1. Dari Segi Wewenang Kelembagaan
Lembaga yang mempunyai wewenang menangani pengelolaan lingkungan hidup secara keseluruhan, ada dua tingkatan yaitu:
a. Lembaga yang mengelola lingkungan hidup di tingkat nasional, dan b. Lembaga yang mengelola lingkungan hidup ditingkat daerah.
66
Lihat St. Munadjat Danusaputro, Hukum Lingkungan Buku I, (Bandung : Binacipta, 1980), hlm. 180
Rinsofat Naibaho : Analisis Hukum Terhadap Penataan Tata Ruang Kota Medan Dalam Perspektif Pembangunan Berkelanjutan, 2008
Wewenang kelembagaan ditingkat Nasional ini diatur dalam ketentuan Pasal 16 ayat (1) UULH yang berbunyi :
“Pengelolaan lingkungan hidup pada tingkat nasional dilaksanakan secara terpadu oleh perangkat kelembagaan yang dipimpin seorang Menteri dan yang diatur dengan peraturan perundang-undangan”.
Ketentuan ini mengandung arti bahwa wewenang pengelolaan lingkungan hidup ditingkat nasional, berada ditangan Menteri. Dalam hal ini, berdasarkan Keputusan Presiden RI No. 25 Tahun 1983, adalah Menteri Negara Kependudukan dan Lingkungan Hidup (MENKLH), yang menurut ketentuan Pasal 1 ayat (4) Kepres ini mempunyai tugas pokok, menmgenai hal-hal yang berhubungan dengan kependudukan dan pengelolaan lingkungan hidup. Sedangkan menurut ketentuan Pasal 2 Kepres tersebut ditentukan, bahwa dalam melaksanakan tugas-tugas pokok sebagaimana dimaksudkan dalam Pasal 1 di atas, MENKLH mempunyai fungsi merumuskan kebijaksanaan, membuat perencanaan dan mengkordinasikan segala kegiatan di bidang kependudukan dan lingkungan hidup67.
Dari tugas dan fungsi yang harus dijalankan oleh MENKLH itu nyata terlihat demikian luas lingkup tugas koordinasi yang menjadi tanggungjawab MENKLH. Hal mana memerlukan kerjasama yang serasi dan terpadu dengan berbagai Departemen dan lembaga pemerinta Non Departemen, terutama dalam kaitan dengan kebijaksanaan nasional pengelolaan lingkungan hidup secara sektoral sebagaimana di atur dalam Pasal 18 ayat (2) UULH.
67
Rinsofat Naibaho : Analisis Hukum Terhadap Penataan Tata Ruang Kota Medan Dalam Perspektif Pembangunan Berkelanjutan, 2008
Adanya ketentuan ini jelas mengakui wewenang pengelolaan lingkungan hidup tersebar pada berbagai Departeman dan lembaga pemerintah Non Departemen. Untuk mewujudkan kerjasama tersebut di atas, jelas diperlukan keterpaduan (integration), yaitu penyatuan dari wewenang (fusion of competences). Masing-masing Departemen dan Lembaga Pemerintah Non Departemen yang terkait, yang dipimpin oleh MENKLH seperti yang dikehendaki oleh ketentuan Pasal 18 ayat (1) UULH di atas. Sementara fungsi MENKLH berdasarkan Kepres tersebut di atas, lebih bersifat koordinatif, yaitu kerjasama dalam pelaksanaan wewenang yang bersifat mandiri (working together in the
ezertion of autonomous competences)68. Dengan demikian dari segi Hukum Administrasi
Negara, maka wewenang kelembagaan yang mengelola lingkungan hidup di Indonesia dewasa ini, lebih bersifat koordinatif dari pada keterpaduan sebagaimana disyaratkan oleh UULH.
Sebagai contoh koordinatifnya wewenang MENKLH dapat kita lihat Teknis Kawasan Industri. Dalam Kepres itu ditegaskan kewajiban dari Perusahaan Kawasan Industri, yang antara lain ditentukan keharusan membuat analisis dampak lingkungan (AMDAL) dan membangun fasilitas pengolahan limbah industri.
Sehubungan dengan itu, meskipun izin pendirian perusahaan kawasan industri berada ditangan Menteri Perindustrian, namun dengan adanya kewajiban seperti yang disebutkan diatas, paling tidakMenteri Perindustrian mengadakan koordinasi dengan MENKLH.
