B. Ikhtisar Kebijakan
3. Fenomena: Sintesis Kecenderungan
Sebelum 1998. Berbagai argumen pembuka pada UU Kehutanan 5/67
menjadi titik berangkat legalitas dan landasan falsafah kebijakan usaha kehutanan di hutan alam produksi Indonesia yang dimulai (lagi)13 pada 1967. Dibalik serangkaian teks argumen pembuka itu tersirat sebuah kerangka pikir para pihak penyusun kebijakan saat itu, yang begitu yakin dan percaya, bahwa hutan itu dengan segala multi manfaat dan multifungsinya merupakan anugerah, dan karena pertimbangan kepentingan pembangunan – termasuk menyelesaikan revolusi – pantas untuk dimanfaatkan dan dikelola, dengan tetap dilindungi agar lestari. Namun, sampai disini, belum jelas betul bagaimana interaksi dan sekaligus transaksi para pihak sehingga sampai pada ”keyakinan” ini. Dapat dipahami, bila sampai disini pun makna lestari dan macam pendekatannya belum begitu tegas, termasuk untuk mewujudkannya. Padahal, secara tekstual kelestarian dikonstruksi sebagai instrumen kontrol. Namun ditengah situasi ambigu ini, yang tampak relatif jelas dan tegas adalah bagaimana hutan telah diposisikan begitu sentral.
Dari teks konsideran PP 22/67 sebagaimana dikutip di bagian awal bab ini, frase ”dalam arti luas” dalam alokasi pungutan mengundang dugaan bahwa alokasi penggunaan hasil pungutan bisa digunakan bukan hanya untuk kembali ke kehutanan sebagaimana teksnya, namun menjadi terbuka untuk penggunaan lain, termasuk mungkin yang sifatnya menyimpang. Misalnya melalui politik-ekonomi atas nama: atas nama rehabilitasi hutan untuk kepentingan ekonomi dan politik pihak tertentu14. Dengan begitu, dalam jangka panjang tidak ada jaminan bahwa alokasi itu sungguh-sungguh untuk membangun kembali hutan dan kehutanan. Dugaan ini pernah terbukti terjadi, misalnya pada saat Dana Reboisasi dialokasikan untuk tujuan lain non-kehutanan melalui penerbitan Kepres 42/1994, antara lain untuk membantu industri pesawat terbang IPTN (sekitar IDR 400 milyar) yang produknya lalu
13
Sisipan ”lagi” sekedar menunjukkan, bahwa usaha kehutanan berupa pemberian konsesi HPH sudah berjalan jauh sebelumnya mencapai luas 1.3 juta ha di Jawa, Sumatera dan Kalimantan dengan nilai devisa dari ekspor saat itu mencapai USD 775 ribu pada 1963 sebagaimana ditunjukkan Dephutbun (2007).
14
Beberapa sumber yang tidak berkenan dicantumkan identitasnya menyinggung soal “penarikan” dana DR sebesar IDR 40 T dalam tempo singkat, atas nama gerakan menanam pohon untuk rehabilitasi hutan dan lahan, yang menurutnya justru untuk kepentingan politik terkait pemilu periode tertentu.
diimbal beli dengan beras ketan dari Thailand. Dengan Kepres yang sama, DR juga dimanfaatkan untuk keperluan SEA Games (sekitar IDR 35 miliar) dan perusahaan pupuk tablet urea (sekitar IDR 80 miliar)15. ”Penyimpangan” ini, menjadi contoh bukti empiris adanya upaya legalisasi intervensi atas arah dan orientasi pelaksanaan kebijakan usaha kehutanan, khususnya dalam upaya rehabilitasi hutan, yang dilakukan dan bahkan ”disiapkan” pemerintah sendiri. Antara lain kedalam fenomena semacam ini istilah politik-ekonomi penulis maksudkan.
