BENTUK-BENTUK PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN
2. Hak Uji Undang-Undang
Istilah “hak uji” menurut Kamus Hukum Belanda-Indonesia “Fockema Andreae”adalah “toetsing” berarti “pengujian” atau “penilaian” atau artinya menguji atau menilai suatu perbuatan apakah sesuai dengan norma norma yang lebih tinggi. Istilah “toetsingsrecht” (Belanda) adalah kependekan dari “rechterlijk toetsingsrecht” artinya hak menguji atau hak menilai atau meneliti oleh hakim, apakah undang-undang bertentangan atau tidak dengan undang-undang dasar (grondwet).
Keberadaan “hak uji undang” oleh hakim terhadap undang-undang yang lebih tinggi atau toetsingsrecht (Belanda) atau judicial review (Inggris) ini berkaitan dengan adanya asas “undang-undang tidak dapat diganggu gugat” (onschendbaar), artinya undang-undang tidak boleh diuji atau dinilai oleh siapapun termasuk oleh hakim. Pengujian oleh hakim diperbolehkan apabila diatur oleh undang-undang atau kostitusi.
83
Menurut teori hukum, ada dua macam hak menguji undang-undang (toetsingsrecht atau judicial review) oleh hakim, yaitu : pertama, hak menguji undang-undang secara formal (formele toetsingsrecht atau formal judicial
review); kedua, hak menguji undang-undang secara material (materiele toetsingsrecht atau materiel judicial review).
Hak Uji Formal (formele toetsingsrecht) adalah wewenang untuk menilai, apakah suatu produk legislatif seperti undang-undang misalnya terjelma melalui cara-cara (prosedur) sebagaimana telah ditentukan/diatur dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku atau tidak.[1]
Hak Uji Material (materiele toetsingsrecht) adalah suatu wewenang untuk menyelidiki dan kemudian menilai, apakah suatu peraturan perundang-udangan isinya sesuai atau bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi derajatnya, serta apakah suatu kekuasaan tertentu (verordenende macht) berhak mengeluarkan suatu peraturan tertentu.[2]
Definisi dari Sri Sumantri tersebut dapat disimpulkan atau sebagai pendapat penulis adalah :
Hak Uji Formal Undang-Undang (formele toetsingsrecht atau formal judicial
review) adalah kewenangan hakim untuk menguji atau menilai apakah suatu
undang-undang prosedur pembentukannya sudah sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Prosedur pembentukan peraturan perundang-undangan adalah mencakup kewenangan yang
membuat peraturan perundang-undangan, prosedur atau cara
pembuatannya dan pengundangannya.
Hak Uji Material Undang-Undang (materiele toetsingsrecht atau materiel
judicial review) adalah kewengan hakim untuk menguji atau menilai
undang-undang apakah isinya bertentangan atau tidak dengan peraturan undang- perundang-undangan yang lebih tinggi. Isi suatu undang-undang mencakup materi norma dalam ayat, pasal, dan/atau bagian undang-undang.
84
Soepomo dalam bukunya “Sistem Hukum di Indonesia Sebelum Perang Dunia II” menyatakan, bahwa “Hakim menurut hukum tata negara “Hindia Belanda” berhak dan berkewajiban menguji apakah pengundangan dari undang-undang dan peraturan-praturan yang lain adalah sebagaimana patutnya (formele toetsingsrecht)”[3]. Menurut Mohamad Isnaini, bahwa “Hakim mempunyai wewenang sepenuhnya, bahkan sebelum Hakim menerapkan suatu peraturan, wajib mengetahui dengan pasti, apakah peraturan yang ia hadapi sesuai dengan keadaan lahirya, telah diundangkan sebagaimana mestinya, apakah sudah mulai berlaku atau masih mempunyai kekuatan berlaku”.[4]
a. Hak Uji Undang-Undang oleh Mahkamah Agung
Undang-Undang Dasar 1945 sebelum diamandemen (diubah/direvisi) tidak mengatur hak uji peraturan-perundang-undangan. Tetapi setelah UUD 1945 diamandemen, hak uji peraturan perundang-undangan diatur di dalam Pasal 24A dan Pasal 24C UUD 1945.