68
A.V. van den berg, Untregeted Licensing System and Procedures, terpetik dalam Siti Sundari Rangkuti, Hukum…….., op. cit, hlm. 59
Rinsofat Naibaho : Analisis Hukum Terhadap Penataan Tata Ruang Kota Medan Dalam Perspektif Pembangunan Berkelanjutan, 2008 Demikian pula dalam hal perusahaan kawasan industri yang berlakasi di daerah,
membutuhkan tanah/lahan yang luas maka penetapan letak kawasan industri, menjadi wewenang Gubernur (setelah berkonsultasi dengan Bappeda) selaku pengelola di daerah berdasarkan ketentuan Pasal 18 ayat (3) UULH dan Instruksi Bersama Menteri Dalam Negeri dan MENKLH.
23 tahun 1979
Nomor --- seperti diuraikan dibawah ini Kep.00/MNPPLH/2/1979
Wewenang Kelembagaan di Tingkat Daerah
Menurut ketentuan Pasal 18 ayat (3) UULH : “Pengelolaan lingkungan hidup, dalam kaitan dengan keterpaduan pelaksanaan kebijaksanaan nasional tentang pengolahan lingkungan hidup di Daerah dilakukan oleh Pemerintah Daerah sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Dengan perkataan lain pengelolaan lingkungan hidup di daerah dilakukan oleh Kepala Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, sesuai dengan pengertian Pemerintah Daerah menurut ketentuan Pasal 13 ayat (1) UU No. 5 tahun 1974 Tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah, yang berbunyi:
“Pemerintah Daerah adalah Kepala Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah”
Ketentuan di atas bila dikaitkan dengan bunyi Penjelasan ketentuan Pasal 18 ayat (2) UULH ternyata bahwa pengelolaan lingkungan hidup di daerah tidak mengikutsertakan DPRD, karena dilakukan dibawah koordinasi Kepala Wilayah.
Rinsofat Naibaho : Analisis Hukum Terhadap Penataan Tata Ruang Kota Medan Dalam Perspektif Pembangunan Berkelanjutan, 2008 “Pelaksanaan pengelolaan lingkungan hidup sektoral di Daerah dilakukan di
bawah koordinasi Kepala Wilayah dalam kaitan dengan keterpaduan pelaksanaan kebijaksanaan nasional pengelolaan lingkungan hidup”.
Maksud dari ketentuan itu tidak dapat dilepaskan kaitannya dengan dianutnya Asas Dekonsetrasi di Undangundang No. 5 tahun 1974, khususnya ketentuan Pasal 79 dan 80.
Pasal 79 ayat (1) :
“Kepala Daerah Tingkat I karena jabatannya adalah Penguasa Tunggal di bidang pemerintahan dalam wilayahnya dalam arti memimpin pemerintahan, mengkoordinasikan pembangunan dan membina kehidupan masyarakat di segala bidang”.
Dengan demikian, Gubernur sebagai Kepala Daerah Tingkat I merupakan pula Kepala Wilayah Propinsi yang mempunyai wewenang di bidang pengelolaan lingkungan hidup secara sektoral di daerah.
Dalam hubungannya dengan pengelolaan lingkungan hidup di daerah, (sebelum ditetapkannya UU No. 4 Tahun 1982, telah dikeluarkan berturut-turut:
Pertama, Instruksi Bersama Menteri Dalam Negeri dan Menteri Negara Pengawasan Pembangunan Lingkungan Hidup
22 tahun 1978
Nomor ________________________ Tentang Pemeliharaan
Rinsofat Naibaho : Analisis Hukum Terhadap Penataan Tata Ruang Kota Medan Dalam Perspektif Pembangunan Berkelanjutan, 2008 Keserasian Dalam Penanggulangan Masalah Lingkungan Hidup di Daerah
dengan Kebijaksanaan di Tingkat Nasional;
Kedua Instruksi Bersama Menteri Dalam Negeri dan Menteri Negara Pengawasan Pembangunan Lingkungan Hidup
23 tahun 1979
Nomor ________________________ Tentang Instansi Pengelola KEP-002/MNPPLH/2/1979
Sumber Alam dan Lingkungan Hidup di Daerah.
Berbeda dengan Instruksi Bersama yang pertama, Instruksi Bersama yang kedua itu lebih memberikan penegasan wewenang pengelolaan lingkungan hidup di Daerah, sebagaimana isinya antara lain sebagai berikut :
Pasal 1: Para Gubernur, Bupati/Walikotamadya Kepala Daerah bertanggungjawab atas pengelolaan sumber-sumber alam dan lingkungan hidup di daerah masing- masing;
Pasal 2 : Pengelolaan sumber-sumber alam dan lingkungan hidup yang dimaksudkan dalam Pasal 1 meliputi tugas pengaturan, perencanaan dan pelaksanaan pendayagunaan sumber-sumber alam bagi kemakmuran dan kesejahteraan rakyat, dalam hubungan dengan pemeliharaan kelestarian, pengembangan dan peningkatan mutu lingkungan di daerah yang bersangkutan.