Dari atribut pengetahuan, tampak bahwa dibalik narasi kebijakan di atas, kelestarian hanya didekati dari disiapkannya sejumlah alokasi dana yang dipungut dari dan dikembalikan ke hutan dengan (disadari atau tidak oleh perumus kebijakan) disertai celah (loop hole) yang menjadi titik lemah bagi keterlaksanaan aturan ini secara konsisten. Sekalipun masuk akal secara keilmuan, pendekatan ini relatif tidak lengkap, terutama bila merujuk macam kebenaran/rasionalitas menurut Dunn (2000). Dengan rujukan itu, maka pendekatan ini pada dasarnya baru memenuhi sebatas kebenaran hukum, yakni menyiapkan aspek legalitas bagi upaya kelestarian sebagai instrumen pengendali pemanfaatan hutan. Dengan kata lain, pendekatan ini belum memiliki rasionalitas substantive yang cukup yang idealnya harus mencakup dari mulai (Dunn, 2000) macam kebenaran teknis (pilihan efektifitas), ekonomis (pilihan efisiensi) dan sosial (daya terima sosial). Dari batasan pengetahuan seperti itu, sebagai sebuah aturan main, pendekatan yang dikembangkan tampak tidak lengkap, terutama karena tidak didukung oleh penyiapan sejumlah prakondisi pemungkin, misal terkait jurisdiksi, representasi dan bahkan interdependensi antar dan pemosisian para pihak yang terlibat atas sumberdaya hutan yang diusahakan. Kondisi demikian dapat merupakan representasi dari situasi tidak terjadinya interaksi atau bahkan transaksi antar para pihak saat berbagai ketentuan ini dikonstruksi kedalam teks-teks aturan. Corak hasil sintesis semacam inipun berlaku identik untuk narasi kebijakan lainnya, terutama bila diamati kecenderungannya yang serupa
15
www.hamline.edu/apakabar/0134.html - diakses 18 Feb 2009; www.tempointeraktif.com – diakses 24
sebagaimana tercantum baik pada PP 21/70 atau bahkan pada UU 5/67 sebagaimana telah disinggung di atas.
Dari sisi historis atau proses, atau setidaknya secara sekuen, terbitnya PP 22/67 pun mengundang pertanyaan, karena ia keluar sekitar tiga tahun lebih dulu sebelum PP 21/70 yang khusus mengkerangka HPH dan HPHH itu sendiri. Dalam diktum menimbang, teks dalam PP 21/70 memang merujuk pada PP 22/67. Teks ini memungkinkan untuk ditafsir, bahwa kerangka aturan main terkait HPH dan HPHH lebih didorong karena telah adanya lebih dulu aturan struktur pungutan HPH dan hasil hutan, sekalipun dalam PP 22/67 tidak ada mandat untuk mengkerangka lebih lanjut struktur HPH dan HPHH. Namun, dalam konteks kebijakan usaha kehutanan urgensi terbitnya PP 22/67 pun menggantung, karena tidak ada rujukan substantive yang relevan dan menjelaskan pentingnya PP ini, selain cantolan legal, yakni beberapa pasal pada UUD 45, sejumlah TAP MPRS-1966 dan 1967, UUPK 5/67 serta PP 18/65 tentang Pemerintahan Daerah. PP 22/67 tidak pula ada kaitan dengan PP 64/57. Sehingga pertanyaannya, argumen apa dan siapa serta diskursus seperti apa atau setidaknya kejadian-kejadian apa yang telah berlangsung sehingga mendorong diperlukannya semacam respon kebijakan yang kemudian diwujudkan dalam bentuk PP 22/67; selain memang serangkaian teks argumen pembuka yang sudah tersurat dalam konsideran PP ini. Pertanyaan ini akhirnya berkembang kepada bagaimana proses dan mekanisme kebijakan ini disusun dan siapa saja para pihak yang telah turut berproses selain birokrat pemerintahan saat itu16. Hal ini menunjukkan, bahwa jawaban atas ketiga pertanyaan awal IDS (2006) tidak tersedia.
