BAB IV PENYELESAIAN WANPRESTASI PT CHEVRON PACIFIC INDONESIA
C. Dimensi Kerugian Negara Dalam Perkara Bioremediasi
a. Analisis Pengertian Kerugian Negara
Istilah kerugian Negara selalu erat hubungannya dengan masalah penyelewengan keuangan negara, sehingga tidak heran jika berkembang asumsi di masyarakat, bahwa setiap ada
kerugian negara pasti ada perbuatan korupsi. Tetapi pernyataan tersebut tidak selamanya benar karena timbulnya kerugian negara dalam konsep teori dapat disebabkan oleh pelbagai bentuk perbuatan, antara lain: karena perbuatan pidana, karena perbuatan perdata, dan karena perbuatan adminstratif135.
Secara gramatikal, kerugian berasal dari kata “rugi” yang berarti tidak mendapatkan laba atau untung. atau bisa juga diartikan sebagai berkurangnya kekayaan yang dimiliki. Secara umum kerugian dapat diuraikan dalam beberapa indikator:
1. kehilangan/berkurangnya kekayaan atau sejumlah uang 2. penurunana nilai suatu barang
3. kehilangan/ berkurangnya penerimaan 4. kelebihan pembayaran
5. kehilangan/ berkurangnya kemanfaatan
Menurut Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), Kerugian negara adalah berkurangnya kekayaan negara disebabkan oleh suatu tindakan melanggar hukum/kelalaian seseorang dan/atau disebabkan suatu keadaan diluar dugaan dan diluar kemampuan manusia136.
Bentuk kerugian negara selalu berkaitan dengan keuangan dan perekonomian negara sehingga dalam beberapa perumusan tindak pidana korupsi, kerugian negara disebutkan secara bergandengan antara “kerugian keuangan negara” dan “kerugian perekonomian negara”.
Sementara itu, Dalam UU Nomor 31 tahun 1999 sebagaimana telah diubah dalam UU Nomor 20 tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, keuangan negara adalah seluruh kekayaan negara dalam bentuk apapun yang dipisahkan atau yang tidak dipisahkan termasuk di dalamnya segala bagian kekayaan negara dan segala hak dan kewajiban yang timbul karena:
135D.Y.Witanto, Dimensi Kerugian negara dalam hubungan kontraktual ( Suatu tinjauan terhadap Proyek Pengadaan Barang/jasa instansi pemerintah). (Bandung: Mandar Maju, 2012), hlm 30.
136
Badan Pemeriksa Keuangan RI, Petunjuk Pelaksanaan tuntutan Perbendaharaan dan tuntutan ganti rugi, Jakarta, Sekretariat Jenderal BPK RI, 1983, hlm. 30-34
a. berada dalam penguasaan, pengurusan, dan pertanggungjawaban pejabat lembaga negara, baik di tingkat pusat maupun di daearah.
b. berada dalam penguasaan, pengurusan, dan pertanggungjawaban badan usaha milik negara/badan usaha milik daerah, yayasan badan hukum dan perusahaan yang menyertakan modal negara, atau perusahaan yang menyertakan modal pihak ketiga berdasarkan perjanjian dengan negara.
Berdasarkan pasal 1 angka 1 UU Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara, bahwa keuangan negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.
Persoalan kerugian negara tidak hanya sebatas pada kepentingan untuk menghitung jumlah kekayaan negara yang keluar tanpa imbal prestasi yang seimbang atau sekedar menentukan selisih nilai pembayaran yang tidak mengandung kemanfaatan bagi negara, namun lebih dari itu, kerumitan menyangkut persoalan kerugian negara betumpu pada penentuan wilayah domain dari suatu perbuatan yang menjadi sebab timbulnya kerugian tersebut. Titik singgung dari tiga aspek hukum yang menyelimuti kerugian negara kerap menjadi perdebatan dikalangan praktisi maupun akademisi menyangkut kompetensi penyelesaian hukum dalam proses recovery, namun yang memprihatinkan adalah ketika ada upaya-upaya tertentu untuk menggiring asumsi publik bahwa dalam setiap kerugian negara selalu mengandung perbuatan korupsi.137
Sering terlupakan bahwa kergian negara juga bisa timbul karena hubungan kontraktual. Ketika negara menjadi pihak dalam suatu perjanjian, seperti pada proyek pengadaan barang/jasa
137
di lingkungan pemerintah, maka negara juga memiliki hak dan risiko yang sama dengan pelaku perjanjian pada umumnya. Pada saat hak dan kewajiban kontrak tidak terlaksana dengan sempurna, maka akan muncul resiko yang dapat menimbulkan kerugian bagi para pihak, tidak terkecuali juga bagi negara, karena hukum kontrak menempatkan posisi para pihak dalam kedudukan yang seimbang138.
b. Mengenai Cost Recovery dalam Industri Hulu Migas
Cost Recovery merupakan biaya operasi yang dimintakan penggantiannya yang terdiri atas biaya eksplorasi, biaya produksi (termasuk penyusutan), dan biaya administrasi (termasuk interest recovery). perbedaan pendapatan penjualan lifting dengan cost recoverable merupakan Equity to be Split (ETBS) yang dibagi antara Pemerintah dengan perusahaan migas berdasarkan kontrak perjanjian PSC139. pada hakikatnya, biaya operasi ditanggung oleh Pemerintah. Kontraktor membayar trelebih dahulu (menalangi) nilai pengeluaran untuk biaya operasi tersebut. Hasil produksi bersih merupakan selisih antara hasil penjualan produksi migas (lifting) dengan biaya pokok atau biaya operasi.