Berdasarkan Pasal 24A dan Pasal 24 C UUD 1945, kemudian dikeluarkan atau diberlakukan Undang-undang No. 24 Tahun 2003 Tentang Mahkamah Konstitusi (UUMK), dan Undang-undang No. 4 Tahun 2004 yang kemudian diubah menjadi Undang-undang No. 48 Tahun 2009 Tentang Kekuasaan Kehakiman (UUKK), serta Undang-undang No. 5 Tahun 2004 yang kemudian diubah menjadi Undang-undang No. 3 Tahun 2009 Tentang Mahkamah Agung (UUMA).
Pasal 11 ayat (2) huruf b. UUKK jo, Pasal 31 ayat (1) UUMA mengatur kewenangan Mahkamah Agung melakukan “hak uji” peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang.
Selanjutnya dalam Pasal 31 ayat (2) UUMA ditentukan bahwa Mahkamah Agung menyatakan tidak sah peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang atas alasan bertentangan dengan peraturan
perundang-85
undangan yang lebih tinggi, atau pembentukannya tidak memenuhi ketentuan yang berlaku.
Dari Pasal 31 ayat (2) UUMA dapat diketahui bahwa Mahkamah Agung mempunyai kewenangan hak uji undang-undang (judicial review) baik hak uji material maupun hak uji formal.
Hak uji material” peraturan perundang-undangan oleh Mahkamah Agung adalah kewenangan Mahkamah Agung menguji atau menilai muatan materi dalam ayat, pasal, dan/atau bagian peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang jika bertentangan dengan undang-undang. Dengan kata lain “hak uji material” oleh Mahkamah Agung, adalah kewenangan Mahkamah Agung menguji atau menilai peraturan peraundang-undangan di bawah undang-undang apakah isinya bertentangan atau tidak dengan undang-undang.
Selain melakukan hak uji material, Mahkamah Agung berwenang pula melakukan “hak uji formal” yaitu kewenangan Mahkamah Agung menguji atau menilai prosedur dan kewenangan pembentukan peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang, apakah memenuhi atau tidak dengan ketentuan pembentukan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Dengan kata lain hak uji formal peraturan perundang-undangan oleh Mahkamah Agung adalah kewenangan Mahkamah Agung menguji atau menilai apakah pembentukan peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang bertentangan atau tidak dengan ketentuan yang berlaku.
Hak uji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang yang dilakukan oleh Mahkamah Agung dapat dimohonkan atau diajukan pada tingkat kasasi atau dengan permohonan langsung kepada Mahkamah Agung.
Putusan mengenai tidak sahnya peraturan perundang-undangan sebagaimana yang dimaksud pada pasal 31 ayat (2) UUMA dapat diambil
86
pada pemeriksaan di tingkat kasasi maupun berdasarkan permohonan langsung kepada Mahkamah Agung (Pasal 31 ayat (3) UUMA).
Peraturan perundang-undangan yang dinyatakan tidak sah sebagaimana dimaksud dalam pasal 31 ayat (3) UUMA tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. Putusan MA yang amar putusannya menyatakan tidak sahnya suatu peraturan perundang-undangan wajib dimuat dalam Berita Negara Indonesia dalam jangka waktu paling lambat 30 (tiga puluh) hari kerja sejak putusan diucapkan (Pasal 31 ayat (5) UUMA).
b. Hak Uji Undang-Undang oleh Mahkamah Konstitusi
Sejak UUD 1945 diamandemen ketiga, keberadaan dan kewenangan Mahkamah Konstitusi diatur dalam Pasal 24 ayat (2) jo Pasal 24C UUD 1945. Sebelum diamandemen, UUD 1945 tidak mengatur hak uji undang-undang dan Mahkamah Konsitusi.
Di dalam Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 disebutkan bahwa Mahkamah Konstitusi mempunyai kewenangan menguji undang-undang terhadap UUD 1945.
Pasal 24C UUD 1945 ini kemudian diatur lebih lanjut di dalam Pasal 12 ayat (1) huruf a. Undang-undang No. 4 Tahun 2004 yang kemudian diubah menjadi Undang-undang No. 48 Tahun 2009 Tentang Kekuasaan Kehakiman (UUKK) dan di dalam Pasal 10 ayat (1) Undang-Undang No. 24 Tahun 2003 Tentang Mahkamah Konstitusi (UUMK).