Sampai disini, diperoleh pengetahuan, bahwa salah satu karakteristik produk perundangan terkait kebijakan kehutanan, selain tidak tampak adanya interaksi dan transaksi para pihak pemangku kepentingan, para pihak yang terlibat dan kekuatan politik di belakangnnya pun tidak teridentifikasi secara tegas; selain, bahwa komponen birokrasi pemerintah yang tampak begitu mendominasi.
16
Dari wawancara dengan beberapa mantan birokrat yang aktif dimasanya, tidak tergali informasi yang cukup untuk dapat menjawab pertanyaan ini.
Kutipan terkait Penjelasan Umum PP 21/70 di atas mengisyaratkan seolah adanya proses interaksi berupa ”kemufakatan” terkait ketentuan persyaratan dan kewajiban-kewajiban dimaksud antara pemerintah dengan pihak pengusaha. Setidaknya ada proses komunikasi, negosiasi dan tawar menawar kepentingan – dalam bentuk rangkaian diskursus – antar kedua pihak yang turut mengkonstruksi aturan main itu. Namun, sejauh ini tidak dijumpai dokumen yang mendukung hal tersebut. Terlebih untuk memotret diskursus dari kelompok masyarakat lainnya (akademisi, masyarakat adat, dan ornop). Demikian pula dalam Dephut (2007) terutama pada awal-awal 1960an-1980 tidak dijumpai satu potongan narasipun yang mengindikasikan adanya rangkaian diskursus dan interaksi yang melibatkan keseluruhan para pemangku kepentingan terkait dengan usaha kehutanan, selain dari sisi pemerintah. Dengan begitu, inisiatif dan dorongan mengusahakan hutan alam produksi dapat dianggap datang lebih banyak dari pemerintah dan dalam perspektif mayoritas pemerintah sendiri. Demikian pula konsep dan pendekatan kelestarian serta pemosisian hutan alam di dalamnya. Kondisi empiris demikian dapat ditafsir, bahwa detail aturan main yang ada lebih mencerminkan kebutuhan dari sisi pemerintah untuk menyiapkan aturan, belum merupakan harmonisasi dan kristalisasi kebutuhan aktor lain, termasuk para pelaku dan pelaksana kebijakan; atau kebutuhan objektif menjawab masalah usaha kehutanan itu sendiri. Karakteristik ini semakin menegaskan bahwa aliran pemikiran dibalik kebijakan usaha kehuatan masih di seputar the
forest first dalam pandangan Sfeir-Younis (1991).
Penyempurnaan PP 21/70 melalui penerbitan PP 18/75 pun tidak merubah secara signifikan arah kebijakan usaha kehutanan dan juga pemaknaan atas kelestarian dan pemosisian hutan alam dalam kebijakan itu sendiri. Ini dimungkinkan, mengingat fokus perubahan hanya pada satu pasal terkait penegasan bahwa modal asing sekedar pelengkap modal nasional dan sejalan dengan itu memberikan peran lebih besar kepada perusahaan nasional untuk mengusahakan HPH, karena dipandang telah mampu. Namun, tidak dijumpai diskursus yang mengaitkan relevansi perubahan ini dengan hal yang lebih mendasar bagi tatanan usaha kehutanan lestari, misal gambaran apakah
penegasan entitas menjadi lebih nasional, terkait dengan penataan hak kepemilikan (property rights) sebagai kondisi pemungkin bagi pencapaian kelestarian.