Kontrak bagi hasil beda dengan kontrak karya (konsesi) di bidang pertambangan lainnya. Perbedaannya terletak pada manajemennya. Pada kontrak karya, manajemen berada di tangan kontraktor, yang penting membayar pajak. Sistem audit disini hanya post audit. Pada KPS, manajemen ada di tangan pemerintah. Setiap kali kontraktor ingin mengembangkan lapangan, mereka harus menyerahkan Plan of Development (POD), Work program and budget (WP&B), dan Autthorizations for Expenditure (AFE). Sistem audit disini ialah pre, current, dan post audit.
138
Ibid hlm 39.
139
Hal pertama yang penting untuk diketahui pada industri hulu minyak dan gas bumi (migas) adalah bahwa biaya operasi tidak dikembalikan pemerintah dalam bentuk dana atau uang, tapi dalam bentuk produksi migas. Artinya, tidak ada aliran dana yang dikeluarkan secara fisik, baik oleh pemerintah - melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) - maupun oleh Satuan Khusus Pelaksana Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi (SKK Migas).
Pengembalian itu langsung dipotong dari produksi migas saat perhitungan jatah negara versus jatah perusahaan migas yang menjadi kontraktor kontrak kerjasama (Kontraktor KKS), misalnya PT Pertamina EP, PT Chevron Pacific Indonesia, dan Total E&P Indonesia. Namun, negara sadar pengembalian biaya operasi jadi salah satu faktor pengurang penerimaan negara sehingga perlu dikendalikan dan diawasi. SKK Migas sebagai wakil negara dalam kontrak berperan dominan dalam pengendalian dan pengawasan tersebut. Layaknya organisasi modern, pengendalian dan pengawasan ini tidak semata-mata mengandalkan pengawasan fisik, tetapi, lebih penting dari itu adalah memastikan setiap proses bisnis memiliki pengendalian internal (internal control)140.
Pengendalian internal ini harus ada di SKK Migas, dalam interaksi bisnis SKK Migas dan Kontraktor KKS, maupun di Kontraktor KKS. SKK Migas sendiri memiliki pedoman tata kerja yang baku untuk setiap titik simpul-simpul interaksi dengan Kontraktor KKS.
Pada prinsipnya, SKK Migas melakukan pengendalian dan pengawasan dalam tiga tahapan, yaitu saat awal akan terjadinya biaya (pre audit); saat eksekusi biaya dan pelaksanaan pekerjaan (current audit); dan terakhir, setelah biaya terjadi dan pekerjaan selesai dilakukan (post audit)141.
Pre audit dilakukan melalui pengawasan terhadap perencanaan yang dilakukan Kontraktor KKS. Pengawasan perencanaan antara lain dilakukan melalui persetujuan rencana
140 Ibid
pengembangan lapangan atau Plan of Development (POD) yang mencerminkan rencana jangka panjang Kontraktor KKS. Pengawasan juga dilakukan pada saat penyusunan program kerja dan anggaran tahunan, yaitu melalui persetujuan Work Program and Budget (WP&B), dan juga ketika anggaran tersebut dilaksanakan dalam proyek-proyek. Pengawasan proyek itu dilakukan saat pertama kali kontraktor menyampaikan rencana proyek yang dituangkan dalam Authorization for Expenditure (AFE) yang juga mensyaratkan persetujuan SKK Migas.
Current audit dilakukan melalui pengawasan atas mekanisme pengadaan dan pelaksanaan proyek. Pengawasan terhadap pengadaan dilakukan dengan menerapkan pedoman tata kerja yang menjadi acuan bagi Kontraktor KKS dalam pengadaan barang dan jasa. Sementara itu, untuk proyek-proyek besar, pengawasan dilakukan oleh unit khusus yang melakukan monitor dan pengawasan secara intensif.
Post audit dilaksanakan dengan menggunakan prosedur auditing yang secara umum digunakan. Kontraktor KKS secara internal melakukan audit atas laporan keuangan mereka. Sedangkan audit terhadap Kontraktor KKS yang berkaitan dengan kepentingan pemerintah dilakukan oleh SKK Migas, Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP), Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), dan Direktorat Jenderal Pajak.
Jika setelah post audit dilakukan terdapat temuan pengembalian biaya operasi yang tidak seharusnya maka kelebihan pengembalian ini akan dikoreksi pada proses bagi hasil berikutnya yaitu dengan mengurangi bagian Kontraktor KKS sebesar kelebihan pengembalian biaya operasi tersebut. Hal yang sama berlaku apabila pengembalian justru lebih rendah dari seharusnya. Jatah pemerintah pada bagi hasil berikutnya akan berkurang sebesar kekurangan pengembalian. Mekanisme koreksi ini dikenal dengan istilah over/under lifting. Hal ini dapat diterapkan dalam
industri hulu migas karena siklus bisnisnya yang panjang yaitu selama kontrak berlaku atau 30 tahun.
Ada pula konsep perpajakan yang dapat dipergunakan untuk mengontrol ataupun mendesain pelaksanaan Cost recovery. Pertama, laporan tentang produksi (lifting) minyak dan gas bumi. Kedua, bagaimana pemasaran produk itu, tingkat harga serta kemungkinan adanya transfer pricing. Ketiga, Komponen apa yang masuk dalam perhitungan biaya. Keempat, ada tidaknya over priving dari supplier milik sendiri. Kelima, komponen apa saja yang dapat dikecualikan (exemptions) dalam menghitung biaya. Keenam, komponen apa saja yang dapat dikeluarkan (dedectables) dari perhitungan biaya. Perhitungan yang cermat dan defenisi yang tegas akan menghasilkan pelaksanaan Cost Recovery yang maksimal142.