Dalam Pasal 12 ayat (1) huruf a. UUKK menentukan bahwa Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang
putusannya bersifat final untuk : “menguji undang-undang terhadap UUD R.I.
1945”. Demikian pula di dalam Pasal 10 ayat (1) huruf a. UU. No 24 Tahun 2003
(UUMK) menentukan bahwa Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk : “menguji
87
Selanjutnya di dalam Pasal 51 ayat (3) UUMK ditentukan bahwa pemohon hak uji wajib menguraikan dengan jelas mengenai “pembentukan
undang-undang” yang tidak memenuhi ketentuan UUD 1945, dan “materi muatan dalam ayat, pasal, dan/atau bagian” undang-undang yang bertentangan
dengan UUD RI 1945.
Selain diatur dalam Pasal 51 ayat (3), menurut Pasal 56 jo Pasal 57 ayat (1 dan 2) UUMK, Mahkamah Konstitusi mempunyai kewenangan melakukan hak uji undang-undang terhadap UUD 1945, baik mengenai materi muatan ayat, pasal dan/atau bagian undang-undang maupun pembentukannya apabila bertentangan dengan UUD RI 1945.
Dari ketentuan Pasal 24C UUD 1945, jo. Pasal 12 ayat (1) UUKK jo. Pasal 10 ayat (1) jo. Pasal 51 ayat (3) jo. Pasal 56 jo. Pasal 57 ayat (1 dan 2) UUMK tersebut dapat diketahui bahwa Mahkamah Konstitusi mempunyai kewenangan melakukan hak uji undang-undang terhadap UUD 1945 atau yang dikenal dengan “pengujian konstitusional” (constitutional review).
Kewenangan uji undang-undang terhadap UUD 1945 (constitutional
review) oleh Mahkamah Konstitusi, penulis membedakan ada 2 (dua) macam
yaitu hak uji material (materiel constitutional review) dan hak uji formal (formal
constitutional review).
Hak uji material (materiel constitutional review) oleh Mahkamah Konstitusi,
adalah kewenangan Mahkamah Konsitusi menguji atau menilai materi muatan dalam ayat, pasal, dan/atau bagian undang-undang jika bertentangan dengan UUD RI 1945. Dengan kata lain adalah kewenangan Mahkamah Konstitusi menguji atau menilai undang-undang, apakah isinya bertentangan ataukah tidak dengan UUD RI 1945. Adapun hak uji formal
(formal constitutional review), artinya adalah kewenangan Mahkamah
Konstitusi menguji atau menilai prosedur dan kewenangan pembentukan undang-undang, apakah memenuhi atau tidak menurut ketentuan pembentukan berdasarkan UUD RI 1945. Dengan kata lain adalah
88
kewenangan hakim Mahakamah Konstitusi menguji atau menilai, apakah pembuatan atau pembentukan undang-undang sesuai atau tidak dengan ketentuan UUD RI 1945.
Putusan Mahkamah Konstitusi memperoleh kekuatan hukum tetap, sah dan mengikat sejak selesai diucapkan dalam sidang pleno terbuka untuk umum (Pasal 28 ayat (5 dan 6) jo Pasal 47 UUMK).
Putusan Mahkamah Konstitusi yang mengabulkan permohonan wajib dimuat dalam Berita Negara dalam jangka waktu paling lambat 30 (tiga puluh ) hari kerja sejak putusan diucapkan (Pasal 57 ayat (3) UUMK).
Undang-undang yang diuji (material maupun formal) oleh Mahkamah Konstitusi tetap berlaku, sebelum ada putusan yang menyatakan bahwa undang-undang tersebut bertentangan dengan UUD RI 1945 (Pasal 58 UUMK).
Dengan demikian menurut UUD 1945, Undang-Undang Kekuasaan Kehakiman, dan Undang Undang Mahkamah Konstitusi, bahwa Mahkamah Konstitusi berwenang melakukan uji undang-undang terhadap UUD (constitutional review).
Constitutional review merupakan bagian “judicial review” apabila dilakukan oleh hakim atau lembaga pengadilan atau “judicial” (judiciary). Jika constitutional review tidak dilakukan oleh hakim atau lembaga judicial (judiciary), maka constitutional review tidak dapat disebut “judicial review”.