Sampai disini, terakumulasi pengetahuan bahwa pemerintah, memicu sendiri argumen bahwa hutan memiliki potensi ekonomi, diperlukan untuk menopang tujuan pembangunan nasional termasuk menuntaskan revolusi, untuk kesejahteraan masyarakat. Pemerintah pula memosisikan kelestarian sebagai cara/azas/landasan/dasar/tujuan terkait peruntukan, penyediaan, pengadaan dan penggunaan hutan bagi kepentingan memelihara dan melindungi multifungsi hutan. Semua ini dimungkinkan, karena tidak teridentifikasinya proses interaksi dan transaksi dengan pihak lain, selain pemerintah. Merujuk pada konsep policy as an argument yang dikemukakan Sutton (1999) maka fenomena demikian memperlihatkan situasi bahwa rumusan akhir kebijakan tidak berangkat dari debat para pihak, pemerintah hanya melakukan dan mengakumulasi klaim, tanpa ada yang (berani) mengkritiknya, tidak tampak adanya proses komunikasi dan kontestasi ide, beradu info, fakta dan idelologi – atau bahkan teori - antar para pihak pemangku kepentingan. Tidak tampak pula seberapa jauh peran ilmuwan kehutanan memiliki kontribusi dalam proses. Merujuk kembali kepada macam kebenaran/rasional Dunn (2000) maka macam kebenaran yang dominan dibalik narasi kebijakan ini adalah kebenaran hukum, bunyi pasal-pasal, yakni karena yang dipenuhi baru sebatas kebutuhan untuk membuat dan menjalankan aturan, belum menyentuh kebutuhan dan masalah pihak lain (terutama para pemegang konsesi) dan kebutuhan dan masalah objektif usaha kehutanan di lapangan.
Sejalan dengan konsep kebijakan sebagai argumen di atas, kebenaran itu sendiri belum didukung kebenaran lainnya seperti teknis, ekonomis dan terutama penerimaan sosial. Lalu, yang kemudian menonjol adalah posisi politik pemerintah dalam upaya mengatur dan mengawasi pihak yang diawasi (pemegang konsesi) alias command and control bahkan sampai di tingkat unit usaha. Masyarakat lain, khususnya masyarakat adat yang ada di dalam dan di sekitar hutan sekedar “diikutsertakan”. Sementara hal mendasar dari
kelestarian tidak cukup gamblang dan lengkap diatur, selain bahwa ia diposisikan sebagai bagian instrumen pengelolaan yang ”diwajibkan” dalam kegiatan usaha kehutanan.
Dari sisi proses – dengan menimbang kebijakan sebagai argumen – aktor atau policy network yang turut mengkerangka kebijakan menjadi kurang teridentifikasi secara lengkap, selain hanya komponen pemerintah yang begitu dominan mengatur dan melakukan kontrol di seputar hutan, dalam artian yang sangat teknis silvikultur. Sementara, praktisi usaha kehutanan selaku pihak yang dikontrol, posisi politisnya diposisikan sebagai pihak yang ”lemah” atau subordinat. Dengan posisi demikian, semakin tegas bahwa substansi dan narasi kebijakan usaha kehutanan dalam periode ini merupakan hegemoni atau monopoli hasil konstruksi aktor pemerintah.
Himpunan pengetahuan diatas menjadi penting terlebih bila dikaitkan dengan masih hadirnya sejumlah isu kontemporer, antara lain, mengapa pemerintah pada saat itu belum mempertimbangkan dan menyelesaikan berbagai persoalan terkait masyarakat, terutama yang hidup di dalam dan di sekitar hutan, khususnya dalam hal hak dan aksesnya. Telah disebutkan di atas, bahwa pengaturan ”interdependensi” antara pemegang konsesi dengan masyarakat yang lebih memosisikan masyarakat sebagai pihak pinggiran: sepanjang diakui masih ada, dan hanya berhak memungut hasil hutan bukan kayu, itupun ditakar hanya untuk keperluan sendiri dan sejauh tidak
mengganggu kegiatan usaha HPH17. Pengetahuan yang satu ini menegaskan
bahwa teks dan narasi kebijakan yang ada telah berhasil menggiring diskursus bahwa, begitulah rupa pemahaman “hutan dikuasai negara dan digunakan
untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat”.