Rinsofat Naibaho : Analisis Hukum Terhadap Penataan Tata Ruang Kota Medan Dalam Perspektif Pembangunan Berkelanjutan, 2008 Pasal 4: Dalam pelaksanaan tugas pengelolaan yang dimaksud dalam Pasal 2 dan 3
Gubernur Kepala Daerah dibantu :
a. Dalam bidang staf oleh Asisten Sekretaris Wilayah Daerah Tingkat I Bidang Ekonomi, Pembangunan dan Kesejahteraan Rakyat;
b. Dalam bidang perencanaan, oleh Badan Perencanaan Pembangunan Daerah Tingkat I;
c. Dalam bidang operasional pelaksanaan oleh Dinas-dinas Daerah dan Instansi-instansi vertikal yang bersangkutan;
d. Dalam bidang koordinasi dan pengawasan oleh Bupati/ Walikotamadya Kepala Daerah untuk daerahnya masing-masing.
2. Pelaksanaan Dari Segi Penetapan Sarana Kebijaksanaan Lingkungan
Sebagaimana telah disinggung di muka, bahwa sejak pemerintah turut campur secara aktif dalam berbagai segi kehidupan masyarakat, masalah lingkungan hidup tidak lagi merupakan urusan orang perorangan, melainkan sudah menjadi bagian dari kebijaksanaan pembangunan yang dilaksanakan oleh Pemerintah. Karena sudah merupakan bagian dari kebjaksanaan pembangunan, maka pemerintah mempunyai wewenang untuk mengatur, menata, mengelola, memelihara dan mengendalikan dan terutama mencegah terjadinya kerusakan atau pencemaran lingkungan. Untuk mencegah atau mengendalikan tingkah laku seseorang, badan atau lembaga agar tetap berada dalam batas-batas yang sesuai dengan daya dukung lingkungan yaitu kemampuan lingkungan untuk mendukung perikehidupan manusia dan makhluk hidup lainnya, maka Pemerintah memerlukan sarana kebijaksanaan lingkungan.
Rinsofat Naibaho : Analisis Hukum Terhadap Penataan Tata Ruang Kota Medan Dalam Perspektif Pembangunan Berkelanjutan, 2008
Dalam hal ini, Hukum Administrasi Negara telah menyediakan berbagai sarana untuk maksud tersebut di atas. Sarana-sarana yang dimaksud dan yang terpenting adalah:
a. Perizinan, dan
b. Analisis Mengenai Dampak Lingkungan (AMDAL)
a. Perizinan
Pengelolaan lingkungan hidup hanya dapat berhasil menunjang pembangunan yang berkesinmambungan, jika administrasi pemerintahan berfungsi secara efektif dan terpadu. Salah satu sarana yuridis administratif untuk mencegah dan menanggulangi pencemaran lingkungan adalah sistem perizinan. Jenis perizinan yang erat hubungannya dengan pengelolaan lingkungan hidup dewasa ini adalah izin usaha yang diatur dalam Ordonansi Gangguan (Hinder Ordonnantie) Stb. 1926 No. 226 yang kemudian diubah/ditambah, terakhir dengan Stb. 1940 No. 450.
Mengingat begitu banyaknya hal-hal yang menyangkut perizinan itu diatur dalam HO (yang tak mungkin seluruhnya dibahas disini), maka yang akan dikemukakan hanya terbatas pada hal-hal sebagai berikut:
Dalam Pasal 1 ayat (1) H.O. ditetapkan larangan mendirikan tempat usaha tanpa izin yang jenisnya secara enunsiatif disebutkan sebanyak 20 (dua puluh) macam.69. Kemudian dalam hal wewenang memberi izin, menurut Pasal 1 ayat (3) H.O. berada ditangan Gemeenten dan Burgemeester, yang berdasarkan Undang-undang No. 5 Tahun 1974 berarti wewenang Bupati dan Walikotamadya Kepala Daerah Tingkat II.
69
Lihat Irawan Soejito, Undang-undang Gangguan (H.O), (Jakarta : Noordhoff-Kolff NV, 1955), hlm. 18-19.