Pengertian “judicial review” atau “toetsingsrecht” lebih luas daripada “constitutional review”. Judicial Review atau “toetsingsrecht” mencakup “constitutional review dan hak uji terhadap seluruh peraturan perundang-undangan yang bertentangan dengan peraturan perundang-perundang-undangan yang lebih tinggi atau dengan UUD dengan syarat hak uji dilakukan oleh hakim atau lembaga pengadilan (judiciary). Apabila hak uji peraturan perundang-undangan tidak dilakukan oleh hakim atau lembaga pengadilan, maka tidak dapat disebut “judicial review”, bisa saja disebut “legislative review” apabila
89
hak uji dilakukan oleh lembaga legislative; atau disebut “executive review” apabila hak uji dilakukan oleh lembaga eksekutif.
Demikian pula jika pengujian peraturan perundang-undangan bersifat “a
priory” misalnya pengujian terhadap rancangan peraturan
perundang-undangan yang sudah disyahkan tetapi belum diundangkan, disebut “judicial
preview”. Jika yang dimohonkan pengujian adalah rancangan
undang-undang dan bertentangan dengan UUD disebut “constitutional preview”.
Mengenai istilah atau pengertian hak uji atau “toetsingsrecht” (bahasa Belanda) ini, oleh Jimly Asshiddiqie dibedakan antara “toetsingsrecht”, “judicial
review”, “juicial preview”, “legislative review”, “executive review”, “constitutional review”.
Menurut Jimly, hak atau kewenangan menguji atau hak menguji atau hak uji dalam bahasa Belandanya disebut “toetsingsrecht”. Jika hak uji (toetsingsrecht) itu diberikan kepada hakim, maka namanya adalah “judicial
review” atau review oleh lembaga peradilan. Jika kewenangan menguji
diberikan kepada lembaga legislative, maka namanya bukan “judicial review” melainkan “legislative review”. Jika yang melakukan pengujian itu adalah pemerintah, maka namanya tidak lain adalah “executive review”, bukan “judicial review”.[5]
Jika pengujian dilakukan terhadap norma hukum yang bersifat abstrak dan umum (general and abstract norms) secara “a posteriori”, maka pengujian dapat disebut sebagai “judicial review”, tetapi jika pengujian itu bersifat “a
priori” yaitu terhadap rancangan undang-undang yang telah disahkan oleh
parlemen tetapi belum diundangkan sebagaimana mestinya, maka namanya bukan “judicial review”, melainkan “judicial preview”. Jika ukuran pengujian itu dilakukan dengan menggunakan”konstitusi” sebagai alat pengukur, maka pengujian semacam itu disebut seagai “constitutional review” atau pengujian konstitusional, yaitu pengujian mengenai konstitusionalitas dari norma hukum yang sedang diuji (judicial review on the constitutionality of law).
90
Masih menurut Jimly Asshiddiqie, apabila norma yang diuji itu menggunakan “undang-undang” sebagai batu ujinya (maksudnya alat pengukur), seperti hak uji yang dilakukan oleh Mahakamah Agung berdasarkan Pasal 24A ayat (1) UUD 1945 berwenang menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang, maka pengujian itu tidak dapat disebut “constitutional review”, melainkan“judicial review on the legality
of regulation”.[6]
Dari uraian di muka dapat disimpulkan bahwa menurut hukum positif Indonesia (UUD 1945, Undang-Undang Kekuasaan Kehakiman, Undang-Undang Mahakamah Konstitusi, dan Undang-Undang Mahkamah Agung), Mahkamah Konstitusi berwenang menguji undang-undang terhadap UUD 1945
(constitutional review), dan Mahkamah Agung berwenang menguji peraturan
perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang
91
[1] Sri Sumantri, op.cit. hlm. 6.
[2] Ibid. hlm. 11.
[3] R. Soepomo I, loc.cit.
[4] Mohamad Isnaini, loc.cit.
[5] Jimly Asshidiqie II, op.cit. hlm.6.
92
Pengantar Hukum Indonesia (Bab V)
BAB V
KEKUASAAN KEHAKIMAN