Dalam perkembangannya, masih dalam periode ini (sebelum 1998), muncul indikasi perubahan dalam bangunan ”interdependensi” yang memengaruhi seolah ada peta policy network tadi. Ini tampak, terutama saat munculnya konglomerasi yang menurut (Brown, 1999) dimungkinkan karena hadirnya “sinergi politik” antara pemerintah dan pengusaha. Sudah menjadi pengetahuan umum saat itu, bahwa pada penggalan periode ini pengaruh
17
dunia usaha cukup kuat memengaruhi proses perumusan kebijakan usaha kehutanan yang telah menjadi hegemoni pemerintah. Hal ini mendapat semacam konfirmasi langsung dari salah seorang Menteri Kehutanan di era ini18:
”...bukan apa-apa dik, tekanan politik waktu itu sudah sangat membebani
birokrasi...bayangkan saja...kalau posisi direktur saja presiden yang harus menentukan....karena kepentingan bisnis dibaliknya....” (Wawancara, Lebak
Bulus, 21 Mei 2011).
Fenomena konglomerasi di atas ditandai juga terutama dengan adanya kebijakan ”peningkatan kapasitas industri dalam negeri” melalui ”integrasi vertikal industri perkayuan” menyusul larangan ekspor log pada 1985 (Brown, 1999). Fenomena ini memang memperlihatkan adanya peningkatan posisi politis praktisi dunia usaha kehutanan dalam memengaruhi kebijakan industri kehutanan. Namun, ”perbaikan” posisi politis ini, tidak kondusif dan sebaliknya justru membuat semakin lemahnya kebijakan usaha kehutanan lestari. Sebagai misal, bisa diingat kebijakan terkait integrasi vertikal – diwajibkannya para pemegang konsesi HPH memiliki unit industri. Dalam pelaksanaannya, melalui integrasi vertikal, kayu dihargai begitu murah disatu sisi dan disisi lain ia harus dipanen lebih banyak dan lebih cepat, sesuai target pemenuhan industri perkayuan. Dengan begitu, ”perbaikan” posisi politis para praktisi usaha kehutanan dalam proses perumusan kebijakan usaha kehutanan, kurang – untuk mengatakan tidak – memiliki kontribusi pada perbaikan arah dan substansi kebijakan usaha kehutanan, termasuk dalam penyelesaian hal-hal mendasar yang menjadi isu kontemporer sebagaimana juga di singgung di atas, seperti soal hak kepemilikan, akses mayarakat di dalam dan di sekitar hutan; terlebih soal pelurusan klaim hutan dikusasai negara yang dalam prakteknya cenderung dipersempit menjadi ”dikuasai” pemerintah.
Terkait makna kelestarian sebagaimana tertuang dalam Pasal 4 FA, sebagaimana dikutip di atas, pendekatannya sudah masuk ditataran teknis dimana urut-urutan terkait hal-hal apa yang harus, yang boleh dan tidak boleh dilakukan relatif jelas. Namun, ciri-ciri bahwa itu semua dibangun dengan
18
“Konfirmasi” ini menguatkan hadirnya dominasi dan sekaligus hegemoni dalam pengertian Gramsci sebagaimana dimaksud Eriyanto (2005) dalam diskursus usaha kehutanan selama ini.
kerangka pikir administratif di baliknya, sulit dihilangkan. Dari atribut pengetahuan, dibalik narasi ini, masih tampak jelas ada kekurang lengkapan terkait rasionalitas aturan main. Aturan main yang ada, baru sampai pada kebenaran hukum, belum didukung oleh kebenaran lainnya seperti ekonomi, kebenaran sosial dan bahkan kebenaran teknik. Kembali, bahwa kondisi ini, ”konsisten” dengan situasi tidak teridentifikasinya, terutama dari teks yang dianalisis, proses interaksi dan bahkan transaksi antar para pihak pemangku kepentingan dengan usaha kehutanan saat aturan dikonstruksi.