Rinsofat Naibaho : Analisis Hukum Terhadap Penataan Tata Ruang Kota Medan Dalam Perspektif Pembangunan Berkelanjutan, 2008 Dengan demikian peranan Kepala Daerah Tingkat II di bidang pengelolaan lingkungan
hidup dewasa ini terutama terletak pada pemberian izin H.O. yang didasarkan pada pertimbangan lingkungan hidup, sesuai dengan Pasal 7 ayat (2) UULH..
Dalam Pasal 5 H.O. terdapat pengaturan sederhana mengenai peran serta masyarakat dalam bentuk pernyataan pendapat atau keberatan (inspraak) sebelum permohonan izin diputuskan..
Akhirnya sarana administratif yang cukup penting dalam rangka peran serta masyarakat adalah Banding terhadap penetapan (beschikking) penguasa, seperti misalnya pemberian izin untuk tempat usaha yang menimbulkan dampak negatif terhadap lingkungan hidup. Prosedur banding diatur dalam Pasal 10 ayat (2), (3), dan (4) H.O. yang pada intinya menentukan bahwa banding kepada Gubernur KDH Tingkat I diajukan dalam 14 (empat belas) hari setelah izin ditetapkan. Dengan ditetapkannya Undang- Undang No. 4 Tahun 1982, maka H.O. perlu disesuaikan. Penyesuaian itu disebabkan banyaknya kelemahan yang terdapat di dalamnya maupun dalam praktek pelaksanaanya seperti :
a. H.O. sifatnya semacam hukum tetangga (Burenrecht), karena jangkauan teritorialnya terbatas pada jarak 200 meter dari suatu tempat usaha serta dalam batas DT II.
b. H.O. dilaksanakan terbatas pada Pemda Tingkat II Kotamadya atau Kabupaten, sedangkan pencemaran lingkungan tidak mengenal batas daerah;
Rinsofat Naibaho : Analisis Hukum Terhadap Penataan Tata Ruang Kota Medan Dalam Perspektif Pembangunan Berkelanjutan, 2008
c. H.O. hanya ditujukan kepada bahaya , kerusakan, dan gangguan yang timbul dari tempat usaha dan tidak meliputi pencemaran yang diakibatkan oleh kenderaan bermotor, pesawat terbang dan lain sebagainya,
d. H.O. merupakan ordonansi yang bersifat individual, artinya diajukan kepada bahaya atau gangguan yang ditimbulkan oleh perusahaan secara mandiri dan tidak terhadap beban derita yang dibuatoleh pencemar secara kolektif, sehingga pada saat pertimbangan izin tidak diperhitungkan hubungan antara pencemaran yang diakibatkan oleh perusahaan yang satu terhadap pencemaran dari perusahaan- perusahaan yang lain.70
3. Analisis Mengenai Dampak Lingkungan (AMDAL) Merupakan Suatu Instrumen Dalam Pembangunan Berwawasan Lingkungan
Keterkaitan AMDAL dengan prinsip pembangunan berwawasan lingkungan
adalah merupakan suatu sistem analisis tentang sejauh mana dampak atau pengaruh yang timbul terhadap suatu kegiatan yang akan direncanakan dan sistem itu didasarkan pada Analisis
Dampak Lingkungan (AMDAL)71
Pasal 16 Undang-undang No. 4 Tahun 1982 menyatakan bahwa setiap rencana yang diperkirakan mempunyai dampak penting terhadap lingkungan wajib dilengkapi dengan Analisis Mengenai Dampak Lingkungan (AMDAL) dan AMDAL adalah hasil studi mengenai dampak suatu kegiatan terhdap lingkungan hidup yang dipergunakan bagi proses pengambilan keputusan.
70
Siti Sundari Rangkuti, Hukum ….., op.cit, hlm. 96 71
Emil Salim, Lingkungan Hidup dan Pembangunan, (Jakarta: Mutiara Sumber Widya, 1985) hlm.175
Rinsofat Naibaho : Analisis Hukum Terhadap Penataan Tata Ruang Kota Medan Dalam Perspektif Pembangunan Berkelanjutan, 2008
Jadi pejabat yang bertanggungjawab untuk memberi keputusan, boleh tidaknya suatu kegiatan dilaksanakan berkaitan dengan pelestarian kemampuan lingkungan di dasarkan atas hasil studi AMDAL. Oleh karena ini merupakan dokumen yang sangat strategis dalam mencegah terjadinya perusakan atau pencemaran lingkungan hidup disebabkan oleh perbuatan manusia.
AMDAL terdiri dari beberapa proses yang merupakan satu kesatuan yaitu:
Penyajian Informasi Lingkungan (PIL) adalah telaahan secara garis besar tentang rencana kegiatan, rona lingkungan, kemungkinan timbulnya dampak dan rencana tindakan pengendalian dampak negatifnya.
