undang. () Dewan Perwakilan Rakyat bersidang sedikitnya sekali dalam setahun”.
Selanjutnya, Pasal 20 yang aslinya terdiri atas dua ayat, menen-tukan bahwa tiap-tiap undang-undang menghendaki persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat (ayat ). Jika sesuatu rancangan undang-undang tidak mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat, maka rancangan tadi tidak boleh dimajukan lagi dalam persidangan Dewan Perwakilan Rakyat masa itu (ayat 2). Berdasarkan Perubahan Pertama UUD 945, Pasal 20 itu diubah menjadi terdiri atas 4 ayat, dan berdasarkan Perubahan Kedua ditambah lagi dengan ayat (5) sehingga seluruhnya menjadi 5 ayat. Rumusan kelima ayat Pasal 20 UUD 945 tersebut selengkapnya berbunyi sebagai berikut:
() Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang.
(2) Setiap rancangan undang-undang dibahas oleh Dewan Per-wakilan Rakyat dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama.
() Jika rancangan undang-undang itu tidak mendapat persetujuan bersama, rancangan undang-undang itu tidak boleh dimajukan lagi dalam persidangan Dewan Perwakilan Rakyat masa itu. (4) Presiden mengesahkan rancangan undang-undang yang telah
disetujui bersama untuk menjadi undang-undang.
(5) Dalam hal rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama tersebut tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu tiga puluh hari semenjak rancangan undang-undang tersebut disetujui, rancangan undang-undang tersebut sah menjadi undang-undang dan wajib diundangkan.
Selain itu, dalam Perubahan Kedua UUD 945, ditambah lagi ketentuan Pasal 20A yang berisi 4 ayat sebagai berikut:
() Dewan Perwakilan Rakyat memiliki fungsi legislasi, fungsi anggaran dan fungsi pengawasan.
(2) Dalam melaksanakan fungsinya, selain hak yang diatur dalam pasal-pasal lain Undang-Undang Dasar ini, Dewan Perwakilan Rakyat mempunyai hak interpelasi, hak angket, dan hak me-nyatakan pendapat.
paikan hasil pengawasannya itu kepada DPR sebagai bahan pertimbangan untuk ditindaklanjuti.
Dengan ketentuan demikian, jelas bahwa kewenangan Dewan Perwakilan Daerah bersifat terbatas. Dalam kaitannya dengan fungsi legislatif, misalnya, Dewan Perwakilan Daerah hanya memberikan pertimbangan terhadap Dewan Perwakilan Rakyat sebagai pemegang kekuasaan legislatif yang sesungguhnya. Seperti yang ditentukan dalam Pasal 22C ayat (2) Perubahan Ketiga UUD 945, jumlah ang-gota Dewan Perwakilan Daerah itu hanya sepertiga jumlah angang-gota Dewan Perwakilan Rakyat. Karena itu, banyak orang berpendapat bahwa struktur parlemen Indonesia berdasarkan hasil Perubahan Ketiga UUD 945 tersebut bersifat soft bicameralism atau bikameralisme yang sederhana. Akan tetapi, jika diperhatikan dengan sungguh-sung-guh, seperti telah diuraikan sebelumnya, struktur partai Indonesia pasca Perubahan Keempat UUD 945 sama sekali tidak dapat disebut sebagai sistem bikameral. Pertama, ternyata bahwa DPD sama sekali tidak diberi kewenangan legislatif, meskipun hanya sederhana seka-lipun. DPD hanya memberikan saran atau pertimbangan, dan sama sekali tidak berwenang mengambil keputusan apa-apa di bidang legislatif. Kedua, Pasal 2 ayat () UUD 945 menyatakan, “MPR terdiri atas anggota DPR dan anggota DPD yang dipilih melalui pemilihan umum dan diatur lebih lanjut dengan undang-undang”, tidak sep-erti Kongres Amerika Serikat yang dikatakan terdiri atas DPR dan Senat, atau Staten Generaal Belanda yang terdiri atas Eerste Kamer dan Tweede Kamer. Ketiga, ternyata lembaga MPR juga mempunyai kewenangan-kewenangan dan Pimpinan tersendiri. Dari kedua hal itu, maka MPR dapat disebut sebagai institusi tersendiri, sehingga struktur parlemen Indonesia seperti saya kemukakan di atas dapat disebut sebagai parlemen tiga kamar (trikameralisme).
2.3. Kedudukan Dewan Perwakilan Rakyat
Dewan Perwakilan Rakyat diatur dalam Bab VII Pasal 9, Pasal 20, Pasal 2 dan Pasal 22 UUD 945. Pasal 9 ayat () menentukan bahwa susunan Dewan Perwakilan Rakyat ditetapkan dengan undang-un-dang. Dalam ayat (2) dinyatakan bahwa Dewan Perwakilan Rakyat bersidang sedikitnya sekali dalam setahun. Berdasarkan Perubahan
C. BAdAN PEMERIKSA KEUANGAN