Dengan begitu, tampak bahwa aturan main terkait kelestarian disini lebih bersifat ”daftar” larangan, keharusan, dan cara serta upaya penegasan kembali wewenang pemerintah untuk terus melakukan kontrol di tingkat unit usaha –
command and control within administrative domain. Dengan karakteristik
narasi kebijakan semacam ini, tampak bahwa pemaknaan kelestarian di tingkat FA dari sisi atribut pengetahuan, tidak jauh berbeda, yakni hanya sebatas kebenaran hukum tanpa ada sedikitpun tanda-tanda adanya macam kebenaran lainnya sebagaimana dimaksud Dunn (2000). Dengan karakteristik itu pula, interaksi yang ada lebih menggambarkan pengaturan sebagai sekedar ”instruksi” – dari pemerintah atas pemegang unit usaha – daripada proses transaksi antar keduanya. Keseluruhan hal ini menunjukkan pula, bahwa aliran
the forest first tampak begitu dominan dan itu merupakan produk dari relasi
kekuasaan dalam pemahaman Foucault sebagaimana dijelaskan Arts and Buizer (2009) dan Hawitt (2009).
Setelah 1998. Ditempatkannya istilah kemakmuran dalam horison lintas
generasi dapat dianggap sebagai poin ”pembaruan” pada PP 6/99 dan merupakan suatu terminologi yang tidak secara tegas dan tersurat digunakan dalam PP sejenis yang lama dan telah ada sebelumnya. Namun, melalui PP ini, prinsip usaha kehutanan selebihnya tidak bergeser jauh: dengan menjaga lingkungan, hutan alam tetap diusahakan bagi kemakmuran rakyat lintas generasi dalam koridor kelestarian. Dalam hal ini makna kelestarian lebih mengerucut sebagai instrumen tidak saja dalam pemanfaatan hutan, tapi mencakup pula upaya memastikan kelayakan Kesatuan Pemangkuan Hutan Produksi (KPHP) dan pencairan dana jaminan kinerja HPH (performance
bonds). Perubahan lain yang relatif signifikan terletak pada upaya untuk lebih
melibatkan dan membuka hak dan akses masyarakat dalam usaha kehutanan; dicirikan antara lain dengan menata ulang besaran luas HPH dan struktur kepemilikannya. Hal terakhir ini merupakan respon atas tuntutan sebagian kelompok masyarakat untuk memecah konglomerasi yang terjadi sebelumnya di satu sisi; dan tuntutan untuk melaksanakan demokratisasi pengelolaan sumberdaya alam di sisi lainnya, sejalan dengan terjadinya gerakan reformasi di segala bidang saat itu. Gerakan reformasi itu sendiri muncul, menyusul pergantian kepemimpinan nasional kala itu.
Sekalipun mengalami sedikit perubahan, teks argumen pembuka pada UU 41/99 tetap memberikan isyarat bahwa kecenderungan kerangka pikir para pihak penyusun kebijakan saat itu, dibalik narasi kebijakan yang ada, relatif tidak berubah: hutan sebagai sentra yang mengindikasikan kentalnya aliran pemikiran the forest first. Sekalipun mengakui kondisi hutan menurun, mereka tetap yakin dan percaya, bahwa hutan (yang tersisa) itu dengan segala multi manfaat dan multifungsinya masih dipandang pantas untuk (terus) dimanfaatkan dan dikelola secara optimal, dengan tetap dijaga daya dukungnya secara lestari. Kerangka pikir demikian muncul, apalagi kalau bukan karena pertimbangan kepentingan (melanjutkan) pembangunan, dengan memosisikan kelestarian sebagai instrumen pembatas. Pada saat yang sama pemerintah sebenarnya menegaskan kembali, perihal penguasaan hutan oleh
negara dengan wewenang pemerintah19 untuk memastikan pencapaian
kelestarian. Terkait hal ini, perubahan tampak pula pada pemaknaan kelestarian. Disini kelestarian sebagai pembatas, didekati dari diberlakukannya sejumlah ketentuan dan kewajiban bagi pemegang hak seperti diuraikan di atas, ditambah pula kewajiban lain: membayar iuran izin usaha, provisi sumberdya hutan, dana reboisasi dan dana jaminan kinerja. Adapun pengertian operasional terkait kelestarian ini lebih lanjut dirujuk pada peraturan pemerintah tersendiri.