Kerangka Acuan ANDAL (KA ANDAL) adalah pedoman kerja yang disepakati bersama antara pemrakarsa, konsultan, dan pemerintah dalam penyusunan Analisis Dampak Lingkungan.
Di dalam AMDAL ini terkandung beberapa prinsip yang harus mendapatkan perhatian, yaitu72 :
a. Suatu rencana kegiatan yang diperkirakan menimbulkan dampak penting terhadap lingkungan, baru dapat dilaksanakan setelah dipertimbangkan dampaknya terhadap lingkungan. Kegiatan ini baru diijinkan untuk dapat dilaksanakan setelah adanya persetujuan atas RKL dan RPL oleh instansi-instansi bertanggungjawab.
72
Gunawan Susanto, Analisis Dampak Lingkungan, (Yogyakarta : Gadjahmada University, 1987), hlm. 31-32
Rinsofat Naibaho : Analisis Hukum Terhadap Penataan Tata Ruang Kota Medan Dalam Perspektif Pembangunan Berkelanjutan, 2008 b. Amdal merupakan bagian dari proses perencanaan dan adalah bagian dari studi
kelayakan yang meliputi analisis teknis, analisis ekonomi dan analisis lingkungan. c. Kriteria dan prosedur untuk menentukan apakah suatu kegiatan menimbulkan
dampak penting terhadap lingkungan hidup harus secara jelas dirumuskan dalam peraturan perundang-undangan.
d. Prosedur AMDAL harus mencakup tata cara penilaian yang tidak memihak (tercermin dalam susunan Komisi AMDAL)
e. AMDAL bersifat terbuka kecuali yang menyangkut rahasia negara oleh karena itu masyarakat secara luasd harus diberitahukan mengenai hasil AMDAL ini
f. Keputusan tentang AMDAL harus tertulis dengan mengemukakan dasar pertimbangan pengambilan keputusan (Dokumen RKL dan RPL serta keputusan mengenai hal ini merupakan hal yang penting dalam hal penegakan hukum). g. Pelaksanaan AMDAL yang telah disetujuai harus dipantau secara terus menerus. h. Penempatan AMDAL dilaksanakan dalam rangka kebijaksanaan nasional
lingkungan hidup yang telah digariskan dalam GBHN dan Repelita. i. Untuk penerapan AMDAL dibutuhkan aparat yang memadai.
Rinsofat Naibaho : Analisis Hukum Terhadap Penataan Tata Ruang Kota Medan Dalam Perspektif Pembangunan Berkelanjutan, 2008 Dokumen AMDAL disusunoleh pemrakarsa/konsultan berdasarkan peraturan
yang berlaku sesuai dengan Keputusan Nomor 50/MENKLH/6/1987 tersebut diatas dan ketentuan lainnya, diajukan kepada instansi yang bertanggungjawab melalui Komisi. Untuk kegiatan-kegiatan yang menjadi wewenang daerah diajukan kepada gubernur melalui Komisi AMDAL Daerah.
Untuk kegiatan yang berdasarkan Surat Keputusan Menteri yang bersangkutan perlu membuat PIL, maka keputusan dari instansi yang bertanggungjawab melalui Komisi AMDAL, mempunyai dua kemungkinan :
a. Tidak ada dampak penting sehingga tidak perlu membuat AMDAL maka proses selanjutnya harus dilengkapi dengan pembuatan RKL dan RPL.
b. Apabila ada dampak penting , maka proses selanjutnya harus dilengkapi dengan pembuatan KA-ANDAL- RKL dan RPL.
Kegiatan baru diijinkan apabila RKL dan RPL mendapat persetujuan dari instansi yang bertanggungjawab. Dengan demikian, maka dalam merencanakan pembangunan sudah seharusnya disadari bahwa penetapan instansi di masa yang akan datang .
Berdasarkan uraian diatas patut di sadari akan penting AMDAL dan ANDAL sebagai proses pengambilan keputusan pemberian izin dalam pembangunan yang berwawasan lingkungan termasuk industri dengan fasilitas PMA dan PMDN.
Rinsofat Naibaho : Analisis Hukum Terhadap Penataan Tata Ruang Kota Medan Dalam Perspektif Pembangunan Berkelanjutan, 2008
UPAYA UPAYA YANG DILAKUKAN OLEH PEMERINTAH KOTA MEDAN TERHADAP PEMBANGUNAN BERKELANJUTAN
A. Gambaran Umum Kota Medan, Keadaan Umum Daerah