19
Tentunya penguasaan dan wewenang untuk (a) mengatur dan mengurus segala sesuatu yang berkaitan dengan hutan, kawasan hutan, dan hasil hutan, (b) menetapkan status wilayah tertentu sebagai kawasan hutan atau kawasan hutan sebagai bukan kawasan hutan, dan (c) mengatur dan menetapkan hubungan-hubungan hukum antara orang dengan hutan, serta mengatur perbuatan-perbuatan hukum mengenai kehutanan (Pasal 4 ayat 2 UU 41/99).
Sampai disini, keseluruhan teks dan narasi kebijakan yang dianalisis terkait proses penataan aturan main kelestarian di atas tidak mencerminkan adanya interaksi yang intens antar para aktor pemangku kepentingan dalam usaha kehutanan. Terlebih transaksi antar para pihak dimaksud. Bahkan para pihak yang berinterkasi pun, tidak cukup tegas, selain bahwa pemerintah begitu dominan mengkonstruksi aturan main bagi unit usaha. Dengan begitu, maka apapun aturan main terkait usaha kehutanan lestari yang tertuang dalam teks dan narasi yang ada, lebih merupakan perspektif pemerintah yang tampaknya steril dari proses transaksi dan negosiasi dengan para pemangku kepentingan lainnya. Sementara, dari substansi pengaturan, aturan main kelestarian yang ada tampak masih bersifat begitu administratif dengan memosisikan hutan sebagai sentra. Terlebih dari narasi itu tidak diperoleh gambaran seberapa jauh keterlaksanaan, efektivitas dan efisiensi dari aturan main itu di tingkat implementasi.
Telah disinggung di muka, bahwa melalui PP 34/2002 kelestarian diposisikan sebagai kewajiban para pemegang hak konsesi untuk memenuhi kriteria dan indikator pengelolaan hutan alam secara lestari (PHAPL) yang secara teknis diatur tersendiri dalam keputusan menteri. Namun, seperti fenomena lainnya sebagaimana telah digambarkan di atas, teks-teks dan narasi kebijakan yang ada tidak memperlihatkan gambaran adanya interaksi dan transaksi yang cukup intens antara para aktor pemangku kepentingan dalam proses mengkonstruksi aturan main. Sementara, aktor utama yang terlibat dalam interaksi, tetap masih pemerintah yang begitu dominan mengatur pemegang unit usaha.
Dengan memahami lebih jauh jenis dan deskripsi masing-masing indikator kelestarian, maka sulit dihindari munculnya pandangan bahwa indikator-indikator itu sangat teknis, cenderung administratif, prosedural, lebih bersifat disinsentif, dan mempersempit – bahkan menutup – ruang kreativitas unit usaha pemegang konsesi, justru dalam mewujudkan PHAPL dengan cara dan pendekatannya sendiri. Keharusan pemenuhan kriteria dan indikator kelestarian ini semakin berat, manakala PHAPL ini bersifat wajib (mandatory) disatu sisi, dan disisi lain kapasitas dan kapabilitas pemerintah untuk
menegakkan penerapan PHAPL ini relatif kurang memadai20. Situasi empiris ini semakin menegaskan setidaknya tiga hal: (a) di atas nama perubahan, pemerintah tetap dominan dalam menata aturan main, termasuk membangun pendekatan kelestarian, sehingga (b) teks dan narasi kebijakan tetap bukanlah wujud dari pertarungan atau kontestasi ide, teori dan pemikiran antar para pemangku kepentingan – atau setidaknya antara pemerintah dengan pemegang hak, dan oleh karena itu bisa ditafsir, bahwa (c) kebenaran yang terkandung dalam substansi aturan main masih pada tingkatan kebenaran hukum terkait bunyi pasal demi pasal. Dengan begitu, pemerintah pada hakekatnya menempatkan kelestarian itu sebagai eksternal bagi pemegang unit usaha, seolah hanya pemerintah yang lebih tahu dan lebih berkepentingan dengan